1、海口市海口市餐厨垃圾和粪渣无害化处餐厨垃圾和粪渣无害化处理理PPPPP P项目项目物有所值评价及财政承受能力论证物有所值评价及财政承受能力论证（一）（一）物有所值物有所值定性定性评价评价1、政策依据政策依据本项目物有所值定性评价的主要政策依据为财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113 号）。2、评价、评价内容内容定性评价重点关注项目采用 PPP 模式与采用政府传统投资和采购模式相比能否增加公共供给、优化风险分配、提高效率、促进创新和公平竞争、有效落实政府采购政策等。（1 1）增加公共供给增加公共供给本项目采用 PPP 模式实施，可以减轻海口市政府财政负担，2、减轻融资压力，符合目前政府与社会投资人合作的国家政策。还能有效促进政府职能改变，减少对微观事务的干预，腾出更多的精力放到规划和监管上。对企业来讲，可以降低参与公共领域项目的门槛，拓宽了社会资本发展空间，进一步激发非公有制经济的活力。对社会来讲，通过“让专业的人做专业的事”，提高项目的运营管理水平，增强公共产品和服务供给效率。（2 2）优化分配风险优化分配风险在本项目操作过程中，社会资本方为追求一定的合理收益，将自愿承担与收益相对等的项目设计、投融资、建设、运营和维护风险。从政府方的角度来看，在明确投资回报机制的同时，可以将绝大部分核心风险转移给更有能力管控它的社会资本方。从而切实降低风险发生的3、概率，减轻风险带来的损失。（3 3）提高效率提高效率规范的政府和社会资本合作模式能够将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能，与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，减少政府对微观事务的过度参与，提高公共服务的效率与质量。一是对政府来讲，可以减轻政府债务负担，减缓地方融资平台压力，有效促进政府职能转变，减少对微观事务的干预，腾出更多的精力放到规划和监管上。二是对企业来讲，可以降低参与公共领域项目的门槛，拓宽私人部门的发展空间，进一步激发非公有制经济的活力。三是对社会来讲，通过“让专业的人做专业的事”，高低效益相配置，产生宏观效益，提高公共产品供给效率。（4 4）促进创新和公平竞争促进创新和4、公平竞争在政府与投资人签订经营合同中，政府提前根据项目预期的工程规模、投资估算和投资收益分析，提前制定项目的收费标准、经营期限。投资人通过技术创新降低投资金额、增加经营收入，政府除了正常的税费外，不参与新增效益的分配，也不通过建成后的建设投资决算重新核定收费标准，从而可激发投资人通过技术创新降低工程造价的积极性。政府对社会资本提供的服务进行质量、数量和及时性等方面的绩效监测和管理，并且罚劣奖优。PPP 投标时要公示透明机制，使得社会资本机会均等、公平竞争。（5 5）融资可行性融资可行性采用 PPP 模式，要求社会资本在行业内具有较好的信誉度。在国内银行业融资具有一定的可靠性，对融资机构的吸引力5、较大，具有融资可行性。根据项目财务分析，本项目具有一定的盈利能力和偿债能力，收益稳定，并能抵抗一定的风险，因此项目对社会资本投资具有一定吸引力，项目具有融资可行性。3、定性、定性分析结论分析结论综上，本项目采用 PPP 模式进行建设，有利于减轻海口财政资金的压力，有利于激发社会资本向基础设施建设投资的热情，有利于提高项目运营管理水平，有利于增强公共产品和服务供给效率。因此，本项目采用 PPP 模式运营符合物有所值的定性论证，满足 VFM 要求。（二）（二）物有所值物有所值定量定量评价评价1、定量定量评价评价步骤步骤物有所值定量评价是在假定采用 PPP 模式与政府传统投资和采购模式的产出绩效相同6、的前期下，通过对 PPP 项目全生命周期内政府支出成本的净现值（LCC 值）与公共部门比较值（PSC 值）进行比较，计算项目的物有所值量值，判断PPP 模式能否降低项目全生命周期成本。2、PSC 值计算值计算PSC 值是指政府采用传统采购模式提供与 PPP 项目产出说明要求相同的基础设施及公共服务的全生命周期成本的净现值。在此，将项目的建设和运营完全由政府承担作为参照项目，并根据此参照项目计算出 PSC 值。计算 PSC 值主要考虑以下因素：一是项目全生命周期内的建设、运营等成本；二是现金流的时间价值；三是竞争中立调整、风险承担成本等。因此，PSC 值具体包括初始 PSC 值、可转移风险承担成7、本、自留风险承担成本和竞争中立调整值等四个方面。PSC值计算公式如下：PSC值=初始PSC值+竞争性中立调整值+可转移风险承担成本+自留风险承担成本（1 1）初始初始 PSCPSC 值值初始 PSC 值是指政府实施参照项目所承担的建设成本、运营维护成本和其他成本等成本的净现值之和。其计算公式为：初始 PSC 值=（建设成本资本性收益）（运营维护成本第三方收入）其他成本建设成本：本项目建设投资估算 7504.52 万元，建设期1 年。资本性收益：资本性收益是指参照项目全生命周期内产生的转让、租赁或处置资产所获的收益。资本性收益应从建设成本中抵减。由于本项目基本不涉及资产转让、租赁等活动，资本性收8、益设定为 0。运营成本：项目运营期内的管理费用、检测维护费用等。项目运营成本参考同类项目，并根据本项目自身情况确定费用取值，经测算，本项目年运营成本 1843.8 万元。第三方收入：项目运营过程中产生的沼气进行销售，年销售收入 347.53 万元。其他成本：本项目不存在其他成本。（2 2）竞争性中立调整值竞争性中立调整值竞争性中立调整值是为了消除政府传统采购模式下公共部门相对社会资本所具有的竞争优势，以保障在物有所值定量分析中政府和社会资本能够在公平基础上进行比较。在本参照项目中，竞争性中立调整值主要考虑在 PPP 模式下的税收情况，本项目竞争性中立调整值为 202.0 万元。（3 3）风险承9、担成本风险承担成本由于项目的风险概率和风险后果值难以预测，因此风险承担成本结合本项目实际进行计算。项目建设期间可能发生的组织机构、施工技术、工程、投资估算、资金、市场、财务等风险，通过参加商业保险后，大部分风险可以有效转移；运营期间可能发生的法规政治风险、自然灾害等不可抗力风险以及受消费物价指数、劳动力市场指数等影响可能发生的价格调整和利润率将导致项目运营成本上升。风险承担成本按项目建设成本的 5%考虑，即375.23 万元。（4 4）折现折现值值根据同类项目实际情况，经分析折现率选定为 8%。表表 5 5项目全寿命周期成本折现值表项目全寿命周期成本折现值表单位：万元单位：万元序号项目合计年份10、备注第 1 年第 2 年第 3 年第 4-16 年1建设投资现值7504.527504.522资本性收益现值03经营成本现值15781.971843.81843.81843.84第三方收入现值2974.68347.53347.53347.53（5 5）测算结果）测算结果经测算，本项目初始 PSC 值、PSC 现值如下：初始 PSC 值=（建设成本现值资本性收益现值）（运营成本现值第三方收入现值）其他成本=（7504.520）（15781.972974.68）=20311.81风险承担成本=375.23 万元。PSC现值=初始PSC值+竞争性中立调整值+风险承担成本=20311.81+202.011、+375.23=20889.04 万元3、LCC 值计算值计算（1 1）PPPPPP 模式下政府承担的费用支出模式下政府承担的费用支出根据该项目 PPP 实施方案财务分析，该模式下政府的支出为餐厨垃圾及粪渣收运处理服务费的支出，按照每收运处理 1 吨餐厨垃圾政府补助 304 元、每收运处理 1 吨粪渣政府补助 161.56 元计算，政府年费用支出为 2808.89 万元，按折现率 8%计算，PPP 模式下项目全寿命周期政府费用支出净现值为 19766.75 万元。（2 2）资本性收益）资本性收益资本性收益，是指项目全生命周期内产生的转让、租赁或处置资产所获的收益。资本性收益应从建设成本中抵减。12、在本 PPP 项目全生命周期内，并不涉及到资产转让、租赁或处置。因此，本 PPP 项目的资本性收益为 0 万元。（3 3）PPPPPP 模式下政府承担的风险模式下政府承担的风险根据 PPP 风险承担支出责任，项目建设和运营期间由政府承担的责任分为由政府全部承担和政府与投资人分担两类。由政府全部承担风险主要有政治风险、法律风险、政府决策等风险，该类风险按照项目建设投资的 1%考虑，共计75.04 万元。由政府和投资人分担的风险包括：利率变化超限风险、通货膨胀超限风险、自然灾害等不可抗力风险等，按照项目建设成本的 3%考虑，共计 225.14 万元。双方各负担 50%，则由政府负担的部分为 11213、.57 万元。综上，在 PPP 模式下政府承担的风险支出为 187.61 万元。（4 4）LCCLCC 值计算结果值计算结果LCC 值=政府承担的费用支出-资本性收益+政府承担的风险=19766.750187.61=19954.36 万元4、计算结果计算结果综合上述 PSC 值和 LCC 值的分析，计算得到项目全生命周期 PSC 值和 LCC 值，并进行分析比较。具体计算结果见下表。表表6 6物有所值指标分析表物有所值指标分析表指标单位数值PSC 值万元20889.04LCC 值万元19954.36物有所值量值万元934.685、物有所值评价结论物有所值评价结论根据物有所值评价要求，当物有所值14、评价量值为正的，说明项目适宜采用 PPP 模式，否则不宜采用 PPP 模式。物有所值量值越大，说明 PPP 模式替代传统采购模式实现的价值越大。本项目通过销售沼气获得收入以及政府支付餐厨及粪渣处理服务费等实现收入，费价机制透明合理、有现金流支撑能力，物有所值量值为正，适宜采用 PPP 模式。（三）（三）财政承受能力论证财政承受能力论证1、责任识别责任识别在 PPP 项目全生命周期的不同阶段，对应政府承担不同的义务，财政支出责任主要包括股权投资、运营补贴、风险承担。（1 1）股权投资支出股权投资支出股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资责任。本项目采取政15、府纯购买服务的方式，不存在项目公司组建，项目不存在政府股权投资支出。（2 2）政府承担运营补贴支出政府承担运营补贴支出运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。本项目采用政府补贴垃圾处理费模式，项目运营期间，政府根据年处理垃圾的吨位数，结合在合同中确定的单价给予投资人补贴。（3 3）风险承担支出风险承担支出根据 PPP 风险承担支出责任，项目建设和运营期间由政府承担的责任分为由政府全部承担和政府与社会资本方分担两类。由政府全部承担风险主要有政治风险、法律风险、政府决策等风险，该类风险按照项目建设投资的 1%考虑。由政府和社会资本16、方分担的风险包括：利率变化超限风险、通货膨胀超限风险、自然灾害等不可抗力风险等，按照项目建设成本的 3%考虑。2、支出测算支出测算（1 1）股权投资支出股权投资支出本项目由社会资本运作，不存在政府在项目公司占有股权，故政府股权投资支出为零。（2 2）政府承担运营补贴支出政府承担运营补贴支出项目运营期间，政府根据年处理餐厨垃圾及粪渣的吨位数，结合在合同中确定的标准给予社会投资人补贴。根据测算，项目年处理餐厨垃圾 73000 吨、粪渣 36500 吨，餐厨垃圾收运处理服务费 304 元/吨、粪渣收运处理服务费 161.56元/吨，则政府年支出垃圾处理服务费 2808.89 万元。（3 3）风险承担17、支出风险承担支出全部由政府承担风险按照项目建设投资的 1%考虑，共计75.04 万元；由政府和社会资本方分担的风险按照项目建设成本的 3%考虑，共计 225.14 万元。双方各负担 50%，则由政府负担的部分为 112.57 万元。因此，在 PPP 模式下政府承担的风险支出为 187.61 万元。（4 4）测算结果测算结果在项目分析生命周期 15 年内，政府承担的支出主要为运营补贴和风险承担支出，共计 2996.59 万元。3、财政支出基数财政支出基数如表 7 所示，2010-2014 年，海口市公共财政支出分别为 78.99 亿元、99.74 亿元、113.81 亿元、132.00 亿元和118、46.43 亿元，近 5 年的年均增长率为 16.68%。表表 7 72010-20142010-2014 年海口市财政收支情况（单位：亿元）年海口市财政收支情况（单位：亿元）年份年份2010201020112011201220122013201320142014年均年均增长率增长率GDPGDP590.55712.75820.58904.641,005.5114.23%财政财政收入收入全口径公共财政预算收入全口径公共财政预算收入148.36175.22210.43240.82267.7415.90%地方公共财政预算收入地方公共财政预算收入50.3760.9373.1786.73100.121819、.74%财政财政支出支出地方公共财政支出地方公共财政支出78.9999.74113.81132.00146.4316.68%上表中，年均增长率均是按几何平均法计算得出。海口市地方公共财政支出近4年的年均增长率为16.68%，年增长率呈大致下降趋势，2014年海口市地方公共财政支出增长率为10.93%。考虑到现实情况的合理性，下文预测经营期地方公共财政支出时，年均增长率按下表计算。表表 8 8地方公共财政支出增长率假设表地方公共财政支出增长率假设表年份年份2015-20192015-2019 年年年均增长率年均增长率2020-20242020-2024 年年年均增长率年均增长率20252025 20、年后年后年均增长率年均增长率地方公共财政支出地方公共财政支出10%8%5%2016-2031 年项目运营期内地方公共财政支出如下表所示：表表 9 92016-20312016-2031 年海口市地方公共财政支出估算年海口市地方公共财政支出估算年份年份公共财政支出（亿公共财政支出（亿元）元）PPPPPP 服务费服务费（万万元）元）PPPPP P服务费占比服务费占比2015161.072016177.182017194.902996.590.15%2018214.392996.590.14%2019235.832996.590.13%2020254.692996.590.12%2021275.0721、2996.590.11%2022297.072996.590.10%2023320.842996.590.09%2024346.512996.590.09%2025363.832996.590.08%2026382.022996.590.08%2027401.132996.590.07%2028421.182996.590.07%2029442.242996.590.07%2030464.352996.590.06%2031487.572996.590.06%海口市现有 PPP 项目 2016-2031 年政府支出责任如下表所示：表表 1010年海口市现有年海口市现有 PPPPPP 项目项目 22、2016-20312016-2031 政府支出责任表（万元政府支出责任表（万元）年份年份20162016201720172018201820192019地方公共财政地方公共财政支出支出28,00028,00028,00028,000年份年份20202020202120212022202220232023地方公共财政地方公共财政支出支出28,00022,00022,00022,000年份年份20242024202520252026202620272027地方公共财政地方公共财政支出支出22,00022,00022,00022,000年份年份202820282029202920302030203123、2031地方公共财政地方公共财政支出支出22,00022,00022,0002000根据支出测算结果和上述预测数据，结合海口市政府目前每年承担的现有 PPP 项目支出责任，在本项目整个生命周期内，政府承担的 PPP 项目支出责任占地方公共财政支出的0.06%-0.15%，随着未来财政增长，政府支出责任占比将进一步降低。根据政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）的要求：每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%，满足财政承受能力的要求。4、论证结论论证结论综上，本项目各年财政支出责任均可通过财政预算安排予以保障，不会对地方政府性债务风险产生显著的不利影响。实施本项目，当前及今后年度财政支出金额占财政公共支出预算比例较小，对存量地方政府债务规模不会产生额外影响。海口市地方财政完全有能力承担本项目的支出。