1、 渭南市城市绿化提升改造渭南市城市绿化提升改造 PPP 项目项目 财政承受能力论证报告财政承受能力论证报告 临渭区临渭区财政局财政局 二零一二零一七七年年十一十一月月渭南市城市绿化提升改造 PPP 项目丨财政承受能力论证报告 I 目目 录录 一、项目概况一、项目概况.2（一）项目背景.2（二）项目名称及实施机构.2（三）项目建设.3 二、财政承受能力论证二、财政承受能力论证.6（一）编制依据及原则.6（二）财政承受能力责任识别.6（三）财政支出责任测算.11（四）财政承受能力评估.13（五）行业和领域平衡性评估.17（六）财政承受能力论证结论.18 渭南市城市绿化提升改造 PPP 项目丨财政承2、受能力论证报告 2 一、项目概况一、项目概况（一）项目背景（一）项目背景 近年来，随着我国经济建设的全面发展，城市园林建设已取得长足进步，营造人与自然和谐发展已成为当前城市发展的共识和目标，绿化已从追求“绿化”转为追求“美化”、“生态化”，加之城镇化进程的快速推进，形成需要绿化美化的新区域，原有绿化已不能满足市民日益增长的精神文化需求。陕西省国民经济社会发展十三五规划纲要提出创建一批生态文明和生态文化教育基地，创建“园林城市”，构建布局合理的城市绿地系统，对汉江、丹江及黄河、渭河等沿岸的城市，开展沿江、沿河生态整治工程，重塑城市滨水生态空间，建设城市生态系统。为了更好的落实陕西省与渭南市“十三3、五”规划要求，秉承“生态、自然”建设理念，坚持“增绿提质、裸地绿化、建管并重”的原则，以“生态、宜居、诗意”为设计主题，按照“一街一景”的思路，把渭南市建成历史文化与现代文明相互映、人与自然和谐共生的生态绿色家园。结合渭南市临渭区实际情况，经过充分的调研、论证，临渭区区政府决定实施渭南市城市绿化提升改造 PPP 项目。（二）项目名称及实施机构（二）项目名称及实施机构 1.项目名称项目名称 渭南市城市绿化提升改造 PPP 项目（下称“项目”或“本项目”）。渭南市城市绿化提升改造 PPP 项目丨财政承受能力论证报告 3 2.项目实施机构项目实施机构 临渭区人民政府（以下简称“区政府”）授权渭南市园4、林绿化处（以下简称“园林处”）作为本项目实施机构。（三）项目建设（三）项目建设 1.建设运营内容建设运营内容 项目主要由两部分组成，分别为：渭南市中心城市道路绿化提升改造（主要包括四纵四横道路绿化提升改造及十条精品小道绿化提升改造）和桃花源。（1 1）渭南市中心城市道路绿化提升改造渭南市中心城市道路绿化提升改造 渭南市城市道路绿化提升改造包括中心城市道路绿化提升改造及十条精品小道绿化提升改造：中心城市道路绿化提升改造：（1）渭清路道路绿化提升改造，南接渭南高速西入口，北连渭富大桥；（2）前进路道路绿化提升改造，南起站北路，北至 310 国道；（3）朝阳大街道路绿化提升改造，东起东入口，西至渭清5、路；（4）双王大街（310 国道）道路绿化提升改造，东起沋河桥头，西至渭清路；（5）渭清路东侧 50m 带（生态公园）绿化提升改造：该工程南起华山大街，北至渭富桥，全长 6 公里，建设范围为渭清路东侧 50m 内。（6）仓程路道路绿化提升改造，南起华山大街，北至渭南北站；（7）民生路道路绿化提升改造，南起华山大街，北至渭蒲大桥；（8）东风大街道路绿化提升改造，东起民生路，西至渭清路；渭南市城市绿化提升改造 PPP 项目丨财政承受能力论证报告 4 以上中心城市主干道和一个生态公园，主要建设内容包括：改造中央隔车带、分车带、缓冲带绿化及人行横道两侧的街头绿地、广场；提升绿化、铺设灌溉系统、增加亮化6、铺设游步道、建设公厕及管理用房、环卫设施、休闲娱乐设施、添置园林小品、更换道牙石及改造范围内的其他建设等。（9）十条精品小道建设包括：三线路（朝阳大街东风大街）、杜化路全段、金水路（乐天大街渭河大街）、西南京路（金水路杜化路）、滨河路（北小桥胜利大街）、沋河河堤、民主路、渭河小学区间路、胜利大街（前进路以西）、六泉路与三贤路区间路、师院东门区间路等道路的绿化，主要建设内容为以上十条道路改造范围内的绿化提升、铺设亮化及灌溉系统及改造范围内的其他建设内容。（2 2）桃花源桃花源 主要为园外道路两侧绿化提升及隔车带绿化、停车场、景观小品、大型浮雕墙等；及园内景观绿化和改造范围内的其他建设内容等。渭7、南市城市绿化提升改造 PPP 项目丨财政承受能力论证报告 5 2.项目合作期限项目合作期限 本项目合作期限为 15 年，其中：建设期 1 年，运营维护期 14 年。3.项目总投资项目总投资 根据渭南市城市绿化提升改造项目可行性研究报告可知,本项目静态总投资估算为 49941.36 万元（工程费用为 43647.73 万元，工程建设其他费用为 2593.99 万元，预备费为 3699.34 万元）。具体投资详见表 1.1 所示。表表 1.1 项目投资估算表项目投资估算表 单位：万元单位：万元 费用名称 工程费用 工程建设 其他费用 预备费 静态总投资 投资费用（万元）43647.73 2593.8、99 3699.34 49941.36 渭南市城市绿化提升改造 PPP 项目丨财政承受能力论证报告 6 二、财政承受能力论证二、财政承受能力论证（一）编制依据及原则（一）编制依据及原则 依据中华人民共和国预算法、国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发201460 号）、国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知（国办发201542 号）、财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金201476 号）、财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014 113 号）、政府和社会资本9、合作项目财政承受能力论证指引（财金 2015 21 号）等法律法规政策文件，进行渭南市城市绿化提升改造 PPP项目财政承受能力论证。本项目财政承受能力论证坚持合理预测、公开透明、从严把关，统筹处理好当期与长远关系，规范 PPP 项目财政支出管理，有序推进项目实施，有效防范和控制财政风险，实现 PPP 可持续发展。（二）财政承受能力责任识别（二）财政承受能力责任识别 根据 PPP 项目所在地区财政状况，财政部门识别和测算项目的财政支出责任后，进行 PPP 项目财政承受能力评估。财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。财政支出能力评估，是根据 PPP项目预算支出责任，评估 P10、PP 项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，以便于财政部门统筹年度全部已实施和拟实施的 PPP 项目财政承受能力评估方案。1.股权投资支出责任评价股权投资支出责任评价 渭南市城市绿化提升改造 PPP 项目丨财政承受能力论证报告 7 项目资本金为 12783.51 万元，双方按照股权比例出资，即政府方出资代表出资 30%，金额为 3835.05 万元，社会资本出资 70%，金额为 8948.45万元。政府及社会资本均以货币形式认缴出资。2.运营补贴支出责任评价运营补贴支出责任评价 本项目具体采用“建设运营移交（BOT）”模式进行运作。由渭南市鑫源园林绿化工程有限公司和选定的社会资本共同成立项目11、公司，由项目公司负责本项目的投融资、建设、运营维护和移交。运营维护期内，政府根据PPP 项目合同的约定每年向项目公司支付可行性缺口补助。3.风险承担支出责任评价风险承担支出责任评价 本项目的风险分配机制以风险最优分配原则为核心，按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制、市场风险预测能力、项目公司风险管理能力等要素，在政府和项目公司间合理分配项目风险。政府和社会资本应根据风险分配原则，合理分担项目在设计、投融资、建设、运营维护及移交各阶段的风险责任。（1 1）项目建设责任项目建设责任 由项目公司负责按照合同约定的要求和时间完成项目的建设并开始运营，该12、责任不因项目建设已部分或全部由项目公司分包给施工单位或承包商实施而豁免或解除。本项目在建设过程中，严禁转包或违法分包。（2 2）运营维护责任划分运营维护责任划分 由项目公司负责按照合同约定及维护方案和手册的要求对项目设施进行维护。（3 3）法律变更法律变更 渭南市城市绿化提升改造 PPP 项目丨财政承受能力论证报告 8 在PPP 合同中，法律变更通常会被定义为在PPP 合同生效日之后颁布的各级人民代表大会或其常务委员会或有关政府部门对任何法律的施行、修订、废止或对其解释或执行的任何变动。在建设期间，如果因发生政府方可控的法律变更导致项目发生额外费用或工期延误，项目公司有权依据 PPP 合同 约13、定向政府方索赔额外费用或要求延长工期。在运营维护期间，如果因发生政府方可控的法律变更导致项目公司维护成本费用增加，项目公司有权依据 PPP 合同 约定向政府方索赔额外费用或申请延长项目合作期限。如果因发生政府方可控的法律变更导致合同无法继续履行，则构成“政府违约事件”，项目公司可以依据 PPP 合同约定的违约条款进行追究。对于超出本级政府方可控范围的法律变更，如由国家或上级政府及其他行政主管部门统一颁布的法律等，应视为不可抗力，双方应按照不可抗力的机制进行处理。（4 4）不可抗力风险不可抗力风险 不可抗力是指不能合理预见、并且不能避免和不能克服的客观情况。主要包括：雷电、干旱、地震、火山爆发、14、滑坡、水灾、暴风雨、海啸、洪水、台风、龙卷风或任何其他天灾；大规模流行病、饥荒或瘟疫；战争行为（无论是宣战的或未宣战的）、入侵、武装冲突或敌对行为、封锁、暴乱、恐怖行为或军事力量的使用；全国性、地区性或行业性罢工（项目公司内部劳资纠纷引起的罢工除外）；任何政府部门对项目设施或其任何部分实行的征收、征用、国有化；超出本级政府方可控范围的法律变更。经确认发生不可抗力事件后，根据法律法规，不可抗力法律后果通常渭南市城市绿化提升改造 PPP 项目丨财政承受能力论证报告 9 包括：免于履行、延长期限、免除违约责任、费用补偿、解除合同等。4.风险防范措施风险防范措施 本项目涉及各类潜在风险，按照风险分配优15、化、风险收益对等和风险可控等原则，应由最有能力消除、控制或降低风险的一方承担风险。在项目合作合同中需具体明确项目风险的分配，使政府和社会资本间合理分配项目风险。根据 PPP 项目的实践经验，项目风险按表 2.1 进行分配和承担。表表 2.1 本项目风险分配框架表本项目风险分配框架表 风险类别 风险分配 补充说明 政治风险 运维权收回/违背 政府方承担 国家层面的政治风险由双方共同承担，市场层面的风险由项目公司承担。宏观经济变化 共同承担 征用/公有化 政府方承担 法律变更 共同承担 审批获得/延误 政府方承担 行政区划调整 政府方承担 政府换届及部门调整 政府方承担 建设风险 融资风险 项目公16、司承担 将融资风险列入本项目PPP 合同条款进行相关约定。项目公司组建后，项目后期融资由项目公司按市场化原则自行筹措，后续融资工作由项目公司负责。融资如有困难，中标社会资本应合理协调，予以协助，确保资金及时到位。设计不当 政府方承担 1、社会资本方应配合公共部门，提交履约保函和维护保函等由金融机构出具的可兑付承诺，并由社会资本方购买保险；2、政府负责协调规划、国土、建设等主管部门，为项承包商违约 项目公司承担 工程质量 项目公司承担 工地安全 项目公司承担 设备的获取 项目公司承担 劳工争端/罢工 项目公司承担 效率低/材料浪费 项目公司承担 渭南市城市绿化提升改造 PPP 项目丨财政承受能力17、论证报告 10 风险类别 风险分配 补充说明 建造成本超支 由于项目建设内容扩大而引起的建设成本超支由双方共同承担，在建设内容不变的情况下发生的成本超支由项目公司承担 目建设提供便利。完工延误风险 项目公司承担 技术、质量风险 项目公司承担 考古文物保护 共同承担 地质条件 共同承担 场地可及性/准备 共同承担 工程/运维变更 共同承担 运营维护风险 运维成本超支 项目公司承担 项目公司应通过加强管理提高效率以降低这类风险。运维公司违约 项目公司承担 服务质量风险 项目公司承担 运营维护服务效率低 项目公司承担 移交费用超预算 项目公司承担 通过合同体系约定移交条件，并在移交前进行可用性评估。18、移交后设施状况不佳 项目公司承担 法律和政策风险 项目公司破产 共同承担 双方协商通过动态的合同体系调整，可进行签订补充协议的形式进行此类风险的管理和规避。合同文件冲突 共同承担 第三方延误/违约 项目公司承担 设施所有权 共同承担 行业规定变化 共同承担 税收政策变化 共同承担 收益风险 材料费上涨 共同承担 通过建立有效合理的绩效考核机制，依据绩效考核机制进行对政府支付费用的调整，达到风险管理的目的。收费/税收变更 共同承担 市场需求变化 共同承担 市场竞争 项目公司承担 宏观经济风通货膨胀 共同承担 设计根据通货膨胀因素来调渭南市城市绿化提升改造 PPP 项目丨财政承受能力论证报告 1119、 风险类别 风险分配 补充说明 险 利率变化 共同承担 整服务价格的公式，由政府方与项目公司共同承担此类风险。外汇风险 项目公司承担 如投资人为外企，可能需考虑此风险 其他风险 不可抗力 共同承担 要求项目公司为项目设施购买财产保险，用以灾害后项目设施的修复。灾害期间，双方各自承担风险。天气/环境恶劣 共同承担 5.配套投入支出责任评价配套投入支出责任评价 项目工程前期准备工作一般包括征地、拆迁、标线迁移、勘察设计、咨询服务等工作，本项目所有配套设施及可行性缺口补助用均已计入项目总投资，因此，政府并无额外的配套投入支出。（三）财政支出责任测算（三）财政支出责任测算 1.股权投资支出责任测算股权20、投资支出责任测算 股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。计算公式为：股权投资投资支出=项目资本金 政府方占项目公司股比 根据本项目具体情况，其中本项目资本金 12783.51 万元，其中政府方占项目公司 30%股权，共支付 3835.05 万元。为保证项目顺利实施，政府方规定建设期一年内项目资本金到位，此处为了合理项目建设期政府股权支出评价，项目资本金依据渭南市城市绿化提升改造 PPP 项目实施方案中建设期投资到位，政府方按年承担相应股权支出责任。渭南市城市绿化提升改造 PPP 项目丨财政承受能力论证报告 12 根据上述条件测算出股权投资支出21、数额见表 2.2 所示。表表 2.2 股权股权投资投资支出责任表支出责任表 单位单位:万元万元 年份 股权投资支出 2018 3835.05 合计 3835.05 2.运营补贴支出责任测算运营补贴支出责任测算 运营补贴支出责任是指在项目运营维护期间，政府承担的向项目公司支付的可行性缺口补助。当回报率为 7.0%（税后）时，每年可行性缺口补助为 6380.00 万元。3.风险承担支出责任测算风险承担支出责任测算 风险承担支出责任是指项目实施过程中政府方承担风险带来的财政或有支出责任。本项目中，参考行业经验，产生较大政府支出责任概率且支出额度较高的风险主要有建设成本超支风险、国家和地方提高运营维护22、标准导致运营维护费用提高、税种和税率的变化等。（1）建设成本风险支出建设成本风险支出 依据渭南市城市绿化提升改造 PPP 项目实施方案中所规划的年建设投资，假定由于城市规划等政府方原因调整导致本项目建设成本大幅提升 10%，政府方股权比例 30%，则建设期每年增加支出的金额为 383.51 万元。当年建设成本风险支出=项目当年建设成本 10%政府方占项目公司股比（2）维护成本风险支出维护成本风险支出 依据可行性研究报告及本项目实施方案中所预测的项目维护成本，结合同类型项目的维护成本，在运营维护期内，项目的维护成本风险暂定为渭南市城市绿化提升改造 PPP 项目丨财政承受能力论证报告 13 5%，23、政府方股权比例 30%，每年维护成本风险支出为 24.52 万元，详见附件一。当年运营成本风险支出=项目当年维护成本 5%政府方占项目公司股比（3）税种和税率变化税种和税率变化 在本项目的运营维护期内，初步估计税负增加的可能性较少，增加财政支出的可能性也较小。综上，暂时忽略税率导致的风险支出。4.配套投入支出责任测算配套投入支出责任测算 配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接等。本项目所有配套设施及可行性缺口补助用均已计入项目总投资，因此，政府并无额外的配套投入支出。财政支出责任测算汇总24、见附件一。（四）财政承受能力评估（四）财政承受能力评估 根据关于印发的通知（财经201521 号）相关要求，通过临渭区财政收支的预估评价本项目财政承受能力，并为财政支出的分配提供参考依据。2011-2016 年临渭区一般公共预算支出情况如表 2.3 所示。表表 2.3 2011-2016 临渭区临渭区财政一般公共预算支出财政一般公共预算支出 单位：万元单位：万元 年份 2011 2012 2013 2014 2015 2016 一般公共预算支出 196653 234015 322413 326036 385432 421865 渭南市城市绿化提升改造 PPP 项目丨财政承受能力论证报告 14 25、由表 2.3 可以看出，2011 年至 2016 年临渭区一般公共预算支出年均增长率为 16.49%，考虑国家未来经济下行风险压力较大，且土地财政收支不确定性增加，结合财政预算按照收支平衡、略有节余的原则，统筹考虑，临渭区一般公共预算支出增长率均拟定为 10%，那么 2017 年至 2032 年预计一般公共预算支出数额如表 2.4 所示。渭南市城市绿化提升改造 PPP 项目丨财政承受能力论证报告 15 表表 2.4 2017 年年至至 2032 年年临渭区临渭区财政一般财政一般公共公共预算支出预测表预算支出预测表 单位：万元单位：万元 年份 一般公共预算支出 增长率 2017 464,051.26、50 10.00%2018 510,456.65 10.00%2019 561,502.32 10.00%2020 617,652.55 10.00%2021 679,417.80 10.00%2022 747,359.58 10.00%2023 822,095.54 10.00%2024 904,305.09 10.00%2025 994,735.60 10.00%2026 1,094,209.16 10.00%2027 1,203,630.08 10.00%2028 1,323,993.09 10.00%2029 1,456,392.40 10.00%2030 1,602,031.64 127、0.00%2031 1,762,234.80 10.00%2032 1,938,458.28 10.00%根据关于印发的通知（财经201521 号）的要求，“每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%”。假设：2018年成立项目公司，2018 年支付股权投资支出；从 2019 年开始支付可行性缺口补助，共支付 14 年。本项目占临渭区一般公共预算支出的比例如下表 2.5 所示。渭南市城市绿化提升改造 PPP 项目丨财政承受能力论证报告 16 表表 2.6 2018 年年 2032 年年本本项目财政支出占一般公共预算支出比值项目财政支出占一般公28、共预算支出比值 单位：万元单位：万元 通过表 2.5 数据可知，2019 年占比最高为 1.14%，2032 年占比最低为0.33%，未超过 10%。年份 一般公共财政支出 本项目支出 占比 2018 510,456.65 4,218.56 0.83%2019 561,502.32 6,404.52 1.14%2020 617,652.55 6,404.52 1.04%2021 679,417.80 6,404.52 0.94%2022 747,359.58 6,404.52 0.86%2023 822,095.54 6,404.52 0.78%2024 904,305.09 6,404.5229、 0.71%2025 994,735.60 6,404.52 0.64%2026 1,094,209.16 6,404.52 0.59%2027 1,203,630.08 6,404.52 0.53%2028 1,323,993.09 6,404.52 0.48%2029 1,456,392.40 6,404.52 0.44%2030 1,602,031.64 6,404.52 0.40%2031 1,762,234.80 6,404.52 0.36%2032 1,938,458.28 6,404.52 0.33%渭南市城市绿化提升改造 PPP 项目丨财政承受能力论证报告 17 在此期间，临渭30、区另外还在实施 3 个 PPP 项目，若以临渭区财政每年PPP 支出上限额度（一般公共预算支出的 10%）为对标如表 2.6 所示。表表 2.6 2018 年年 2032 年年临渭区临渭区四个四个项目财政支出占一般公共预算支出比值项目财政支出占一般公共预算支出比值 单位：万元单位：万元 通过表 2.6 数据可知，2021 年占比最高为 6.33%，2032 年占比最低为1.29%，未超过 10%。综合可知，临渭区 PPP 项目支出在财政可承受范围之内。（五）行业和领域平衡性评估（五）行业和领域平衡性评估 行业和领域均衡性评估，是根据 PPP 模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众31、对公共服务的需求，平衡不同行业和领域 PPP年份 一般公共财政支出 学校 创业基地基础设施 沋河南段 本项目支出 合计支出 合计占比 2018 510,456.65 21,965.68 1385.68 0 4,218.56 27,569.92 5.40%2019 561,502.32 17,702.37 1385.68 1,227.42 6,404.52 26,719.99 4.76%2020 617,652.55 16,930.95 10622.62 1,227.42 6,404.52 35,185.51 5.70%2021 679,417.80 16,159.54 10624.91 9,732、87.13 6,404.52 42,976.10 6.33%2022 747,359.58 15,388.12 10627.23 9,787.34 6,404.52 42,207.21 5.65%2023 822,095.54 14,616.70 9880.31 9,787.90 6,404.52 40,689.43 4.95%2024 904,305.09 13,845.29 9882.69 9,788.17 6,404.52 39,920.67 4.41%2025 994,735.60 13,073.87 9885.12 9,788.47 6,404.52 39,151.98 3.94%233、026 1,094,209.16 12,302.45 9512.94 9,788.67 6,404.52 38,008.58 3.47%2027 1,203,630.08 11,533.04 9515.45 9,788.92 6,404.52 37,241.93 3.09%2028 1,323,993.09 7,621.62 9517.98 9,789.19 6,404.52 33,333.31 2.52%2029 1,456,392.40 0 9145.92 9,789.48 6,404.52 25,339.92 1.74%2030 1,602,031.64 0 9148.54 9,789.34、78 6,404.52 25,342.84 1.58%2031 1,762,234.80 0 9151.20 9,790.29 6,404.52 25,346.01 1.44%2032 1,938,458.28 0 8904.12 9,790.64 6,404.52 25,099.28 1.29%渭南市城市绿化提升改造 PPP 项目丨财政承受能力论证报告 18 项目，防止某一行业和领域 PPP 项目过于集中。为实现临渭区具体规划情况，推进基础设施和公共事业 PPP 项目的开展，缓解财政压力，并提供高质量公共服务，将陆续开展其他 PPP 项目。本项目符合临渭区实际的发展需要，并按照适度远期预留的原则进行设计和建设，符合城市规划和发展的实际需求，并通过该项目的实施，实现推广政府与社会资本合作在城市绿化提升改造领域的示范意义。综上所述，本项目的实施不会造成市场的供需失衡，不会造成项目投资过度、超出公众实际需要，同时符合行业和领域的均衡性要求。（六）财政承受能力论证结论（六）财政承受能力论证结论 综上所述，本项目财政支出额占一般公共预算支出预测值比例较小，在可承受范围以内。因此经过分析，本项目通过财通过财政承受能力论证政承受能力论证。