1、 1 霍林郭勒市生态景观绿化工程霍林郭勒市生态景观绿化工程 PPP 项目项目 财政承受能力论证报告财政承受能力论证报告 霍林郭勒市财政局霍林郭勒市财政局 二零一七年三月二零一七年三月 2 目录目录 第一第一章项章项目目基基本信本信息息.3 一、项目概况.3 二、项目产出说明.5 根据霍林郭勒市园林绿化局提供的绿化栽植养护标准，本项目存活保养期采用标准养护，运营维护期采用一般养护标准，详见实施方案附件一、附件二。.5 三、运作主要边界条件.5 第二章财政承受能力论证第二章财政承受能力论证.8 一、责任识别.8 二、支出测算.9 三、能力评估.12 四、结论.15 3 第一第一章项章项目目基基本信2、本信息息 一、项目概况一、项目概况 1、项目名称项目名称 霍林郭勒市生态景观绿化工程 PPP 项目 2、类型及所属行业类型及所属行业 本项目为新建项目，属于市政工程（园林绿化）3、建设内容及规模建设内容及规模 本项目绿 化总用地面积 2093958.056 平方米，分为 11 个子区域。建设内容主要包括土方工程、护坡喷播工程、绿化栽植工程、给水工程，其中：挖石方 95932.77 立方米，挖土方 452444.6 立方米，种植土回填412298.9 立方米；生物笆护坡 1440950.37 平方米，客土喷播 153489.73平方米；绿化栽植 499517.96 平方米；给水工程包括铺设 PE3、 塑料管380578.65 米，打机井 21 眼，给水检查井 21 座，铺设电缆 5461 米，购置柴油发电机 21 台及相关的喷头、阀门等配套设施建设。4、项目位置项目位置 本项目绿化总用地面积 2093958.06 平方米，分为 11 个子区域，其中：霍林郭勒市机场山体及护坡绿化工程 322460.05 平米；霍林郭勒市锦联铝厂内外护坡绿化工程 66274.20 平米；霍林郭勒市滨河路托修山体护坡绿化工程 73196 平米；霍林郭勒市境内 101 省道西侧采石场绿化工程 109611.23 平米；霍林郭勒市机场东山及弃石场绿化工程 166655.56平米；霍林郭勒市宝发煤业有限责任公司绿化4、工程 210865.963 平米；霍林郭勒市华兴煤炭有限责任公司绿化工程 332312.056 平米；霍林郭勒市盛兴砂场护坡绿化工程 70522.812 平米；内蒙古源源能源集团有限责任公司露天煤矿 968 采区绿化工程 303629.231 平米；内蒙古源源能源集团 4 有限责任公司露天煤矿 958 采区绿化工程 396708.275 平米；霍林河坑口电厂灰厂绿化工程 41722.682 平米。5、项目建设进度项目建设进度 项目建设期拟定为 1 年，目前项目已完成可研立项批复。计划 2017年 6 月开工建设，2018 年 6 月竣工。6、项目投资及资金筹措方式项目投资及资金筹措方式（1）总5、投资总投资 本项目总投资 50000.00 万元，其中工程费 45286.64 万元，工程建设其他费 1883.17 万元，预备费：2830.19 万元。（2）资金筹措方式资金筹措方式 本 PPP 项目总投资为 50000.00 万元。资本金 15000.00 万元，社会资本占股 98%为 14700 万元，政府占股 2%为 300 万元；剩余 35000 万元有项目公司融资。表表 1 1-1 1 项目投融资结构表项目投融资结构表 资金来源资金来源 占总投资的百分比占总投资的百分比 金额（万元）金额（万元）备注备注 一 资本金 30%15000.00 1 社会资本 29.4%14700.00 6、2 政府方 0.6%300.00 二 融资 70%35000.00 项目公司融资 三 总投资 100%50000.00 7、股权结构股权结构 通过采用 PPP 模式，由社会投资人与霍林郭勒市城市投资经营有限责任公司（以下简称“城投公司”）组建项目公司。项目公司注册资金约 15000 万元，双方出资比例暂定为 2%：98%，其中：政府授权城投公司作为政府出资人代表，占股 2%；社会投资人以现金出资约 15000 万元，占股 98%。5 二、项目产出说明二、项目产出说明（1 1）建设标准）建设标准 本项目喷播、绿化种植等建设标准采用城市绿化条例（2011 年修正本）、内蒙古自治区城镇绿化管理办法、7、通辽市城市绿化管理暂行办法、城市绿化和园林绿地用植物材料等标准。（2 2）养护标准）养护标准 根据霍林郭勒市园林绿化局提供的绿化栽植养护标准，本项目存活保养期采用标准养护，运营维护期采用一般养护标准，详见实施方案附件一、附件二。三、运作主要边界条件三、运作主要边界条件 1、PPP 运作模式运作模式 本项目拟采用建设-运营-移交（Build-Operate-Transfer，BOT）的 PPP 运作模式。霍林郭勒市政府授权霍林郭勒市住房和城乡建设局（以下简称“住建局”）作为 PPP 项目实施机构和 PPP 项目合同签署主体，并指定霍林郭勒市城市投资经营有限责任公司（以下简称“城投公司”）作为 P8、PP 项目政府方出资代表。城投公司与社会出资人共同出资设立项目公司，住建局与项目公司签署PPP 项目特许经营协议，授予项目公司特许经营。在 PPP 项目合作期限内，项目公司负责本项目的投资、建设、运营维护和管理，并按照约定通过政府付费的方式收回成本并取得合理回报。PPP 合作期满，项目公司将全部资产无偿移交给霍林郭勒市政府或其指定机构。2、PPP 合作内容合作内容 经霍林郭勒市政府授权，住建局与项目公司签署PPP 项目特许经营协议，将的投资、融资、建设及运营维护等项目经营权授予项目公司。6 3、PPP 合作期限合作期限 本项目合作期限 15 年，包括建设期 1 年，存活保养期 2 年，运营维护9、期 12 年。4、风险分配机制风险分配机制 本项目风险分配框架如下表 1-7 所示。表表 1-2 项目风险分配框架项目风险分配框架 风险类别风险类别 政府政府 承担承担 社会资社会资 本承担本承担 共同共同 承担承担 备注备注 项目前期风险 审批获得延迟或无法获得 v 因项目公司原因造成的，由项目公司承担 用地风险 v 项目前期准备风险 v 可研报告等准备工作存在瑕疵，影响项目完成 设计建设风险 施工设计出现错误 v 施工质量欠佳 v 施工安全 v 建设成本超支 v 1.因政府原因造成的，由政府承担；2.利率、汇率、通胀等原因导致的成本变化由双方共同承担 未按期完工风险 v 由政府原因造成，由10、政府承担 施工技术不过关 v 变更 v v 变更责任方承担 分包商违约 v 运维风险 由于项目公司管理运作产生的风险 v 运维人员不遵守养护条例等引起运维不达标 7 风险类别风险类别 政府政府 承担承担 社会资社会资 本承担本承担 共同共同 承担承担 备注备注 设备维修过于频繁 v 养护标准提高 v 由于水、药剂、电、人工等价格上涨导致运维成本超支 v 移交风险 项目移交时不能满足新标准（高于原约定标准）v 没有达到移交标准 v 财务风险 未筹足所需资金 v 融资成本超过预算 v 付费延迟 v 法律变更 本级政府可控的法律变更 v 本级政府不可控的法律变更 v 不可抗力 不可抗力 v 合理共担11、 5、投资回报机制投资回报机制（1）本项目回报机制）本项目回报机制 本项目无法向社会用户收取费用，属于非经营性项目，项目公司投入的资本性支出宜采用“政府付费”的回报机制。即本项目按照“基于可用性的绩效合同”模式，由政府向项目公司购买项目可用性（符合验收标准的公共资产）以及为维持项目可用性所需的运营维护服务（符合绩效要求的公共服务），相应地，政府需向项目公司支付可用性服务费和绩效服务费。可用性服务费：项目公司负责本项目建设，使项目设施达到政府要求的可用状态，政府为此而向项目公司支付服务费用，以覆盖本项目的全部建设投资及合理回。要包括项目建设总投资（含工程建设其他费用）、融资成本、税费及合理利润率12、；运营服务费：在合作期内，项目公司负责项目设施的运营、维护，使之达到规定的标准、要求，政府为购买此项服务而向项目公司支付的服务费用及合理回报。主要包括项目资产运营维养成本、税费及合理利润率。（2）政府付费模式下的合理利润率）政府付费模式下的合理利润率 本项目将合理利润率上限定为 7%。8 第二章财政承受能力论证第二章财政承受能力论证 依据国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发201460 号）、财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金201476 号）、财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113 号）和 财政部政府和13、社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）的有关政策、精神、指引和方法，现对霍林郭勒市生态景观绿化工程 PPP 项目财政承受能力进行论证。PPP 项目财政承受能力论证是为了更好的明确识别、测算政府在 PPP 项目中的各项财政支出责任，科学评估项目实施对项目全生命周期内年度财政支出的影响，为 PPP 项目财政管理提供依据，是政府履行合同义务的重要保障，有利于有效防范和控制财政风险，实现 PPP 可持续发展。论证主要包括责任识别、支出测算、能力评估、结论四个部分。一、责任识别一、责任识别 PPP 项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。14、1、股权股权投投资支资支出责出责任任 股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。本项目政府出资 300 万入股项目公司，并授权城投公司作为政府出资人代表，占股 2%。2、运营补贴支出责任运营补贴支出责任 运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。政府付费模式下，政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式下，政府不承担运 9 营补贴支出责任。本项目回报机制为政府付费，政府承担全部运营补贴支出责任。3、风险风险承承担支担支出责出责任15、任 风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。通常由政府承担的法律风险、政策风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任。4、配套投入支出责任配套投入支出责任 配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。二、支出测算二、支出测算 支出测算主要是综合考虑各类支出责任的特点、情景和发生概率等因素，对项目全生命周期内财政支出责任分别进行测算。1、股权投股权投资资支出支出 本项目中政府方出资 300 万入股项目公司，因此，一16、般公共预算支出中的股权投资支出费用为 300 万元。2、运营补贴支出运营补贴支出 年份年份 1 年年 2 年年 3 年年 4 年年 5 年年 6 年年 7 年年 8 年年 1、建设成本补贴 0.00 3461.05 3599.49 3743.47 3893.21 4048.93 4210.89 4379.33 2、运营成本补贴 0.00 4399.47 4399.47 682.38 682.38 682.38 682.38 682.38 政府补贴支出数政府补贴支出数额合计额合计 0.00 7860.52 7998.96 4425.85 4575.58 4731.31 4893.27 5061.17、71 年份年份 9 9 年年 1010 年年 1111 年年 1212 年年 1313 年年 1414 年年 1515 年年 合计合计 10 根据财金201521 号文：合理利润率）1（年度运营成本第）财政运营补贴周期（年年度折现率）1（合理利润率）1（项目全部建设成本年运营补贴支出数额第NNn 本项目投资回报机制确定为政府付费。运营期内，运营补贴支出为 80296.63 万元。3、风险承担支出风险承担支出（1）测算方法选择测算方法选择 风险承担支出应充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任，可采用比例法、情景分析法及概率法进行测算。结合项目实施方案中的风险分配框架，本项目中政府承担的风险涉18、及设计风险、建造风险、法律和政策风险以及不可抗力风险，因风险后果值和风险概率难以测算，本项目选用比例法对风险承担支出进行量化。比例法主要是按照建设运营成本的一定比例确定风险承担支出，再根据政府的自留风险承担支出比例计算政府的风险支出。公式如下：政府风险支出政府风险支出=项目建设运营成本项目建设运营成本全部风险支出比例全部风险支出比例自留风险承担支出比例自留风险承担支出比例 因建设期与运营期政府承担风险的类别、特点不同，对应的政府风险支出需分别测算。（2）测算参数确定测算参数确定 PPP 模式下，项目全部风险成本，包括可转移给社会资本的风险承担成本和政府自留风险的承担成本。政府自留风险包括 PP19、P 项目政1、建设成本补贴 4554.50 4736.68 4926.15 5123.19 5328.12 5541.25 5762.90 63309.16 2、运营成本补贴 682.38 682.38 682.38 682.38 682.38 682.38 682.38 16987.48 政府补贴支出数政府补贴支出数额合计额合计 5236.88 5419.06 5608.53 5805.57 6010.50 6223.62 6445.27 80296.63 11 府方分担的风险，以及政府和社会资本共担风险中政府承担的部分。通常项目风险承担成本不超过项目建设运营成本的 20%。根据同类项目经验20、确定，可转移风险承担成本占项目全部风险承担成本的比例一般为 70%85%，政府自留风险承担成本的比例一般为 15%-30%，本项目政府自留风险承担比例按 20%计。建设期与运营期，政府主要承担不可抗力或法律、政策变更造成的合同提前终止的风险支出，设定建设期全部风险承担比例为 10%，运营期全部风险承担比例为 8%，不可抗力风险由双方共担，可控的法律、政策变更风险由政府承担，不可控的法律、政策风险双方共担，设定相应的政府自留风险承担比例为 15%；（3）测算结果测算结果 根据本项目政府运营补贴支付计划安排，霍林郭勒市本级财政风险承担支出表如下。通过计算，项目自留风险成本现值为823.03 万元。21、表 2-1 财政风险承担支出测算表 年份年份 建设净成本建设净成本（万元）（万元）运营成本运营成本 全部风险承担比例全部风险承担比例 其中，其中，PPPPPP 模式下模式下政府自留风政府自留风险（万元）险（万元）政府承担风险比例政府承担风险比例 第 1 年 42168.26 10%15%632.52 第 2 年 4111.66 8%15%49.34 第 3 年 4111.66 8%15%49.34 第 4 年 637.74 8%15%7.65 第 5 年 637.74 8%15%7.65 第 6 年 637.74 8%15%7.65 第 7 年 637.74 8%15%7.65 第 8 年 622、37.74 8%15%7.65 第 9 年 637.74 8%15%7.65 第 10 年 637.74 8%15%7.65 第 11 年 637.74 8%15%7.65 第 12 年 637.74 8%15%7.65 第 13 年 637.74 8%15%7.65 第 14 年 637.74 8%15%7.65 第 15 年 637.74 8%15%7.65 合计 15120.14 823.03 12 4、配套投配套投入入支出支出 配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷23、款贴息等。配套投入支出应依据项目实施方案合理确定。本项目为基础设施类项目，项目周边连接设施和配套工程完善，无需再进行新的投入，因此，本项目配套投入支出责任为 0。5、财政支财政支出出汇总汇总 汇总以上分析测算，在整个项目经营期内，霍林郭勒市本级政府承担的财政支出责任共计 81419.66 万元，其中，财政股权投资支出300.00 万元，政府运营补贴支出 80296.63 万元，风险支出 823.03万元，配套投入支出 0.00 万元。三、能力评估三、能力评估 能力评估是根据测算单个项目的财政支出责任后，汇总年度全部已实施和拟实施的 PPP 项目，进行财政承受能力评估。财政承受能力评估包括财政支24、出能力评估以及行业和领域平衡性评估。1、财政支出能力评估财政支出能力评估 财政支出能力评估是根据 PPP 项目预算支出责任，评估 PPP 项目实施在项目全生命周期内对年度财政支出的影响。（1）霍林郭勒市人民政府财政支出能力评估情况霍林郭勒市人民政府财政支出能力评估情况 政府财政预算支出情况预测 2012 年2017 年霍林郭勒市一般公共财政预算支出情况如下表：表 2-2 霍林郭勒市 2012-2017 年财政预算支出表 单位：万元 年份 一般公共预算支出（万元）2012 246,602.00 2013 318,270.00 2014 356,098.00 2015 338,858.00 13 25、2016 381,001.00 2017 156,849.00 依据财政部 关于印发政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知财金201521 号，以 2017 年一般公共预算支出值作为基准值，以 2012 年-2017 年一般公共预算支出年增长率的平均值（-2.06%）作为以后年份一般公共预算支出增长率，估算 2017 年及以后年份的一般公共预算支出。经过估算，2017-2031 年项目合作期内霍林郭勒市一般公共预算支出情况如下表：表 2-3 2017-2031 年霍林郭勒市一般公共预算支出预测表 单位：万元 序号序号 年份年份 一般公共预算支出预测值一般公共预算支出预测值 增长率增长26、率 1 2017 156849.00-2.06%2 2018 153617.91 -2.06%3 2019 150453.38 -2.06%4 2020 147354.04 -2.06%5 2021 144318.55 -2.06%6 2022 141345.59 -2.06%7 2023 138433.87 -2.06%8 2024 135582.13 -2.06%9 2025 132789.14 -2.06%10 2026 130053.68 -2.06%11 2027 127374.58 -2.06%12 2028 124750.66 -2.06%13 2029 122180.80 -227、.06%14 2030 119663.87 -2.06%14 15 2031 117198.80 -2.06%（2）项目财政预算支出评估项目财政预算支出评估 该项目属于霍林郭勒市重点建设项目，但目前暂未取得 PPP 专项资金的支持，经过估算，在项目合作期内，霍林郭勒市人民政府向该项目支付的费用占霍林郭勒市一般公共预算总支出比例见下表：表 2-4 政府承担的财政支出占比情况表（单位：万元）从上表可以看出,本项目申请成功后，与已申请成功 PPP 项目财政支出合计占一般公共预算支出比例最高为 5.55%，小于 10%。项目全生命周期内每年预算支出责任占霍林郭勒市一般公共预算支出的比例均低于 10%，28、符合政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的规定。2、行业和领域均衡性评估、行业和领域均衡性评估 行业和领域均衡性评估，是根据 PPP 模式适用的行业和领域范序号 年份 一般公共预算支出预测值 增长率 以往 PPP 项目累计支出 本项目支出 累计财承支出 累计 PPP 项目占比 1 2017 156849.00-2.06%293.43 932.52 1225.95 0.78%2 2018 153617.91 -2.06%298.34 7909.86 8208.2 5.34%3 2019 150453.38 -2.06%302.68 8048.3 8350.98 5.55%4 2020 1429、7354.04 -2.06%307.12 4433.5 4740.62 3.22%5 2021 144318.55 -2.06%565.93 4583.24 5149.17 3.57%6 2022 141345.59 -2.06%541.95 4738.96 5280.91 3.74%7 2023 138433.87 -2.06%517.98 4900.92 5418.9 3.91%8 2024 135582.13 -2.06%494.46 5069.36 5563.82 4.10%9 2025 132789.14 -2.06%470.02 5244.53 5714.55 4.30%10 2030、26 130053.68 -2.06%446.05 5426.71 5872.76 4.52%11 2027 127374.58 -2.06%422.07 5616.18 6038.25 4.74%12 2028 124750.66 -2.06%398.29 5813.22 6211.51 4.98%13 2029 122180.80 -2.06%374.12 6018.15 6392.27 5.23%14 2030 119663.87 -2.06%350.15 6231.28 6581.43 5.50%15 2031 117198.80 -2.06%0 6452.93 6452.93 5.531、1%15 围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域的 PPP 项目，防止某一行业和领域的 PPP 项目过于集中。本项目符合通辽市霍林郭勒市实际的发展需要，并按照适度远期预留的原则进行设计和建设，符合城市发展的实际需求，并通过该项目的实施，实现推广政府与社会资本合作在城市和交通基础设施领域的示范意义。综上所述，本项目的实施不会造成市场的供需失衡，不会造成项目投资过度、超出公众实际需要，同时符合行业和领域的均衡性要求。四、结论四、结论 综上所述，本项目财政支出额占一般公共预算支出预测值比例较小，控制在可承受范围以内。此外，本项目的实施符合行业和领域的均衡性要求，因此经过分析，本项目通过财政承受能力论证，财政中长期持续可行。