1、阜阳市城南新区道路绿化工程 PPP 项目财政承受能力论证报告I阜阳市城南新区道路绿化工程阜阳市城南新区道路绿化工程建设建设PPP 项目项目财政承受能力论证报告委托单位：阜阳市城南新区建设指挥部办公室咨询机构：上海百通项目管理咨询有限公司阜阳市城南新区道路绿化工程 PPP 项目财政承受能力论证报告II二零一五年八月目目录录释义.III第一部分 总体意见.1第二部分 项目基本概况.32.1项目概况.32.2项目运作方式.42.2.1PPP 模式选择.42.2.2核心边界条件.6第三部分 PPP 项目财政承受能力论证.113.1评价依据.123.1.1政策依据.123.1.2相关假设.133.2责任2、识别.213.2.1股权投资支出责任.213.2.2运营补贴支出责任.223.2.3风险承担支出责任.223.2.4配套投入支出责任.313.3支出测算.313.3.1运营补贴支出测算.323.3.2风险承担支出测算.353.3.3配套投入支出测算.383.3.4支出测算总计.383.4能力评估.393.4.1地方财政收支情况.393.4.2行业和领域均衡性评估.413.5信息披露与校正.42阜阳市城南新区道路绿化工程 PPP 项目财政承受能力论证报告III附件：基础材料附件：基础材料.43释义释义在本报告中，除非另有说明，下列简称具有以下所规定的在本报告中，除非另有说明，下列简称具有以下所规3、定的含义：含义：政府和社会资本合作模式政府和社会资本合作模式PPP 模式阜阳市人民政府阜阳市人民政府阜阳市政府阜阳市城南新区道路绿化工程建设阜阳市城南新区道路绿化工程建设 PPP 项目项目本项目或绿化项目阜阳市城南新区道路绿化工程 PPP 项目财政承受能力论证报告1第一部分第一部分 总体意见总体意见阜 阳 市 财 政 局：阜 阳 市 财 政 局：阜阳市城南新区建设指挥部办公室阜阳市城南新区建设指挥部办公室：上海百通项目管理咨询有限公司接受贵方委托，对阜阳市城南新区道路绿化工程提供专项咨询服务，我司通过分析贵方提供的相关资料（详见本报告附件）、组织相关专家评议、项目组讨论等工作后认为，根据现行政4、策及相关指引，阜阳市城南新区道路绿化工程 PPP 项目的实施对阜阳市政府当前及今后年度财政支出的影响不大，财政承受能力论证的结果为“通过论证”，并具体给出如下意见：针对市政道路绿化等公共支出项目，政府采用建设运营一体化的模式推进本项目 PPP 试点，通过政府购买服务付费并捆绑综合商业开发收益不能满足本项目的投资方建设运营成本和合理回报时，可通过由政府提供“可行性缺口补助”方阜阳市城南新区道路绿化工程 PPP 项目财政承受能力论证报告2式为投资者获得合理回报创造条件。本项目实施期内，PPP 项目支出占当年一般公共预算支出的比率在 0.14%0.77%之间，平均为 0.47%，远低于政策要求的 15、0%。本项目社会资本的选定及 PPP 相关合同条款并未确定，如最终确定的合同条款与实施方案偏差过大，则应当对合同进行审核，确保财政承受能力论证结论保持不变。本报告所有的结论与建议均基于目前已经正式公布的相关法律、法规和政策、本项目实施方案、贵方已提供的资料以及我们历年经验的积累。阜阳市城南新区道路绿化工程 PPP 项目财政承受能力论证报告3第二部分第二部分 项目基本项目基本概概况况2.1项目概况项目概况为推进城镇化进程，建设区域中心城市，市委市政府结合城市总体规划的调整与发展战略，决定启动城南新区建设。城南新区规划建设范围 18 平方公里，共规划城市主、次干道 20 条，目标是建设成为新的阜阳6、金融商务中心、行政办公中心、旅游会展中心、文化体育中心、研发创意中心和商业居住中心，拥有全面完善的城市综合服务功能。目前，城南新区正按阶段逐步实施建设，第一阶段首先是完善基础设施，内容包括：城市道路、城市绿地和优质高中、三级医院等带动性强、辐射能力大的公共工程。城市道路主要包括淮河路、三清路、保丰路、八里松路、润河路、竹园路、南京路、五里路、西清路、阜王路、中清路、京九路等 12 条道路均已开工建设，现已开工道路有 9 条，总长 15.4 公里。城南新区在道路实施同时，阜阳市城南新区道路绿化工程 PPP 项目财政承受能力论证报告4对道路两侧 1550 米范围进行绿化建设，有利于完善城市基础设施7、，提升新区的整体形象，推动城南新区的城市建设。本项目的绿化工程主要包含五条道路，具体如下：1.润河路道路绿化工程：范围为西清路-南京路段，绿带长度 2.3千米，单侧绿化宽度 30 米，总面积 14.806 公顷。2.阜王路道路绿化工程：范围为润河路-高速出口段，绿带长度6.478 千米，单侧绿化宽度 30 米，总面积 50.94 公顷。3.南京路道路绿化工程：范围为八里松路-竹园路段，绿带长度1.636千米，单侧绿化宽度 15 米，总面积 4.674公顷。4.竹园路道路绿化工程：范围为南京路-京九路段，绿带长度3.946 千米，单侧绿化宽度 15 米，总面积 13.61 公顷。5.五里路道路绿8、化工程：范围为淮河路-竹园路段，绿带长度3.55 千米，单侧绿化宽度 15 米，总面积 9.99 公顷。，根据委托方提供的资料，项目总投资预计 2.98 亿元。阜阳市城南新区道路绿化工程是一项民生工程，对改善城市生态环境、促进经济社会发展、加快城市绿化建设、提升城市形象、阜阳市城南新区道路绿化工程 PPP 项目财政承受能力论证报告5完善城市功能、提高城市竞争力都具有重要意义。2.2项目运作方式项目运作方式2.2.1PPP 模式选择模式选择根据财政部的相关文件，目前 PPP 模式主要包括委托运营（Operations&Maintenance，O&M）、管理合同（ManagementContrac9、t，MC）、建设-运营-移交（Build-Operate-Transfer，BOT）、建设-拥有-运营（Build-Own-Operate，BOO）、转让-运营-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT）和改建-运营-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT）等六类。此外，还有租赁-运营-移交（LOT）、建设-租赁-移交（BLT）、BTO、区域特许经营（Concession）或 DBFO（设计-建造-融资-运营）等本项目作为市政道路绿化项目，为非经营性项目，项目建成后资产所有权属于政府。因此，根据市政道路绿化项目建设运营机制特点，结合本市10、财政状况及项目实际，本项目拟采用 BOT 方式运作，该模式符合基础设施和公用事业特许经营管理办法相关规定。阜阳市城南新区道路绿化工程 PPP 项目财政承受能力论证报告6经与阜阳市财政局、发改委、住建委、市容局等部门沟通拟引入社会资本、采用建设运营一体化的模式推进城南新区绿化工程PPP 项目试点。由社会资本负责城南新区绿化工程项目的投资、建设和一定周期运营（暂定 11 年），政府负责建设、运营的绩效考核，并支付一定的购买服务费用。在项目收益机制设计上，拟通过“经营权收益+政府付费+可行性缺口补助”的模式，使得社会资本收回投资并获得合理回报。2.2.2核心核心边界条件边界条件本论证报告的边界条件设11、定主要包括权利义务边界、交易商务条件、履约保证机制、调整衔接机制等四个方面。（1）权利义务边界）权利义务边界社会资本按照 PPP 项目合同等约定，完成工程建设、投资及管理工作，政府方将相应的土地及配套设施无偿提供给项目公司使用，具体详细分项以清单方式在 PPP 项目合同中明确。阜阳市城南新区道路绿化工程 PPP 项目财政承受能力论证报告7社会资本通过政府授予项目公司的经营权，在项目运营期间收回投资运营成本及获得合理回报。如政府未来计划将更多公共资源纳入本项目经营范围，则由政府授权后与项目公司另行协商。根据实施方案，社会资本同时应受到一定程度的股权转让限制，并承担一定公共责任。（2）交易商务条件12、）交易商务条件根据实施方案，本项目合作期限为 11 年，其中：建设期暂定为 1 年；运营期暂定为 10 年，自项目竣工验收合格起算，但参照国内一般绿化养护的惯例，在绿化建设完成后有一定的免费保养期，本项目虽然以 2017 年作为正式运营期的开始年度并支付可行性缺口补助，但 2017 年与 2018 年作为免费维保期，政府不对养护作业进行付费，从 2019 年开始才进行养护作业政府付费。项目运营期满后，政府方根据 PPP 项目合同的约定无偿收回项目经营权。本项目由阜阳市政府授予项目公司经营权，通过户外广告牌租金收入、政府购买绿化服务付费等综合收益，使得项目公司在项目运营期间收回投资运营成本并获得13、合理回报。阜阳市城南新区道路绿化工程 PPP 项目财政承受能力论证报告81）捆绑商业资源经营开发权政府方根据 PPP 项目合同将绿化带工程的整体建设、维护运营授予项目公司，并配合项目公司完成必要的审批程序。在不影响市政形象与保障道路交通安全的前提下，项目公司负责绿化带的商业运营管理工作，可收取户外广告牌租金。2）概算调整与可用性付费调整本项目投资概算采用竞争方式，投资总额作为投资人的竞争项之一参与竞争，并最终由竞争方式确定。若最终需对前述概算金额进行再调整的，则根据调整后的概算金额参照本报告中 3.3.1 中约定公式相应调整可用性付费金额。3）贷款基准利率变化与可用性付费调整如运营期内贷款基准14、利率较 PPP 项目合同签订时所用测算的利率水平发生重大变化，如变动超过一定幅度，而引起项目公司财务成本大幅增加，则政府应按照以下规则对本项目政府付费中的相关金额进行相应调整：阜阳市城南新区道路绿化工程 PPP 项目财政承受能力论证报告9其中，上述调整规则中各字母代表的含义分别如下：Rt：运营期第 t 年的基准年利率，具体时点由双方协商确定R0：PPP 项目合同基准期银行五年以上长期贷款基准年利率（暂定为 5.15%）；Pt：运营期第 t 年，因贷款基准利率变化引起的当年政府付费调整金额；Q：投资概算金额，概算金额调整的，以调整后的金额为准；S：若存在前期建设投资且其实际额超过前期建设投资政府15、补助的，S=S1-S0，否则 S=0；S0：前期建设投资政府补助；S1：前期建设投资实际额；Ct：运营期第 t 年的计算基数，详见下表：C1C1C2C2C3C3C4C4C5C5100%89%78%65%51%C6C6C7C7C8C8C9C9C10C1037%21%4%0%0%（3）履约保证机制）履约保证机制项目建设和运营期间可能遇到不可预期或不可控制的风险，PPP 项目合同中应对项目公司可能投保的险种进行规定，保护政府和社会资本权益。本项目可能保险内容由项目公司与政府方根据各自责任范围进行投保，主要包含货物运输险、完工延迟险、建筑安装工程一切险等多个建设期投保险种及财产一切险、第三者责任险阜阳16、市城南新区道路绿化工程 PPP 项目财政承受能力论证报告10等多个运营期投保险种。（4）调整衔接机制）调整衔接机制根据实施方案，调整衔接机制主要包括应急预案、提前终止事项等。根据不同的提前终止情形，可能采用不同的提前终止补偿机制，并清算相关利益，具体以 PPP 合同及双方协商结果为准。阜阳市城南新区道路绿化工程 PPP 项目财政承受能力论证报告11第三部分第三部分 PPP 项目财政承受能力论证项目财政承受能力论证根据国务院、财政部、发改委等国家部委的相关要求，为完善财政投入和管理方式，提高财政资金使用效益。在政府和社会资本合作模式下，政府以运营补贴等作为社会资本提供公共服务的对价，应以绩效评价17、结果作为对价支付依据，并纳入预算管理、财政中期规划和政府财务报告。财政承受能力论证，是识别、测算政府和社会资本合作项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为 PPP 项目财政管理提供依据。合理的 PPP 项目支出安排，能够在本届政府和今后几届政府公平地分担公共资金投入，符合代际公平原则，可以有效弥补当期财政投入不足，有利于减轻当期财政支出压力，平滑年度间财政支出波动，防范和化解政府性债务风险。阜阳市城南新区道路绿化工程 PPP 项目财政承受能力论证报告123.1评价依据评价依据财政承受能力论证，是政府履行合同义务的重要保障。我公司开展财政承受能力论证，遵循预算法18、政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）等现有法律政策指引，基于定量和定性分析方法，秉承合理预测、从严把关的操作方法进行论证。3.1.1政策依据政策依据（1）国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发201460 号）（2）关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见（国办发201542 号）（3）国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724 号）（4）财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式通知（财阜阳市城南新区道路绿化工程 PPP 项目财政承受能力论证报告13金201476 号）（5）政府和社会资本合作19、模式操作指南（试行）（财金 2014113 号）（6）基础设施和公用事业特许经营管理办法（2015 年第25 号令）（7）政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）3.1.2相关假设相关假设（1）风险和责任的分配PPP 项目风险分配遵循三大原则：风险分配优化、风险收益对等和风险可控原则。本着“让最有能力承担风险的一方承担风险”的精神，本项目实施方案拟定的风险分配原则为 1）融资、建设和运营维护等商业风险主要由项目公司承担；2）政策、法律变更和项目公司的最低需求风险等主要由政府承担；3）不可抗力风险等由政府和项目公司合理共担。由此，实施方案形成如下风险分配：阜阳市城南新区20、道路绿化工程 PPP 项目财政承受能力论证报告14表 2：城南新区道路绿化工程项目风险与责任分配图风险类别风险类别政府承担政府承担项目公司承担项目公司承担建设风险建设风险设计不当和缺陷劳资/设备的获取土地不能及时交付水电等配套安排施工准备不足自行提出工程变更建造/采购成本超支工程技术风险完工风险工地安全/环境保护代建单位违约考古文物保护运营风险运营风险设备技术缺陷设施设备故障运营维护成本超支服务质量不达标运营商违约/提前终止恢复性大修安全管理阜阳市城南新区道路绿化工程 PPP 项目财政承受能力论证报告15风险类别风险类别政府承担政府承担项目公司承担项目公司承担环境保护财务风险财务风险融资失败融21、资成本高利率变化外汇风险偿债风险/流动性风险融资机构介入权行使项目公司破产收入风险收入风险最低需求风险通行需求变化模拟收费单价变动通货膨胀商业开发收益变动财政补贴/注资变动法律风险法律风险合同文件冲突劳工争端第三方违约政府行为政府行为政府违约/提前终止资源或资产征收/征用审批延误阜阳市城南新区道路绿化工程 PPP 项目财政承受能力论证报告16风险类别风险类别政府承担政府承担项目公司承担项目公司承担政府提出工程变更税费/行业标准变更其他风险其他风险不可抗力本项目的参与方主要包括政府、社会资本、项目公司和其他参与者等。政府方为代表阜阳市政府组织实施本项目的阜阳市城南新区建设投资有限公司，负责组织本22、 PPP 项目的实施；社会资本，即通过政府合法途径选定的项目公司股东，负责投融资及组建项目公司等。由于项目公司一般采取有限责任公司的方式，通常风险隔离至项目公司层面，除特别约定外，社会资本一般不承担运营方面的风险。项目公司，即本项目中社会资本为建设运营本项目而专门设立的项目公司，具体进行项目的建设、运营；其他参与者，即建设单位、设计单位、融资机构、保险公司等其他参与者，通过相关合同参与本项目，享受相应权利履行相关义务。在 PPP 项目建设运营期间，项目公司与其他参与者合作，将部分项目风险分散至其他参与者。在本项目的风险分配架构下，土地征用风险等部分建设风险、阜阳市城南新区道路绿化工程 PPP 23、项目财政承受能力论证报告17最低需求风险等部分收入风险、政府方违约等风险由政府承担，项目公司破产风险、部分法律风险、不可抗力风险由政府方与项目公司共同承担。（2）测算所需部分宏观数据的假设根据政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）的规定，运营补贴支出应当根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定，并按照不同付费模式分别测算。其中，项目全部建设成本、合理利润率、年度折现率和财政运营补贴周期（年）等指标需要在后期招商谈判过程中确定，在项目准备过程中，应给予适当的假设值。项目全部建设成本项目全部建设成本根据委托方提供的绿化项目投资估算，本项目涉及城南新区的五条路绿化，分24、别是润河路（西清路南京路）、；阜王路（润河路高速出口）、南京路（八里松路竹园路）、竹园路（南京路京九路）和五里路（淮河路竹园路），根据委托方提供的资料，项目总投资预计约为 2.98 亿元。阜阳市城南新区道路绿化工程 PPP 项目财政承受能力论证报告18根据国家财政部 政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）要求，结合本市财政承受能力和项目运行周期等因素，经综合分析：本项目政府与社会资本合作期限初定为 11 年，其中建设期为 1 年，特许运营期 10 年。年度运营成本年度运营成本本项目运营成本主要分为养护费用与日常管理费用，根据城南新区 12 条道路的可研报告上的预测数25、据，养护费用约建设投资的百分之一，按照逐年 3%的增长。因此本项目的年度养护费用第一年预计 350 万元，按照逐年 3%的增长，于第三年预计养护费用为371 万元，由于项目免费维保期为 2 年，故建设期满后的前两年养护成本不作为运营成本考虑，政府不对其支付养护费用。养护费用按照相关方最终协定结果的绩效调整实际付费。此外，为维护项目公司正常运作，预计每年项目公司的行政管理费约 70 万元。合理利润率合理利润率根据财金201521 号文的相关规定，合理利润率应以商业阜阳市城南新区道路绿化工程 PPP 项目财政承受能力论证报告19银行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费26、的不同情景，结合风险等因素确定。目前，商业银行中长期贷款利率水平为 4.9%/年，考虑到本项目模式及社会资本的一般要求，充分考虑社会资本承担的风险及税费因素，合理利润率以基准利率适当上浮 30%左右，暂定为 6.37%/年。年度折现率年度折现率根据财金201521 号文的相关规定，年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定。根据安徽省 2014 年 8 月发布的地方政府债券中标利率来看，其中 3 年期的地方政府债券利率为 4.1%，5 年期的地方政府债券利率为 4.16%。根据 2015 年 10 月份发布的安徽省政府专项债券中标利率分别为五年期 3.19%和十27、年期 3.39%。地方上并没有发行更为长期的政府债券。因此，参考安徽省以及考虑到阜阳市当地的经济状况，以 3.39%作为年度折现率。阜阳市城南新区道路绿化工程 PPP 项目财政承受能力论证报告20财政运营补贴周期（年）财政运营补贴周期（年）根据实施方案，本项目由社会资本负责城南新区道路绿化工程项目的投资、建设和一定周期运营，政府负责建设、运营的考核，运营补贴周期为 10 年（暂定）。（3）PPP 项目中其他待定因素的假设本项目收入拟设计为主要来源于运营收入，主要由两大块组成：一是经营性收费，主要是户外广告牌出租收入。二是政府付费，分为可用性付费与运营维护付费，其中可用性付费即建设成本补贴，运营28、维护付费即政府购买绿化服务付费；三是可行性缺口补助，指上述经营性收入不能满足项目公司成本回收和合理回报时，由政府给予项目公司一定的补助，即运营成本补贴。由于各类收入尚无相关规划，这部分收入的预测具有较大的难度，本报告根据现有国内类似相关资料、当地官网提供的相关信息及其他公开查询资料进行预测。户外广告牌出租收入指的是在不影响市政形象与道路交通安阜阳市城南新区道路绿化工程 PPP 项目财政承受能力论证报告21全的前提下，经有关部门审批核准后可于绿化带中设立户外广告牌，项目公司可将广告位进行出租获取租金收入。预计可获得租金收入具体金额参照本章 3.3.1。3.2责任识别责任识别根据财金201521 29、号文的相关规定，PPP 项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。3.2.1股权投资支出责任股权投资支出责任根据实施方案，社会资本在本项目中的股权出资比率为 100%，且本项目不涉及土地等实物出资，因此，股权投资方面的政府负担不予考虑。3.2.2运营补贴支出责任运营补贴支出责任根据实施方案，本项目收益机制设计上，拟通过“捆绑商业资源经营开发权收益+政府付费+可行性缺口补助”的模式，使得社会阜阳市城南新区道路绿化工程 PPP 项目财政承受能力论证报告22资本收回投资并获得合理回报。由于本项目合同预期有广告牌出租收入、政府付费等多类资产组合，因此需统一考虑30、。3.2.3风险承担支出责任风险承担支出责任在本项目的实施方案约定的风险分配架构下，土地征用风险等部分建设风险、最低需求风险等部分收入风险、政府方违约等风险由政府承担，项目公司破产风险、部分法律风险、不可抗力风险由政府方与项目公司等共同承担。如融资风险、建设风险等其他风险均由项目公司及其他方承担。（1）建设风险）建设风险 土地征用风险土地征用风险据统计，本项目拆迁体房屋共计约 10.46 万平方米；其中国有土地上的房屋拆迁量为0.88万平方米，集体土地上房屋迁量为9.58万平方米，集体土地上房屋拆迁户数 557 户，涉及人口约 1892 人。本项目集体房屋全部按照人均 27.6 平方米进行安置31、，需建设安阜阳市城南新区道路绿化工程 PPP 项目财政承受能力论证报告23置房 5.22 万平方米；本项目国有土地上的住宅全部按 1：1 还原，需建设安置房 0.88 万平方米；则共需安置房建设面积约 6.1 万平方米。其余 3.48 万平方米集体房屋按照房屋重置价格的 1.2 倍进行货币补偿，即每平方米 846 元补偿。另外按照阜阳市有关拆迁补偿规定，本项目拆迁房屋除进行安置和货币补偿外，还要对土地上的房屋装修及附属物进行补偿，装修附属物赔偿根据当地一般水平，按现状总建筑面积进行计算，每平方米赔偿 150 元人民币。近年来为保障城市大建设、大发展的需要，阜阳市政府根据城市发展的需要，减小拆迁32、对城市推进的阻力，本着先安置后拆迁的精神，由市重点工程建设管理局负责建设一部分安置区，主要用于道路、市政公用设施、公园绿地、水环境综合治理等城市基础设施项目建设的拆迁安置，因此本项目不单独建设安置区，拆迁户统一安排到阜阳市政府委托市重点工程建设管理局负责建设的安置区内。本项目安置户数约 557 户，安置面积为 6.1 万平方米，安置房综合造价按 2500 元/平方米计算。根据阜阳市城南新区道路绿化工程可行性研究报告中的分阜阳市城南新区道路绿化工程 PPP 项目财政承受能力论证报告24析，本项目是阜阳市城南新区重要的基础设施工程建设，阜阳市政府可以根据相关约定从市财政城市土地开发出让金、城市建设33、维护税、城市基础设施配套费统筹安排项目资金，在土地拆迁资金上具有一定的保障。同时本项目在建设上也符合阜阳市城市总体规划（2012-2030）的要求，在用地供应上也是有保障的。图表 1：阜阳市城南新区绿化工程平面图在施工场地水电供应等条件上，由于本项目主要位于阜阳市城南新区，地势平坦，施工场地开阔，施工期间对交通影响不大，有充足的场地进行堆放。而本工程涉及部分土地征用和房屋等设施拆阜阳市城南新区道路绿化工程 PPP 项目财政承受能力论证报告25迁，给工程实施带来一定难度，但只要提前做好安置工作，给予合理补偿，就不会对工程实施带来太大的影响。工程施工用电就近引入，施工用水可从附近河流或城区给水管网34、就近引入施工现场，施工条件较好。设计不当风险设计不当风险该风险主要由政府方承担。本项目已被阜阳市政府纳入城市总体规划和阜阳市绿地系统规划（20092020），按规定程序完成了项目立项工作，项目可行性研究报告已编制完成正实施报批程序，总体方案已通过审核，建设用地规划许可已获批，目前，本项目正在编制项目的初步设计方案，项目将聘请专家审核设计依据、设计规模、设备方案选择、功能工艺、项目组成以及总平面布局、配套设施、占地面积、协作条件、环境保护、防灾抗灾、建设期限、投资概算等的可靠性、合理性、经济性、先进性和协调性，是否满足质量目标和水平等方面。本项目中设计不当引起的风险很小。代建单位违约代建单位违约35、代建单位是指目前我国大多数地方采用的，指针对政府投资超阜阳市城南新区道路绿化工程 PPP 项目财政承受能力论证报告26过一定比例的项目，由政府投资主管部门（一般为发改委）组织，采用招标或委托的方式确定。本项目采用 PPP 模式建设，未牵扯代建合同，因此不涉及本类违约风险承担。预计施工企业与项目公司签署合同后，施工企业违约的主要风险由项目公司承担。考古文物保护考古文物保护一般建设项目可能因考古文物保护引起一定的项目延期或设计变更风险，但本项目为新建项目，相关风险很小。考虑到本项目参照国内普遍的绿化建设周期，将建设期设定为较长的建设周期 1 年，充分预留了风险处置的时间。综上所述，由于大部分风险由36、各方分担且项目具有新建项目的特点，决定了政府方承担的建设风险很小，暂不计入。（2）财务风险）财务风险 利率变化风险利率变化风险根据实施方案确定的交易商务条件边界，如果贷款基准利率变化达到一定程度，则在相应变化的年度对可用性付费进行调整，政阜阳市城南新区道路绿化工程 PPP 项目财政承受能力论证报告27府负担可能加重。图 2：中长期贷款基准利率走势（20052015）根据中长期贷款利率的变动趋势，目前利率水平处于历史低点，未来存在上升的可能，可能会加重政府的负担。自 2004 年 10月份至 2015 年 6 月份期间，利率水平均高于当前，按日加权平均高出 16.69%，极端情况下，比当前水平高37、出 38.58%。在风险测算中，以加权平均作为“不利”情况考虑，以极端情况作为“最坏”情况考虑。融资机构介入权行使和项目公司破产融资机构介入权行使和项目公司破产上述两个风险是项目发生较大不利情况，项目公司难以为继，此时处于挽救项目考虑，政府及融资机构共同对项目实施救助或重组。阜阳市城南新区道路绿化工程 PPP 项目财政承受能力论证报告28目前，本项目尚处于项目准备阶段，根据实施方案，拟选择的社会资本应具备雄厚的实力和丰富的项目管理经验，项目公司破产的可能性很小，且该风险主要由项目公司以资本金承担主要损失，次要风险由融资机构承担，最终政府承担的实际风险较小。（3）收入风险）收入风险 最低需求、通38、行需求变化等风险最低需求、通行需求变化等风险本项目涉及的广告牌出租由使用者付费，而政府对于养护服务进行付费是采用单位面积定额标准，基于绿化面积与定额稳定的前提，在目前的风险分配框架中，尚不需要政府承担最低需求风险。通货膨胀、模拟收费单价变动等风险通货膨胀、模拟收费单价变动等风险本项目涉及的户外广告牌租金收入在通货膨胀发生时，一般收入不会下降，风险很小。财政补贴财政补贴/注资变动注资变动根据可行性缺口补助的相关约定，如捆绑的商业资源开发经营收益以及相关政府购买服务付费不能满足项目公司建设运营成本阜阳市城南新区道路绿化工程 PPP 项目财政承受能力论证报告29和合理回报时，政府给与项目公司必要的可39、行性缺口补助，因此该风险由政府承担。其他财政补贴的内容也在实施方案中进行相关约定，财政会根据实施方案的约定予以适当补贴。（4）法律风险）法律风险 合同文件冲突合同文件冲突根据实施方案，合同文件冲突风险由双方共同承担，因此可基于 PPP 合作的精神，通过协调沟通等方式完成合同修订，避免合同文件冲突。（5）政府行为风险）政府行为风险本项目的政策法律风险包括由于政府违约等政策、法规、行业标准等的变更导致项目取消、项目变更等风险。在长达十一年的建设期及运营期间，政策法律风险的发生可能确实存在，但由于阜阳市政府本身应对政府行为风险的能力较强，具有协调解决问题的能力。阜阳市城南新区道路绿化工程 PPP 项40、目财政承受能力论证报告30此外，在本项目的交易结构中，完全遵循了政府近期出台的相关政策和法律，如果推进节奏合理，因政策法规变化引起的项目取消可能性极小，但确实存在项目变化导致政府方提前回购的风险，尽管这一风险发生的可能性不大，本报告进行“正常”、“不利”和“最坏”等情景假设，在“正常”情况下，政府在特许经营期末结束本项目，政府没有风险支出；在“不利”情况下，特许经营期中任意一年，均可能发生政府回购特许经营权；而“最坏”则设定为政府在建设期完成后将项目回购，即采用 BT 模式结束此项目。后两者均以未来现金流现值作为项目回购价值，并以此为基础测算政府承担风险支出数额。（6）不可抗力风险）不可抗力风41、险不可抗力包括了自然灾害等不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。不可抗力的风险由政府和项目公司及其他方共同承担。根据实施方案，项目公司等可能通过购买保险等方式大幅降低此类风险的影响。实际政府承担的风险支出数额可忽略不计。阜阳市城南新区道路绿化工程 PPP 项目财政承受能力论证报告313.2.4配套投入支出责任配套投入支出责任配套投入一般包括政府承诺将提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息。项目建设用地由阜阳市政府协调土地规划、储备等相关管理部门，无偿向项目公司提供本项目建设用地。动拆迁与管42、线搬迁以及项目建设和运营所需的临时或永久性进场道路、供水、供热等基础设施配套等前期工作费用，除政府已支付部分外，其余部分费用列入项目公司投资总额中。3.3支出测算支出测算根据与项目相关机构的前期沟通与前文分析，本项目不涉及股权投资支出，下面主要对运营补贴支出、风险承担支出和配套投入支出进行测算。阜阳市城南新区道路绿化工程 PPP 项目财政承受能力论证报告323.3.1运营补贴支出测算运营补贴支出测算综合考虑，本项目作为多类资产组合的 PPP 项目，从整体来看，存在一定的经营性现金流入与政府付费但不足以覆盖全部运营成本和建设成本，可参考相关模式进行测算，政府承担部分可行性缺口补助责任。根据财政部43、相关规定，应选用如下公式：取年度折现率为 3.39%，合理利润率为 6.37%，“项目全部建设成本”取总投资 2.98 亿元，补贴周期（年）取 10 年，“年度运营成本”根据相关假设进行测算，“当年使用者付费数额”在本项目中为广告牌经营收入，根据相关假设进行测算。基于既定的公式，根据本项目的实际情况，为更好的区别政府各类支出明细，本报告将政府支出分为三部分。阜阳市城南新区道路绿化工程 PPP 项目财政承受能力论证报告33第一部分为可用性付费，即建设成本补贴，出于降低社会资本方的风险从而提高 PPP 项目的成功率，拟将建设成本分为两个周期，第一个周期为前 7 年，项目全部建设成本为总投资额的 844、5%，即 25349 万元，第二个周期为后 3 年，项目全部建设成本为总投资额的 15%，即 4473 万元。相关公式计算如下：建设成本补贴=项目该周期全部建设成本(1+合理利润率）（1+年度折现率）/财 政 运 营 补 助 周 期第二部分为运营维护付费，即政府向项目公司购买绿化养护服务付费，付费金额是按照政府方提供的现有养护标准，按照每平米0.2 元每月进行付费，运营期间实际付费金额以实际养护面积为准，此处预计每年政府养护付费约 216 万元。第三部分为可行性缺口补助，即运营补贴。可行性缺口补助计算相关公式如下：阜阳市城南新区道路绿化工程 PPP 项目财政承受能力论证报告34可行性缺口补助=45、年度运营成本(1+合理利润率）-经营收入本项目运营成本包括养护成本以及项目公司日常运营的管理费用，经营收入包括当年使用者付费与运营维护付费。收入与成本皆与项目的整体实际运营情况有很大关系，下表为我们基于当前获得的资料进行的主观性预测，但鉴于数据有限，与最终项目的实际收入可能有一定区别。表 3：项目经营收入与运营成本单位：万元运营期运营期2017201820192020202120222023202420252026收入：万元收入：万元广告牌收入465361707989100115132150运营维护付费00216216216216216216216216成本：万元成本：万元养护成本00371346、82394405418430443456管理费用70707070707070707070注：前两年因属于免费维保期，不存在运营维护付费与养护成本根据分类结果，具体运营期内每年补贴情况如下：表 4：运营期内政府各项支出情况单位：万元运营期运营期可用性付费可用性付费运营维护付费运营维护付费可行性缺口补助可行性缺口补助当年政府支出合计当年政府支出合计13,9820284,01124,1180214,139阜阳市城南新区道路绿化工程 PPP 项目财政承受能力论证报告3534,2572161924,66544,4012161954,81254,5512161984,96564,7052162015,1247、274,8642162035,28382,0712162012,48892,1412161982,555102,2142161942,623合计37,3041,7281,63140,663由于最终合同签署及下一步实施，是基于目前的实施方案，方案中约定了各项支出的预计金额，因此按实施方案数据计算财政承受能力。3.3.2风险承担支出测算风险承担支出测算基于财金201521 号文要求，本项目各类风险支出的数额可以进行测算，但在出现概率难以确定的情况下，针对影响风险的各类事件和变量进行“基本”、“不利”及“最坏”等情景假设，并测算各类风险发生带来的风险承担支出。阜阳市城南新区道路绿化工程 PPP 项目48、财政承受能力论证报告36在本项目的初步风险分配架构下，基于本部分责任识别章节的分析，主要风险具体预测如下：表 5：风险承担支出测算风险分类不同情景及发生概率情境下可能承担损失承担风险支出数额（万元）建设风险发生机会极低0财务风险基本0288不利运营期基准贷款利率水平高于当前基准最坏运营期基准贷款利率水平远高于当前基准收入风险基本不存在政府最低付费0政策法律风险基本0313不利经营期提前发生回购最坏按 BT 形式直接支付不可抗力风险发生机会极低通过保险等方式转移风险0运营期内累计承担风险支出总额601其中财务风险测算采用概率法，即考虑每年“不利”情况下的利息支出与“最坏”情况下的利息支出，结合各49、种情况在现实中发阜阳市城南新区道路绿化工程 PPP 项目财政承受能力论证报告37生的预计概率，测算结果如下：表 6：财务风险支出测算单位：万元运营期12345678910财务风险64575042332414300政策法律风险测算主要指的是政府在建设期结束或者运营期中提前对项目进行回购，根据 2.3 风险承担支出责任的假设，拟采用项目每年未来净现值流量法对项目整体回购价值进行测算，结合现实情况回购概率的判断，具体测算如下：表 7：回购风险支出测算单位：万元运营期12345678910回购风险635649423527191174综上所述，在本项目的初步风险分配架构下，政府在运营期内累计承担的风险支50、出总额约为 600 万元。3.3.3配套投入支出测算配套投入支出测算本项目的配套投入费用已经列入建设成本中，故由项目公司承阜阳市城南新区道路绿化工程 PPP 项目财政承受能力论证报告38担这部分费用，政府对此仅具有辅助性的协调责任。3.3.4支出测算总计支出测算总计政府在本项目承担的支出包括三部分，按照目前的计划，建设期政府并没有相应的支出责任，20172026 年为特许经营的运营期。政府的主要责任在于三部分，一部分是运营补贴支出责任，一部分是财务风险支出责任，第三部分是项目回购风险责任。其中第一部分根据项目运营情况预测，后两部分根据概率法对各种情形进行预测。政府全部支出责任如下表：表 8：地51、方政府支出责任表（运营期）运营期运营期责任合计（万元）责任合计（万元）2017 年年41382018 年年42532019 年年47652020 年年48972021 年年50332022 年年51732023 年年53162024 年年25022025 年年25622026 年年2627合计合计41264阜阳市城南新区道路绿化工程 PPP 项目财政承受能力论证报告393.4能力评估能力评估3.4.1地方财政收支情况地方财政收支情况阜阳位于安徽省西北部，华北平原南端，西北部与河南周口市，西与新蔡县相邻，西南部与信阳市接壤，北部、东北部与亳州市毗邻，东部与淮南市相连，南部与六安隔淮河相望。初步统52、计，阜阳市 2014 年全年生产总值 1146 亿元，比上年增长 8.6%；财政收入180.2 亿元，增长 14.7%；阜阳全市户籍人口为 1039.8 万人，是安徽省人口最多的市。同时阜阳市交通便捷，是安徽三大枢纽之一。在未来几年内，阜阳市的铁路建设会逐渐完工，阜阳北站将成为中国最大的编组站，在铁路货运领域前景可期。同时作为中国典型劳动输出地城市，未来随着城市基础设施的发展，城镇化进程加快会导致更多的人口产生回流，将会极大的扩展当地消费市场。总体来看阜阳市地方经济发展潜力大，地方财政收入有较大的增长空间。近年来阜阳市政府的支出能力也会随着财政收入的增长而逐渐增强，具体情况如下表：阜阳市城南新53、区道路绿化工程 PPP 项目财政承受能力论证报告40表 9：2010 年2015 年阜阳市财政支出情况（含预测）表单位：亿元科目科目2010 年年2011 年年2012 年年2013 年年2014 年年2015 年年预测数预测数一般公共预算支出一般公共预算支出16.43521.65627.22931.26535.33540.635注：上述数据来源于阜阳市各年度财政决算报表，阜阳市市本级一般公共预算支出口径。根据指引的相关要求，对未来年度一般公共预算支出数额进行预测，考虑到阜阳市整体经济基础良好，财政体系健康。保守起见，以 2014 年度决算数为基础，以 2015 年预计支出增长率 15%为未来54、增长率（低于 20102014 年度的年均增长率 21.34%），测算20152026 年度的财政支出情况。表 10：2015 年2026 年阜阳市财政支出情况预测表单位：万元预测年度预测年度一般公共预算支出一般公共预算支出PPPPPP 项目支出项目支出PPP 项目支出占当年支出比率项目支出占当年支出比率2015 年406,350-2016 年467,300-2017 年537,39041380.77%2018 年618,00342530.69%2019 年710,70347650.67%2020 年817,30948970.60%阜阳市城南新区道路绿化工程 PPP 项目财政承受能力论证报告455、12021 年939,90550330.54%2022 年1,080,89151730.48%2023 年1,243,02453160.43%2024 年1,429,47825020.18%2025 年1,643,90025620.16%2026 年1,890,48526270.14%本项目作为阜阳市开展的重要 PPP 项目之一，涉及可行性缺口补贴及或有风险承担的金额，占未来各年的一般预算财政支出的比例在 0.14%0.77%之间，平均为 0.47%，均远低于 10%，不仅符合相关政策要求，也为地方政府进一步开展 PPP 项目预留空间。3.4.2行业和领域均衡性评估行业和领域均衡性评估根据指引56、要求，行业和领域均衡性评估，是根据 PPP 模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域 PPP 项目，防止某一行业和领域 PPP项目过于集中。本项目为阜阳市首批采用 PPP 模式实施的绿地养护项目，依据阜阳市经济社会发展和公众对公共服务的需求情况，结合本项目所在领域状况分析，今后几年当地拟通过 PPP 模式实施的同类行阜阳市城南新区道路绿化工程 PPP 项目财政承受能力论证报告42业或产业项目数量少，不会出现同一领域 PPP 项目过于集中现象，行业和领域均衡性评估符合国家相关要求。3.5信息披露与校正信息披露与校正省级财政部门应汇总区域内的 PPP57、 项目，项目实施后，各级财政部门（或 PPP 中心）应跟踪了解项目运营情况，包括项目使用量、成本费用、考核指标等信息，定期对外发布。此外，社会资本的确定及 PPP 相关合同条款并未确定，如最终确定的合同条款与实施方案偏差过大，则应当对合同进行审核，确保财政承受能力论证结论保持不变。阜阳市城南新区道路绿化工程 PPP 项目财政承受能力论证报告43附件：基础材料附件：基础材料材料名称材料名称作者或来源作者或来源时间时间关于阜阳市 2014 年预算执行情况和 2015 年预算草案的报告阜阳市人民政府2015 年 2 月关于阜阳市 2013 年预算执行情况和 2014 年预算草案的报告阜阳市人民政府2014 年 1 月关于阜阳市 2012 年预算执行情况和 2013 年预算草案的报告阜阳市人民政府2013 年 2 月关于阜阳市区 2011 年预算执行情况和 2012 年预算草案的报告阜阳市人民政府2012 年 2 月关于阜阳市 2010 年预算执行情况和 2011 年预算草案的报告阜阳市人民政府2011 年 2 月阜阳市城南新区道路绿化工程项目可行性研究报告阜阳市城乡规划设计研究院2015 年 7 月