1、北京市顺义区餐厨垃圾处理厂工程北京市顺义区餐厨垃圾处理厂工程政府与社会资本合作（政府与社会资本合作（PPPPPP）项目）项目财政承受能力论证分析报告财政承受能力论证分析报告实施机构：北京市顺义区市政市容管理委员会编制单位：北京市工程咨询公司二一六年十一月委托单位：北京市顺义区市政市容委员会北京市顺义区生活垃圾综合处理厂报告编制单位：北京市工程咨询公司报告签发：张龙事业部副总经理高级工程师注册咨询工程师（投资）报告审定：许硕事业部主任工程师高级工程师注册咨询工程师（投资）报告审核：畅胜民事业部部门经理高级工程师注册咨询工程师（投资）项目编制：耿楠工程师注册咨询工程师（投资）阮少波工程师注册咨询工2、程师（投资）陈松工程师项目负责人联系电话：66419876-6076传真：6641768118610019260北京市顺义区餐厨垃圾处理厂工程政府与社会资本合作（PPP）财政承受能力论证分析报告公司质量方针：科学、高效、求实、创新I目目录录一、评估概述一、评估概述.1（一）评估对象.2（二）评估范围.2（三）评估对象基本情况.2（四）评估目的.7（五）评估依据.7（六）评估流程.7二、责任识别二、责任识别.9（一）项目财政支出责任概述.9（二）股权投资支出.10（三）运营补贴支出.10（四）风险承担支出.11（五）配套投入支出.12三、支出测算三、支出测算.14（一）股权投资支出测算.14（二3、）运营补贴支出测算.14（三）风险承担支出测算.17（四）配套投入支出测算.17（五）支出测算结果.17四、能力评估四、能力评估.19（一）财政预算支出能力评估.20（二）行业和领域的均衡性评估.24五、评估结论五、评估结论.25（一）基本结论.25（二）重要说明.25北京市顺义区餐厨垃圾处理厂工程政府与社会资本合作（PPP）财政承受能力论证分析报告公司质量方针：科学、高效、求实、创新1一、评估概述一、评估概述2014 年以来，国务院、国家发改委、财政部等部委先后颁布了一系列开展政府与社会资本合作（PPP）的政策文件，包括：国家发改委关于发布首批基础设施等领域鼓励社会投资项目的通知（发改基础24、014981 号）、国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发201460 号）、财政部 关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金201476号）、财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知（财金2014112 号）、财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113 号）、国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724 号）、财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知（财金2014156 号）、国家发展改革委 国家开发银行关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知（发改投5、资2015445 号）以及基础设施和公用事业特许经营管理办法（中华人民共和国国家发展和改革委员会 中华人民共和国财政部 中华人民共和国住房和城乡建设部 中华人民共和国交通运输部 中华人民共和国水利部 中国人民银行令第 25 号）。上述政策鼓励社会投资参与 PPP 项目，规范了 PPP 模式操作流程，为本项目引入社会资本提供了政策保障。2015 年 3 月 25 日北京市人民政府发布了北京市人民政府关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见（京政办发 201514 号），为本市实施 PPP 项目提供了政策依据。实施意见提出了实施 PPP 的重点领域，支持社会资本参与各类垃圾处理设施建设运营6、，顺义区餐厨垃圾处理厂项目就是其中之一。为了响应国家部委和北京市的发展战略，规范推进政府和社会资本合作（PPP）工作，以财政收支平衡为前提，保证政府具有履约能力、规范财政支出管理、有序规范和控制财政风险，实现 PPP 项目的可持续发展，按照财政部关于印发的通知（财金北京市顺义区餐厨垃圾处理厂工程政府与社会资本合作（PPP）财政承受能力论证分析报告公司质量方针：科学、高效、求实、创新2201521 号）的要求，通过责任识别、支出测算、能力评估等，对北京市顺义区餐厨垃圾处理厂 PPP 项目开展财政承受能力的评估和论证工作。本评估报告所指的财政承受能力是指识别、测算政府和社会资本合作项目的各项财政支7、出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政收支平衡状况的影响，为 PPP 项目财政预算管理提供依据。（一）评估对象（一）评估对象本次评估对象为顺义区人民政府在北京市顺义区餐厨垃圾处理厂 PPP 项目中的财政可承受能力。（二）评估范围（二）评估范围评估范围是基于顺义区人民政府财力，政府在该项目上的财政支出总额（包括不限于项目实施资本金，运营补贴责任，风险支出责任及相关配套投入），以及操作该项目的综合成本及相关收益。委托评估对象和评估范围与经济行为涉及的评估对象和评估范围一致。（三）评估对象基本情况（三）评估对象基本情况1.项目名称项目名称北京市顺义区餐厨垃圾处理厂工程政府与社会资本合作（PPP8、）项目（以下简称“本项目”）。2.实施机构实施机构北京市顺义区市政市容委员会（以下简称“区市政市容委”）。3.项目建设单位项目建设单位北京市顺义区生活垃圾综合处理厂4.项目概况项目概况顺义区餐厨垃圾处理厂工程位于顺义杨镇地区西庞村南，现况顺义区生活垃圾综合处理厂西南侧，现况杜尹路东侧。项目总用地面积为 1.53 公顷，总建筑北京市顺义区餐厨垃圾处理厂工程政府与社会资本合作（PPP）财政承受能力论证分析报告公司质量方针：科学、高效、求实、创新3面积约为 5838 平方米（初步设计及概算批复）。本工程设计餐厨垃圾处理规模为 100 吨/日，污水处理规模 110 吨/日。本项目餐厨垃圾处理工艺为：“9、复合微生物高温好氧发酵技术”，污水处理工艺为：“离心分离+隔油沉淀+混凝沉淀+破乳沉淀+气浮+二级 UASB+二级生物接触氧化+MBR+超滤（UF）+纳滤（NF）+反渗透（RO）”工艺。图图 1-1 顺义餐厨垃圾处理厂位置示意图顺义餐厨垃圾处理厂位置示意图5.项目建设项目建设内容内容项目建设内容包括：餐厨垃圾预处理系统，餐厨垃圾生化处理系统，餐厨垃圾后处理系统，污水处理系统，异味控制（除臭）系统，电气、自控系统，厂区供冷供暖系统，消防系统，厂区附属建筑，厂区管线、道路、绿化等。项目厂区建、构筑物有：综合楼（含化验室、食堂、宿舍、传达室、浴室、热泵机间等），处理车间（含预处理间、生化处理间、后处10、理间、库房、污水处理间、备品备件间及计量室等），附属用房（含发电机房、配电室、控制室、厕所等）、计量设备棚，储水池及泵房，天然气调压站等。6.项目投资项目投资与资金筹措与资金筹措根据北京市发展和改革委员会“关于顺义区餐厨垃圾处理厂项目建议书的批复”（京发改20151266 号）和北京市规划委员会顺义分局、顺义区发展和改革委员会“关于北京市顺义区餐厨垃圾处理厂工程初步设计及概算的批复”（规代征地代征地餐厨垃圾处理厂餐厨垃圾处理厂北京市顺义区餐厨垃圾处理厂工程政府与社会资本合作（PPP）财政承受能力论证分析报告公司质量方针：科学、高效、求实、创新4顺函2015225 号）：本项目概算批复总投资为 11、10181 万元，其中工程建设费 8237万元，工程建设其他费 875 万元，预备费 273 万元，建设期利息 116 万元，征地费 679 万元。本项目由市政府固定资产投资安排 2586 万元，区政府安排 679 万元用以负责征地拆迁，其余工程投资拟引入社会资本。本项目采用政府和社会资本合作模式进行建设，通过财务分析，建设期利息调整为 119 万元，概算批复中未计入物有所值评价、财政承受能力论证、实施方案编制、社会投资人招标、PPP 合同谈判等咨询服务费共计约 160 万元。根据上述调整，本项目最终引入社会资本规模为 7079 万元，其中社会投资人自有资本2088 万元，项目融资 4872 12、万元，建设期利息 119 万元。7.项目运作模式项目运作模式（1）运作方式根据本项目的实际情况，参照市场化运作的相关模式，本项目采用“使用者付费+区政府配套+政府可行性缺口补助”模式运作。要点如下：1）项目融资规模项目总投资 10344 万元，市政府资金补助 2586 万元，区政府配套土地成本679 万元，项目融资规模 7079 万元（其中社会投资人自有资本 2088 万元，项目融资 4872 万元，建设期利息 119 万元）。2）政府出资人代表由于本项目投资中有政府资金补助，区政府应指定符合条件的相关单位作为政府出资人代表。3）项目公司设立区政府出资人代表与社会投资人合资成立项目公司，双方的13、权利义务由合资合同和公司章程确定。4）项目融资北京市顺义区餐厨垃圾处理厂工程政府与社会资本合作（PPP）财政承受能力论证分析报告公司质量方针：科学、高效、求实、创新5本项目建设资金来源包括政府投资部分和 PPP 融资部分。PPP 融资部分中除社会投资人自有资金之外的投资，由项目公司以各种合法方式筹措解决，政府及政府出资人代表不承担融资责任。在征得政府方书面同意后，项目公司可将本项目经营权及基于经营权所产生的收益权进行质押融资。同时，政府及政府出资人代表不承担本项目任何形式的融资担保事项。5）项目资产权属在整个项目合作期内，项目公司在建设期内投资建设形成的各项项目设施，以及运营期内因更新重置形成14、的项目设施的所有权归政府方所有。6）土地使用权在项目合作期限内，政府方保证项目公司因项目目的合法使用项目场地范围内的土地使用权。社会投资人或项目公司不得将本项目用地变更土地用途、转让、出租、抵押及在其上设置任何他项权利，也不得用于项目之外的任何目的。7）项目建设、运营、移交实施机构代表区政府与项目公司签订 PPP 合同，项目公司负责项目投融资、建设、运营。政府按照 PPP 合同约定向项目公司支付餐厨垃圾处理服务费。合作期满，项目公司根据 PPP 合同约定将可正常运行的项目设施无偿移交给政府或政府指定单位。该运作模式由区政府配套土地成本，产权清晰，政府管理界限明确，行政管理幅度小，同时还有利于引15、进专业化管理运营，推进基础设施市场化进程。（2）合同范围本项目政府指定政府出资人代表通过固定资产投资入股项目公司，其余部分由社会资本负责筹措。在政府与项目公司签订特许经营协议后，项目公司承担工程项目投融资、建设并负责项目整体运营、维护管理和移交责任，政府及政府出资人代表不承担项目融资责任。项目正式投入运营后，由政府审计部门进行建设北京市顺义区餐厨垃圾处理厂工程政府与社会资本合作（PPP）财政承受能力论证分析报告公司质量方针：科学、高效、求实、创新6投资审定，依据审定结果编制项目财务决算报告和完整的项目资产清单，作为合同附件，用于确认社会资本实际完成投资额和项目资产运营、维护、管理的依据，合同期16、满后项目公司将项目资产无偿及相关权利等完整无偿移交给政府或政府指定机构。（3）合同期限合同期限包括项目的建设期和运营期，参照基础设施和公用事业特许经营管理办法最长不超过 30 年的规定，结合项目实际，充分考虑顺义区政府财政承受能力，并合理利用社会资本，项目分析设定的生命周期为 21 年（建设期 1年，运营期 20 年）。（4）回报机制本项目属于“政府支付可行性缺口补助”的准经营性项目，项目公司通过运营获得一定收益，不足部分通过政府支付的可行性缺口补助收回投资，并实现合理的投资回报。政府可行性缺口付费为政府支付的垃圾处理服务费。服务费由第三方咨询公司进行评估测算，经区发改委、区财政局、区市政市容17、委会商审议，最终以中标人的中标单价作为初始垃圾处理补贴单价。区市政市容委定期对项目公司的运营绩效进行评价，制定系数，并直接与结算费用挂钩。政府支付可行性缺口补助费用应通过区人大决议并纳入区政府跨年度财政预算。（5）调价机制由于人工、原材料、通货膨胀等因素，服务费的调整是必然的。用户支付的垃圾处理服务费属于政府定价范围，因此餐厨垃圾处理服务费的调整主要是调整政府可行性缺口补助标准。1）约定正式运行 3 年内不允许提请调整。避免有投资人通过低价中标，建成投产后即调整价格。2）正式运行 3 年后，项目公司可按PPP 项目合同中调价机制的相关约定向政府申请调整运维服务费。原则上，项目公司每三年仅可申请18、调整一次。北京市顺义区餐厨垃圾处理厂工程政府与社会资本合作（PPP）财政承受能力论证分析报告公司质量方针：科学、高效、求实、创新7（6）风险分配PPP 项目的风险分配和权责利分担机制的合理性是影响项目成败的关键因素。按照对风险最有控制力的一方承担相应的风险、风险收益对等和风险可控等原则，合理分配政府和社会资本需要承担的风险责任。通常，本级政府可控法律、政策等方面的风险主要由政府承担；项目运营、维护及财务等商业风险主要由社会资本承担；本级政府不可控的法律变更及政策变化、不可抗力等风险由政府和社会资本合理承担。结合行业特点，本项目由政府方与社会资本共同分担风险。政府仅承担部分法律、政策风险、不可抗19、力风险和工程风险，大大降低了政府的风险承担成本。（四）评估目的（四）评估目的本次评估目的是反映顺义区政府在北京市顺义区餐厨垃圾处理厂 PPP 项目中的财政可承受能力，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支持的影响，为PPP 项目财政预算管理提供依据。（五）评估依据（五）评估依据1.中华人民共和国预算法；2.国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发201460 号）；3.国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知（国办发201542 号）；4.财政部关于推广运用政府和社会资本作模式有关问题的通知（财金201476 号）；20、5.财政部关于印发的通知（财金2014113 号）；6.基础设施和公用事业特许经营管理办法（发改委令财政部令住建部令第 25 号）；7.财政部关于印发的通知（财金201521 号）；北京市顺义区餐厨垃圾处理厂工程政府与社会资本合作（PPP）财政承受能力论证分析报告公司质量方针：科学、高效、求实、创新88.财政部关于印发的通知（财金2015167 号）；9.顺义区餐厨垃圾处理厂工程项目建议书（代可行性研究报告）；10.顺义区餐厨垃圾处理厂工程项目初步设计文件11.其他相关政策法律法规文件。（六）（六）评估流程评估流程图图 1-2 顺义餐厨垃圾处理厂顺义餐厨垃圾处理厂 PPP 项目评估流程项目评估21、流程示意图示意图北京市顺义区餐厨垃圾处理厂工程政府与社会资本合作（PPP）财政承受能力论证分析报告公司质量方针：科学、高效、求实、创新9二、责任识别二、责任识别（一）项目财政支出责任概述（一）项目财政支出责任概述国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443 号）规定：政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承22、担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。财政补贴要以项目运营绩效评价结果为依据，综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、实际收益率、财政中长期承受能力等因素合理确定。财政部门要从“补建设”向“补运营”逐步转变，探索建立动态补贴机制，将财政补贴等支出分类纳入同级政府预算。在 PPP 项目生命周期的不同阶段，对应政府承担的不同义务,财政支出责任主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。政府明确财政支出责任，对于 PPP 项目而言具有十分重要的意义，一方面是合理计算财政预算范围，从而有利于本级财政的合理规划，另一方面也是给予社会资本在项目操作上的23、发挥空间，实现充分利用和优化配置社会资本的目的。根据政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（201521 号），政府承担的支出责任主要可以分为股权投资、运营补贴和风险承担、配套投入四类。其中：股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。如果社会资本单独组建项目公司，政府不承担股权投资支出责任。运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。政府付费模式下，政府承担全部北京市顺义区餐厨垃圾处理厂工程政府与社会资本合作（PPP）财政承受能力论证分析报告公司质量方针：科学、高效、求实、创新124、0运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式下，政府不承担运营补贴支出责任。风险承担支出责任是指项目实施过程中政府承担风险带来的财政或有支出责任。通常由政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任。配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。配套投入支出应依据项目方案合理确定。（二）（二）股权投资支出股权投资支出股权投资通常指通过投资取得被投资单位的股份。主要表现为25、以货币资金、无形资产和其他实物资产购买并长期(至少在一年以上)持有一个公司的股票或长期的投资一个公司，最终目的是为了获得经济利益和分散经营风险。股权投资分为以下四种类型：一是控制，是指有权决定一个企业的财务和经营政策，并能据以从该企业的经营活动中获取利益。二是共同控制，是指按合同约定对某项经济活动所共有的控制。三是重大影响，是指对一个企业的财务和经营政策有参与决策的权力，但并不决定这些政策。四是无控制，无共同控制且无重大影响。PPP 项目中的股权投资支出是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担股权投资责任。就本项目而言，政府与社会资本共同出资组建项目公司（SPV），负责本项目运营26、维护、管理。其中，政府出资 3265 万元，由政府指定的政府出资人代表代为持股。（三）（三）运营补贴支出运营补贴支出运营补贴支出责任是指项目特许经营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。政府付费模式下，政府承担全部支出责任。可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支出责任。北京市顺义区餐厨垃圾处理厂工程政府与社会资本合作（PPP）财政承受能力论证分析报告公司质量方针：科学、高效、求实、创新11使用者付费模式下，政府不承担运营补贴支出责任。根据本项目的实际情况，参照市场化运作的相关模式，本项目采用“使用者付费+区政府配套+可行性缺口补助”模式运作。本项27、目运营期间政府承担可行性缺口补助责任，根据政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号），结合本项目实际特点，按每年支付服务费考虑。政府可行性缺口补助单价由第三方咨询公司进行评估测算，经区发改委、区财政局、区市政市容委会商审议，最终以中标人的中标单价作为初始垃圾处理补贴单价。区市政市容委定期对项目公司的运营情况进行打分，制定系数，并直接与处理服务费挂钩。正式运行 3 年内不允许提请调整。避免有投资人通过低价中标，建成投产后即调整价格。正式运行 3 年后，项目公司可按PPP 项目合同中调价机制的相关约定向政府申请调整运维服务费。原则上，项目公司每三年仅可申请调整一次。（四）（28、四）风险承担支出风险承担支出风险承担支出责任是指项目实施过程中政府承担风险带来的财政或有支出责任。PPP 项目的风险分配和权责利分担机制的合理性是影响项目成败的关键因素。按照对风险最有控制力的一方承担相应的风险、风险收益对等和风险可控等原则，合理分配政府和社会资本需要承担的风险责任。通常，法律、政策等方面的风险主要由政府承担；项目运营、维护及财务等商业风险主要由社会资本承担；不可抗力等风险由政府和社会资本合理承担。结合行业特点，本项目政府方与社会资本的风险分担见表 2-1，当由法律、政策、不可抗力等风险给社会资本造成损失，以及由于政府方原因造成的工程延误、工程投资和运营成本大幅上涨时，政府需承29、担相应的支出责任。表表 2-1 项目风险分配表项目风险分配表北京市顺义区餐厨垃圾处理厂工程政府与社会资本合作（PPP）财政承受能力论证分析报告公司质量方针：科学、高效、求实、创新12风险风险类别类别序号序号风险因素风险因素政府政府承担承担社会资本社会资本承担承担共担共担政策政策法律法律风险风险1法律及监管体系不完善或变更2政府决策失误/过程冗长3项目审批延误4合同文件冲突/不完备5税收调整市场市场风险风险6通货膨胀、人工成本、动力成本等因素导致成本上涨7利率调整建设建设风险风险8建设成本超支9建设延误10建设质量运营运营风险风险11经营人员能力不足、管理不善等导致运营成本超支12服务质量不达标30、风险13组织协调风险14投资者变动其他其他风险风险15政府对项目实施没收、充公等16不可抗力风险（五）（五）配套投入支出配套投入支出配套投入支出责任是指政府承诺将提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目于现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。北京市顺义区餐厨垃圾处理厂工程政府与社会资本合作（PPP）财政承受能力论证分析报告公司质量方针：科学、高效、求实、创新13本项目征地费 679 万元，由区政府配套红线范围内所有配套设施均已计入项目总投资，因此，政府并无额外的市政配套投入支出责任。北京市顺义区餐厨垃圾处理厂工程政府与社会资本合31、作（PPP）财政承受能力论证分析报告公司质量方针：科学、高效、求实、创新14三、支出测算三、支出测算基于以上政府财政支出责任的识别与分析，综合考虑各类财政支出责任的特点、情景和发生概率等因素，对于项目全生命周期内的政府股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等四类支付责任需要分别进行测算，以便定量分析。（一）（一）股权投资支出测算股权投资支出测算根据政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（201521 号），股权投资支出应当依据项目资本金要求以及项目公司股权结构合理确定。股权投资支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入，应依法进行评估，合理确定价值。计算公式为：股权投资支出=项目资本金政府占32、项目公司股权比例。由政府与社会资本共同出资设立的项目公司负责本项目投资、建设、运营、维护、管理。根据相关批复文件，政府拟投入资金共 3265 万元。本次项目的政府股权投资支出分为两部分，其中，2586 万元来自于北京市政府固定资产投资额度，并作为项目建设资金用于项目建设，679 万元来自于顺义区政府固定资产投资额度，作为该项目的征地费用。故本次计算的市政府股权投资支出额 2586 万元，不纳入本次 PPP 项目运营期内财政可承受能力的考察范围，区政府股权投资支出额 679 万元纳入本次 PPP 项目运营期内财政可承受能力的考察范围。（二）（二）运营补贴支出测算运营补贴支出测算1.测算方法（1）33、计算公式根据 政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）要求，运营补贴支出应当根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定，并按照不同付费模式分别测算。北京市顺义区餐厨垃圾处理厂工程政府与社会资本合作（PPP）财政承受能力论证分析报告公司质量方针：科学、高效、求实、创新15对可行性缺口补助模式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担部分直接付费责任。政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润，再减去每年使用者付费的数额。运营补贴计算方法如下：当年使用者付费数额合理利润率）（年度运营成本）财政运营补贴周期（年年度折现率）34、（合理利润率）（项目全部建设成本当年运营补贴支出数额111nn 代表折现年数。财政运营补贴周期指财政提供运营补贴的年数。（2）主要参数1）项目全部建设成本就本项目而言，政府投入部分不作为项目建设成本的计算基数，本项目全部建设成本为社会资本投入的金额，计 7079 万元。2）合理利润率根据人民银行公布的五年期以上长期贷款基准利率（4.9%），本项目拟采用可行性缺口补助方式向项目公司支付服务费，考虑本项目合作经营期（21 年）客观存在的通货膨胀、不可抗力等风险因素，参考同类型项目收益率情况，本项目合理利润率按五年期以上长期贷款基准利率暂定为 4.9%。3）年度折现率根据财政部 21 号文要求，年度35、折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定。2016 年北京市发行 3 年期、5 年期、10 年期债券利率分别为 2.54%、2.67%、2.79%，考虑项目本级政府财政信誉程度、地方债利率等因素，参考同类型项目的基准收益率和社会折现率，本项目财务计算中折现率取 2.79%。2.运营补贴测算结果北京市顺义区餐厨垃圾处理厂工程政府与社会资本合作（PPP）财政承受能力论证分析报告公司质量方针：科学、高效、求实、创新16根据上述公式计算得出合作经营期内的财政补贴支出测算结果，如表 3-1 所示。合作经营期内，扣除项目预估净收益后，财政补贴支出服务费共 19768 万元。表36、表 3-1 经营期内经营期内财政补贴财政补贴支出测算结果（单位：万元）支出测算结果（单位：万元）年份年份垃圾处理服务费垃圾处理服务费项目收益项目收益财政补贴支出财政补贴支出201700679（征地费）2018182410907342019183510907452020184610907562021233814538852022235014538962023236214539082024237414539202025238614539332026239914539462027241314539592028242614539732029244014539872030245514531001203137、246914531016203224851453103120332500145310472034251614531063203525331453107920362550145310962037256714531114总计总计470682798019768注：财政补贴支出=垃圾处理服务费-项目收益。北京市顺义区餐厨垃圾处理厂工程政府与社会资本合作（PPP）财政承受能力论证分析报告公司质量方针：科学、高效、求实、创新17（三）（三）风险承担支出测算风险承担支出测算根据 政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）要求，风险承担支出应充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任，38、可采用比例法、情景分析法等进行测算。如果 PPP 合同约定保险赔款的第一受益人为政府，则风险承担支出应为扣除该等风险赔款金额的净额。比例法。在各类风险支出数额和概率难以进行准确测算的情况下，可以按照项目的全部建设成本和一定时期内的运营成本的一定比例确定风险承担支出。情景分析法。在各类风险支出数额可以进行测算、但出现概率难以确定的情况下，可针对影响风险的各类事件和变量进行“基本”、“不利”及“最坏”等情景假设，测算各类风险发生带来的风险承担支出。由于本项目风险支出数额和概率难以准确测算，因此风险承担成本采用比例法计算。本项目的投资控制、融资、建设、运营维护等商业风险主要由项目公司承担，政府仅承担39、部分法律和政策风险、不可抗力风险和由于征地拆迁、居民过渡安置等产生的社会稳定风险，大大降低了政府的风险承担成本。结合本项目特点，将项目风险成本设定为建设运营成本的 10%，其中自留风险承担成本占项目全部风险承担成本的 20%。经初步测算，合作期内累计支出861 万元。（四）（四）配套投入支出测算配套投入支出测算本次项目配套投入包含两部分，北京市政府固定资产投资 2586 万元作为项目建设资金用于项目建设，顺义区政府固定资产投资 679 万元作为该项目的征地费用。其中，市政府投资不属于本级财政支出责任，区政府投资 679 万元已纳入股权投资支出，不再重复考虑。（五）（五）支出测算结果支出测算结果40、综合以上分析，本项目在合作经营期内由财政支出的股权投资（征地费）、可行性缺口补助、风险支出等费用，如下表 3-2 所示。北京市顺义区餐厨垃圾处理厂工程政府与社会资本合作（PPP）财政承受能力论证分析报告公司质量方针：科学、高效、求实、创新18表表 3-2 合作合作经营期内财政支出测算表经营期内财政支出测算表（单位：万元）（单位：万元）年份年份可行性缺口补助可行性缺口补助风险支出风险支出财政总支出财政总支出2017679（征地费）15583420187342876220197452877220207562878320218853792120228963793320239083794520249241、037957202593337970202694637982202795937996202897337100920299873710232030100137103820311016371053203210313710682033104737108320341063371100203510793711162036109637113320371114371151总计总计1976886120629在整个特许经营期内，区政府承担的财政支出责任为 20629 万元。其中，股权投资支出为 679 万元，可行性缺口补助（补贴服务费）19768-679=19089 万元，风险支出 861 万元。北京市顺义区餐42、厨垃圾处理厂工程政府与社会资本合作（PPP）财政承受能力论证分析报告公司质量方针：科学、高效、求实、创新19四、能力评估四、能力评估根据政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521号）要求，财政部门（或 PPP 中心）识别和测算单个项目的财政支出责任后，汇总年度全部已实施和拟实施的 PPP 项目，进行财政承受能力评估。财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。财政支出能力评估，是根据 PPP 项目预算支出责任，评估 PPP 项目实施对当前及今后年度财政支出的影响；行业和领域均衡性评估，是根据 PPP 模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共43、服务的需求，平衡不同行业和领域PPP 项目，防止某一行业和领域 PPP 项目过于集中。每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%。省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例，并报财政部备案，同时对外公布。鼓励列入地方政府性债务风险预警名单的高风险地区，采取 PPP 模式化解地方融资平台公司存量债务。同时，审慎控制新建 PPP 项目规模，防止因项目实施加剧财政收支矛盾。在进行财政支出能力评估时，未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算，并根据实际情况进行适当调整。就本项目而言，财政能力评估包括：财政预算44、支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。其中：财政预算支出能力评估主要是将 PPP 项目的年度财政支出责任与年度财政支付预算总额进行对比，原则上应确保在 PPP 项目的生命周期内，每年的 PPP项目财政支出责任占全年财政支出预算的比例不超过 10%。根据本项目的政府支出责任，评估项目实施后对当前及今后年度财政支出的影响。行业和领域平衡性评估，可防止某一行业和领域 PPP 项目过于集中。北京市顺义区餐厨垃圾处理厂工程政府与社会资本合作（PPP）财政承受能力论证分析报告公司质量方针：科学、高效、求实、创新20（一）（一）财政预算支出能力评估财政预算支出能力评估根据顺义区统计局公布的国民经济和社会发展45、统计公报，得出 2010 年至2015 年顺义区年度一般公共预算支出如表 4-1 所示。表表 4-1 顺义区顺义区 2010-2014 年度一般公共年度一般公共预算预算支出支出（单位：单位：亿亿元元）年份年份一般一般公共预算支出公共预算支出年增长率年增长率201095.2016.40%2011124.5130.80%2012130.354.70%2013146.6912.50%2014167.8414.40%2015225.1134.12%由表 4-1 可知，顺义区一般公共预算支出均呈现逐年增长的趋势。根据指引，未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值或平均增长率计算，综合考虑46、北京市和顺义区的现状情况，“十三五”期间顺义区一般公共预算支出按年均增长 8%（前五年增速年均值）计，“十三五”后，考虑到整体经济增速趋缓，2021 至 2037 年的一般公共预算支出增长率设定为 6%。测算出 2017-2037 年的预测一般公共预算支出数额如表 4-2 所示。北京市顺义区餐厨垃圾处理厂工程政府与社会资本合作（PPP）财政承受能力论证分析报告公司质量方针：科学、高效、求实、创新21表表 4-2 顺义区顺义区 2017-2037 年一般公共预算年一般公共预算支出测算表支出测算表（单位：万元）（单位：万元）年份年份一般公共预算支出一般公共预算支出预测增长率预测增长率201726247、56838%201828357388%201930625978%202033076048%202135060616%202237164246%202339394106%202441757746%202544263216%202646919006%202749734146%202852718196%202955881286%203059234166%203162788216%203266555506%203370548836%203474781766%北京市顺义区餐厨垃圾处理厂工程政府与社会资本合作（PPP）财政承受能力论证分析报告公司质量方针：科学、高效、求实、创新22年份年份一般公共预算支出48、一般公共预算支出预测增长率预测增长率203579268676%203684024786%203789066276%计算出本项目各年累计财政支出占一般公共预算支出的累计占比，结果见表4-3。由表 4-3 可知，本项目各年财政支出占比均低于 0.04%，符合财政部“每年的 PPP 项目财政支出责任占全年财政支出预算的比例不超过 10%”的要求。北京市顺义区餐厨垃圾处理厂工程政府与社会资本合作（PPP）财政承受能力论证分析报告公司质量方针：科学、高效、求实、创新23表表 4-3 本项目财政本项目财政支出支出在一般公共在一般公共预算预算支出中所占比例支出中所占比例（单位：万元）（单位：万元）年份年份一49、般公共预算支出一般公共预算支出本项目本项目财政财政总总支出支出占比占比201726256838340.032%201828357387620.027%201930625977720.025%202033076047830.024%202135060619210.026%202237164249330.025%202339394109450.024%202441757749570.023%202544263219700.022%202646919009820.021%202749734149960.020%2028527181910090.019%2029558812810230.018%20350、0592341610380.018%2031627882110530.017%2032665555010680.016%2033705488310830.015%2034747817611000.015%北京市顺义区餐厨垃圾处理厂工程政府与社会资本合作（PPP）财政承受能力论证分析报告公司质量方针：科学、高效、求实、创新24年份年份一般公共预算支出一般公共预算支出本项目本项目财政财政总总支出支出占比占比2035792686711160.014%2036840247811330.013%2037890662711510.013%（二）（二）行业和领域的均衡性评估行业和领域的均衡性评估本项目的建设51、是落实北京市生活垃圾处理设施建设三年实施方案（20132015）的一部分，对改善顺义区环境卫生面貌，为人民群众提供良好的生活环境，充分展示顺义区的风采，进一步创造良好投资环境，提升城市形象和公众满意度，推动顺义区经济发展等都是十分必要的，且该项目的服务范围覆盖全区，可以满足后续很多年的使用需求，即该类型项目建设的可能性较小，因此本项目通过行业领域平衡性评估。顺义区后续实施 PPP 项目，建议向其他行业和领域倾斜，以平衡不同行业和领域 PPP 项目，防止某一行业和领域 PPP 项目过于集中。北京市顺义区餐厨垃圾处理厂工程政府与社会资本合作（PPP）财政承受能力论证分析报告公司质量方针：科学、高效52、求实、创新25五、五、评估结论评估结论（一）（一）基本结论基本结论本次评估以持续使用和公开市场为前提，结合评估对象的实际情况，综合考虑各种影响因素，从财政承受能力、行业和领域均衡性两方面对本项目进行评估。在财政承受能力上，本报告着重识别与测算政府股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等四类支付责任。本项目是顺义区第一个 PPP 项目，顺义区政府财政在本项目上的财政支出总额为 20629 万元，结合顺义区政府的一般公共预算支出历史数据，计算出财政可承受能力比值为 0.032%（最大占比），小于 10%（此数据为财政部的一般考核标准）。本项目为顺义区餐厨垃圾处理厂工程 PPP 项目，承担全区的餐53、厨垃圾处理服务，不会出现区域或领域过于集中的问题，因此项目在行业和领域均衡性不存在问题。基于评估内容得出：本次顺义区政府财政可承受能力评估结果为“通过论通过论证证”。即顺义区政府具备操作餐厨垃圾处理厂工程 PPP 项目的财政承受能力。（二）（二）重要说明重要说明本次评估结论仅反映顺义区政府具备操作顺义区餐厨垃圾处理厂工程 PPP项目的财政承受能力，未考虑后续其他 PPP 项目累加所产生的影响。本次评估结论的基本数据来源于项目可行性研究报告、初步设计文件及相关批复文件，以及顺义区财政统计报告，定量分析的计算基础均基于此。如有基础数据调整，相关结论需按本报告基本思路重新评估。本次评估的主要目的仅是提供决策参考。项目具体落实还需要结合项目可行性研究，项目交易结构与实施方案、项目物有所值评估等方面的内容综合考虑。