1、 招远市金泉河景观提升改造工程招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目项目 财政承受能力财政承受能力论证论证 实施机构实施机构：招远市财政局：招远市财政局 编制单位：编制单位：北京荣邦瑞明投资管理有限责任公司北京荣邦瑞明投资管理有限责任公司 2017 年年 06 月月 招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目财政承受能力论证 荣邦瑞明 目目 录录 前言前言.1 第一章第一章 项目基本信息项目基本信息.3 第二章第二章 评价对象评价对象.6 一、运作模式.6 二、融资方案.7 三、合作期限.7 四、项目回报机制.8 五、风险分配.12 第三章第三章 财政承受能力评价框架财政承受能力评价框架.2、14 一、责任识别.15 二、支出测算.15 三、财政支出能力评估.17 第四章第四章 责任识别责任识别.18 一、股权投资支出责任.18 二、财政补贴支出责任.18 三、风险承担支出责任.18 四、配套投入支出责任.19 第五章第五章 支出测算支出测算.20 一、股权投资支出.20 二、运营补贴支出.20 三、风险承担支出.24 四、配套投入支出.25 第六章第六章 能力评估能力评估.26 一、财政支出能力评估.26 二、行业和领域均衡性评估.28 第七章第七章 论证结论论证结论.29 附件：附件：招远市招远市金泉河景观提升改造工程金泉河景观提升改造工程 PPP 项目财政承受能力论证项目财政3、承受能力论证专家审核意见专家审核意见.30 招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目财政承受能力论证 荣邦瑞明 1 前言前言 招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目（下称：本项目）拟采用 PPP 模式运作，政府通过与社会资本方合作，由政府方出资代表与中标社会资本方合资设立项目公司，负责本项目的设计、建设、融资和运营维护。根据财政部政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法（财金201692 号）、关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113 号），在项目识别阶段和项目准备阶段要进行物有所值评价和财政承受能力评估。通过物有所值评价和财政承受能力评估的项目，方可按照 4、PPP 模式操作。财政部于 2015 年 4 月出台 政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金 201521 号）（以下简称“指引”），各地主要依据指引对拟采用 PPP模式的项目开展财政承受能力论证。针对需要政府付费的 PPP 项目开展财政承受能力论证，一方面可以为政府履约能力提供依据；另一方面可将财政支出责任控制在一定范围内，避免因 PPP 模式增加政府财政压力。因此，开展 PPP 项目财政承受能力论证，是政府履行合同的重要保障，有利于规范 PPP项目财政支出管理，有效防范和控制财政风险，实现 PPP 可持续发展。本报告基于招远市财政能力评价项目采用 PPP 模式是否满足政府财政支出5、能力要求和行业均衡性要求，为政府是否采用 PPP 模式招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目财政承受能力论证 荣邦瑞明 2 实施本项目提供决策参考。本报告编制主要依据包括但不仅限于：1.关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资 20142724 号）；2.关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知（国办发201542 号）；3.国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发201460 号）；4.关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金201476 号）；5.关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113 号）；66、.关于印发的通知（财金 2015（21）号）；7 政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法（财金201692号）。招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目财政承受能力论证 荣邦瑞明 3 第一章第一章 项目基本信息项目基本信息 一、项目概况一、项目概况 项目名称：招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目 项目性质：新建 项目建设地点：山东省招远市 项目建设规模：本项目全长约 11.6km，总面积约 326.49 公顷。其中：金泉河上游段（石星河至文三线以南），河道长度约 4km，总面积约 110.07 公顷；金泉河城市段（文三线以北至玲珑路），河道长度约 4.5km，总面积约 80.67 公顷7、；金泉河下游段（玲珑路以北至国大路），河道长度约 3.1km，总面积约 135.10 公顷。项目建设总投资：项目投资估算总额约 105085 万元。项目实施机构：招远市财政局 项目合作期限：本项目合作期为 10 年，即自 2017 年 5 月起至2027 年 4 月止，其中建设期 32 个月，运营维护期 7 年 4 个月。二、项目投资范围与规模二、项目投资范围与规模 本项目项目总投资估算为 105085 万元，其中：建安工程费用91573 万元，工程建设其他费用 5728 万元，预备费 7784 万元。本项目总投资以 105085 万元为控制数，如总投资非政府方原因造成超过 105085 万元8、时，超出部分由社会资本方自行解决。具体投资内容如下表所示:招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目财政承受能力论证 荣邦瑞明 4 表表 1 项目总投资估算表项目总投资估算表 单位：万元 序号序号 工程或费用名称工程或费用名称 工程费用工程费用 其他费用其他费用 合合 计计 一一 建安工程费建安工程费 91,573.00 -91,573.00 （一）（一）金泉河上游段景观提升改造工程金泉河上游段景观提升改造工程 25,045.00 -25,045.00 1 景观部分 23,095.00 23,095.00 2 新建水体部分 1,950.00 1,950.00 （二）（二）金泉河城市段景观提升改9、造工程金泉河城市段景观提升改造工程 22,738.00 -22,738.00 1 沿岸景观工程 22,738.00 22,738.00 （三）（三）金泉河下游段景观提升改造工程金泉河下游段景观提升改造工程 28,228.00 28,228.00 1 湿地公园 9,136.00 9,136.00 2 植物园（含矿山公园）18,291.00 18,291.00 3 引水系统（污水处理厂到上游段）800.00 800.00 （四）（四）景观河道工程景观河道工程 15,562.00 15,562.00 1 金泉河上游段景观河道工程 6,504.00 6,504.00 2 金泉河城市段景观河道工程 4,10、842.00 4,842.00 3 金泉河下游段景观河道工程 4,216.00 4,216.00 二二 工程建设其他费用工程建设其他费用 5,728.00 5,728.00 1 建设管理费 1,504.00 1,504.00 1.1 建设单位管理费 750.00 750.00 1.2 建设工程监理费 754.00 754.00 2 建设项目前期工作咨询费 86.00 86.00 2.1 编制可研报告 72.00 72.00 2.2 评估可研报告 13.00 13.00 3 研究试验费 181.00 181.00 4 勘察设计费 2,229.00 2,229.00 4.1 工程勘察费 506.011、0 506.00 4.2 工程设计费 1,429.00 1,429.00 4.3 施工图预算编制费 163.00 163.00 4.4 竣工图编制费 131.00 131.00 5 环境影响咨询服务费 7.00 7.00 5.1 环境影响报告表 6.00 6.00 5.2 评估环境影响报告表 2.00 2.00 6 劳动安全卫生评审费 90.00 90.00 7 场地准备费及临时设施费 650.00 650.00 8 工程保险费 271.00 271.00 9 招标代理服务费 59.00 59.00 10 施工图审查费 151.00 151.00 11 环保专项费 100.00 100.00 12、招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目财政承受能力论证 荣邦瑞明 5 12 水保专项费 400.00 400.00 三三 预备费预备费 7,784.00 7,784.00 1 基本预备费 7,784.00 7,784.00 2 涨价预备费 -四四 项目总投资项目总投资 91,573.00 13,512.00 105,085.00 招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目财政承受能力论证 荣邦瑞明 6 第二章第二章 评价对象评价对象 通过对招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目的运作模式、交易结构、合作期限、项目回报机制、风险分配、经济效益等内容的研究，明确政府的各项财政支出责任并对政13、府承担的各项支出责任进行测算，科学评估项目实施对当前及今后财政年度支出的影响。一、一、运作模式运作模式 项目的 PPP 运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。通过分析、对比各种 PPP 运作模式的优缺点，从项目投资内容、项目设施产权属性特点、政府付费的比例及政府支付压力、政府监管、项目潜在投资人范围以及项目对投资人的吸引力等各方面因素进行综合考虑后，本项目拟采用“DBFO（设计-建设-投融资-运营维护）”的方式进行运作。在“DBFO(设计-建设-投融资-运营维护)”运作模式下，社会资本方和政府授权出资代表将共同出资组建项14、目公司。项目公司参与本项目的部分工程设施的规划设计，项目公司负责整体项目的投资、建设、运营维护及移交等工作，政府通过支付项目公司建设服务费、运营维护服务费使项目公司收回投资金额并获得合理收益。经招远市政府授权，由招远市财金投资有限公司与社会资本组建项目公司。经招远市政府审定，项目公司负责部分工程的规划方案、初步设招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目财政承受能力论证 荣邦瑞明 7 计、施工图设计等。政府应全力配合项目公司尽最大努力配合项目公司获得项目工程方案、初步设计、施工图设计等必要的批准。本项目由政府负责项目的整体规划，项目实施过程中，如因规划变更带来后期设计变更，使得项目建造成本超支15、的风险和工期延迟风险，应由政府方承担。本项目合作期 10 年，其中：建设工期 32 个月，运营维护期 7 年4 个月。本项目采用政府付费机制。政府方通过支付建设服务费来购买项目公司提供的符合验收标准的公共产品，以及由政府方向项目公司支付运营维护费来购买项目公司提供的“运营、维护”服务。合同期满后项目相关权利移交给招远市政府（或招远市政府指定机构）。增信条件：政府方承诺将本项目纳入财政中长期和当期财政预算，并出具市人大决议文件。二、二、融资方案融资方案 项目公司由社会资本方和招远市财金公司签订相关合作协议合资成立，项目公司注册资本拟定为项目静态投资额 20%，即 21017 万元；拟定招远市财金16、投资有限公司持股为 20%；社会资本方持股比例为 80%。除资本金以外的其他项目建设资金，项目公司可通过项目贷款等方式自筹解决。实现的利润，各方按股权比例进行分配。三、三、合作期限合作期限 结合财政部政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法（财金201692 号）、政府和社会资本合作模式操作指南（试行）（财金招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目财政承受能力论证 荣邦瑞明 8 2014113 号文）等文件的规定，同时考虑到本项目设施的产权属性特点、本项目投资人承担的主要工作、潜在投资人的范围、政府的财政支付压力等因素，确定本项目的合作期限为 10 年，其中：建设工期 32 个月，运营维护期 17、7 年 4 个月。四、四、项目项目回报机制回报机制 本项目采用政府付费机制。政府方通过支付建设服务费来购买项目公司提供的符合验收标准的公共产品，以及由政府方向项目公司支付运营维护费来购买项目公司提供的“运营、维护”服务。根据项目情况暂定如下方案，最终以签订的 PPP 合同为准。具体说明如下：1、项目建设服务费的支付：政府方支付给本项目的建设服务费包括经审计部门审计确认的项目公司总投资费用（服务费 1），项目建设所投入资金（即总投资费用）的投资回报（服务费 2）。服务费 1：项目公司总投资费用，支付内容包括经审计部门确认的实际投入本项目的全部建设成本包括：建安工程费、工程建设其他费、工程预备费支18、出。支付方式：服务费 1 总额=审计确认的全部建设成本；服务费 1 由招远市政府在 2020 年-2027 年 4 月底连续 7 年零 4 个月支付，共分 15 次支付，具体安排如下：2020 年至 2026 年，每半年（6 个月）支付一次，共支付 14 次，招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目财政承受能力论证 荣邦瑞明 9 每期支付服务费 1=服务费 1 总额3/44；2027 年 4 月份支付最后一期服务费 1，最后一期服务费 1=服务费 1 总额1/22。服务费 2：指为项目建设所投入资金（即总投资或建设成本）的投资回报。投资回报按照项目公司第一笔资金（包括注册资本金）转入专用账户19、起开始计算，直至项目公司总投资费用支付完成时停止计算，天数以实际资金占用天数计算。此部分服务费计算公式如下：建设期：当期应当支付的服务费 2=当期期初项目公司已累计完成的投资费用额当期计算天数/360年综合投资回报率+项目公司当期内新增投入的第n笔资金该资金对应的计算天数/360年综合投资回报率。运营期：当期应当支付的服务费 2=（项目公司总投资费用当期已累计支付的服务费 1）当期计算天数/360年综合投资回报率+当期内完成支付的第 n 笔服务费 1该笔服务费对应的计算天数/360年综合投资回报率。支付时点：服务费 2 从合作期第一年开始支付，每半年（6 个月）支付一次，暂定为每年的 6 月、20、12 月支付，直至总投资费用支付完毕止。项目公司投资费用包括资本金投入及债务资金投入。收益计算天数：建设期内，如项目公司投入资金为当期内投入，招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目财政承受能力论证 荣邦瑞明 10 则该笔投资当期计算天数从该部分资金转入项目公司账户之日（含）至当期支付日（不含），按天计算；如项目公司投入资金为当期之前已完成投入，则该部分资金当期计算天数从上期支付日（含）至当期支付日（不含），按天计算。运营期内，当期计算天数为从上期期末支付日（含）至本期期末支付日（不含），第一期计算天数则从建设期最后一期支付日（含）至运营期第一期支付日（不含），按天计算；若当期内发生支付服务21、费 1，则该部分资金计算天数从上期期末支付日（含）至该笔支付完成日（不含），按天计算。2、项目运营维护费 运营维护服务费，主要包含项目公司对项目绿化、设施的维养费用（维修养护费用、原材料费用、公园运营维护消耗的水、电等能源消耗费等运营维护成本支出）以及项目公司为履行本项目建设单位管理职能发生的管理费用（主要包括项目公司外聘人员的工资福利支出、办公地点的租金、水电费和办公用品等）。待项目整体的施工图设计完成后，根据设计单位提供的项目养护标准、养护内容，确定运营维护的费用，同时按照相关标准和招远市的实际情况核算项目公司的管理费用，根据以上两部分费用确定单位面积的运营维护的费用，并以此作为单位面积运22、营维护费用的控制价，社会资本方在此范围内报价。若社会资本方与政府方无法就运营维护服务费达成一致，则政府有权要求项目公司通过公开招标的方式选择运营维护服务商。项目公司以运营维护商中标价作为本项目的运营维护服务费。招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目财政承受能力论证 荣邦瑞明 11 支付时点：运营维护费支付起点是工程在建设期结束后进入项目运营维护期，直至合作期结束。在运营维护期内，运营维护服务费的支付时点为每半年支付一次，最后一期运营维护服务费支付时间为2027 年 4 月份（具体支付时点及金额以 PPP 项目合同为准）。运营维护服务费的支付条件：（1）运营维护期的运营维护工作已经开始；（223、）运营维护需要符合运营维护服务的质量标准，根据运营维护的质量按绩效进行付费。具体的绩效考核办法见附件 1。建议采用如下方法：当期运营维护服务费=年度运营维护服务费根据考评确认的支付比例；绩效考核及相关标准由运维监管委员会组织制定。运维监管委员会由招远市财政局牵头，组织住建局、城管局等相关部门及项目公司组成，主要监督和考核本项目工程建设和运营维护质量。运营维护服务费的价格调整机制：以投资人经招采确定的运营维护服务费，作为基准费用，在此基础上根据运营维护期间的通货膨胀情况进行调整，调价周期为三年，运营维护期应从建设期结束开始起算，处于质保期内的工程或设备发生的养护费用不纳入运营维护服务费，每三个财24、务年度调整一次。具体调价公式如下：年运维绩效服务费的调价公式如下：Pn=K Pn-3 招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目财政承受能力论证 荣邦瑞明 12 其中：Pn为第 n 年调整后的运营服务价格；Pn-3为第 n-3 年的运营服务价格；K 为调价系数。K=a（En-1/En-4）+b（Ln-1/Ln-4）+c Chn-1/Chn-4+d（Wn-1/Wn-4）+e CPIn-1/CPIn-4 a 是电费费用在运营服务费价格构成中所占的比例 b 是人工费用在运营服务价格构成中所占的比例 c 是化肥、农药在运营服务价格构成中所占的比例 d 是水费在运营服务价格构成中所占的比例 e 是运营服25、务价格构成中除电费用、人工费用及化肥农药、水费以外的其他因素在价格构成中所占的比例 n 是第 n 年时调整运营服务价格的当年 En 是第 n 年时的电力费用指数（项目公司所付的每度用电电价）Ln 是第 n 年时招远市统计局公布的第 n 年全部职工平均工资。Chn 是第 n 年时招远市统计局公布的燃料类对应的第 n 年的指数。Wn 是第 n 年时的水费费用指数（项目公司所付的每吨水价）CPIn 是第 n 年时招远市统计局公布的居民消费价格总指数。五、五、风险分配风险分配 按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资26、本间合理分配项目风险。原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。本项目的风险分配方法与应对措施如下：招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目财政承受能力论证 荣邦瑞明 13 表表 2 项目的主要风险和分配框架以及风险应对措施项目的主要风险和分配框架以及风险应对措施 风险风险 风险描述风险描述 分配风险方式与降低风险措施分配风险方式与降低风险措施 项 目进 度风险 1.项目审批程序过于复杂，决策周期长、成本高。由政府承担；成立专业的协调机制，简化审批流程、提高工作效率。2.前期工作不到位导致项目27、迟迟未能开工。由政府承担；项目实施机构做好沟通协调工作。3.由于项目公司原因造成的完工延误。由项目公司承担；项目公司应通过加强管理以降低这类风险。工 程管 理风险 4.由于施工控制不当导致成本上升。由项目公司承担；项目公司应该加强管理来降低此类风险。建 设质 量风险 5.由于项目公司原因造成的工程质量风险。由项目公司承担；项目公司应通过加强管理以降低这类风险。设 计变 更风险 6.由于设计变更造成的成本超支风险。由政府或项目公司承担；因政府原因的设计内容变更或质量标准提高，相关风险由政府承担；因项目公司原因造成的设计变更风险由项目公司承担。运 营风险 7.由于项目公司的管理问题造成项目运营维护28、成本超支。由项目公司承担；项目公司应通过加强管理提高效率以降低这类风险。8.由于人工等主要成本因素价格上涨导致成本超支。由政府和项目公司共担；根据设定的调价公式进行调节，在特定范围内的风险由社会资本承担，在范围外的根据调价公式由政府方与项目公司共同承担。融 资风险 9.项目公司融资面临困难。由项目公司承担，主要责任在社会资本；政府方将政府付费列入中长期财政预算。政 府信 用风险 10.政府方难以履行项目合同中的支付义务。由政府承担；财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。财政部门（PPP 中心）应建立 PPP 项目政府支付台账，严格控制政府财政风险。法29、 律变 更及 不可 抗力 11.由于需要，对运营管理要求提高，会导致项目公司必须投入改造费用或增加运行成本。由政府承担；增加的一次性投资和运行费用由政府承担，由项目公司负责实施。12.政策性不可抗力。由政府承担；项目公司在受政策不可抗力影响的范围内免于承担未能履约的违约责任，政府方按约定支付可用性服务费及运营养护费。13.非政策性不可抗力，如自然灾害、战争及外供电中断等。由政府和项目公司共担；要求项目公司为项目设施购买财产保险，用以灾害后项目设施的修复。不可抗力期间，项目公司在受不可抗力影响的范围内免于承担未能履约的违约责任，政府方按约定支付费用。招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目财政30、承受能力论证 荣邦瑞明 14 第三章第三章 财政财政承受能力承受能力评价框架评价框架 财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，以下简称 PPP）项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为 PPP 项目财政管理提供依据。开展 PPP 项目财政承受能力论证，是政府履行合同义务的重要支撑，有利于规范 PPP 项目财政支出管理，有序推进项目实施，有效防范和控制财政风险，实现 PPP 可持续发展。按照指引的要求，财政承受能力论证分为责任识别、支出测算、能力评估等三个步骤。图图 1 财政承受能力财政承受能力论证31、论证流程示意流程示意 招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目财政承受能力论证 荣邦瑞明 15 一、责任识别一、责任识别 PPP 项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、财政补贴、风险承担、配套投入等。股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。如果社会资本单独组建项目公司，政府不承担股权投资支出责任。财政补贴支出责任是指在项目合作期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的财政补贴支出责任不同。政府付费模式下，政府承担全部补贴支出责任；可行性缺口补助模式下，政府承担部分的补贴支出责任；使用者付费模式下，政府不承担补贴支出32、责任。风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。通常由政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任。配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。配套投入支出应依据项目实施方案合理确定。二、支出测算二、支出测算 应当综合考虑各类支出责任的特点、情景和发生概率等因素，对招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目财政承受能力论证 荣邦瑞明 16 项目全生命周期内财政支出责任分别进行测算33、。（一）股权投资支出 应当依据项目资本金要求以及项目公司股权结构合理确定。股权投资支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入，应依法进行评估，合理确定价值。计算公式为：股权投资支出项目资本金政府占社会资本方股权比例股权投资支出项目资本金政府占社会资本方股权比例（二）财政补贴支出 应当根据项目建设成本、运营维护成本及利润水平合理确定，并按照不同付费模式分别测算。对政府付费模式的项目，在项目合作期间，政府承担全部直接付费责任。政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营维护成本和合理利润。对可行性缺口补助模式的项目，在项目运营维护补贴期间，政府承担部分直接付费34、责任。政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营维护成本和合理利润，再减去每年使用者付费的数额。（三）风险承担支出 应充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任，可采用比例法、情景分析法及概率法进行测算。如果 PPP 合同约定保险赔款的第一受益人为政府，则风险承担支出应为扣除该等风险赔款金额的净额。（四）配套投入支出 应综合考虑政府将提供的其他配套投入总成本和社会资本方为招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目财政承受能力论证 荣邦瑞明 17 此支付的费用。配套投入支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入，应依法进行评估，合理确定价值。三、财政支出能35、力评估三、财政支出能力评估 财政部门（或 PPP 中心）识别和测算单个项目的财政支出责任后，汇总年度全部已实施和拟实施的 PPP 项目，进行财政承受能力评估。财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。财政支出能力评估，是根据 PPP 项目预算支出责任，评估PPP 项目实施对当前及今后年度财政支出的影响。每一年度全部 PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%。行业和领域均衡性评估，是根据 PPP 模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域 PPP 项目，防止某一行业和领域 PPP 项目过于集中36、。招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目财政承受能力论证 荣邦瑞明 18 第四章第四章 责任识别责任识别 一、股权投资支出责任一、股权投资支出责任 本项目需由政府和社会资本方合资成立项目公司。由招远市政府授权的招远市财金投资有限公司（以下简称“招远市财金公司”）与社会资本方合资成立项目公司。二、二、财政财政补贴支出责任补贴支出责任 本项目采用政府付费机制。政府方负有向社会资本方支付建设服务费和运营维护费的责任。三、风险承担支出责任三、风险承担支出责任 由于本项目的风险概率和风险后果值难以预测，因此风险承担成本结合本项目实际，按照可转移风险、以及自留风险进行分类，采用分类比例法进行测算。可转37、移风险包括：项目的建设期可能发生的建设风险、运营期间可能发生的运营风险、项目全生命周期内可能发生的融资风险及部分不可抗力风险。自留风险包括：项目的全生命周期内可能发生的政治风险、法律风险及部分不可抗力风险。就本项目而言，通过 PPP 模式，政府可将可转移风险部分转移给社会资本方，但仍需承担自留风险部分的支出责任 招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目财政承受能力论证 荣邦瑞明 19 四、配套投入支出责任四、配套投入支出责任 除项目政企合作边界内的建设、运营维护工作外，需要同时明确相关配套安排，以利于项目顺利稳妥推进。项目建设期间所需的土地使用、进场道路、水、电等配套设施，以及项目运营维护期38、间涉及的交通、排水、电力、路灯、燃气、园林绿化、供水、通信等相关机构或部门，均需明确各自的职责范围及分工衔接。根据本项目的前期资料显示，本项目的配套投入已涵盖在 PPP项目投资范围中，无需另外增加其他投入。招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目财政承受能力论证 荣邦瑞明 20 第五章第五章 支出测算支出测算 一、一、股权投资支出股权投资支出 本项目在 PPP 模式下资本金比例为项目建设静态投资额的 20%，项目由中标社会资本与政府出资代表共同出资注册成立项目公司并获得经营权。其中政府方出资 4203.74 万元，占资本金比例 20%。故政府的股权投资成本为：股权投资成本=项目静态总投资资本39、金比例政府股份占比=105085 万元20%20%=4203.4 万元。二、二、运营运营补贴支出补贴支出（一）项目财务测算条件（1）合作期限 在政府与项目公司签订一个长期的 PPP 项目合同后，由项目公司承担本项目的设计、建设、融资、运营维护等工作，合同期满后项目相关权利等移交给招远市政府（或招远市政府指定机构）。本项目合作期为 10 年，即自 2017 年 5 月起至 2027 年 4 月止，其中建设期 32 个月，运营维护期 7 年 4 个月。（2）项目投资计划 项目投资计划分 32 个月均匀投入。在项目实际执行过程中，资金到位计划应符合工程进度和资金需求。招远市金泉河景观提升改造工程 P40、PP 项目财政承受能力论证 荣邦瑞明 21 表表 3 本项目本项目投资投资计划计划安排安排 单位：万元 序号 项目 投资额 比例 1 2017 年 5 月-12 月投资额 26271.25 25.00%2 2018 年投资额 39406.88 37.50%3 2019 年投资额 39406.88 37.50%（3）项目内部收益率 本项目属于公益性项目，采用 PPP 模式运作，坚持“盈利但不暴利的原则”，本项目（税后）全投资内部收益率原则上不得高于 8%。本项目通过市场测试、前期调研，初步确定项目综合投资回报率不高于中国人民银行公布的五年期以上贷款基准利率上浮 25%，本方案按 20%测算，具体41、上浮比例根据投资人投标时确定。（4）税务条件 增值税根据项目公司的业务收入分类计提，对于项目公司建设服务费销项税税率按 6%计取、运营维护服务费的销项税税率按 11%计取，对于项目工程建设支出的进项税税率按 11%计取、项目公司运营维护支出进项税税率按 11%计取。城市维护建设税税率按照增值税税额的 7%计取，教育费附加税率按照增值税税额的 3%计取，地方教育费附加税率按照增值税税额的 2%计取，水利建设基金按照增值税税额的 1%计取。项目公司在合作期内应根据国家相关法律要求缴税，具体税费按实际征收为准。所得税按 25%计取。（5）运营维护成本 维护的成本主要包括：配套基础设施日常维修养护费（42、人工费、机械使用费等）、景观养护费（人工费、机械使用费等）、原材料（补招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目财政承受能力论证 荣邦瑞明 22 植苗木、化肥、农药等运营维修所需原材料等）、公园运营维护消耗的水、电等能源消耗费用、项目公司的管理费用等。单位运营养护费用，由于养护标准、养护内容没有确定，无法估算准确的运营维护费用，暂按 8 元/平方米.年计算，合计年运营维护成本大约为：2611.93 万元/年，扣除增值税进项税额，约为 2353.09 万元/年，待项目建设完成进入运营维护期时，具体的运营维护费用根据投资人与政府方协商确定，项目公司运营期的管理费用按相关规定执行。根据一般经验，由于43、本项目采用 PPP 模式运作将引入具有丰富运营经验的社会资本方，且运营成本与运营水平与其收益密切相关，激励其降低运营成本，提高运营质量。而采用传统政府采购方式运作本项目时，政府方在运营方面的技术、经验与合适的社会资本方相比较为缺乏，且没有与之对应的绩效考核机制等激励机制，其在运营成本的控制方面也存在不足，在生态养护的材料、燃料动力成本、方面的消耗会较高，在管理费、人工成本等方面的成本也会较高。因此，采用传统政府采购方式运作的参照项目的运营成本估计为 PPP 模式的 115%。在此情况下，本项目采用传统政府采购方式运作的运营成本在 2706 万元/年（扣除增值税进项税）。（6）摊销处理 项目公司44、以项目建设期总投资在扣除相应缴纳的增值税后，作为项目的经营权的摊销总额，采用直线摊销的方式在运营维护期内进行。（7）资金成本 招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目财政承受能力论证 荣邦瑞明 23 项目的融资成本指合作期内项目建设投入的资金（银行借款）发生的借款利息支出。按照银行常用的等额本金还款方式偿还银行贷款，融资利率按基准利率上浮 20%测算利息支出。（四）政府财政补贴支出 按照目前的项目财务假设条件，经测算项目全投资（税后）内部收益率为 6.02%，资本金（税后）内部收益率为 4.23%。政府支付给项目公司的建设服务费和运营维护服务费如下表所示。其中：合作期内政府共支付 1581345、0.04 万元，其中建设服务费 138975.87 万元，运营维护费 19154.18 万元。表表 4 政府可用性付费金额和运维服务费的金额政府可用性付费金额和运维服务费的金额估算表估算表 单位：万元 年份 建设服务费 运营维护服务费 合计 2017 年 5 月 514.92 0.00 514.92 2018 年 2703.31 0.00 2703.31 2019 年 5020.44 0.00 5020.44 2020 年 20508.77 2611.93 23120.70 2021 年 19666.18 2611.93 22278.11 2022 年 18823.59 2611.93 21446、35.52 2023 年 17981.00 2611.93 20592.93 2024 年 17138.41 2611.93 19750.34 2025 年 16295.82 2611.93 18907.75 2026 年 15453.23 2611.93 18065.16 2027 年 4 月底 4870.21 870.64 5740.86 合计 138975.87 19154.18 158130.04 基于前面所述的回报机制，政府年度支付财政补贴金额为：招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目财政承受能力论证 荣邦瑞明 24 表表 5 基于假设条件的政府年度支出责任基于假设条件的政府年度47、支出责任 单位：万元 年份 股权支出 风险支出 财政补贴支出 配套投入支出 总计 2017 4203 150 515 0 4868 2018 0 224 2703 0 2928 2019 0 224 5020 0 5245 2020 0 224 23121 0 23345 2021 0 224 22278 0 22502 2022 0 224 21436 0 21660 2023 0 224 20593 0 20817 2024 0 224 19750 0 19975 2025 0 224 18908 0 19132 2026 0 224 18065 0 18290 2027 0 75 57448、1 0 5816 合计 4203 2243 158130 0 164577 三、三、风险承担支出风险承担支出 根据政府和社会资本合作模式操作指南的要求，需按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本之间合理分配项目风险。风险承担支出计算方法包含比例法、情景分析法和概率法。其中后两者需对风险发生概率进行评估预测，就本项目而言，各类风险支出数额和概率难以进行准确测算，因此本报告采取比例法，即：根据项目的全部建设成本和一定时期内的运营成本的一定比例确定风险承担支出，计算公式为：风险承担成本=项目建设运营成本风险承担比49、例 根据财政部有关指引文件，通常风险承担成本不超过项目建设运招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目财政承受能力论证 荣邦瑞明 25 营成本的 10%，可转移风险承担成本占项目全部风险承担成本的比例一般为 70%-85%。1、“项目建设运营成本”基数测算本项目不含税建设成本约为94914.58 万元，不含税运营成本为 17256.01 万元。即项目建设运营成本=建设成本+运营成本=94914.58 万元+17256.01 万元=112170.60万元。2、风险承担比例测算 本评估报告根据项目特点及政府方所承担风险事项，依照谨慎原则，拟定本项目风险承担成本为占建设运营成本的 10%（指引给出的50、上限）；可转移风险承担成本占全部风险承担成本的比例拟定为 80%，即政府自留风险占全部风险承担成本的 20%。综上所述，政府自留风险的承担成本比例为 10%20%=2%。3、风险承担支出测算根据“风险承担成本=项目建设运营成本风险承担比例”公式计算得出，本项目政府方风险承担成本为111175.90 万元2%=2243 万元。鉴于无法预测风险发生概率及时间，因此假定风险承担成本支出在 PPP 合作期 10 年内平均分布，即每年 224.3 万元。四、四、配套投入支出配套投入支出 政府在相关配套设施和配套服务上无需额外支出，即为 0。招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目财政承受能力论证 荣邦51、瑞明 26 第六章第六章 能力评估能力评估 一、一、财政支出能力评估财政支出能力评估 财政支出能力评估是评估 PPP 项目实施对当前及今后年度财政支出的影响。指引规定每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%。（一）招远市市本级一般公共预算支出能力评估 招远市 2012-2016 年一般公共预算支出增长率分别为 19.07%、11.56%、7.37%、8.82%和 2.13%，年均复合增长率为 9.79%。考虑到招远市“十三五”时期处于工业化和城镇化加速期及政府对基础设施建设、公共服务领域投入的增加，根据招远市“十三五”规划和 2016 年政52、府工作报告，预计未来几年招远市一般公共预算支出将保持稳健增长。表表 6 招远市招远市 2012-2016 一般公共预算支出一般公共预算支出 年份年份 一般公共预算支出一般公共预算支出 增长率增长率 2012 410150 19.07%2013 457558 11.56%2014 491271 7.37%2015 534618 8.82%2016 546015 2.13%平均增长率 9.79%考虑到我国经济下行压力及未来招远市经济增长情况，假设在本项目合作期内2017-2019年招远市一般公共预算支出的平均增长率为10%，2020-2022 年招远市一般公共预算支增长率为 8%，2023-20253、7年招远市一般公共预算支增长率为 6%。预计合作期内财政支出测算招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目财政承受能力论证 荣邦瑞明 27 如下表：表表 7 2016-2013 年年招远市招远市财政一般预算支出预测财政一般预算支出预测 年份年份 一般公共预算支出预测一般公共预算支出预测 增长率增长率 2016 546015 2017 600617 10%2018 660678 10%2019 726746 10%2020 784886 8%2021 847676 8%2022 915491 8%2023 970420 6%2024 1028645 6%2025 1090364 6%2026 154、155786 6%2027 1225133 6%（二）市本级已实施和拟实施 PPP 项目一般公共预算支出责任 通过前期调研可知现阶段招远市全市范围内已实施的 PPP 项目仅金都污水处理厂三期 PPP 项目，该项目于 2015 年 8 月发起，合作期 26 年，现阶段处于建设期，2017 年至 2026 年财政补贴支出责任如下表所示：表表 8 招远市招远市本级财政所有本级财政所有 PPP 项目财政项目财政公共预算支出公共预算支出预测预测 年份年份 金都污水处理厂金都污水处理厂 PPP 项目支项目支出出 本项目支出本项目支出 总支出责任总支出责任 2016 2017 3431 4868 8299 55、2018 2745 2928 5673 2019 3431 5245 8676 2020 3431 23345 26776 2021 3431 22502 25933 2022 3431 21660 25091 2023 3431 20817 24248 2024 3431 19975 23406 2025 3431 19132 22563 2026 3431 18290 21721 2027 3431 5816 9247 招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目财政承受能力论证 荣邦瑞明 28（三）财政支出能力评估结果 通过对比可知，每年度招远市全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任56、不超过本年度公共预算支出的 10%，最高为 2020 年，项目年度财政支出占一般公共预算的 3.41%。表表 9 本项目对政府未来财政预算支出责任的影响本项目对政府未来财政预算支出责任的影响 年份年份 预测支出预测支出 其他其他 PPP 支出支出 本项目支出本项目支出 总支出责任总支出责任 本项目本项目财政支财政支出责任出责任占比占比 PPP 项目项目财政支出财政支出责任占比责任占比 2016 546015 2017 600617 3431 4868 8299 0.81%1.38%2018 660678 2745 2928 5673 0.44%0.86%2019 726746 3431 52457、5 8676 0.72%1.19%2020 784886 3431 23345 26776 2.97%3.41%2021 847676 3431 22502 25933 2.65%3.06%2022 915491 3431 21660 25091 2.37%2.74%2023 970420 3431 20817 24248 2.15%2.50%2024 1028645 3431 19975 23406 1.94%2.28%2025 1090364 3431 19132 22563 1.75%2.07%2026 1155786 3431 18290 21721 1.58%1.88%2027 1258、25133 3431 5816 9247 0.47%0.75%二、二、行业和领域均衡性评估行业和领域均衡性评估 根据上述财政支出能力评估可知，根据当前预测本项目占招远市财政一般公共预算支出比例最高为 2020 年的 3.41%，远低于 10%，对于其他拟实施的 PPP 项目还有较大空间。如本项目一旦实施，将是招远市第一个生态建设与环境工程领域领域的 PPP 项目，本项目的实施不会造成 PPP 项目在行业及领域间失衡。招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目财政承受能力论证 荣邦瑞明 29 第七章第七章 论证论证结论结论 本次论证严格根据财政部 政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法（财金2059、1692 号）、关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113 号）和政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）规定的流程进行。通过对本项目的股权投资支出、运营补贴支出、风险承担支出、配套投入支出责任进行识别和测算，得出政府财政每年的支出额度，测算得出本项目每年度财政支出均不超过本年度公共预算支出的10%，符合指引的要求。本项目一旦实施，则为生态治理领域的第一个 PPP 项目，并不影响行业及领域间的均衡。基于论证内容得出：招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目财政承受能力论证结果为通过论证，适宜采用 PPP 模式，即招远市具备操作本项目的财政承受能力。招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目财政承受能力论证 荣邦瑞明 30 附件：附件：招远市金泉河景观提升改造工程招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目财政承受项目财政承受能力论证能力论证专家审核意见专家审核意见 招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目财政承受能力论证 荣邦瑞明 31