1、莆田市餐厨垃圾处置场莆田市餐厨垃圾处置场 PPP 项目项目财政承受能力说明财政承受能力说明 按照财政部的 PPP 财政承受能力论证指引，财政承受能力论证通过识别、测算政府和社会资本合作项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为 PPP 项目财政管理提供依据。开展 PPP 项目财政承受能力论证，是政府履行合同义务的重要保障，有利于规范 PPP 项目财政支出管理，有序推进项目实施，有效防范和控制财政风险，实现 PPP 可持续发展。财政部门应坚持合理预测、公开透明、从严把关，统筹处理好当期与长远关系，严格控制 PPP 项目财政支出规模。财政承受能力评估包括财政支出能力2、评估以及行业和领域平衡性评估。财政支出能力评估,是根据 PPP 项目预算支出责任，评估 PPP项目实施对当前及今后年度财政支出的影响;行业和领域均衡性评估，是根据 PPP 模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域 PPP 项目，防止某一行业和领域 PPP 项目过于集中。财政承受能力论证的结论分为“通过论证”和“未通过论证”。“通过论证”的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。“未通过论证”的项目，则不宜采用 PPP 模式。一一、股权投资股权投资 股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公3、司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。如果社会资本单独组建项目公司，政府不承担股权投资支出责任。本项目将餐厨垃圾收运及处置环节分离，且收运部分的出资主体为政府，莆田市政府拟引进在餐厨垃圾处置领域具备丰富运作经验、较强投资能力的社会资本独资成立项目公司。二二、运营补贴支出运营补贴支出 运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的全部运营支出责任。本项目为可行性缺口补助项目，运营补贴费用为项目收入主要来源。运营补贴方式需根据项目实际情况考量确定，在本项目中，对负责餐厨垃圾收运环节的当地国有企业沿用政府预算体系，由国有企业在项目合作期的每年年末根据当年实际运营支出对下一年度的成本费用实施预算；项4、目公司负责餐厨垃圾处置服务，政府根据垃圾处置量及项目绩效考核结果，在扣除部分产出物经营收入与税收政策优惠收入的基础上按合同约定方式支付项目公司服务费用，该费用包含项目资金投资回报。（建设、运营成本）三、风险承担风险承担 风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。通常由政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任。根据项目实施方案，本项目设计了 PPP 模式下的风险分担机制，按照政府、市场、项目三个层级考量项目风险；本项目将收运与处置环节分离，其中餐厨垃圾收运部分风险全部由政府负责，处置部分风险需政府方承5、担的主要有：1、政府信用风险 政府信用风险也称违约风险，是指政府不履行或拒绝履行合同约定的责任和义务而给项目带来的直接或间接的危害。在本项目中，该风险主要体现在政府对项目公司的服务费用不履约支付和餐厨垃圾收运量不满足目标量的情况下补偿措施不履行。该风险的界定往往模糊化处理，社会资本或项目公司需仔细斟酌确定，应在项目合同中明确发现政府有潜在违约行为后双方先行选择友好协商解决方式，标明协商申请程序和决策办法，在协商不成的情况下按合同约定选择当地仲裁或司法机构处置违约事件。政府信用风险由政府方承担。2、法律变更风险 法律变更风险属于难以防范的风险，主要包括法律、法规及其他政府政策的变化会给项目公司带6、来成本增加、收益降低等不利影响。本项目该风险主要涉及餐厨垃圾处置标准、工程建设、税费、规划变更、收费标准等政策法规调整更新。本项目应在项目合同严谨约束的同时给予适当的调节空间，当已发生或即将发生的法律变更对项目的正常运营产生影响时，项目公司可致函政府方，表明对其可能造成后果的意见，包括对项目运营的任何必要变动、是否需对项目协议的条款进行任何变动以适应法律变更、导致的任何收益损失、导致的项目成本变动等，并应提出实施变动的全面具体的办法。此类风险如果在莆田市政府可控范围内发生由政府方承担，不在莆田市政府控制范围内的由双方共同承担。3、法律及监管体系不完善 法律及监管体系不完善风险指政府在不完善的法7、律监管体系支撑下无法对项目公司进行有效的监管，从而导致监管漏洞、监管缺失的实际发生。在本项目中，莆田市暂无完善的餐厨垃圾处置管理办法等明确监管政策，国家及福建省的政策尺度相对本项目而言存在较为宽泛的监管边界，不能满足项目实际运作中的监管需求，在此建议莆田市政府能尽早出台与本项目运作相匹配的相关政策监管体系，解除项目后期不必要的监管缺失、保证项目实施的目标完成。法律及监管体系不完善风险由政府方承担。4、不可抗力风险 本项目涉及的不可抗力因素范围较广，主要包括自然灾害风险和社会不可抗力风险，政府与社会资本在项目合同中应对不可抗力事件作出明确定义，且注明发生不可抗力事件后的应对措施，如保险赔偿分配、8、资产计价方式、费用支付程序等，同时还需要声明不得声称不可抗力的事件。不可抗力风险由双方共担。5、政府决策失误/冗长风险 政府决策失误/过程冗长风险主要是由于程序不规范、官僚作风、缺乏 PPP 的运作经验和能力、前期准备不足和信息不对称等因素引起。本项目运作中最易引发该风险的事项为餐厨垃圾收运与处置分开，为防止并有效管理该风险，应建立以项目领导小组牵头的内部联审决策机制，推动多部门参与项目各事项的讨论决策，以避免领导层的个人意见对项目带来决策性风险；且双方可在项目合同中设置相应的前提条件，前提条件的设置可以有效地防范政府决策过程冗长所来带的危害；双方应建立协调机制进行充分沟通，以互赢为目标进行项9、目条件的谈判，并聘请专业机构进行方案论证和决策支持。政府决策失误/冗长风险有政府方承担。6、通胀膨胀风险 通货膨胀所引起的动力费用、人力成本、原材料成本的增加将直接影响项目公司的运营利润，同时在收入不增加的情况下会直接引起项目服务质量。本项目餐厨垃圾处置部分成本因素受通货膨胀影响较大，通货膨胀风险属于市场，影响范围存在一定的普遍性，一般体现在项目投资收益中，政府应对通货膨胀设定调价公式和界限值（限值与限期），且社会资本在项目投资时应着手考虑，所以在一定范围内的通货膨胀由项目公司自行承担；发生恶性通胀事件，超出双方约定承受范围的，可向政府部门申请启动调价机制。通货膨胀风险由双方共担。7、市场需求10、风险 本项目市场需求风险主要包含三个方面，一是项目服务范围内需处置服务的量与项目设计运营规模不匹配而引发的项目经营困难甚至停产风险；二是当项目服务范围内需处置服务的量足够，但由于无法有效收运导致的项目处置量不足而引发的项目经营困难甚至停产风险；三是项目及运营产出与市场实际供应量或需求量不匹配所引发的项目经营困难风险。本项目中，项目能否按预期有效实施的关键点在于项目服务范围内需处置服务量及餐厨垃圾的有效收运，该需求或能否有效收运的不确定性变动传导至项目处置端需求风险的增加，从而扩大整个项目风险。在本项目将餐厨垃圾收运交予政府自身负责的运作方案中，政府应竭尽全力以相关配套政策和执法辅助餐厨垃圾收运11、实施，即降低社会资本的投资风险又弱化项目运作整体风险。综合本项目实际情况，项目市场服务需求风险由双方共担，项目的餐厨垃圾量有效收运风险由政府承担，项目处置产品的市场需求量由项目公司承担。8、市场竞争（唯一性）市场竞争（唯一性）风险，即政府或其他投资人新建或改建其他相似项目，导致对该项目形成实质性的商业竞争，从而使项目运营收益下降。本项目中，政府应在合作协议中作出承诺，在授予项目公司经营权期间，原则上不在本项目服务范围内规划、建设其他餐厨垃圾处置项目，但若同时满足以下情况，可允许新建类似项目：（1）市场服务需求增加，单靠项目公司已无法满足；（2）新建项目不对原项目公司造成威胁，不影响原项目公司的12、合理收益。如果新的竞争性项目的建设及运营对项目公司的经营收益产生重大不利影响，项目公司有权要求政府方给予适当的经济补偿。市场竞争（唯一性）风险由政府方承担。四四、配套投入配套投入 配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。考虑到本项目的公共属性和公有产权要求，项目用地由莆田市政府以净地方式无偿划拨至莆田市环境卫生管理处。莆田市环境卫生管理处向项目公司无偿提供项目用地，并约定在项目合作期内，未经莆田市政府许可，项目公司不得转让、出租、抵押或者改变土地用途。同时政府还应对项目全生命周期内给予道路、市政管网、电网、通信等配套服务保障，为项目的建设及良好运营赋予有力支撑。