1、海口市餐厨垃圾和粪渣无害化处理海口市餐厨垃圾和粪渣无害化处理 PPP 项项目财政承受能力论证报告目财政承受能力论证报告中国城市建设研究院有限公司中国城市建设研究院有限公司二零一二零一五五年年十二十二月月I目目录录一、项目基本信息.211 项目概况.21.1.1、现状与问题.21.1.2、项目内容和范围.21.2 产出说明.31.2.1 需求.31.2.2、成果.41.2.3、产出.4二、财政承受能力论证.52.1 责任识别.52.2 支出测算.6三、论证结论.82一、一、项目项目基本基本信息信息1 11 1 项目概况项目概况1.1.11.1.1、现状与问题、现状与问题（1 1）餐厨垃圾）餐厨垃2、圾餐厨垃圾收运、管理体系不完善，部分混入生活垃圾终端处理设施；大量餐厨垃圾进入与食物链相关的畜禽养殖业和小作坊加工业，“垃圾猪”和“地沟油”存在较大的食品安全隐患。（2 2）粪渣）粪渣化粪池粪渣以市场化私人清掏方式为主，去向缺乏监管，部分吸粪车收运的粪便直接倾倒在农田、鱼塘、郊外或自然水体等，对自然环境造成较为严重的污染；粪渣中除含有较多固体杂质外，还含有大量塑料等不能降解的杂物，积存粪渣的化粪池如未及时清掏，会造成化粪池或排污管道堵塞，影响城市排水系统的正常运行。1.1.21.1.2、项目内容和范围、项目内容和范围（1）餐厨垃圾收运餐厨垃圾收运服务范围包括秀英、龙华、琼山及美兰四个区的城区，3、主要收运处理各机关单位、学校、企业食堂及饭店、餐馆产生的餐厨垃圾，合计约 200 吨/天。海口餐厨垃圾产生量调查测算详见附件 1。3（2）餐厨垃圾无害化处理按环保及食品安全的要求，对海口餐厨垃圾进行无害化处理。根据 2015 年 7 月 11 日召开的海口市餐厨垃圾处理项目专家咨询会，专家组通过对厌氧处理和好氧处理两种工艺的技术成熟度、资源化效率、处理规模、臭气控制以及投资和运行成本等方面进行比较，建议海口市餐厨垃圾处理采用厌氧产沼气技术工艺。（3）粪渣收运粪渣收运服务的范围主要为秀英、龙华、琼山及美兰四个区的城区，产生粪渣合计约为 100 吨/天。粪渣产生量测算详见附件 1。（4）粪渣无害化4、处理按国家卫生城市的要求，对粪渣进行无害化处理。1.21.2 产出说明产出说明1.2.11.2.1 需求需求根据我国环境保护法第 26 条规定：“建设项目中防治污染的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环保部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用。”这一规定在我国环境立法中通称为“三同时”制度。海口市西秀建筑资源再生利用项目处理对象为海口市的建筑废弃物和装修垃圾，规模为 50300 万吨/年。41.2.21.2.2、成果、成果采用 PPP 模式建设和运营规模为处理餐厨垃圾 200 吨/天、粪渣100 吨/天的海口市餐厨垃圾和粪渣5、无害化处理 PPP 项目。社会投资人出资组建项目公司，由项目公司对项目进行投融资、设计、建设、运营、债务偿还、资产管理和维护，项目公司按照PPP 协议的约定获得政府支付的餐厨垃圾和粪渣处理补贴。1.2.31.2.3、产出、产出（1）废气需配套除臭设施，达到环评批复要求，且在后续运行中，需保证臭气达标排放。（2）废水社会投资人提供服务的项目可自行配套建设污水处理系统，也可以将污水运至其它污水处理设施处理，废水处理服务费按政府支付给渗滤液处理站的渗滤液处理服务费执行。（3）固渣社会投资人提供服务的项目可自行运至颜春岭垃圾焚烧厂处置，固渣处理服务费按政府支付给焚烧厂的垃圾处理服务费执行。5二、财政承6、受能力论证二、财政承受能力论证2.1 责任识别责任识别在 PPP 项目全生命周期的不同阶段，对应政府承担不同的义务，财政支出责任主要包括股权投资、运营补贴、风险承担。2.1.1 股权投资支出股权投资支出股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资责任。本项目采取政府纯购买服务的方式，不存在项目公司组建，项目不存在政府股权投资支出。2.1.2 政府承担政府承担收运费收运费支出支出运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。本项目采用政府补贴垃圾处理费模式，项目运营期间，政府根据年处理垃圾的吨位数，7、结合在合同中确定的单价给予投资人补贴。2.1.3 风险承担支出风险承担支出根据 PPP 风险承担支出责任，项目建设和运营期间由政府承担的责任分为由政府全部承担和政府与社会资本方分担两类。由政府全部承担风险主要有政治风险、法律风险、政府决策等风险，该类风险按照项目建设投资的1%考虑。由政府和社会资本方分担的风险包括：利率变化超限风险、通货膨胀超限风险、自然灾害等不可抗力风险等，按照项目建设成本的3%考虑。62.2 支出测算支出测算（1 1）股权投资支出股权投资支出本项目由社会资本运作，不存在政府在项目公司占有股权，故政府股权投资支出为零。（2 2）政府承担运营补贴支出政府承担运营补贴支出项目运营8、期间，政府根据年处理餐厨垃圾及粪渣的吨位数，结合在合同中确定的标准给予社会投资人补贴。根据测算，项目年处理餐厨垃圾 73000 吨、粪渣 36500 吨，餐厨垃圾收运处理服务费 304 元/吨、粪渣收运处理服务费 161.56 元/吨，则政府年支出垃圾处理服务费 2808.89 万元。（3 3）风险承担支出风险承担支出全部由政府承担风险按照项目建设投资的 1%考虑，共计 75.04万元；由政府和社会资本方分担的风险按照项目建设成本的 3%考虑，共计 225.14 万元。双方各负担 50%，则由政府负担的部分为 112.57万元。因此，在 PPP 模式下政府承担的风险支出为 187.61 万元。9、（4 4）测算结果测算结果在项目分析生命周期 15 年内，政府承担的支出主要为运营补贴和风险承担支出，共计 2996.59 万元。3、财政支出基数财政支出基数根据海口市国民经济和社会发展统计公报，2011-2015 年海口市年度一般公共预算支出如下：7表表 7 7海口市海口市 20112011 年年-2015-2015 年度公共财政支出情况（单位：万元）年度公共财政支出情况（单位：万元）项目项目2011年年2012 年年2013 年年2014 年年2015 年年计算平计算平均均增长增长率率测算平均增长测算平均增长率率一般公共预算总支出66026411998441344892158432919910、463129.4%2015-2016 年采用24.45%，2016年以后年度采用 15%测算。全市公共财政支出增长率81.72%12.09%17.80%6.32%根据财金201521 号文第二十七条：“在进行财政支出能力评估时，未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算，并根据实际情况进行适当调整”，经测算，2011-2015 年平均增长率 29%，考虑到经济增长进入新常态，快速增长不可长期持续，2015-2016 年由于增长的惯性，建议按 24.45%的率测算，2016 年以后年度采用 15%的增长率进行测算.2015-2030 年项目全生命周期内地方公共财政支11、出如下表所示：表表 9 92012015 5-203-2030 0 年海口市地方公共财政支出估算年海口市地方公共财政支出估算序号序号年份年份现现有有PPPPP P项目项目政府支出责政府支出责任任（万元）（万元）一般公共预算一般公共预算总支出总支出（万元万元）增长率增长率占比占比12015191102422016110028548330.0385%320179158.543283057.9515%0.2790%420189158.543775516.6415%0.2426%520199158.544341844.1415%0.2109%620209158.544993120.7615%0.18312、4%720219158.545742088.8715%0.1595%820222558.546603402.2015%0.0387%920232558.547593912.5415%0.0337%1020242558.548732999.4215%0.0293%8序号序号年份年份现现有有PPPPP P项目项目政府支出责政府支出责任任（万元）（万元）一般公共预算一般公共预算总支出总支出（万元万元）增长率增长率占比占比1120252558.5410042949.3315%0.0255%1220262558.5411549391.7315%0.0222%1320272558.5413281800.413、915%0.0193%1420282558.5415274070.5615%0.0168%1520292558.5417565181.1415%0.0146%1620302558.5420199958.3115%0.0127%根据支出测算结果和上述预测数据，结合海口市政府目前每年承担的现有 PPP 项目支出责任，在本项目整个生命周期内，政府承担的PPP 项目支出责任占地方公共财政支出的的最大比例为 0.387%，随着未来财政增长，政府支出责任占比将进一步降低。根据政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521号）的要求：每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%，满足财政承受能力的要求。三三、论证结论论证结论综上，本项目各年财政支出责任均可通过财政预算安排予以保障，不会对地方政府性债务风险产生显著的不利影响。实施本项目，当前及今后年度财政支出金额占财政公共支出预算比例较小，对存量地方政府债务规模不会产生额外影响。海口市地方财政完全有能力承担本项目的支出。