1、 乌兰察布市集宁区绿化工程 PPP 项目 财政承受能力论证报告 集宁区财政局 二一六年十一月 乌兰察布市集宁区绿化工程 PPP 项目 财政承受能力论证报告 I 目录目录 1 项目概况项目概况.1 1.1 项目名称.1 1.2 项目概况.1 1.3 项目运作方式.3 2 编制依据及原则编制依据及原则.4 3 责任识别责任识别.5 3.1 股权投资支付责任.5 3.2 运营补贴支出责任.5 3.3 风险承担支出责任.5 3.4 配套投入支出责任.6 4 财政支出责任测算财政支出责任测算.7 4.1 股权投资支出测算.7 4.2 运营补贴支出测算.7 4.3 风险承担支出测算.7 4.4 配套投入支2、出测算.10 4.5 测算结果.10 5 财政支出能力论证财政支出能力论证.11 6 行业和领域均衡性评估行业和领域均衡性评估.13 7 财政承受能力论证财政承受能力论证.13 乌兰察布市集宁区绿化工程 PPP 项目 财政承受能力论证报告 1 1 项目概况项目概况 1.1 项目名称 乌兰察布市集宁区绿化工程 PPP 项目(以下简称项目)1.2 项目概况 一、建设内容 乌兰察布市集宁区绿化工程PPP项目总绿化面积合计约137万平方米。建设内容包括：街道绿化、景观提升、公园建设等。详细工程包括：1、经五路起止点察哈尔大街至满达街，长度 1500 米，绿化总面积 9.6 万平方米；2、满达东街起止点3、滨河东路至藏红南路，长度 2850 米，绿化面积 30.68 万平方米；3、爱民街起止点曙光南街至霸王河西路，长度 640 米，绿化面积 1.2 万平方米；4、正和路起止点爱民街至格根东街，长度 1239 米，绿化面积4.2 万平方米；5、110 国道总长度 9000 米，绿化面积 43.39 万平方米，其中 110国道东段（含匝道）起止点经五路至藏红南路，长度 2300 米，绿化面积 16.59 万平方米；110 国道（藏红南路至前旗），长度 6700 米，绿化面积 26.8 万平方米；6、陆家坝街起止点泰安北路至京红路，长度 700 米，绿化面积3.78 万平方米；乌兰察布市集宁区绿化工程4、 PPP 项目 财政承受能力论证报告 2 7、黄土场街起止点知春路至京红北路，长度 940 米，绿化面积1.33 万平方米；8、京红路起止点红海南大街至大东沟街，长度 1610 米，绿化面积 2.96 万平方米；9、布拉格西街起止点怀远大街至工农大街，长度 1700 米，绿化面积 3.12 万平方米；10、正德路、励耘路、致远街总长度 1780 米，绿化面积 4.52 万平方米，其中正德路起止点杜尔伯特街至满达街，长度 680 米，绿化面积 1.5 万平方米；励耘路起止点杜尔伯特街至满达街，长度 700 米，绿化面积 2.03 万平方米；致远街起止点正德路至励耘路，长度 400米，绿化面积 05、.99 万平方米；11、I、II 期街道补充及街头绿地位于新区 I、II 期内，涉及路段长度约 5400 米，绿化面积 16.43 万平方米。12、藏红南路起止点 110 国道至满达街，长度 730 米，绿化面积9.6 万平方米。13、泰昌路公园（法治公园）位于正黄路以东、昌盛西街以北、泰昌南路以西、格根塔拉东街以南，场地呈方形，总占地面积 6.09万平方米。注：项目实际费用按工程决算为准。项目公司负责本项目绿化服务范围内的投资、建设、维护、移交工作。二、项目投资及资本构成 乌兰察布市集宁区绿化工程 PPP 项目 财政承受能力论证报告 3 乌兰察布市集宁区绿化工程总投资 42909.06 万元6、，其中项目建设投资为 40000 万元，流动资金为 78 万元，建设期利息为 2831.06万元。具体资金来源如下：1、项目资本金：本项目采用 PPP 模式，即公私合作模式。根据国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知（国发201551 号）对固定资产投资项目资本金的规定，结合项目实际情况，设定本项目的项目资本金为总投资的 30%（12872.71 万元），由政府方出资代表出资 2000 万元，其余资本金由社会资本方出资10872.71 万元；2、项目公司债权融资：总投资 70%（30036.35 万元）的由项目公司通过银行贷款、产业基金、引入战略投资者、私募基金、项目收益债、公司7、债券、非金融企业债务融资工具等多种筹集方式融资。1.3 项目运作方式 乌兰察布市集宁区绿化工程 PPP 项目，采用建设-运营-移交模式（BOT 模式），政府提出规模、时间、需求等项目建议和要求，政府与社会资本共同出资设立项目公司。由项目公司负责融资、建设、运营、移交全过程运作，建设资金由项目公司筹集、支付。合作期限暂定 10 年。项目回报方式为政府付费，同时，政府基于绩效考核的标准，考核项目公司并根据考核结果支付政府付费，保证项目正常运行。集宁区林业局作为该项目的管理单位，必须为该项目的正常运营提供相应的运营维护服务。项目合作期结束后，由项目公司按既定的移交标准向政府方指定的部门移交。乌兰察布8、市集宁区绿化工程 PPP 项目 财政承受能力论证报告 4 2 编制依据及原则编制依据及原则 依据中华人民共和国预算法、国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发【2014】60 号）、国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知（国办发【2015】42 号）、财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金【2014】76 号）、财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金【2014】113 号）、政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金【2015】21 号）等政策法律法规文件，进行9、项目财政承受能力论证。本项目财政承受能力论证采用定性分析方法，坚持合理预测、公开透明、从严把关，统筹处理好当期与长远关系，规范 PPP 项目财政支出管理，有序推进项目实施，有效防范和控制财政风险，实现 PPP 可持续发展。乌兰察布市集宁区绿化工程 PPP 项目 财政承受能力论证报告 5 3 责任识别责任识别 根据 PPP 项目所在地区财政情况，财政部门识别和测算单个项目的财政支出责任后，进行 PPP 项目财政承受能力评估。财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。财政支出能力评估，是根据 PPP 项目预算支出责任，评估 PPP 项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，以便于10、财政部门汇总年度全部已实施和拟实施的 PPP 项目财政承受能力评估方案。3.1 股权投资支付责任 股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。本项目 PPP 模式实施方式采用政府授权乌兰察布市集宁区国融投资发展有限公司投资参股组建项目公司方式与社会资本进行股权合作，以更好的实现 PPP“风险共担、利润共享”机制。项目公司拟定资本金为12872.71 万元，其中政府方占有项目公司股份约 16%的股份，投资入股 2000 万元。社会资本方占股 84%，投资入股 10872.71 万元股本金。3.2 政府付费支出责任 本项目由集宁区人民政府授予项目公司经11、营权，项目公司负责本项目运营、维护及更新。由实施机构根据相关考核办法，对项目公司进行考核，并且根据考核结果支付政府付费。3.3 风险承担支出责任 按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在项目主体之间合理分配项目风险。分项分配的基本原则：一、承担风险的一方应该对该风险具有控制力；乌兰察布市集宁区绿化工程 PPP 项目 财政承受能力论证报告 6 二、承担风险的一方能够将风险合理转移；三、承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机；四、由该方承担风险最有效率；五、如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损12、失转移给合同相对方 结合本项目投融资结构及项目自身特点，通过合同约定，拟建议形成如下风险分担机制：表 3-1 风险分配框架表 主要由政府承担主要由政府承担 双方共同承担双方共同承担 主要由社会资本方承担主要由社会资本方承担 政策风险 利率变化超限风险 融资风险 法律法规风险 通货膨胀超限风险 运营管理风险 决策风险 不可抗力风险 组织机构风险 规划、标准变更风险 社会风险 工程风险 外部协作风险 成本超支风险 成本增加风险（政府方提出更高要求）技术风险 3.4 配套投入支出责任 配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现13、有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。根据实施方案确认，本项目配套设施已经完善，不存在政府额外付费情况。乌兰察布市集宁区绿化工程 PPP 项目 财政承受能力论证报告 7 4 财政财政支出支出责任测算责任测算 4.1 股权投资支出测算 股权投资支出责任是指在政府和社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资责任。股权投资支出=项目资本金政府占项目公司股比 项目公司拟定资本金为 12872.71 万元，其中政府方占有项目公司股份约16%的股份，投资入股 2000 万元。政府方股权投资支出根据政府方投资进度分年度投入：2017 年投入 1000 万元，2018 年投入 10014、0 万元。4.2 运营补贴支出测算 运营补贴支出责任是指在项目还款和项目运营期间，政府承担的直接付费责任。在不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。本项目主要付费方式为政府付费。政府付费金额分为两部分：可用性付费、运营绩效付费。政府付费-可用性付费：合作期第三年开始产生支付责任：每年 6837.89 万元，付费时间为 8 年，总计付费金额为 54703.10 万元。政府付费-运营绩效付费：合作期第四年开始（建设期结束后）开始产生支付责任，根据运营维护费用约定估算，运营期 7 年总计支付金额为 7017.91 万元。表 4-1 政府预计支付一览表 单位：万元 项目 2017 年 201815、 年 2019 年 2020 年 2021 年 2022 年 2023 年 2024 年 2025 年2026 年 政府支付 1000 1000 6837.89 8007.54 8007.54 8007.54 7715.13 7715.13 7715.13 7715.13 4.3 风险承担支出测算 风险承担支出责任是指政府承担风险带来的财政或有支出责任。本项目由政府和社会资本合作成立项目公司，因此，政府按照所出资比例承担项目风险。乌兰察布市集宁区绿化工程 PPP 项目 财政承受能力论证报告 8 由于项目的风险概率和风险后值难以预测，因此风险承担成本结合本项目实际按照可转移风险、可分担风险以及不16、可转移风险进行分类，采用分类比例法、情景法对风险承担成本进行量化。第一类可转移风险。第一种：可通过购买保险转移的风险 包括项目建设期间风险。项目公司通过参加商业保险后，大部分风险可以有效转移，风险承担成本按项目建设投资的 5%考虑，即 2000 万元，其中项目自留风险占 20%为 400 万元，项目可转移风险占 80%为 1600 万元。政府承担的可转移风险成本=项目建设投资风险比例自留风险比例政府股权比例：=400005%20%16%=62.15 万元 第二种：建设投资方面的可转移风险 结合本项目情况，推荐采用情景分析法。在各类风险支出数额可以进行测算、但出现概率难以确定的情况下，可针对影响17、风险的各类事件和变量进行“有利”、“基本”、“不利”、“较差”及“最坏”等情景假设，测算各类风险发生带来的风险承担支出”。计算公式为：风险承担成本=（某情景风险后果值某情景发生概率）各情景发生概率及总成本值变化如下：表 4-2 建设期项目的风险估算 情景假设 风险后果 发生概率 总成本值变化 有利 投入节约 5%以上 5%-100.00 基本 投入节约 5%-成本超支 5%10%0 不利 投入超支 5%-15%50%2000.00 较差 投入超支 15%-25%25%2000.00 最坏 投入超支 25%以上 10%1000.00 乌兰察布市集宁区绿化工程 PPP 项目 财政承受能力论证报告 18、9 按照股权比例，社会资本方风险承担成本占全部风险承担成本的 84%，自留风险承担成本占全部风险承担成本的 16%。政府自留风险承担成本为 761.30 万元，可转移风险承担成本为 4138.70 万元。自留风险承担成本按照工程进度计入建设期风险。第二类可分担风险。项目建设和运营期间可能发生的法规政治风险、自然灾害、通货膨胀等不可抗力风险等，需要政府和项目公司共同承担。按照项目建设投资（项目建设投资为 40000 万元）的 1%考虑，风险支出责任为 400 万元，其中政府承担 50%。政府承担的分担风险成本=项目建设投资风险比例政府分担比例=400001%50%=200 万元 第三类不可转移风19、险。由政府造成的运营成本超支由政府承担。按照项目经营成本的 10%考虑。根据以上数据，由 政府风险承担成本=承担的可转移风险成本+分担风险成本+不可分担转移风险成本 详细计算见下表 4-3。表 4-3 政府风险承担成本计算表 单位：万元 A A B B C C D D 序号序号 年份年份 可转移风险可转移风险 可分担风险可分担风险 运营成本运营成本 不可转移风险不可转移风险 （C C10%10%）风险支出风险支出 （A+B+DA+B+D）1 2017 699.93 200.00 0.00 0.00 899.93 2 2018 123.52 200.00 0.00 0.00 323.52 3 220、019 0.00 200.00 0.00 0.00 200.00 4 2020 0.00 200.00 1019.28 101.93 301.93 5 2021 0.00 200.00 1019.28 101.93 301.93 6 2022 0.00 200.00 1019.28 101.93 301.93 7 2023 0.00 200.00 764.46 76.45 276.45 8 2024 0.00 200.00 764.46 76.45 276.45 乌兰察布市集宁区绿化工程 PPP 项目 财政承受能力论证报告 10 A A B B C C D D 序号序号 年份年份 可转移风险可21、转移风险 可分担风险可分担风险 运营成本运营成本 不可转移风险不可转移风险 （C C10%10%）风险支出风险支出 （A+B+DA+B+D）9 2025 0.00 200.00 764.46 76.45 276.45 10 2026 0.00 200.00 764.46 76.45 276.45 合计合计 823.45 2000.00 6115.68 611.57 3435.02 4.4 配套投入支出测算 本项目为新建项目，政府目前已经完成土地手续、供电线路、进出厂区的道路建设等配套设施。政府配套支出责任为 0。4.5 测算结果 经测算在项目全生命周期内，政府总支出金额 67156 万元，政府22、平均每年需支出为 6716 万元。表 4-4 本项目财政支出责任汇总表 单位：万元 序号序号 年份年份 股本金支出股本金支出 运营支出运营支出 风险支出风险支出 配套支出配套支出 合计合计 1 2017 1000 0 900 0 1900 2 2018 1000 0 324 0 1324 3 2019 0 6838 200 0 7038 4 2020 0 8008 302 0 8309 5 2021 0 8008 302 0 8309 6 2022 0 8008 302 0 8309 7 2023 0 7715 276 0 7992 8 2024 0 7715 276 0 7992 9 20223、5 0 7715 276 0 7992 10 2026 0 7715 276 0 7992 合计合计 2000 61721 3435 0 67156 乌兰察布市集宁区绿化工程 PPP 项目 财政承受能力论证报告 11 5 财政财政支出支出能力能力论证论证 集宁区 2015 年一般公共预算支出为 405809 万元，根据我区近五年的一般公共预算支出平均增长率为 18.29%，综合考虑集宁区当地发展状况预计未来一般公共预算支出增长速度为 8%。我区暂时没有已经实施的 PPP 项目，本级财政已经承担的支出责任为 0 元。表 5-1 本地财政年收支预估情况表 序号序号 年份年份 支出支出 支出增长率支24、出增长率 2011 年实际 225417 2012 年实际 332856 47.66%2013 年实际 278322-16.38%2014 年实际 317623 14.12%2015 年实际 405809 27.76%合计平均 312005 18.29%0 2016 年预计 438274 8.00%1 2017 年预计 473336 8.00%2 2018 年预计 511202 8.00%3 2019 年预计 552099 8.00%4 2020 年预计 596267 8.00%5 2021 年预计 643968 8.00%6 2022 年预计 695485 8.00%7 2023 年预计 725、51124 8.00%8 2024 年预计 811214 8.00%9 2025 年预计 876111 8.00%10 2026 年预计 946200 8.00%已经实施的 PPP 项目，本级财政承担的支出责任为 0 元。2016 年度财政备选 PPP 项目共一个（含本项目）。乌兰察布市集宁区绿化工程 PPP 项目按照 PPP 模式实施，本项目回报机制采用政府付费方式，政府承担运营期的补贴责任、承担风险支出责任和股权投资责任。本项目按照 PPP 模式实施，本级财政承担的支出责任占对应年度预测的一乌兰察布市集宁区绿化工程 PPP 项目 财政承受能力论证报告 12 般公共预算支出为：0.26%-126、.39%（2017 年至 2026 年，见表 5-2）。表 5-2 本项目支出责任占比本地财政数据预估表 序号序号 年份年份 一般公共预算支出一般公共预算支出 本项目年实际支出本项目年实际支出 占比占比 1 2015 405809 -2 2016 438274 -3 2017 473336 1900 0.40%4 2018 511202 1324 0.26%5 2019 552099 7038 1.27%6 2020 596267 8309 1.39%7 2021 643968 8309 1.29%8 2022 695485 8309 1.19%9 2023 751124 7992 1.06%27、10 2024 811214 7992 0.99%11 2025 876111 7992 0.91%12 2026 946200 7992 0.84%13 合计合计 7295280 67156 -综合考虑集宁区同期规划暂无其他 PPP 项目，集宁区所有 PPP 项目的本级财政承担的支出责任占对应年度预测的一般公共预算支出为：0.26%-1.39%（2017 年至 2026 年，见表 5-2），在政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引要求的标准之内。从我区中长期财政发展规划看，该项目的财政支出责任不会引发财政债务风险。乌兰察布市集宁区绿化工程 PPP 项目 财政承受能力论证报告 13 6 行28、业和领域均衡性评估行业和领域均衡性评估 行业和领域均衡性评估，是根据 PPP 模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域 PPP 项目，防止某一行业和领域 PPP 项目过于集中。根据集宁区财政局公告信息，现阶段集宁区尚无在实施的基础设施和公共事业 PPP 项目。根据集宁区人民政府为了更好的巩固集宁区生态绿化建设，结合集宁区实际情况，有效保护森林资源、保障生态安全、促进林业发展。规范园林绿化领域 PPP 项目操作流程，完善投融资环境，引导社会资本积极参与、加大投入。现提出乌兰察布市集宁区绿化工程 PPP项目。根据以上分析，集宁区预计实施的 PPP 项目没有发生行业过于集中的现象，通过行业和领域均衡性评估。7 财政承受能力论证财政承受能力论证 本项目同时通过了行业和领域平衡性评估和财政支出能力评估，故本项目财政承受能力论证结论为“通过论证”。