1、云梦县城市基础设施投资建设运营（绿化工程）PPP 项目财 政 可 承 受 能 力 论 证 报 告云梦县城乡建设局 北京中建政研信息咨询中心 二零一七年七月目录第一章 项目基础信息1一、项目概况1二、项目产出说明4三、项目采用 PPP 模式运作的必要性和可行性4四、风险分配框架10五、项目运作方式14六、交易结构15第二章 PPP 财政可承受能力论证总体思路17一、财政可承受能力论证依据19二、财政可承受能力论证思路19第三章 财政可承受能力论证21一、责任识别21二、支出测算21三、能力评估25四、财政可承受能力论证结论28云梦县城市基础设施投资建设运营（绿化工程）PPP 项目财政可承受能力论2、证报告第一章 项目基础信息一、项目概况（一）项目信息 项目名称：云梦县城市基础设施投资建设运营（绿化工程）PPP 项目（以下简称“本项目”） 项目类型：新建 建设地点：县中心城区建设 运作方式：BOT公共产品和公共服务内容：本项目主要包括道路两侧绿化， 游园绿化布置，河岸景观改造提升等。总绿化覆盖面积 85.85 万平方米，绿化面积 60.33 万平方米。 为进一步改善城市生态环境、人居环境，进一步提升城市品位、城市形象，加快宜居宜业宜游的富强美丽城市建设步伐，按 照关于园林绿化提升行动的要求，云梦县建设局提出云梦县城市 基础设施投资建设运营（绿化工程）PPP 项目。项目投资：19287.773、 万元 建设期限：2017 年至 2020 年 运营期限：2021 年至 2035 年项目当前进展情况：项目建设有一定的前期基础，得到了云 梦县政府部门的大力支持，取得了相关审批文件。实施机构：云梦县城乡建设局（二）经济技术指标 1.建设规模及建设内容本项目主要包括道路两侧绿化，游园绿化布置，河岸景观改 造提升等。总绿化覆盖面积 85.85 万平方米，绿化面积 60.33 万 平方米。第 19 页 共 28 页表 1-1建设内容一览表序号类别项目名称项目建设内容及规模1道路绿 化工程和平东路新 316 国道绿化工程全长 1600 米，两侧绿带宽 3 米，绿化面积 9600 平方米2建设东路新 4、316 国道绿化工程全长 1626 米，两侧绿带宽 3 米，绿化面积 9756 平方米3新 316 国道城区段绿化工程该工程位国道城区段，长度 10000 米，两侧绿化带宽 3.25 米，绿化面积 65000平方米。4黄香大道 EF 段景观绿化工程该工程位于黄香大道西侧，南起黄香大 道南大门，北止和平东路，全长 3500米。该项目占地面积约 161285 平方米， 主要包含建设水景、园林建筑、园林照 明、园林给排水等。5南外环绿化工程全长 6800 米，两侧绿带宽 3 米，绿化面积 40800 平方米6凌云路绿化工程全长 6500 米，两侧绿带宽 3 米，绿化面积 39000 平方米7龙岗东路5、至新 316 国道绿化工程全长 1600 米，两侧绿带宽 3 米，绿化面积 9600 平方米8步云东路至新 316 国道全长 1600 米，两侧绿带宽 3 米，绿化面积 9600 平方米9秀才路绿化工程全长 6000 米，两侧绿带宽 3 米，绿化面积 36000 平方米10秦皇大道绿化工程全长 5000 米，两侧绿带宽 3 米，绿化面积 30000 平方米11南外环向西延伸绿化工程全长 4500 米，两侧绿带宽 3 米，绿化面积 27000 平方米12东城区两条规划路绿化工程全长 3500 米，两侧绿带宽 3 米，绿化面积 21000 平方米13游园绿 化工程城南辛李小游园游园总占地面积 106、000 平方米，其中陆地包括绿化用地 6500 平方米，建筑物占地 800 平方米，园路及铺装用地 1200平方米；水体 1500 平方米。游园总占地 14.35 万平方米，其中陆地14桂花潭郊野小游园包括绿化用地 71560 平方米，建筑物占地 178 平方米，园路及铺装用地 8520平方米；水体 6554 平方米。游园总占地面积 63268 平方米，其中陆15吴禄贞小循环两岸绿化景观工程地包括绿化用地 48644 平方米，建筑物占地 540 平方米，园路及铺装用地16275 平方米；水体 55487 平方米。16河岸绿 化工程曲阳河东岸绿化工程曲阳河全长 6000 米，东岸建设生态防护绿化7、带 30 米，形成曲阳河的水系廊道，总绿化面积 180000 平方米。2.区位条件 根据云梦县总体规划，云梦县城市基础设施投资建设运营（绿化工程）PPP 项目主要集中在该县中心城区建设。3.投资构成本项目工程估算投资为 19287.77 万元，其中：工程费用12325 万元；工程建设其他费用 4373 万元；预备费 1002 万元；建设期利息 1587.77 万元。 二、项目产出说明本项目设立项目公司，由项目公司负责项目的投资、建设、 运营和维护等工作。项目产出由四部分构成：一是工程产出，即 建设完工后形成的固定资产和设备；二是经济效益产出；三是社 会效益产出；四是绩效评价。1.工程产出 本项8、目完工后，云梦县将完成道路两侧绿化，游园绿化布置，河岸景观改造提升等。总绿化覆盖面积 85.85 万平方米，绿化面积 60.33 万平方米。 2.经济效益产出经 过 测 算 ， 本 项 目 PSC 值 为 30399.77 万 元 ， PPP 值 为 28515.58 万元，物有所值量值 1884.19 万元，物有所值指数 6%。 也就是说该项目采用 PPP 模式实施将比政府传统模式节省 6%的 投入，节省 1884.19 万元。3.社会效益产出 本项目的实施符合云梦县城市总体规划（2013-2030），它将结合城市其它交通干道、立交桥、商业街和水系，完善城区 道路绿化，建设景观大道，共筑“区9、域生态走廊”。本项目的实 施将进一步改善云梦县城市生态环境、人居环境，进一步提升城 市品位、城市形象，加快宜居宜业宜游的富强美丽城市建设步伐。 另外，本项目的建设，将有利于整合当前绿地资源，提升云梦县 周边区域土地价值，推动相关产业的建设步伐。云梦县城市基础设施投资建设运营（绿化工程）PPP 项目财政可承受能力论证报告4.绩效评价（1）可用性绩效评价 本项目建设完工后形成的公共资产必须符合竣工验收标准，否则项目无法进行正常运营，社会资本方无法获取正常的付费。（2）运营维护绩效评价 针对社会资本方提供的运营维护服务，初步从作业规范、草坪地被植物维护、灌木维护、地栽花卉维护、乔木类维护、园路 维护10、日常维护等七个方面进行评价。表 1-2 运维绩效初步考核明细表序号考核内容检查标准评分标准扣分建立安全巡查制度，正常进共 10 分，建立安全巡查制度但内行安全作业生产不扣减分值。造容不具有操作性扣 2 分；未建立安全巡成人员轻伤、人员重伤、人员死查制度扣 2 分。作 业 规 范亡按标准扣分。轻、重伤按照国造成一人次轻伤扣减 2 分，一人次1（20 分）家有关鉴定标准执行。重伤扣减 4 分，一人次死亡扣减 10 分共 10 分，作业人员有随意践踏草遵守职业道德和作业规范。坪、毁坏树木、破坏设施等行为的，每次扣 2 分。草坪和地被植物生长旺盛，呈勃勃生机，整齐美观，无草 坪 地 被厚重粉尘覆盖，11、无坑洼积水，无2植物维护裸露地；共 10 分，一处不达标扣 1 分。（10 分）草坪覆盖率达 90%以上，杂草率低于 3%，地被覆盖率达90%以上。灌木生长旺盛，花繁叶茂，造型美观，修剪工艺精细，植物造型具有艺术感和创意，灌木无残3灌木维护缺，绿篱无断层；共 10 分，一处不达标扣 1 分。（10 分）灌木丛中无垃圾、无病枝枯枝和落叶堆积，无厚重粉尘覆盖。地栽花卉生长旺盛，花繁叶地 栽 花 卉茂，色彩艳丽，造型与图案新颖4维 护 （ 10美观，具有立体感、艺术感和创共 10 分，一处不达标扣 1 分。分）意。乔木生长旺盛，枝叶健壮，树形美观，无厚重粉尘覆盖，无枯枝残叶，无死树缺株，景观效果优良12、；乔 木 类 维孤植树树形完美，树冠饱满；5护（20）行道树下缘线整齐，修剪适度，共 20 分，一处不达标扣 2 分。干直冠美，倾斜度不超过 5 度；竹类竹竿自然，枝叶青翠，疏密合理，有完整的林相，死竹及枯竹3%。园路路面保持清洁、美观、完好无损，要求及时清除路面垃圾6园路维护杂物，修补破损并保持完好；共 20 分，一处不达标扣 2 分。（20 分）要求路面干净、美观，园路完好率 90%，路面清洁率 90%。绿地清洁，无垃圾杂物，无石砾7日常维护砖块，无干枯枝叶，无粪便暴露，共 10 分，一处不达标扣 2 分。（10 分）无鼠洞和蚊蝇滋生地。年度考核评价结果作为运营维护绩效服务费的调整依据：年13、度考核结果在 80 分以上，政府实际应支付的本年度运 营维护绩效服务费不作扣减。年度考核结果在 60 分以上 80 分以下，政府实际应支付的 本年度运营维护绩效服务费扣减 10%。年度考核结果在 60 分以下，政府本年度实际应支付的运 营维护绩效服务费扣减 50%。三、项目采用 PPP 模式运作的必要性和可行性（一）采用 PPP 模式运作的必要性1.采用 PPP 模式有利于实现投资主体多元化，平衡政府财政 支出压力本项目预算总投资 19287.77 万元，通过 PPP 模式引入社会 资本方承担该项目的融资、建设、运营和维护等工作，改变过去 由云梦县政府单一主体从事市政基础设施投资、建设和运营的14、状 况，将建设运营过程中的建设、运营、维护、收益等大部分风险 转移给社会资本方，一方面可以引进社会资本方先进的建设运营 管理经验；另一方面，引入社会资本方后，云梦县政府可将短期 建设支出转化为合作期内的分期支付。平滑的支出方式不仅可以 平衡政府财政支出压力，而且能够缓解政府当期增量债务，有利 于优化云梦县政府债务治理。2.采用 PPP 模式有利于转变政府职能，提升管理理念PPP 模式要求政府在与社会资本方合作过程中“既不越位也 不失位”，一方面要遵循市场原则和契约精神，切实履行义务，承担相应的风险；另一方面在加强项目的规划、筛选和评估的同 时，通过建立和落实绩效考核机制，加强对社会资本及项目公15、司 的监管，切实保障公共产品和服务质量得到改善，达到物有所值。本项目采用 PPP 模式引进社会资本方进行城市绿化服务，云 梦县政府方可以从绿化工程的建设、运营等事务中抽出身来，从 过去的市政基础设施的提供者和监管者双重身份变成单一的监 管者。职责的厘清可以使云梦县政府方将主要精力用于市政基础 设施建设质量监管和运营维护绩效考核等主要工作上，这有助于 创新管理理念，提升监管水平。3.采用 PPP 模式有利于提高项目建设和管理质量，提高资金 使用效率本项目包含河道岸边绿化，园林绿化，市政道路周边绿化， 园路建设等内容。对资质、专业、技术、经验的要求比较高。引 入经验丰富的社会资本方来建设及运营维护16、，可以实现资源的优 化配置，充分发挥社会资本在融资、技术、运营和管理方面的优 势，提高项目建设运营的质量和效率。同时，由于捆绑了建设和 运营，使得社会资本能够发挥最大的能动性，通过创新、自我施 压等措施避免项目成本超支，提高资金使用效率。风险管理上的 合理分配和良好的合作机制也将大大提高项目成功的概率，避免 了公共资源的浪费。4.采用 PPP 模式有利于降低项目总体风险国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指 导意见（国发201460 号）、国家发改委关于开展政府 和社会资本合作的指导意见（发改委投资20142724）等文 件提出，政府和社会资本合作模式下，按照风险收益对等原则， 在政17、府和社会资本间合理分配项目风险，从而实现项目总体风险云梦县城市基础设施投资建设运营（绿化工程）PPP 项目财政可承受能力论证报告的最小化。由于社会资本在项目融资、建设、运营、维护、收益 等商业风险承担方面更有经验和优势，而且风险的控制与其收益 挂钩，社会资本在控制这些风险的方面也更能发挥主观能动性。 而政府在政治不可抗力（法律政策变更、征收征用、未获审批等）、 法律、政策等方面具有一定的控制力或影响力，云梦县政府应对 这些风险更有优势。本项目风险的最佳分配和最优应对为项目整 体风险的最小化提供了有力保证。（二）采用 PPP 模式运作的可行性 1.采用 PPP 模式符合国家政策导向国务院关于创新18、重点领域投融资机制鼓励社会投资的指 导意见（国发201460 号）、关于在公共服务领域推广政 府和社会资本合作模式的指导意见（国办发201542 号）、国家发展改革委员会关于开展政府和社会资本合作的指导意 见（发改投资20142724 号）、关于推广运用政府和社会 资本合作模式有关问题的通知（财金（2014）76 号）等文件 均将市政基础设施列为 PPP 项目推广领域。本项目为市政工程建 设，属于政策文件中鼓励社会资本积极参与的领域。本项目采用 PPP 模式，符合国务院关于创新重点领域投融 资机制鼓励社会投资的指导意见（国发201460 号）的要 求。2.采用 PPP 模式具有财务可行性 本项19、目如果按照传统方式建设、运营，项目将全部由政府投资，政府财政压力较大。采用 PPP 模式可实现投资主体的多元化， 为云梦县政府提供更多的资金及技术方面的支持，缓解财政压 力，缩短建设周期，平衡公共财政在项目全生命周期的支出，降 低当期债务风险，并起到示范带动效应。（三）项目采用 PPP 模式运作的目标和意义本项目采用 PPP 模式，引入市场机制，有利于云梦县政府及 相关部门创新市政管理理念，提高市政监管水平；有利于减轻财 政支出压力，降低地方政府债务风险；有利于推动在项目设计、 建设、运营管理等方面的革新，提高办事效率，传播先进的管理 理念和经验；政府部门从一个市政基础设施和服务的提供者转变 20、成为监管者，集中精力搞好市政管理，社会资本方充分发挥在投 融资、建设、运营、管理中的长处，确保公私双方互利共赢。四、风险分配框架（一）风险分配原则 公私合理分担风险的特征是政府与社会资本合作关系区别于公私部门其他交易形式的显著标志。PPP 模式考虑的是风险的 最优应对、最佳分配，从而将项目整体风险最小化，以确保项目 顺利实施，实现物有所值。因此，风险分配应坚持下列基本原则：风险有效控制原则：项目中存在的风险应由项目参与主体中 最有控制力的一方承担。政府和社会资本合作模式操作指南（财金2014113 号）规定：“原则上，项目设计、建造、财务 和运营维护等商业风险由社会资本方承担，法律、政策和最低21、需 求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本方合理 共担。”本项目中社会资本对项目运营维护等商业风险具有更强 的控制力，应由其承担；政府部门对法律、政策等风险更有控制 力，应由其承担；不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。 风险成本最低原则：风险分配时，应对比分析政府、社会资 本各自承担相应风险时所付出的风险成本，在受制于法律约束和 公共利益考虑的前提下，风险应分配给能够以最小成本、最有效 管理的一方承担，并且给予风险承担方选择如何处理和最小化该等风险的权利。 风险上限原则：项目参与者承担的风险应设定上限，不能超出其承受能力。由于 PPP 项目的复杂性，对于未来的风险因素极 难全部22、认知，尤其是“未知风险”，而 PPP 项目强调的合作共赢， 不可能以牺牲一方的利益获取整个项目的完成。因此，当一方承 担的风险过大，已经超过一方承受的最大限度时，应当启动重新 谈判机制，或者启动调节/调价机制，以实现项目共赢和同舟共 济。（二）风险识别情况 风险识别是指在风险事故发生之前，运用各种方法系统地、连续地认识所面临的各种风险以及分析风险事故发生的潜在原 因。本项目的风险识别按照“全面周祥、综合考察、认真分析” 的原则，将风险大致进行分类，本项目主要的风险识别和分析情 况如下：政策风险：包括税收政策变更，主要指税种及税率变化等； 征收征用，即云梦县政府或上级政府决定对本项目进行征收征用23、 等风险；政府计划变动，主要是指政府对于本项目用途发生变化； 运营变更，主要是指政府方将本项目运营主体进行变更。法律变更风险：主要是指由于采纳、颁布、修订、重新诠释 法律或规定而导致项目的合法性、市场需求、产品/服务收费、 合同协议的有效性等元素发生变化，从而对项目的正常建设和运 营带来损害，甚至直接导致项目的中止和失败的风险。PPP 项目 涉及的法律法规比较多，加之我国 PPP 项目还处在起步阶段， 相应的法律法规不够健全、层次低、效力差，很容易出现这方面 的风险。宏观经济风险：包括恶性通货膨胀及汇率变化。项目前期阶段的相关风险：包括政府决策风险，即政府由于 缺乏 PPP 的运作经验和能力、24、前期准备不足和信息不对称等造成 项目决策失误或过程冗长、混乱；项目审批风险，即项目所需的 行政审批手续无法办理或办理过程缓慢，致使项目延误，无法按 照预定计划合法合规地推进；政府采购风险，即采购程序不规范、 不公正、不透明，采购项目信息不充分或不够真实，缺少足够的 竞争者，市场主体恶性竞争等，导致采购质量低下等。建设阶段相关风险：主要包括项目相关配套不到位，政府方 原因导致项目建设内容变更，非政府方原因导致项目建设内容变 更，建设用地落实困难或因征地原因形成工期延误，造成投资超 支，因设计原因造成工期延误、投资增加，材料和人工价格过高， 劳资、设备获取风险，分包商违约，施工不当，建设工地安全，25、 建设工程不能按时完工，工程建设质量不过关，有安全隐患或不 能满足政府要求。项目运营阶段相关风险：主要包括运营成本超支，运营失败、 资金链断裂，环保不达标，服务质量瑕疵等风险。移交阶段相关风险：主要包括移交资产不达标，政府方原因 导致移交手续未办理或迟延，非政府方原因导致移交手续未办理 或迟延等风险。不可抗力风险：主要包括自然灾害（台风、洪水、地震等）， 社会异常现象（战争、罢工、骚乱等）及其他不可抗力等。（三）风险分配方案在财政部2014113 号文件分配原则指导下，结合本项目的 实际情况，我们需要对本项目中的部分风险进行调整：1.宏观经济风险（包括恶性通货膨胀、汇率变化）并非任何 一方可以26、控制或施加影响，因此应由政府和社会资本方共同承担；2.建设过程发生的政府方原因导致建设内容变更以及征地 原因导致工程延误、投资增加风险应由云梦县政府方承担；3.云梦县政府方原因导致移交手续未办理或迟延，应由云梦 县政府方承担相应的风险。4.本项目的施工图设计工作由政府方委托，因此设计风险由 政府方承担；对于本项目 PPP 风险分配方案建议具体如下表所示：表 1-3 项目存在的风险及分配表风险类型风险细目风险分担划分及比例风险防范措施政府方社会资本方共同承担政策风险审批延误或停滞坚持政策的稳定性，防 止朝令夕改，合同执行 过程中应坚持透明、公 开、公正，防止出现人 为干扰等官僚主义现象税收政策变27、更（如税率改变、新税法）征收征用政府计划变动（如改变用途）运营权变更法律风险现有法律、法规和规章不完善或存在冲突在法律解释、采用或出 台规范性文件等方面尽 量和现行法律保持一致法律变更宏观经济风险恶性通货膨胀约定相应的补偿方式汇率变化融资风险融资可及性多样化融资方式，降低 融资风险资金不足、筹集成本过高后续融资不确定利率过高设计风险自然条件不确定做好对设计方的追责工 作因设计原因，造成投资超支或未达到设计功能项目前期阶段 相关风险政府决策风险聘请专业咨询公司提供智力支持项目审批风险成立领导小组，统筹推进项目进度政府采购风险选择专业招标代理，公平、公开、公正地进行 采购建设风险项目相关配套不到位28、明确建设成本确定原 则，约定履约保函及细化相关违约责任政府方原因导致项目建设内容变更非政府方原因导致项目建设内容变更风险类型风险细目风险分担划分及比例风险防范措施政府方社会资本方共同承担建设用地落实困难或因征地原因形成工期延误，造成投资超支因设计原因造成工期延误、投资增加材料和人工价格过高劳资、设备获取风险分包商违约施工不当建设工地安全建设工程不能按时完工工程建设质量不过关，有安全隐患或不能满足政府要求获得相关保险验收风险验收不合格政府方做好建设期的监督工作，选择优质的社 会资本方；社会资本加 强工程管理运营风险运营成本超支选择经验丰富的社会资本，派驻优质运营团队， 减少经营成本不合理增 加的29、风险。另外，政府 方需加强监管运营失败、资金链断裂环保不达标正式运营前项目公司提交运营维护手册，详细 说明拟采取的环境保护 措施；运营期间定期进 行环保监督，降低环保 方面的风险服务质量瑕疵项目公司遵守合同约定，努力提高服务质量； 政府方通过监督及绩效 考核对项目公司进行约 束，促使其确保服务质 量移交风险移交资产不达标设置移交维修保函，并 组建移交小组，降低相 应风险政府方原因导致移交手续未办理或迟延非政府方原因导致移交手续未办理或迟延移交费用超支移交后设施质量问题不可抗力风险自然灾害（台风、洪水、地震等）购买相应保险社会异常现象（战争、罢工、骚乱等）其他不可抗力情形（四）风险分配认定 当本30、项目出现上述风险因素或其他风险因素导致的损失时，云梦县政府或社会资本方需聘请会计师事务所/律师事务所/评 估机构等第三方机构进行责任认定，确认各方的具体责任。五、项目运作方式（一）项目运作方式的选择 本项目为新建项目，具有公益性，有融资需求，适合采用BOT（Build-Operate-Transfer）运作方式。即由政府和社会资 本共同设立的项目公司承担项目融资、建设、运营和维护职责。 在合作期限内，项目公司应遵从国家和项目所在地有关道路两侧 绿化，游园绿化布置，河岸景观改造提升的建设、运营的法律、法 规、规章及相关的标准和规范，依据 PPP 项目合同约定，全面履 行各项义务；云梦县政府按约定31、向项目公司支付财政补贴。合作 期满后项目公司将项目资产及相关权利等无偿移交给云梦县政 府或其指定的单位。（二）项目运作安排 本本项目由云梦县政府发起，云梦县政府授权云梦县城乡建设局作为项目实施机构。授权云梦县城市建设投资公司作为政府 方出资代表。云梦县城市建设投资公司代表云梦县政府出资并持 有股份，与社会资本共同组建项目公司（SPV)。本项目资本金 3857.55 万元（约占本项目估算总投资的 20%），其中，政府出资 38.58 万元，占项目资本金的 1%；社会资本方出资 3818.97 万元，占项目资本金的 99%。项目公司注册资本金 434 万元，其 中，政府出资 4 万元，占项目公司 32、1%的股权；社会资本方以货 币资金出资 430 万元，占项目公司 99%的股权。建设期内，项目 公司注册资本金直接转注为项目资本金。云梦县政府方对项目公 司具有监督权，对涉及公共利益或公共安全的重大事项具有一票 否决权。云梦县城市基础设施投资建设运营（绿化工程）PPP 项目财政可承受能力论证报告为保证本项目正常建设运营，项目资本金 3857.55 万元，采取建设期内平均分期出资的方式：政府方和社会资本方 2017 年出资额分别为 5.52 万元和 545.58 万元；2018 年出资额分别为11.02 万元和 1091.13 万元；2019 年出资额分别为 11.02 万元和1091.13 万33、元；2020 年出资额分别为 11.02 万元和 1091.13 万元。 为缓解股东出资压力，根据中华人民共和国公司法和公司登记管理条例等法律法规的规定，本项目公司注册资本金采 用分期出资的方式。项目公司股东首次出资占各自认缴出资的 50%，需于项目公司临时账户开设之日起十日内将出资额足额存 入公司临时账户。项目公司股东剩余出资应于项目公司成立之日 起两年内缴足。如果云梦县政府将本项目与其他项目采取合并“打包”方式 采购社会资本，云梦县政府方和中标社会资本可以就单体项目成 立项目公司，也可以就“打包”项目成立项目公司。若就“打包” 项目成立项目公司，每个单体项目应独立核算，项目公司股东就 单体34、项目的持股比例、出资额度及出资时间等均应遵照上述规 定。六、交易结构（一）投资结构本项目工程估算投资为 19287.77 万元，其中：1.工程费用 12325 万元；2.工程建设其他费用 4373 万元3.预备费 1002 万元4.建设期利息 1587.77 万元。（二）融资结构及融资成本本项目估算总投资为 19287.77 万元，资本金比例设置为云梦县城市基础设施投资建设运营（绿化工程）PPP 项目财政可承受能力论证报告20%。除项目资本金外，缺口部分约 15430.22 万元由项目公司通 过融资筹集，融资利率以中国人民银行同期（五年以上）贷款基 准利率（现为 4.9%）上浮 20%确定。贷35、款投入进度应与项目工程 建设进度保持一致。项目贷款还款方式暂定为等额本息。（三）回报机制 本项目采用付费机制：政府付费。本项目属于公益性项目，项目自身不能产生任何收益。因此， 项目公司在本项目中投入的建设成本、运营维护成本及应得的合 理回报等宜采用“政府付费”的回报机制。合作期内，政府获取 国家政策性支持的补贴作为政府付费来源，并专款专用。本项目中政府应依据项目的可用性及运营维护绩效两个要 素向项目公司付费。即政府通过向项目公司购买项目可用性（公 共资产符合竣工验收标准）以及为维持项目可用性所需的运营维 护服务（符合绩效要求的运营维护服务），而向项目公司支付可 用性服务费和运营维护服务费。可用36、性服务费是指项目公司为本 项目建设符合法律及 PPP 项目合同规定的绩效考核标准的公共 资产之目的投入的全部成本而需要获得的服务收入，主要包括项 目建设总投资（含工程建设其他费用）、融资成本、税费及必要 的合理回报等；运营补贴是指项目公司为维持本项目的可用性而 提供的符合 PPP 项目合同规定的绩效标准的运营维护服务而需 要获得的服务收入，主要包括本项目的运营维护成本、税费及必 要的合理回报等。本项目政府补贴根据项目实际情况，结合市场调研结果，在 财金【2015】21 号文政府补助公式的基础上进行调整，主要测 算公式及边界条件细化如下：当年政府补贴支出数额=可用性服务费+运营补贴云梦县城市基础37、设施投资建设运营（绿化工程）PPP 项目财政可承受能力论证报告当年可用性服务费=社会资本资本金出资回报金额+融 资额等额本息还款数额1111当年运营补贴=年度运营成本（1+ i1）+应交税金 社会资本资本金出资回报金额= P *i *(1+i )n/ （1+i ）n-1nn融资额等额本息还款数额= P2*i2*(1+i2) / （1+i2） -1其中：P1 为社会资本的资本金投入额P2 为项目决算审计的实际总投资中项目公司融资额i1 为资本金年投资回报率，系社会资本中标的资本金年投资 回报率,本项暂定为 7%，按同期人民银行贷款基准利率浮动。i2 为项目公司年融资利率，系经政府方股东代表审核通38、过的 项目公司年融资利率，本项暂定为 5.88%，按同期人民银行贷款 基准利率浮动。n 为运营年限（n=合作期限-工程建设期）。 应交税金包括增值税、城建税、教育费附加、地方教育费附加。年度实际运营维护成本原则以实施方案中估算运营维护 成本为限，超过部分视为社会资本方的风险，由社会资本方承担。 但政府要求或可研报告中漏列而实际运营必须增加的费用除外。 另外，若云梦县在职职工平均工资增长率在 5%或 CPI 的增长率 在 2%的基础上波动幅度超过 10%（含 10%），则估算运营维护成 本应作相应的调整。第二章 PPP 财政可承受能力论证总体思路一、财政可承受能力论证依据1.财政部关于印发政府和39、社会资本合作项目财政可承受能 力论证指引的通知（财金201521 号）2.国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指 导意见（国发201460 号）3.国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发2014 43 号） 4.国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724 号） 5,国家发展改革委政府和社会资本合作项目通用合同指南6.财政部关于政府和社会资本合作模式操作指南（试行）（财金2014113 号） 7.财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金201476 号） 8.财政部政府和社会资本合作项目政府采购管理办法（财库2014215 号40、） 9.财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知（财金2014112 号）二、财政可承受能力论证思路（一）论证流程 按照财政部关于印发政府和社会资本合作项目财政可承受能力论证指引的通知（财金201521 号）操作，论证流程 图如下：（图 2-1 财政可承受能力论证流程图）（二）财政可承受能力论证过程和方法 在风险识别、支出测算的基础上，论证财政可承受能力。对于 单体项目财政支出责任,按照项目周期,测算每一年度政府应 承担补贴金额。第 22 页 共 28 页第三章 财政可承受能力论证为了科学评估项目实施对当前及今后年度财政收支平衡状 况的影响，并为 PPP 项目财政预算管理提供依据41、，需要对项目的 各项财政支出责任能够清晰识别和测算。一、责任识别在 PPP 项目全生命周期的不同阶段，对应政府承担不同的义 务，财政支出责任主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配 套投入。1.股权投资支出项目总投资为 19287.77 万元，其中政府出资 38.58 万元，社会资本出资 3818.97 万元。项目资金缺口需要融资 15430.22 万元，主要通过银行贷款解决。2.运营补贴支出 运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任。政府 付费模式下，政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助 模式下，政府承担部分运营补贴支出责42、任；使用者付费模式下， 政府不承担任何运营补贴支出责任。本项目采用政府付费模式， 政府运营补贴责任。3.风险承担支出 风险承担支出责任是指由政府承担风险带来的财政或有支出责任。云梦县城市基础设施投资建设运营（绿化工程）PPP 项 目的风险概率和风险后果值为一般风险，风险承担成本采用比例 法计算。风险承担成本为项目建设成本的 10%，其中自留风险承 担成本占项目全部风险承担成本的 1%，可转移风险承担成本占 99%。政府自留风险承担成本=19287.77*10%*1%=19 万元 4.配套投入支出 配套投入支出责任是指政府承诺将提供的配套工程等其他投入责任，包括土地征收和整理、建设部分项目配套设43、施、完成 项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴 息。根据项目实施方案，政府不承担配套投入支出。二、支出测算1.股权投资支出 股权投资支出依据项目资本金要求以及项目公司股权结构合理确定。股权投资支出责任中的土地等实物投入或无形资产投 入，应依法进行评估，合理确定价值。计算公式为：股权投资支出=项目资本金政府占项目公司股权比例 根据项目实施方案，本项目资本金总额 3857.55 万元，政府出资比例 1%，实际出资为 38.58 万元。 2.运营补贴支出根据项目实施方案，本项目不存在第三方收入,属于政府付 费模式项目,政府承担全部付费责任。政府每年财政补贴费用按 照如下表格计算:44、云梦县城市基础设施投资建设运营（绿化工程）PPP 项目财政可承受能力论证报告财政支出责任估算表序 号年份政府财政支出责任合计政府股 权出资可用性付费运营补贴风险承担 支出社会资本回报 金额融资还款 数额可用性付费 支出小计运营成本流动资金 占用费应交税 金运营补贴 小计栏次1234=2+35678=5+6+7910=1+4+8+9120175.523.008.522201811.025.0016.023201911.025.0016.024202011.026.0017.0252021 年419.301576.301995.611158.9281.121240.043235.6562022 年45、419.301576.301995.61879.6761.58941.242936.8572023 年419.301576.301995.61713.5049.94763.442759.0582024 年419.301576.301995.61602.4242.17644.592640.2092025 年419.301576.301995.61615.6943.10658.782654.39102026 年419.301576.301995.61629.2744.0551.39724.712720.32112027 年419.301576.301995.61643.2045.02275.39946、63.612959.22122028 年419.301576.301995.61657.4646.02276.16979.642975.25132029 年419.301576.301995.61672.0947.05276.94996.082991.68142030 年419.301576.301995.61687.0848.10277.751012.923008.53152031 年419.301576.301995.61702.4449.17278.581030.193025.80162032 年419.301576.301995.61718.2050.27279.431047.903047、43.51172033 年419.301576.301995.61734.3551.40280.301066.063061.66182034 年419.301576.301995.61750.9252.56281.191084.683080.29192035 年419.301576.301995.61767.9253.75282.111103.783099.39合计38.586289.5423644.5729934.1110933.12765.322559.2414257.6819.0044249.37第 24 页 共 28 页注:社会资本出资部分按照7%的回报率，等额本息还款；建设期融资部分48、款项按照5.88%的利率，等额本息还款；本项目经营期风险水平极小，故不考虑经营期风险承担成本。云梦县城市基础设施投资建设运营（绿化工程）PPP 项目财政可承受能力论证报告3.风险承担支出 由于项目风险支出数额和概率难以准确测算，按照项目的全部建设成本和全生命周期内的运营成本的一定比例确定风险承 担支出。云梦县城市基础设施投资建设运营（绿化工程）PPP 项目的 风险概率和风险后果值为一般风险，风险承担成本采用比例法计 算。风险承担成本为项目建设成本的 10%，其中自留风险承担成 本占项目全部风险承担成本的 1%，可转移风险承担成本占 99%。政府自留风险承担成本=19287.77*10%*1%=49、19 万元 政府自留风险承担支出按照 2017 年发生 3 万元，占当年一般公共预算支出比例为 0.001%; 2018 年发生 5 万元，占当年一 般公共预算支出比例为 0.0014%；2019 年发生 5 万元，占当年一 般公共预算支出比例为 0.0012%；2020 年发生 6 万元，占当年一 般公共预算支出比例为 0.0012%。三、能力评估（一）财政支出能力评估表 3-2 云梦县近 5 年一般公共预算支出表年份20122013201420152016公 共 预 算 支出（万元）191681225364253495287995343102近 5 年数据平均增长率为 18%，过去几年的较50、高增长率会与长期数据会有一定差异。主要考虑未来该地区可能的经济平均增 长率，公共预算支出的平均增长率 2017 年至 2021 年假定为 18%； 2022 年至 2026 年假定为 10%；2027 年以后假定为 5%。运营期内 的政府公共预算支出如下表所示（2021 年为运营期第 1 年）：第 28 页 共 28 页表 3-3 公共预算支出单位：万元运营期年份县本级公共预算支出20173071862018362480201942772620205047172021595566202265512320237206352024792698202587196820269591652027100751、1232028105747920291110353203011658712031122416520321285373203313496422034141712420351487980项目财政支出责任占公共预算支出的比例如下表所示：表 3-4 项目财政支出占公共预算支出比例单位：万元运营期年份财政支出责任县本级公共预算支出支出比例201793071860.003%2018163624800.004%2019164277260.004%2020175047170.003%202132365955660.54%202229376551230.45%202327597206350.38%202426452、07926980.33%202526548719680.30%202627209591650.28%2027295910071230.29%2028297510574790.28%2029299211103530.27%2030300911658710.26%2031302612241650.25%2032304412853730.24%2033306213496420.23%2034308014171240.22%2035309914879800.21%云梦县城市基础设施投资建设运营（绿化工程）PPP 项目财政可承受能力论证报告在项目全生命周期内，财政支出责任占当年一般公共预算支 出的比例都53、不超过 10%。（二）行业和领域平衡性评估 云梦县城市基础设施投资建设运营（绿化工程）PPP 项目占云梦县本级财政公共预算支出的比例不到 10%，另外，在云梦县 目前已经开展的 8 个 PPP 项目中，绿化工程项目仅此一个，也不 存在 PPP 项目过于集中的情况。四、财政可承受能力论证结论本项目政府年平均支出责任为 2392 万元，在项目全生命周 期内，财政支出责任占当年一般公共预算支出的比例都不超过 10%。不存在 PPP 项目过于集中的情况。另外，在合作期内，本 项目和云梦县目前开展的其他项目政府财政支出责任占一般公 共预算支出的比例亦不超过 10%（详见附件）。因此财政可承受能力“通过论54、证”，项目适宜采用 PPP 模式。附件云梦县 PPP 项目财政承受能力汇总计算表单位万元序 号特许经营期年 份年增 长率公共预算 支出云梦管 网市政道 路楚王城渠系高铁绿化管廊公用服 务合计比例备注120162603272201718%307186126033431957232280.07%3201818%362480241226586216114464580.13%4201918%427726241226586216114464580.11%5202018%50471724121647611743974647380.94%6202118%59556622901502175841041669255、32364134399976.72%7202210%65512323061528676121056673229377321432506.60%8202310%72063523161535476411064674927597330432126.00%9202410%79269823191536976711068675926407338431645.45%10202510%87196823231538477021071677026547347432514.96%11202610%95916523261540079401074678227207356435994.55%1220275%100712356、23301665586331078679329597365458154.55%1320285%105747923341724486701168708329757375468504.43%1420295%111035323381726287081209760829927385475034.28%1520305%116587123822375387481213852430097619552494.74%1620315%122416526211729987891218763630268275488643.99%1720325%128537326261731988321222765030448287457、89793.81%1820335%134964226311733888771227766530628299490983.64%1920345%141712426361735889231232768030808311492223.47%2020355%148798026421737989711237769630998324493493.32%2120365%15623792647902177128338277181.77%2220375%16404982653907277298352278071.70%2320385%17225232660912677478366278991.62%24203958、5%18086492666918277648381279941.55%2520405%18990812673924188748397291841.54%2620415%199403526808413110920.56%2720425%209373726878430111160.53%2820435%219842426948447111410.51%2920445%230834527028465111670.48%3020455%242376227108484111940.46%3120465%254495027198503112220.44%合计659952538481711711720514886244249209325161910818