1、云南省德宏州瑞丽市城市绿化云南省德宏州瑞丽市城市绿化、景观景观及提升改造及提升改造 PPPPPP 项目项目财政可承受能力论证财政可承受能力论证实施机构：瑞丽市住房和城乡规划建设局实施机构：瑞丽市住房和城乡规划建设局咨询机构：昆明晨翔工程造价咨询有限公司咨询机构：昆明晨翔工程造价咨询有限公司二二一六一六年年十二十二月月目目录录前前 言言.1（一）编制目的和编制单位.1（二）编制依据.1一、项目基本情况一、项目基本情况.3（一）项目名称.3（二）项目概况.3（三）项目运作方式.3二、评价流程二、评价流程.4三、相关责任识别三、相关责任识别.5（一）股权投资支出责任.5（二）运营补贴支出责任.5（三2、）风险承担支出责任.5（四）配套投入支出责任.7四、支出测算四、支出测算.8（一）股权投资支出.8（二）财政补贴支出.8（三）风险承担支出.9（四）配套投入支出.10（五）全周期财政支出数额及汇总.10五、财政承受能力评估五、财政承受能力评估.11（一）财政支出能力评估.11（二）行业和领域均衡性分析评估.15六、财政可承受能力论证结论六、财政可承受能力论证结论.161前前 言言（一）编制目的和编制单位（一）编制目的和编制单位开展 PPP 项目财政承受能力论证，是政府履行合同义务的重要保障，有利于规范 PPP 项目财政支出管理，有序推进项目实施。财政承受能力论证是对项目实施方案进行可行性评估的3、重要组成部分，根据国家相关法规的要求，地方各级财政部门要根据中长期财政规划和项目全生命周期内的财政支出，对政府付费或提供财政补贴等支持的项目进行财政承受能力论证。为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当原则上不超过 10%。我公司受委托作为本项目财政承受能力论证的编制单位，将遵循真实、公允、客观、公正的原则，进行本项目财政承受能力论证的编制工作。（二）编制依据（二）编制依据1.国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银4、行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知（国办发201542 号）；2.基础设施和公用事业特许经营管理办法（发改委、财政部、住建部、交通运输部、水利部、中国人民银行2015第 25 号令）；3.关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金 2014113 号）；4.国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724 号）；25.关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金201476 号）；6.关于印发政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知（财金201521 号）；7.财政部的通知（财金201692 号）；8.关于5、印发的通知（发改投资20162231 号）；9.财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知（财金201690 号）；10.本报告编制过程中委托方提供的其他资料。云南省德宏州瑞丽市城市绿化、景观及提升改造项目财政承受能力论证3一、一、项目项目基本情况基本情况（一）项目名称（一）项目名称云南省德宏州瑞丽市城市绿化、景观及提升改造项目（二）项目概况（二）项目概况项目规划总用地面积795498.37 平方米，其中河道占地 334574.52 平方米、园林景观用地 460923.85 平方米。包括团结大沟西段、大沟东段、南底河、勐卯河、南管河、帕色河、允当河共七条河流的两岸景观提升改造6、和河道清理。（三）项目运作方式（三）项目运作方式项目拟采用 ROT（改建-运营-移交）的模式实现政府与社会资本的合作的 PPP运作方式。项目建设完成后，项目公司按照规定负责整个项目的运营维护，主要包括河道及水体、景观绿化、基础设施养护管理等方面。运营期间项目公司通过获取政府付费的方式收回投资并获得合理回报。合作期结束后，由项目公司按照移交要求将项目公司股权无偿移交给政府或政府指定机构。项目合作期为 17 年（2018 年-2034 年），其中建设期 2 年，运营期 15 年。云南省德宏州瑞丽市城市绿化、景观及提升改造项目财政承受能力论证4二、评价流程二、评价流程财政承受能力论证是指识别、测算政7、府和社会资本合作(Public-PrivatePartnership，以下简称“PPP”)项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为 PPP 项目财政管理提供依据。开展 PPP项目财政承受能力论证，是政府履行合同义务的重要保障，有利于规范 PPP 项目财政支出管理，有序推进项目实施，有效防范和控制财政风险，实现 PPP 可持续发展。按照财政部 政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引 的通知（财金201521 号）的要求，财政承受能力论证分为责任识别、支出测算、能力评估、信息披露四个步骤。图一：图一：PPPPPP 项目财政承受能力论证工作流程图项目财政承受能力8、论证工作流程图云南省德宏州瑞丽市城市绿化、景观及提升改造项目财政承受能力论证5三、相关责任识别三、相关责任识别在 PPP 项目全生命周期的不同阶段，对应政府承担不同的义务，财政支出责任主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入。（一）股权投资支出责任（一）股权投资支出责任股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资责任。本项目资本金占投资总额的 20%，约 13017.86 万元。其中，政府方出资代表瑞丽市欣恒投资开发有限责任公司出资 1301.79 万元，占比 10%。（二）运营补贴支出责任（二）运营补贴支出责任运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府9、承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的采购服务补贴支出责任不同。本项目为具有公益性的基础设施类项目，无运营收入，故采用政府付费的付费方式。具体而言，实施机构和市财政局基于项目公司在建设期各年的建设管理绩效考核结果，以及项目公司在运营维护期各年的运营维护服务绩效考核结果，向项目公司支付政府补贴。政府方负有向社会资本方支付政府付费的责任。（三）风险承担支出责任（三）风险承担支出责任根据相关法规指引的要求，应按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。本项目涉及各类潜在风险，按照风险分配优化10、风险收益对等和风险可控等原则，应由最有能力消除、控制或降低风险的一方承担风险。在特许经营协议中需具体明确项目风险的分配，使政府和社会资本间合理分配项目风险。根据关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113 号）相关规定，结合本项目实际情况，建议项目建设、运营、收益、宏观经济等风险主要由社会资本承担；项目法律、政策/政治等主要风险由政府方承担；不可抗力等风险由政府和社会资本共同分担。风险承担支出责任是指由政府承担风险带来的财政或有支出责任。由于项目云南省德宏州瑞丽市城市绿化、景观及提升改造项目财政承受能力论证6的风险概率和风险后果值难以预测，因此风险承担成本结合本项11、目实际，按照可转移风险以及自留风险进行分类，采用比例法进行测算。可转移风险：包括项目的建设期可能发生的建设风险、运营期间可能发生的运营风险、项目全生命周期内可能发生的融资风险及部分不可抗力风险。自留风险：包括项目的全生命周期内可能发生的政治风险、法律风险及部分不可抗力风险。表表一一：项目风险分配表：项目风险分配表风险风险描述风险承担方政府社会资本共同分担政治风险1.包括政府信用、公众反对、政府干预、决策失误、决策过程冗长、政府官员腐败等风险因素法律政策风险2.国家法律政策风险3.地方政府导致的法律政策风险经济风险4.包括利率风险、通货膨胀风险、国家税收调整等5.地方税收调整不可抗力风险6.主要12、指合同一方无法控制，在签订合同前无法合理防范，情况发生时又无法回避或克服的事件或情况项目融资风险7.包括融资可得性风险与融资结构合理性风险项目设计风险8.因政府方引起的规划方案变更和设计不当风险9.因社会资本引起的规划方案变更和设计不当风险10.其他不可控因素导致的规划方案变更和设计不当风险项目建设风险11.土地获取风险12.项目审批风险13.因社会资本导致的工程变更14.因政府方导致的工程变更15.因社会资本导致的工期延误16.因政府方导致的工期延误17.施工供应风险18.施工技术不当19.施工成本超支20.市政设施保护风险21.气候/水文/地质条件22.工程质量不达标23.工地安全事故云南13、省德宏州瑞丽市城市绿化、景观及提升改造项目财政承受能力论证7风险风险描述风险承担方政府社会资本共同分担24.环境保护风险项目运营风险25.项目公司运营能力不足风险26.运营期采购风险27.运营期成本控制风险项目移交风险28.移交资料准备不齐全29.移交手续审批延迟30.资产状况不达标（四）配套投入支出责任（四）配套投入支出责任配套投入支出责任是指政府承诺将提供的配套工程等其他投入责任，包括土地征收和整理、建设部分项目配套设施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。就本项目而言，政府无配套投入支出责任。云南省德宏州瑞丽市城市绿化、景观及提升改造项目财政承受能力论证8四14、支出测算四、支出测算（一）股权投资支出（一）股权投资支出本项目共计投资总额约 65089.27 万元人民币。其中资本金占 20%，约13017.86 万元。其中，政府方出资代表瑞丽市欣恒投资开发有限责任公司出资1301.79 万元，占比 10%。按建设期第一年 70%，第二年 30%分配支出，运营期无股权投资支出，政府股权投资支出如下表所示（单位：万元）：表二：股权投资支出表表二：股权投资支出表年份20182019合计股权投资支出911.25390.541301.79（二）财政补贴支出（二）财政补贴支出对采用政府付费模式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担支付政府付费的责任，本项目每年政府付15、费支出的计算公式为：当年财政补贴支出数额当年财政补贴支出数额=项目全部建设成本项目全部建设成本*（1+1+合理利润率合理利润率）*（1+1+年度折年度折现率）现率）n n/财政补贴周期（年）财政补贴周期（年）+年度运营成本年度运营成本*（1+1+合理利润率）合理利润率）n 代表折现年数，财政补贴周期指财政提供补贴的年数，本项目 n 取值范围为 2-16。运营补贴期限：本项运营期为 15 年，政府财政补贴每年支付 1 次，共支付15 次。长期贷款利率：特许经营期利率按照 5 年期以上银行基准利率 4.9%上浮至6%进行初步测算。合理利润率：合理利润率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑16、可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定。设置本项目合理利润率为 6%。年度折现率：年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定，设置本项目折现率为 4.05%。本项目共计投资总额约 65089.27 万元人民币。其中资本金占 20%，约云南省德宏州瑞丽市城市绿化、景观及提升改造项目财政承受能力论证913017.86 万元。其中社会投资人出资 11716.07 万元，占比 90%，经营期内，每年年度运营成本（不含当期摊销及财务费用）约为 217.42 万元。特许经营期内政府静态补贴合计 101539.14 万元，各年度付费额如下表（单位：万元17、）：表三：年度政府付费表表三：年度政府付费表单位：万元年份2018201920202021202220232024运营年12345政府各年度付费金额5110.625308.275513.925727.905950.55年份2025202620272028202920302031运营年6789101112政府各年度付费金额6182.216423.266674.076935.037206.577489.107783.07年份203220332034运营年131415政府各年度付费金额8088.958407.228738.38（三）风险承担支出（三）风险承担支出由于上述各类风险引起的具体支出数额和概18、率均难以准确预测，因此本项目以比例法测算风险承担支出。测算本项目风险承担成本占项目建设运营成本的15%，可转移风险承担成本占项目全部风险成本的 80%。即全周期风险成本现值约为 9843.00 万元，自留风险现值约为 1968.60 万元，可转移风险为 7874.40万元。此部分自留风险承担支出将通过以下公式折算为运营期各年风险承担支出额（单位：万元）：云南省德宏州瑞丽市城市绿化、景观及提升改造项目财政承受能力论证10表四：年度风险承担支出表表四：年度风险承担支出表单位：万元年份2018201920202021202220232024202520262027风险承担支出额115.8120.5119、25.4130.4135.7141.2146.9152.9159.1165.5年份2028202920302031203220332034风险承担支出额172.2179.2186.5194.0201.9210.1218.6（四）配套投入支出（四）配套投入支出本项目政府无相关配套投入支出。（五）全周期财政支出数额及汇总（五）全周期财政支出数额及汇总综合以上分析，本项目全周期（建设期+运营期）内，政府需承担的财政支出数额如下表：表五：全周期表五：全周期财政支出责任汇总表财政支出责任汇总表单位：万元年份股权投资支出风险承担支出财政补贴支出配套投入支出合计2018 年911.25115.800.00120、027.052019 年390.54120.490.00511.032020 年125.375110.625,235.992021 年130.455308.275,438.722022 年135.735513.925,649.652023 年141.235727.905,869.132024 年146.955950.556,097.502025 年152.906182.216,335.112026 年159.096423.266,582.352027 年165.536674.076,839.602028 年172.246935.037,107.272029 年179.217206.577,3821、5.782030 年186.477489.107,675.572031 年194.027783.077,977.102032 年201.888088.958,290.842033 年210.068407.228,617.282034 年218.578738.388,956.95合计1,301.792755.99101,539.14-105,596.91云南省德宏州瑞丽市城市绿化、景观及提升改造项目财政承受能力论证11五、财政承受能力评估五、财政承受能力评估（一）财政支出能力评估（一）财政支出能力评估财政支出能力评估是评估 PPP 项目实施对当前及今后年度财政支出的影响。根据财政部政府和社会资本22、合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）的规定：每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%。1.瑞丽市一般公共预算支出能力评估根据关于印发政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知的规定：在进行财政支出能力评估时，未来年度一般公共预算支出数额可参照至少前五年相关数额的平均值及平均增长率计算，并根据实际情况进行适当调整。根据云南省瑞丽市财政局提供的一般公共预算支出数据，并参考瑞丽市 PPP项目历史资料，下文预测合作期一般公共预算支出时，年均增长率按 35%计算，每 5 年增长率下调 5。（1）瑞丽市 2011 年至 2015 23、年一般公共预算支出情况瑞丽市 2011 年至 2015 年一般公共预算支出整体主要呈增长趋势，除 2014年至 2015 年一般公共预算支出出现下降现象，其他年度均为增长。五年支出合计金额为 95.51 亿元，年均 20.03 亿元，年平均增长率为 7.42%。表表六六：瑞丽市瑞丽市 2012011 1 年至年至 20201515 年一般公共预算年一般公共预算支出表支出表年份一般公共预算支出（亿元）年增长率(%)2011 年15.38-2012 年17.6614.82%2013 年18.957.30%2014 年23.0421.58%2015 年20.48-11.11%合计95.5133%平均24、值20.037.42%（2）瑞丽市 2018 年至 2034 年一般公共预算支出预测云南省德宏州瑞丽市城市绿化、景观及提升改造项目财政承受能力论证12根据瑞丽市 2011 年至 2015 年一般公共预算支出实际情况，考虑到我国“十三五”规划和一带一路的发展方针，预计瑞丽市未来近几年一般公共预算支出增长幅度较高。同时根据云南省瑞丽市财政局提供的一般公共预算支出数据，并参考瑞丽市 PPP 项目历史资料，下文预测合作期一般公共预算支出时，年均增长率按 35%计算，每 5 年增长率下调 5。在本项目合作期内（2018 年至 2034 年）一般公共预算支出综合增长率为 27.40%。因此本项目合作周期内25、（2018 年至 2034 年）瑞丽市一般公共预算支出值，预测结果如下表所示：表七：表七：瑞丽市瑞丽市 20182018 年至年至 20342034 年一般公共预算支出预测值年一般公共预算支出预测值年份一般公共预算支出预测（亿元）年增长率预测（%）2018 年39.3235.0%2019 年53.0835.0%2020 年71.6635.0%2021 年96.7435.0%2022 年125.7630.0%2023 年163.4930.0%2024 年212.5430.0%2025 年276.3030.0%2026 年359.1930.0%2027 年448.9825.0%2028 年561.26、2325.0%2029 年701.5325.0%2030 年876.9225.0%2031 年1,096.1525.0%2032 年1,315.3820.0%2033 年1,578.4520.0%2034 年1,894.1420.0%合计9,870.83490%平均值580.6427.40%数据来源：瑞丽市财政局2.本项目预计支出责任情况根据上述测算，本项目对政府未来财政预算支出责任的影响如下表：云南省德宏州瑞丽市城市绿化、景观及提升改造项目财政承受能力论证13表八：表八：本项目对政府未来一般公共预算支出的影响本项目对政府未来一般公共预算支出的影响年份本项目财政支出责任（亿元）一般公共预算支出27、预测（亿元）财政责任支出比例2018 年0.1039.320.23%2019 年0.0553.080.09%2020 年0.5271.660.73%2021 年0.5496.740.56%2022 年0.56125.760.45%2023 年0.59163.490.36%2024 年0.61212.540.29%2025 年0.63276.300.23%2026 年0.66359.190.18%2027 年0.68448.980.15%2028 年0.71561.230.13%2029 年0.74701.530.11%2030 年0.77876.920.09%2031 年0.801,096.128、50.07%2032 年0.831,315.380.06%2033 年0.861,578.450.05%2034 年0.901,894.140.05%合计10.569,870.830.11%3.已实施和拟实施 PPP 项目预算支出责任情况瑞丽市已实施和拟实施的 PPP 项目有一个，即瑞丽管廊项目，预算支出责任情况如下表所示：表九：表九：瑞丽市已实施和拟实施瑞丽市已实施和拟实施 PPPPPP 项目对政府未来一般公共预算支出的影响项目对政府未来一般公共预算支出的影响项目名称瑞丽管廊年份财政支出责任（亿元）占比2018 年0.010.02%2019 年1.092.06%2020 年1.091.53%29、2021 年1.091.13%2022 年1.761.40%2023 年1.761.08%2024 年1.760.83%2025 年1.760.64%云南省德宏州瑞丽市城市绿化、景观及提升改造项目财政承受能力论证14项目名称瑞丽管廊年份财政支出责任（亿元）占比2026 年1.760.49%2027 年1.760.39%2028 年1.810.32%2029 年1.960.28%2030 年1.960.22%2031 年1.960.18%2032 年1.960.15%2033 年1.960.12%2034 年1.960.10%4.财政支出能力评估结果在本项目合作周期内，经测算分析可知，本项目需要30、财政支出的峰值发生在2020 年，该年本项目财政支出责任占瑞丽市一般公共预算支出的比例为 0.73%，其他年份的比例更低。因此本项目财政支出责任占一般公共预算支出比例不超过10%。表十：表十：瑞丽市所有瑞丽市所有 PPPPPP 项目对政府未来一般公共预算支出的影响项目对政府未来一般公共预算支出的影响年份瑞丽管廊本项目合计2018 年0.02%0.23%0.25%2019 年2.06%0.09%2.15%2020 年1.53%0.73%2.26%2021 年1.13%0.56%1.69%2022 年1.40%0.45%1.85%2023 年1.08%0.36%1.44%2024 年0.83%0.31、29%1.12%2025 年0.64%0.23%0.87%2026 年0.49%0.18%0.67%2027 年0.39%0.15%0.54%2028 年0.32%0.13%0.45%2029 年0.28%0.11%0.38%2030 年0.22%0.09%0.31%2031 年0.18%0.07%0.25%2032 年0.15%0.06%0.21%2033 年0.12%0.05%0.18%2034 年0.10%0.05%0.15%云南省德宏州瑞丽市城市绿化、景观及提升改造项目财政承受能力论证15（二）行业和领域均衡性分析评估（二）行业和领域均衡性分析评估根据财政部 政府和社会资本合作项目财政32、承受能力论证指引（财金 201521 号）的规定，行业和领域均衡性评估，是根据 PPP 模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域 PPP项目，防止某一行业和领域 PPP 项目过于集中。瑞丽市目前已实施和拟实施的 PPP 项目有一个，即瑞丽管廊项目。本项目属于绿化景观领域，瑞丽市在此之前无此类 PPP 项目，因此不会造成该领域 PPP项目过于集中。云南省德宏州瑞丽市城市绿化、景观及提升改造项目财政承受能力论证16六、财政可承受能力论证结论六、财政可承受能力论证结论从上述分析测算中可以看出，本项目作为 PPP 项目，每年财政支出比例仅占到年度一般公共预算支的 0.05%-0.73%左右，该区域所有 PPP 项目 2018-2034年各年项目预计财政总支出占一般公共预算支出的 0.15%-2.26%。同时，本项目属于绿化景观设施领域范畴，是国家鼓励采用 PPP 模式的行业和领域范围，且不会对 PPP 项目的行业均衡性产生影响，项目适宜采用 PPP 模式建设。