1、东营市东营区绿化管养项目及新区片区绿化改造提升工程 PPP 项目 财政承受能力论证 目 录 一、项目概况.1（一）项目名称.1（二）项目类型.1（三）实施机构.1（四）项目联系人.1（五）项目概况.1（六）项目运作方式及合作期限.7（七）项目交易结构.9（八）项目产出说明及绩效标准.10（九）项目回报机制.12（十）项目收益情况.16（十一）项目风险分配框架.16 二、责任识别.19（一）股权投资支出责任.19（二）财政补贴支出责任.19（三）承担风险支出责任.19（四）配套投入支出责任.20 三、支出测算.20（一）股权投资支出测算.20（二）政府补贴支出测算.20（三）承担风险支出责任.22、1 四、能力评估.21（一）财政支出基本情况.21（二）财政支出水平评估.22（三）行业领域平衡性评估.22 五、论证结论.23 东营市东营区绿化管养项目及新区片区绿化改造提升工程 PPP 项目 财政承受能力论证1 东营市东营区绿化管养项目及新区片区绿化改造提升工程东营市东营区绿化管养项目及新区片区绿化改造提升工程 PPP 项目财政承受能力论证报告项目财政承受能力论证报告 一、项目概况一、项目概况（一）项目名称（一）项目名称 东营市东营区绿化管养项目及新区片区绿化改造提升工程 PPP项目。（二）项目类型（二）项目类型 本项目为新建项目，属于市政工程行业绿化项目。（三）项目实施机构及出资代表（三3、）项目实施机构及出资代表 实施机构：东营市东营区城市管理和行政执法局 政府方出资代表：东营区财金投资发展有限责任公司（四）项目联系人（四）项目联系人 孙科长 18954660815（五）项目概况（五）项目概况 1、项目总投资估算 本项目总投资为 13364.00 万元，其中工程费用 12241.52 万元，工程建设其他费用 486.10 万元，基本预备费 636.38 万元。其中，新区片区绿化改造提升工程建设费用 11400 万元，绿化管养工程一年管养费用 1964 万元。详见表 1-1。表表 1-1 项目总投资估算表项目总投资估算表 序号序号 项目项目 建设内容建设内容 面积面积（万（万 m4、2）投资额投资额（万元）（万元）1 工程费用工程费用 12241.52 1.1 新区道路绿化林荫路工程改造项目 对新区内的宁阳路、新泰路、香山路、天目山路、滨溪路、曲阜路等道路进行-2378.00 东营市东营区绿化管养项目及新区片区绿化改造提升工程 PPP 项目 财政承受能力论证2 林荫路改造。1.2 新区环境和基础设施改造提升工程 新区绿化改造提升工程 26 5400.00 新区水系改造工程 7.4 2000.00 1.3 东营区苗圃建设项目 建设苗圃 2 处，分别为：广利河以南、天目山路以东，总面积 110 亩，主要包括道路建设、地块整理、给水工程、排碱沟渠挖设等。-500.00 1.4 5、新区片区管养 北至北一路（不含），南至黄河路（不含），东至天目山路（含），西至庐山路（含），绿化面积 495765.75，行道树 3633 株。49.576575 644.50 新区水系两侧绿化，绿化面积 7.4 万，水面面积 12 万，铺装 3.84 万。新区水系改造工程 23.24 302.12 健身广场养护，绿化面积 565，铺装面积 9572。1.0137 13.18 演艺广场管养，绿化面积 10216，铺装面积 9584。1.98 25.74 黄河公园养护。绿化面积 103593，铺装面积 100500，水面面积 35000，大型雕塑 1 座，大屏幕 2 个，喷泉，公厕 1 个，管理6、房 1 个，景亭 8个。23.9093 310.82 1.5 文化公园片区管养 北至黄河路，南至滨河北路，东至香山路，西至庐山路.其中，绿化面积256000平方米，铺装面积 94505 平方米，水面面积 117900 平方米。46.8405 608.93 1.6 天目山路管养 黄河路至广利河。东营市中心城海绵城市建设工程-天目山路绿化工程南段 4.48 58.23 2 工程建设其他费用工程建设其他费用 486.10 2.1 建设单位管理费 48.97 2.2 报告编制费 1.49 2.3 环境评估费 1.50 2.4 勘察设计费 146.90 2.5 招标费代理费 36.72 2.6 招标交易7、费 5.69 2.7 监理费 134.66 2.8 结算审计费 110.17 3 基本预备费基本预备费 636.38 建设投资建设投资 13364.00 备注：项目投资额来源于实施机构提供的可研报告，项目最终总投资额以政府方或其委托第三方专业咨询机构出具的财务审计决算值为准。东营市东营区绿化管养项目及新区片区绿化改造提升工程 PPP 项目 财政承受能力论证3 2、建设内容及规模 新区片区绿化改造提升工程总绿化改造面积 33.4 万，新增绿化面积 7.4 万，主要包括：新区道路绿化林荫路工程改造项目、新区绿化改造提升工程、新区水系改造工程、东营区苗圃建设项目。绿化管养工程总管养绿化面积 151.8、0 万，主要包括新区片区管养、文化公园片区管养、天目山路管养三部分。备注：项目具体建设规模和内容以政府方审批备案的施工图设计文件及政府方认可的设计变更为准。备注：项目具体建设规模和内容以政府方审批备案的施工图设计文件及政府方认可的设计变更为准。3、项目建设背景及其必要性（1）项目建设背景：东营市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要指出：借助国家、省研究推进沿黄经济带机遇，密切与沿黄各市的联系与合作，发挥好我市桥头堡作用，在东营市沿黄区域，重点改造提升黄河标准化堤防工程，绿化美化沿河景观，发挥黄河及两岸生态资源优势，大力发展高效农业和生态旅游，积极推进龙居黄河森林旅游区、天宁寺文化旅游区、黄河9、口生态旅游区和粮棉基地建设，打造沿黄生态经济带。本项目的建设符合当地城市总体规划的要求，有利于进一步完善城区路网建设及周边环境，美化城市景观，优化人居条件，提升城市品位。有利于提升东营市对外形象，改善投资环境，改善和提升城区的基础设施条件，更好的带动沿线土地增值，增加就业机会，并提高群众生活质量。（2）采用 PPP 的可行性 当地政府政策支持项目的建设 随着国家“十三五”规划的出台，PPP 的推广空间有望进一步拓东营市东营区绿化管养项目及新区片区绿化改造提升工程 PPP 项目 财政承受能力论证4 宽，东营市及东营区高度重视深化投融资体制改革，积极鼓励、大力发展民间投资，认真贯彻落实国家关于社会10、资本投资的一系列政策措施。近年来，东营市和东营区积极推广 PPP 模式，积极尝试，大胆实践，加快项目落地实施，取得了一系列成果。本项目的建设符合城市规划要求，政府政策支持项目建设，已列入东营区 2017 年推进项目计划。项目运营维护模式成熟 本项目为城市市政类项目，属于公共服务领域，为国家鼓励采用PPP 模式运作的范畴，项目的建设、运营维护模式较为成熟，市场化程度较高，市场上有较多的符合条件的社会企业。有利的政策导向 十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，此后，以财政部、发改委为首的国家各部委大力推广 PPP 模式，并制定了一系列相关的支持 PPP 的11、政策。2014 年 9 月，财政部下发了关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金201476 号），对促进政府职能加快转变，完善财政投入及管理方式，尽快形成有利于促进政府和社会资本合作模式发展的制度体系，做出了指导性意见和规定。2014 年以来，国家相继出台了 关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113 号文）、关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724 号）、政府和社会资本合作项目通用合同指南，为 PPP 的发展提供了有力的政策保障。2015 年 4 月 25 日，国务院常务会议通过基础设施和公用事业特许经营管理办法，该办法作为12、 PPP 模式的顶层设计，将有力激发东营市东营区绿化管养项目及新区片区绿化改造提升工程 PPP 项目 财政承受能力论证5 民间资本活力，带给私营部门和政府公共部门在公共基础设施领域的更多合作，为基础设施建设和公共事业投资创造更为广阔的空间。2016 年，财政部及发改委下发了 财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知（财金201690 号）、政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法（财金201692 号）、传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则（发改投资20162231 号），统筹推进公共服务和基础设施领域深化改革工作，进一步规范财政部门履职行为和 PPP 项目操作13、流程，促进 PPP 工作稳步推进。（3）采用 PPP 的必要性 国家政策的指引与要求 党的十八届三中全会提出“积极发展混合所有制经济”，国有资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。在推进城市建设管理创新领域，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。2014 年 10 月国务院发布了关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443 号文），该意见再次强调“剥离融资平台公司政府融资职能”，并且首次提出“融资平台公司不得新增政府债务”。面对地14、方城镇化建设对基础设施建设的需要与国家收紧地方政府债务规模之间的矛盾，该意见给出解决问题的办法是推广使用政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。PPP 模式有利于缓解财政压力 东营市东营区绿化管养项目及新区片区绿化改造提升工程 PPP 项目 财政承受能力论证6 本项目所需投入的建设及运行资金数额较大，且基础设施涉及的范围广、规模大，投资不足将直接导致项目建设的延迟及运行效率的低下，甚至会因基础设施供给不能及时到位而严重影响城市服务质量。本项目引入 PPP 模式，可以有效盘活社会资产，以弥补政府财政投资的不足，拓宽项目资金来源，15、利于缓解政府的财政压力，平滑年度间财政支出波动，同时实现了政府、社会资本、公众的三方良性协作，从而加快项目的建设进程，提高投资效率和进而达到双赢的目的。社会资本的优势 社会合作投资人具有运营管理经验和投资融资能力，通过 PPP 模式合作，能够减轻地方政府的财政负担，拓宽项目融资渠道，能够为东营区基础设施建设提供更多的资金来源。4、项目进展情况（1）项目所处阶段 本项目现处于识别论证阶段，拟采用 PPP 模式的实施方案、物有所值、财政承受能力论证工作正在进行中。（2）项目采购进度 本项目与前期基建手续相关的可研、规划设计、环保、节能、水保、测绘勘察、采购代理机构、造价咨询机构等专业第三方机构的采16、购及委托工作已完成；本 PPP 项目的社会资本采购工作尚未开展，拟通过公开招标的方式选择社会资本方。（3）项目融资进展 项目尚未开展融资，融资工作将由社会资本方负责。（4）项目建设进展 本项目为新建项目，包含新区片区绿化改造提升工程和绿化管养东营市东营区绿化管养项目及新区片区绿化改造提升工程 PPP 项目 财政承受能力论证7 工程两部分。新区片区绿化改造提升工程：已列入东营区 2017 年新建项目计划，尚未开工建设。绿化管养工程：现各子项管养工程由原有管养单位管养，其中天目山路管养计划 2018 年 9 月份完成交付，新区片区管养项目中新区水系两侧、健身广场、演艺广场、黄河公园的养护管养工作待17、上述提升改造完成后进行管养，其他管养子项尚未交接。项目严格按照规范程序进行建设，以保障项目实施的合规性。项目严格按照规范程序进行建设，以保障项目实施的合规性。（六）项目运作方式及合作期限（六）项目运作方式及合作期限 1项目运作方式 本项目拟采用 BOT（建设-运营维护-移交）的运作方式。本项目由东营市东营区人民政府授权东营市东营区城市管理和行政执法局作为本项目的实施机构，负责项目组织实施和各项具体工作安排，通过法定程序选择符合条件的社会资本方，并与社会资本方签订PPP 项目合同。由东营市东营区人民政府授权东营区财金投资发展有限责任公司作为政府方出资代表与中选社会资本共同成立项目公司（SPV）。18、由项目公司负责本项目的投融资、建设、运营维护及期满移交工作。具体运作方式如下：（1）政府方负责项目新区片区绿化改造提升工程立项等全部前期手续的办理，绿化管养工程各子项运营前资产盘点评估工作，协调处理各子项原有管养合同或协议的执行、交接等工作。（2）项目公司负责项目全部投融资，政府方出资代表出资 5%的项目资本金，剩余全部项目所需资金由中选社会资本方以项目公司的名义负责筹措到位。（3）项目公司负责全部建设改造及相应的运营管养工作，项目东营市东营区绿化管养项目及新区片区绿化改造提升工程 PPP 项目 财政承受能力论证8 公司若中选社会资本方自身具有相应资质，可依法自行承担资质范围内的施工、运维管养19、工作。政府方对其施工质量、管养标准进行监督管理。（4）运营期政府方根据建设绩效考核情况及运维绩效考核情况向项目公司支付费用从而来满足其投资收益。（5）项目合作期满，项目公司将该部分全部设施、运维管养权、收益权及其他相关权益档案等全部无偿移交给政府方或政府方指定机构。2项目合作期限 本项目整体合作期限为 11 年，包含项目建设期与运营期两部分。（1）建设期：新区片区绿化改造提升工程建设期暂定 1 年，建设期是指从监理工程师发出开工令之日起至工程全部竣工验收合格日止。（2）运营期：新区片区管养中新区水系两侧绿化、健身广场养护、演艺广场管养、黄河公园养护四个子项的运营期确定为 10 年，运营期保持不20、变，建设期缩短或延长，整体合作期限相应缩短或延长。运营期自工程全部竣工验收合格日次日起至合作期满之日。新区片区管养中北一路至黄河路段管养子项、文化公演片区管养、天目山路管养运营期为 11 年，各子项运营期是指自政府方与项目公司管养交接之日起至新区片区绿化改造工程合作期满止。3项目公司股权情况 项目公司由政府方出资代表与社会资本方共同成立，项目公司注册资本暂按 3341 万元。其中政府方出资代表以货币方式出资 167 万元，占项目公司 5%股权，社会资本方以货币方式出资 3174 万元，占东营市东营区绿化管养项目及新区片区绿化改造提升工程 PPP 项目 财政承受能力论证9 项目公司 95%股权。21、（七）项目交易结构（七）项目交易结构 1资金来源与融资方案（1）项目资金来源 本项目总投资约 13364 万元，项目资本金为总投资的 25%，约为3341 万元。其余资金由项目公司通过股东借款、银行贷款等方式自主完成融资。项目所筹资金仅用于本项目投资。（2）融资方案 项目资本金 项目资本金由政府方出资代表和社会资本方按 5%:95%比例出资到位。出资金额暂按总投资的 25%，约为 3341 元，考虑到金融机构对项目信贷支持和服务时对资本金的要求等因素，项目实际资本金比例须满足金融机构的要求。项目如需增加资本金，超出部分由社会资本方负责筹集到位。融资贷款 项目资本金以外的全部资金由项目公司通过股22、东借款、银行贷款等方式进行资金的筹措。项目实际融资方案以项目公司实际提报的融资方案为准，项目公司的融资方案须经政府方审核同意后执行。2项目资本金出资时间要求 项目资本金约为 3341 万元，第一笔项目资本金 2000 万元于项目公司成立后 30 日内，由社会资本方以现金的形式转入项目公司账户，第二笔项目资本金 1341 万元于项目公司成立后 3 个月内，由政府方和项目公司按其出资以现金的形式转入项目公司账户。根据项目建设进度和融资机构要求，若需增加项目资本金，则由社会资本方及时、足额出资。若因社会资本方项目资本金或融资资金东营市东营区绿化管养项目及新区片区绿化改造提升工程 PPP 项目 财政承23、受能力论证10 到位不及时，而导致的工期延误等一切损失应由社会资本方承担。3资产权属 项目合作期内，项目公司享有本项目及附属设施的使用权、运营权及收益权，项目资产的所有权和处置权归政府方所有。4相关配套安排（1）土地 合作期内，项目涉及的土地产权不发生转移，用地手续由实施机构负责协调办理，费用由项目公司承担。（2）施工配套条件 项目建设所需道路、用电、用水等基础设施配套，全部按现状条件提交社会资本使用。（3）财政支持安排 政府承诺将合作期内向项目公司支付的费用纳入政府相应年度财政预算并报请东营区人民代表大会批准。（八）项目产出说明及绩效标准（八）项目产出说明及绩效标准 1项目产出说明 本项目工24、程包括：新区道路绿化林荫路工程改造项目、新区环境和基础设施改造提升工程、东营区苗圃建设项目、新区片区管养、文化公园片区管养、天目山路管养等项目。（1）新区道路绿化林荫路工程：对新区内的宁阳路、新泰路、香山路、天目山路、滨溪路、曲阜路等道路进行林荫路改造。（2）新区环境和基础设施改造提升工程包括新区绿化改造提升工程和新区水系改造工程两部分。新区绿化改造提升工程：对新区范围内部分绿化进行改造提升，在香山路（北一路-黄河路）段、天目山路（北一路-黄河路）段进行东营市东营区绿化管养项目及新区片区绿化改造提升工程 PPP 项目 财政承受能力论证11 绿道建设，改造绿地面积约 26 万平方米。绿地改造提升25、包括：天目山路、香山路、钟山路、井冈山路、滨溪东路、新泰路、宁阳路等道路绿化及 0 号、1 号、2 号、3 号、公安分局、区武装部、新区医院、区检察院、区法院、区国税局、区环保局、区供电公司、农村信用社等办公楼周边绿化，以及下沉式广场周边绿化、演艺广场、黄河公园绿化。新区水系改造工程：对新区水系两侧绿化进行改造提升，改造绿地 7.4 万平方米。主要建设内容包括：种植土改良或更换，苗木补植、增植，更换长势不良、树形不佳、病虫害严重的苗木，对部分设施进行更换、安装等。（3）东营区苗圃建设项目：建设苗圃 2 处，分别为：广利河以南、天目山路以东，总面积 110 亩，主要包括道路建设、地块整理、给水工26、程、排碱沟渠挖设等。（4）新区片区管养、文化公园片区管养、天目山路管养等绿化养护面积共 151 万平方米。（二）建设技术标准 项目建设须满足国家、省市相关规范，满足园林绿化工程施工及验收规范（CJJ82-2012）、东营市城市园林绿化工程施工及验收标准及其他相关专业现行规范，并做到一次性验收合格；（三）绿化养护管理标准及作业要求 满足东营区园林绿化养护管理办法等要求，具体绿化养护及管理标准要求详见本项目实施方案产出说明章节。2绩效考核标准 本项目的绩效考核体系包含建设期绩效考核指标、运营维护期绩效考核指标。东营市东营区绿化管养项目及新区片区绿化改造提升工程 PPP 项目 财政承受能力论证12（27、1）建设期绩效考核 项目建设期，实施机构通过季度考核的方式对项目公司服务绩效水平进行考核。考核周期为每季度进行一次，建设期末，对每次考核结果进行加权平均，计算出本项目建设期考核指标最终得分。本项目建设期考核指标最终得分将与政府付费挂钩，按照项目工程费用的35%作为考核基数，实行百分制原则。（2）如运营期内，东营区城市管理相关主管部门制定了相应考核办法和指标的，在运营期内执行相关部门制定的相关考核办法进行考核。否则参考以下管养维护绩效考核标准执行，最终以政府方与项目公司双方签字确认的绩效考核标准为准。本项目绿化养护绩效考核标准参照 东营区园林绿化养护管理办法、东营区城市园林绿化养护管理考核细则制28、定，具体内容详见本项目实施方案绩效考核章节。（九）项目回报机制（九）项目回报机制 本项目为非经营项目，拟采用“政府付费”的回报机制，运营期内由政府根据项目的可用性绩效考核和运维绩效考核情况，每年向项目公司支付费用，具体方式为“可用性绩效付费+运营绩效付费”组合的模式。1、可用性付费、可用性付费 本项目可用性绩效付费是指项目公司为本项目绿化改造建设部分投资建设总支出而获得的政府绩效付费服务收入。本项目新区片区绿化改造提升工程全部进入运营期后，政府方在其运营期 10 年，按照社会资本方中标投资年化收益率计算，每年“等额本息”的付费方式支付给项目公司。每年可用性绩效付费额=可用性绩效付费基数?1东营29、市东营区绿化管养项目及新区片区绿化改造提升工程 PPP 项目 财政承受能力论证13 其中：（1）可用性绩效付费基数=项目全部建设成本-政府方股权投资-建设期绩效考核罚款。其中，项目全部建设成本=政府方审计确认绿化改造建设部分竣工结算值+政府方审核确认项目前期置换费用。（2）建设期绩效考核罚款按照绩效考核办法执行（详见实施方案第八章绩效考核办法）。（3）i 为投资年化收益率，为社会资本方竞标报价条件之一，最终以中标收益率计取。2、运维绩效付费、运维绩效付费 本项目运营绩效付费是指在项目运营期内，政府方根据项目公司提供符合绩效要求项目运营管养服务而支付的服务费用。在社会资本采购阶段，绿化管养工程各30、子项运维绩效年付费额由政府方通过设置控制价的方式进行招标，运维绩效年付费额作为社会资本竞标报价指标。政府方按照中标金额，根据绩效考核情况每年向项目公司支付运维绩效付费。合作期内项目的运营维护全部由项目公司负责，保证达到绩效考核标准，政府方不再另行支付相关费用。项目各子项根据各自运营情况分别付费。（1）新区片区绿化改造提升工程管养部分：新区片区绿化改造提升工程中的管养内容即新区水系两侧绿化管养、健身广场养护、演艺广场管养、黄河公园养护四个子项，自全部竣工验收合格后统一进入运营期，运营期前 2 年为法定的养护质保期，全部运营管养费用由项目公司自行承担，政府方不予付费。质保期满后，在运营期第 3 年31、至项目合作期满，政府方根据项目公司运营管养绩效情况每年向项目公司支付运维费用。每年运营绩效付费额=P-当年该部分运营绩效考核罚款 东营市东营区绿化管养项目及新区片区绿化改造提升工程 PPP 项目 财政承受能力论证14 其中：P：为新区水系两侧绿化管养、健身广场养护、演艺广场管养、黄河公园养护四个子项社会资本方中标年均运营绩效付费额。当年该部分运营绩效考核罚款按照绩效考核办法执行（详见实施方案第八章绩效考核办法）。（2）原有绿化管养部分：该部分包括新区片区北一路至黄河路段管养、文化公园片区管养、天目山路管养三个子项的运营管养维护。因上述每个子项根据交接情况按不同时点进入运营期，在各子项运营期内，32、政府根据各子项运营管养绩效情况分别每年支付运维绩效付费。新区片区北一路至黄河路段管养每年运营绩效付费额=Q1-当年该部分运营绩效考核罚款 文化公园片区管养每年运营绩效付费额=Q2-当年该部分运营绩效考核罚款 天目山路管养每年运营绩效付费额=Q3-当年该部分运营绩效考核罚款 其中：Q1：为新区片区北一路至黄河路段管养社会资本方中标年均运营绩效付费额。Q2：为文化公园片区管养社会资本方中标年均运营绩效付费额。Q3：为天目山路管养社会资本方中标年均运营绩效付费额。当年各子项运营绩效考核罚款按照绩效考核办法执行（详见实施方案第八章绩效考核办法）。3、调价机制、调价机制（1）项目全部建设成本=政府方审计33、确认绿化改造建设部分竣工结算值+政府方审核确认项目前期置换费用，后期不做调整。（2）运维绩效付费额以社会资本中标报价为准，后期不做调整。东营市东营区绿化管养项目及新区片区绿化改造提升工程 PPP 项目 财政承受能力论证15（3）可用性付费部分投资年化收益率以社会资本中标年化收益率执行，后期根据中国人民银行公布的五年期以上贷款基准利率（以下简称基准利率）变化情况进行调整。合作期内基准利率与采购期基准利率变化比例在5%以内不作调整；合作期内基准利率与采购期基准利率变化比例超过5%时，按基准利率变化幅度同比例调整。4、政府付费安排、政府付费安排 实施机构须会同财政部门将本项目的政府付费义务报东营区人34、大常委会批准，并列入本级财政中期年度预算。1、新区片区绿化改造提升工程（1）每年支付一次，可用性付费期周期为 10 年，运维绩效付费周期为 8 年。（2）自该部分工程全部竣工验收合格满一年后，政府开始支付该部分首笔可用性付费，运营期满两年后，政府开始支付该部分首笔运维绩效付费。（3）可用性付费部分政府付费基数以政府方或其委托第三方机构出具的项目决算报告（该部分竣工结算值+经政府方审核确认的前期置换费用）为准。若在支付首笔可用性付费时仍未出具最终的竣工结算报告，则以社会资本投标文件中报价的 70%作为付费基数，待政府方出具项目决算报告后，按照核定后的金额予以支付，并在下一次向项目公司支付政府付费35、金额时将差额部分一并支付/扣减给项目公司，差额部分不考虑资本化利息。（4）运维绩效年付费额以社会资本方中标金额为准。2、原有绿化管养部分（1）各子项运维绩效付费每年支付一次，付费周期根据各子项运维年限确定。东营市东营区绿化管养项目及新区片区绿化改造提升工程 PPP 项目 财政承受能力论证16（2）原有绿化管养部分自各子项进入运营期满一年后，政府开始支付各子项首笔运维绩效付费。（3）各子项政府运维绩效付费额以社会资本中标金额为准。3、付费流程 项目公司应在政府付费前，向甲方提出正式的书面付费申请。甲方自收到项目公司正式的书面付费申请四十五（45）日内完成当年应付补贴额的核算，并向项目公司支付政府36、付费补贴。目前没有正式的相关付款流程的指南或发文，具体需根据财政部相关付款流程要求执行。目前没有正式的相关付款流程的指南或发文，具体需根据财政部相关付款流程要求执行。（十）项目收益情况（十）项目收益情况 本项目合作期内，基于假定的相关参数，经计算政府付费静态累计总额为 34847 万元，其中政府可用性付费静态累计总额为 15262 万元，运维绩效付费静态累计总额为 19585 万元。项目投资现金流量表中：项目资本金现金流量表中：资本金投资内部收益率所得税后为 6.10%。偿债备付率在运营期内均大于 1，项目资金可以满足项目借款还本付息的需求。（十一）项目风险分配框架（十一）项目风险分配框架 按37、照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。PPP 项目的风险分配机制以风险最优分配原则为核心，同时还应遵守风险与收益对等原则、风险可控原则。1、风险最优分配原则 PPP 模式致力于在政府和社会资本间实现最优风险分配而非政东营市东营区绿化管养项目及新区片区绿化改造提升工程 PPP 项目 财政承受能力论证17 府风险转移的最大化。2、风险与收益对等原则 PPP 项目的风险分配主要通过合理约定的方式进行，在风险分配时应遵循风险与收益对等原则。3、风险可控原则 在 PPP 项目长达数十年的运行过程中38、，一些风险可能会出现政府和社会资本方都无法预料的变化，导致风险发生概率上升或风险发生时财务损失增加。为保证政府和社会资本合作关系的长期稳定，在项目协议中，应按项目参与方的财务实力，技术能力，管理能力等因素设定风险损失承担上限，不能由某一方单独承担超过其承受能力的风险。本项目风险分担明细如下：风险种类风险种类 政府方负责政府方负责 社会资本方负责社会资本方负责 双方共担措施和建议双方共担措施和建议 政局不稳 民众抵制或敌对风险 该类风险事件出现时，项目公司负责解释政府负责协调。如果运营不当引起，则项目公司应尽快纠正；如因项目规划原因，则项目公司可申请补偿；如因不可抗力原因，双方共同承担损失。资产39、征用 可约定此类情况补偿机制 政府失信 可以在协议中进行相应声明和承诺，并明确违约责任 政府审批延误 尽量列明审批事项和双方应尽的职责 法律变化 由于 PPP 项目的合作期限较长，此类风险几乎不可避免，无论是政府方还是社会资本方都应该在项目建设前期有所预见，但社会资本方更处于被动位置，故此类风险（因上级政府导致的情形除外）主要应由政府方承担。税收政策变化 由于 PPP 项目的合作期限较长，此类风险几乎不可避免，无论是政府方还是社会资本方都应该在项目建设前期有所预见，但社会资本方更处于被动位置，故此类风险（因上级政府导致的情形除外）主要应由政府方承担。东营市东营区绿化管养项目及新区片区绿化改造提40、升工程 PPP 项目 财政承受能力论证18 风险种类风险种类 政府方负责政府方负责 社会资本方负责社会资本方负责 双方共担措施和建议双方共担措施和建议 行业法规变化 由于行业标准更导致建设或运营要求增加而增加投资或运营费用的，社会资本方可申请补偿。环保风险 环保问题产生的损失和费用，由过错方承担。融资可行性 政府可对社会资本方的融资进度做细化要求 项目对投资者吸引力 政府可承诺将付费部分纳入当地财政支出预算 高融资成本 建议政府方提前与金融机构进行对接，为项目公司争取相关优惠 金融市场低效率风险 通货膨胀率变动 可约定一定范围内由社会资本方承担，超出一定范围后可申请政府补偿 利率变动 市场需求41、不足 采用政府付费的模式下市场需求不足风险有政府方承担，但因社会资本方运维水平低下导致的风险除外。同质项目竞争 项目合作期内，一定区域内政府不再审批同类项目，需要政府明确新建同类项目的条件。劳动力/材料设备价格上涨 可约定一个社会资本方承担原材料变化的范围，超出后可申请补偿。第三方风险 要求项目公司规范其对外承包、采购合同。土地使用 而在 PPP 合同中明确土地交付的期限，甚至可作为合同生效的先决条件。采购竞争不充分 前期对项目进行配套条件的到位和信息的披露 设计质量 项目各阶段设计由政府方负责，可约定政府设计的审核 技术标准未通过 项目的规划设计、方案设计、初步设计以及施工图设计工作均由政府42、方负责，此项风险应由政府方承担。建设过程控制 项目建设施工的主要内容由社会资本方自行承担 后期设计变更 若是应政府方的要求修改的设计变更，此项风险应由政府方承担，反之由社会资本方承担。劳资/设备获取 风险属于社会资本的权责范围 工程合同变更 项目的建设是社会资本的权责范围，故此项风险应由社会资本全部承担。工期超期 项目的建设由社会资本方负责，此风险应由社会资本承担。建设成本超支 此项风险由社会资本方与政府方合理共担 工程质量 工程建设部分由社会资本方负责，因工程质量不达标而造成的返工、维修以及赔偿等风险因素由社会资本方承担 东营市东营区绿化管养项目及新区片区绿化改造提升工程 PPP 项目 财政43、承受能力论证19 风险种类风险种类 政府方负责政府方负责 社会资本方负责社会资本方负责 双方共担措施和建议双方共担措施和建议 施工安全，环境、文物破坏 经过公平谈判议价后的 PPP 项目合同已包含此项风险，原则上应由社会资本方承担。费用支付 本项目为政府付费，明确支付期限和程序，并可约定支付延误的违约责任。社会资本方能力不足 可约定社会资本方的退出机制 社会资本方变动 可约定变更条件，并且必须经政府部门审批同意 财务监管不力 可约定政府方对项目公司财务监管的具体内容 移交风险 可约定对市政道路的运营、日常管养要求和移交前的大中修标准 合同文本不完善 可约定争议协商机制 不可抗力因素 地质条件 44、社会资本参与本项目的竞争，视为社会资本已对本项目的地质情况、气候环境进行调查和了解，故该项风险应由社会资本方承担。气候环境 二、责任识别二、责任识别（一）股权投资支出责任（一）股权投资支出责任 股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。（二）财政补贴支出责任（二）财政补贴支出责任 财政补贴支出责任是指在 PPP 项目建设、运营期间，政府承担的直接付费责任。本项目采用“政府付费”的方式来满足项目公司的合理回报。（三）承担风险支出责任（三）承担风险支出责任 风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。通常由政府承担的法律风险45、政策风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任。（1）政府承担风险 包括国有化、取消、扣押、没收风险，政府无作为或负面作为风东营市东营区绿化管养项目及新区片区绿化改造提升工程 PPP 项目 财政承受能力论证20 险，税率提高风险，政府中止特许合同风险，场地可用性/准备风险，外部配套条件可用性风险，政府部门违约风险，法律变更风险；（2）社会资本承担风险 包括融资风险，承包商违约风险，工程质量风险，工地安全风险，劳资/设备的获取风险，民工争端风险，建设成本超支风险，工期风险，地质条件风险，工程变更引起的工期或成本风险，运营成本超支，服务质量差，维修成本高，运营效率低，46、设备设施使用情况，移交后设施情况，收益不足风险，原辅料价格上涨风险，投资人破产风险，违反融资合同，第三方延误/违约风险，资产完整性（抵押、担保）风险，贷款利率变化风险；（3）共担风险 包括项目审批延误风险，税收政策变化，不可抗力风险。（四）配套投入支出责任（四）配套投入支出责任 配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。三、支出测算三、支出测算（一）股权投资支出测算（一）股权投资支出测算 股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资47、支出责任。本项目由政府方出资代表与中选社会资本方共同出资成立项目公司，政府方出资代表股权出资不超过 167.04 万元。（二）政府补贴支出测算（二）政府补贴支出测算 本项目合作期内，基于假定的相关参数，经计算政府付费静态累计总额为 34846.90 万元。详见附表 2。东营市东营区绿化管养项目及新区片区绿化改造提升工程 PPP 项目 财政承受能力论证21（三）承担风险支出责任（三）承担风险支出责任 政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任。具体情况须由政府和社会资本方在 PPP 项目合同中予以明确。本测算采用比例法计算风险承担48、支出，本项目在前期已进行了较为深入的风险识别工作，预计其中的绝大部分风险或全部主要风险将在政府与社会资本合作方之间进行明确和合理分配；其中政府承担的风险主要为法律、政策等方面的风险，相对社会资本而言，所承担的风险较小。参照一般 PPP 项目惯例，通常风险承担成本不超过项目建设运营成本的 20%，本项目风险承担成本按项目建设运营成本的 20%测算，可转移风险承担成本占项目全部风险承担成本的比例 80%，自留风险承担成本占项目全部风险承担成本的比例 20%。（四）配套投入支出测算 由于本项目的项目设施和配套工程建设成本已计入项目总投资，且项目周边的水、电、道路均配套较完善，故政府方不承担额外配套投49、入支出责任。四、能力评估四、能力评估（一）财政支出基本情况（一）财政支出基本情况 本项目考虑合作期 11 年，其中，建设期不超过 1 年，新区片区绿化改造提升工程运营期 10 年，现有绿化管养项目各子项根据交接情况分别进入运营期，总体为 11 年，财政总体付费周期为 11 年。付费期财政支出由东营区财政承担，下表为东营区近 5 年一般公共预算支出情况表。东营市东营区近 5 年一般公共预算财政支出情况 东营市东营区近 5 年一般公共预算财政支出情况 单位：万元 东营市东营区绿化管养项目及新区片区绿化改造提升工程 PPP 项目 财政承受能力论证22 年份 年份 2011 2012 2013 20150、4 2015 2016 一般公共预算财政支出 269677 308789 323456332789311286 355266 年增长率 14.50%4.75%2.89%-6.46%14.13%合作期内 预算支出增长率取值 本项目一般公共预算支出增长率参照 2011-2016 年一般公共预算支出增长率的平均值，即 5.97%，根据东营区财政局研究决定东营区全部 PPP 项目统一采用 8.00%的增长率水平测算。依据政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引，在进行财政支出能力评估时，未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算，并根据实际情况进行适当调整。根据对东营区51、前五年公共预算支出的分析及对未来财政支出的预测，东营区 PPP 项目财政承受能力论证时，东营区一般公共预算支出增长率统一按照区财政局分析确定值 8.00%测算。（二）财政支出水平评估（二）财政支出水平评估 综合本项目财政支出责任、财政支出数额预测及 PPP 项目财政支出情况。经测算，本项目在 2018-2028 年期间各年度支出占当年公共预算支出的比例在 0.38%-0.69%范围之内，东营区无已实施 PPP 项目，拟实施 PPP 项目占当年公共预算支出的比例在 0.72%-1.67%范围之内，所有 PPP 项目在 2018-2028 年期间各年度支出占当年公共预算支出比例在 1.11%-2.52、32%范围内。未超过 10%，故而通过财政承受能力论证。财政承受能力测算详见附表 1（三）行业领域平衡性评估（三）行业领域平衡性评估 行业和领域均衡性评估，是根据 PPP 模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域的 PPP 项目，防止某一行业和领域的 PPP 项目过于集中。由于本项目的建设内容为城市绿化改造及管养工程，为东营区市政交通发展与城市建设需求所开展，不存在行业及领域集中问题，行业和领域较为均衡。东营市东营区绿化管养项目及新区片区绿化改造提升工程 PPP 项目 财政承受能力论证23 五、论证结论五、论证结论 根据财金201521 号文要求53、，综合本项目财政支出责任、财政支出数额预测及 PPP 项目财政支出情况。经测算，东营区所有已实施及拟实施 PPP 项目在 2018-2028 年期间各年度支出占当年公共预算支出的比例在 1.11%-2.32%范围内，未超过 10%，如果没有其他不可控风险出现，项目通过财政承受能力论证。东营市东营区绿化管养项目及新区片区绿化改造提升工程 PPP 项目 财政承受能力论证24 附表 1：绿化管养项目及新区片区绿化改造提升工程 PPP 项目 财政承受能力测算表 绿化管养项目及新区片区绿化改造提升工程 PPP 项目 财政承受能力测算表 单位：万元单位：万元 序号序号 项目项目 建设期建设期 运营期运营期54、 2018 年 2019 年 2020 年 2021 年 2022 年 2023 年 2024 年 2025 年 2026 年 2027 年 2028 年 1 项目财政支出项目财政支出 1591.52 2939.76 2938.08 3613.58 3611.90 3610.23 3608.55 3606.88 3605.20 3603.52 3601.85 1.1 股权投资支出 167.04 1.2 政府付费 1253.42 2837.86 2837.86 3489.72 3489.72 3489.72 3489.72 3489.72 3489.72 3489.72 3489.72 1.3 55、第三方收入 1.4 风险承担支出 171.06 101.90 100.22 123.86 122.18 120.51 118.83 117.16 115.48 113.80 112.13 2 地方财政支出预算地方财政支出预算 414382 447533 483335 522002 563762 608863 657573 710178 766993 828352 894620 3 本项目占比 本项目占比 0.38%0.66%0.61%0.69%0.64%0.59%0.55%0.51%0.47%0.44%0.40%4 已实施项目政府支出 已实施项目政府支出 0 0 0 0 0 0 0 0 0 056、 0 5 拟实施项目政府支出 拟实施项目政府支出 2999.10 7456.00 7797.62 8410.58 8575.66 8750.49 8934.65 9130.69 9301.16 9509.45 9350.38 5.1 东营胜利经济开发区市政配套工程建设 PPP 项目 1552.68 2797.79 2949.07 3109.05 3278.25 3457.20 3645.47 3845.62 4020.21 4232.62 4077.66 5.1 东营区绿化管养及西五路综合改造工程 PPP 项目 1446.42 4658.20 4848.56 5301.53 5297.41 557、293.29 5289.18 5285.06 5280.95 5276.83 5272.71 6 拟实施拟实施 PPP 项目占比 项目占比 0.72%1.67%1.61%1.61%1.52%1.44%1.36%1.29%1.21%1.15%1.05%7 所有所有 PPP 项目累计占比 项目累计占比 1.11%2.32%2.22%2.30%2.16%2.03%1.91%1.79%1.68%1.58%1.45%东营市东营区绿化管养项目及新区片区绿化改造提升工程 PPP 项目 财政承受能力论证25 附表 2：绿化管养项目及新区片区绿化改造提升工程 PPP 项目 政府付费估算表 绿化管养项目及新区片区58、绿化改造提升工程 PPP 项目 政府付费估算表 单位：万元单位：万元 序号序号 项项 目目 合计合计 计算过程 收益率 建设期计算过程 收益率 建设期 运营期 运营期 第 1 年第 2 年第 3 年第 4 年 第 5 年第 6 年第 7 年第 8 年第 9 年第 10 年第 11 年 一 可用性付费核算 11233 0 11233 10381 9477 8520 7505 6429 5288 4080 2798 1440 1 建设投资本金返还 11233 852 903 958 1015 1076 1140 1209 1281 1358 1440 2 建设投资利息支付 4029 6.00%674 623 569 511 450 386 317 245 168 86 3 3 项目可用性付费合计 项目可用性付费合计 15262=1+2 1526 1526 1526 1526 1526 1526 1526 1526 1526 1526 二 运维绩效付费核算 1 1 运维绩效付费 运维绩效付费 19585 1253 1312 1312 1964 1964 1964 1964 1964 1964 1964 1964 三 三 政府付费合计 政府付费合计 34847=一一+二二 1253 2838 2838 3490 3490 3490 3490 3490 3490 3490 3490