1、 柳州市餐厨垃圾资源化利用和无害化处柳州市餐厨垃圾资源化利用和无害化处理工程理工程 PPPPPP 项目项目 财政财政承受能力承受能力评估评估报告报告 评审机构评审机构：柳州市：柳州市财政财政局局 编制单位：广西诚信工程投资咨询有限责任公司编制单位：广西诚信工程投资咨询有限责任公司 二一二一八八年年九九月月 柳州市餐厨垃圾资源化利用和无害化处理工程 PPP 项目财政承受能力评估 I 目录目录 一、项目概况一、项目概况.1（一）项目基本情况.1 1.项目名称.1 2.项目类型和地点.1 3.项目建设规模及主要建设内容.1 4.工程投资估算.2 5.主要经济技术指标.2 6.项目实施机构与政府出资代2、表.3（二）产出说明.3 1.收运系统方案.3 2.处理工艺.5 3.气体排放标准.6 4.厂区建筑物.7 5.主要系统设备.7 6.项目执行有关标准和规范.9（三）运作方式.11（四）项目交易结构.12 1.交易结构.12 2.投融资结构.14 3.项目回报机制.14 4.付费机制.15 5.运维绩效付费.16 6.定价调整机制.17（五）项目风险分配基本框架.18 二、编制目的、基本思路与依据二、编制目的、基本思路与依据.21 柳州市餐厨垃圾资源化利用和无害化处理工程 PPP 项目财政承受能力评估 II（一）编制目的.21（二）财政承受能力论证思路.21 1.论证思路.21 2.论证流程.3、22（三）编制依据.23 1.主要相关法律法规.23 2.相关政策文件.23 3.项目前期论证文件.25 三、财政承受能力评估三、财政承受能力评估.26（一）财政责任识别.26 1.股权支出责任.26 2.运营补贴支出责任.26 3.风险承担支出责任.27 4.配套支出投入.27（二）柳州市财政承受能力评估.27 1.一般公共预算支出现状.27 2.PPP 项目支出现状.28 3.财政承受能力结论与建议.30 柳州市餐厨垃圾资源化利用和无害化处理工程 PPP 项目财政承受能力评估 1 一、一、项目概况项目概况 （一）（一）项目基本情况项目基本情况 1.1.项目名称项目名称 本项目名称为“柳州市4、餐厨垃圾资源化利用和无害化处理工程PPP 项目”（以下简称“本项目”）。2.2.项目类型和地点项目类型和地点 本项目类型为新建，位于柳州市柳江区里雍镇立冲村，柳州市静脉产业园区内，距市中心约 23 公里。图图 1 1-1 1 项目地理位置图项目地理位置图 3.3.项目建设规模及主要建设内容项目建设规模及主要建设内容 本项目拟建设餐厨垃圾处理厂及配套收运系统，项目总用地面积21369.01 平方米（折 32.05 亩），建设规模为日处理餐厨垃圾 200 吨、日处理餐厨废弃油脂 20 吨，设臵 2 条 100t/d 餐厨垃圾处理线和 2 条10t/d 餐厨废弃油脂处理线。处理工艺主要路线为“预处理5、+厌氧发酵+柳州市餐厨垃圾资源化利用和无害化处理工程 PPP 项目财政承受能力评估 2 沼气利用”。工程主要建设内容包括：新建总建筑面积 4818.13 平方米，主要包括：预处理车间、配电室、污泥脱水机房、门卫、地磅房、水泵房等；购臵安装设备 132 台（套），主要包括：餐厨垃圾预处理系统（含餐厨垃圾预处理系统、油水分离系统）、厌氧发酵系统、沼气净化系统、污泥处理系统、除臭系统等。4.4.工程投资估算工程投资估算 根据本项目可行性研究报告修订本，项目总投资估算为 13846.89万元，其中：工程费用 11433.23 万元、工程其他费用 1428.40 万元（含土地费 256.40 万元）、预6、备费 643.08 万元，建设期利息 264.60 万元、铺底流动资金 77.58 万元。本次 PPP 测算扣除建设期利息和土地费后，得出本项目估算总投资 13325.89 万元，其中工程费用 11433.23 万元，工程建设其他费用 1172.00 万元，预备费 643.08 万元，铺底流动资金 77.58 万元，详见下表。表表 1 1-1 1 项目总投资构成表项目总投资构成表 序号序号 项项 目目 可研投资估算可研投资估算 计入计入 PPPPPP 项目投资估算项目投资估算 1 工程费用工程费用 11433.23 11433.23 1.1 建筑工程费 3107.47 3107.47 1.2 7、设备购置费 7572.45 7572.45 1.3 安装工程费 753.31 753.31 2 工程建设其他费用工程建设其他费用 1428.40 1172.00 3 预备费预备费 643.08 643.08 3.1 基本预备费 643.08 643.08 3.2 涨价预备费 4 工程静态投资工程静态投资 13504.71 13248.31 5 建设期利息建设期利息 264.60 0.00 6 铺底流动资金铺底流动资金 77.58 77.58 7 总投资总投资 13846.89 13325.89 5.5.主要经济技术指标主要经济技术指标 本项目主要经济技术指标详见下表 1-2 所示。表表 1 18、-2 2 主要经济技术指标表主要经济技术指标表 柳州市餐厨垃圾资源化利用和无害化处理工程 PPP 项目财政承受能力评估 3 1 餐厨垃圾处理量 1.1 餐厨 t/d 200 1.2 废弃油脂 t/d 20 2 三废处理 2.1 废水产生量 m/d 190.3 2.2 残渣 t/d 20.86 2.3 臭气 m/h 10000 3 产出物 3.1 生物柴油 t/d 12 3.2 吨餐厨垃圾产出生物柴油量 t/t 0.06 3.3 沼气 m/d 14000 3.4 吨餐厨垃圾产出沼气量 m/t 70 4 厂区红线占地面积 21369.77 5 围墙内用地面积 20784.02 6 建构筑物占地面积9、 6078.19 建筑系数 29.24%7 总建筑面积 5682.73 容积率 0.27 8 绿地面积 4815.60 绿化率 23.17%9 全厂定员 人 118 9.1 厂区定员 人 30 9.2 收运系统定员 人 88 10 年运行天数 d 365 11 工程总投资 万元 13325.89 12 吨餐厨垃圾投资 万元/吨垃圾 60.57 6.6.项目实施机构与政府出资代表项目实施机构与政府出资代表 柳州市人民政府授权柳州市市容管理局（以下简称“市市容局”）作为本项目的授权实施机构，负责项目准备、采购、签署相关协议、监管和移交等工作。柳州市人民政府授权柳州市环卫环境建设发展有限责任公司（以10、下简称“市环建发公司”）作为政府方出资代表，与中标社会资本共同出资组建 PPP 项目公司，由项目公司负责项目的建设、融资和运营维护工作。（二）（二）产出说明产出说明 1.1.收运系统方案收运系统方案 （1 1）收运体系方案收运体系方案 柳州市餐厨垃圾资源化利用和无害化处理工程 PPP 项目财政承受能力评估 4 为了确保柳州市餐厨废弃物集中收运处置工作的有效实施，借鉴国内大中城市餐厨废弃物收运体系建设经验，结合柳州市餐厨废弃物收运现状，拟确定“一体四系”的收运体系建设框架。“一体”指健全、完善的收运体系；“四系”指“收运员系统、信息平台系统、监管系统及调度与保障系统”。每个系统间相互协作，利用先11、进的电子信息技术结合有效的行政管理，可以实现高效收运。图图 1 1-2 2 项目收运系统框架图项目收运系统框架图 （2 2）收运系统主要设备表收运系统主要设备表 本项目收运系统主要设备详见下表 1-3 所示 表表 1 1-3 3 收运系统主要设备一览表收运系统主要设备一览表 名称名称 技术参数技术参数 单位单位 数量数量 车辆 餐厨垃圾收运车 3t 辆 25 餐厨垃圾收运车 5t 辆 5 废弃餐厨油脂收运车 1t 辆 11 工程车 辆 1 餐厨垃圾收集桶 120L 餐厨垃圾收集桶 50Kg 个 5000 监管平台 信息化监管平台 套 1 柳州市餐厨垃圾资源化利用和无害化处理工程 PPP 项目财12、政承受能力评估 5 2.2.处理工艺处理工艺 （1 1）技术路线技术路线 根据目前国内餐厨垃圾处理两种工艺路线的分析，结合柳州市餐厨垃圾特性、气候特点等因素，同时根据国家发改委、科技部、工业和信息化部、商务部、知识产权局提出的当前优先发展的高技术产业化重点领域指南（2011 年度），提到重点发展生物质产气，生物柴油精制，厨余垃圾处理技术与配套设备等。从资源节约考虑，对餐厨垃圾进行预处理后，浆液进入厌氧对餐厨垃圾进行预处理后，浆液进入厌氧发酵系统，固态进行发酵系统，固态进行沼渣沼渣处理，产生的沼气处理，产生的沼气供园区综合利用，项供园区综合利用，项目所需蒸汽由生活垃圾焚烧厂引入。目所需蒸汽由生活13、垃圾焚烧厂引入。具体技术路线见下图 1-3所示。图图 1 1-3 3 餐厨垃圾处理主工艺流程图餐厨垃圾处理主工艺流程图 （2 2）餐厨垃圾预处理工艺餐厨垃圾预处理工艺 综合考虑工艺的稳定性与经济性，本工程选用进料分选破碎（蒸汽）油水分离工艺。即在输送螺旋阶段通入一柳州市餐厨垃圾资源化利用和无害化处理工程 PPP 项目财政承受能力评估 6 定的蒸汽进行物料加热，但不进行高温高压的湿解，此方案即有利于油水的沥出，同时避免了对压力容器运行管理操作要求高，运行成本高的要求。图图 1 1-4 4 餐厨垃圾预处理工艺流程图餐厨垃圾预处理工艺流程图 （3 3）油脂处理系统油脂处理系统 考虑柳州市目前无粗油脂14、深加工企业，产生粗油脂后无法外售合法企业存在被用于制取食用油的风险，故本项目油脂处理系统推荐采用制制“生物柴油生物柴油”后后外售。外售。图图 1 1-5 5 油脂处理工艺流程图油脂处理工艺流程图 3.3.气体排放标准气体排放标准 柳州市餐厨垃圾资源化利用和无害化处理工程 PPP 项目财政承受能力评估 7 本项目产生 H2S、NH3、硫醇、有机硫化物、胺类等微量有机组分气体为恶臭气体控制的主要污染物，需满足恶臭污染物排放标准(GB14554-93)中厂界(防护带边缘)废气排放二级标准（新建），且处理后无感官臭味，排放标准详见下表 1-4 所示。表表 1 1-4 4 项目臭气处理后排放标准项目臭气15、处理后排放标准 序号序号 控制项目控制项目 单位单位 三级三级 新扩改建新扩改建 现有现有 1 氨 mg/m 1.5 2.0 2 三甲胺 mg/m 0.08 0.15 3 硫化氢 mg/m 0.06 0.10 4 甲硫醇 mg/m 0.007 0.010 5 甲硫醚 mg/m 0.07 0.15 6 二甲二硫 mg/m 0.06 0.13 7 二硫化碳 mg/m 3.0 5.0 8 苯乙烯 mg/m 5.0 7.0 9 臭气浓度 无量纲 20 30 4.4.厂区建筑物厂区建筑物 本项目厂区建筑物组成详见下表 1-5 所示。表表 1 1-5 5 厂区建筑物一览表厂区建筑物一览表 序号序号 建筑名16、称建筑名称 层数层数 结构形式结构形式 建筑面积（建筑面积（m2m2）防火分类防火分类 1 预处理车间 2 框架 5000 丁 2 配电室 1 框架 127.09 丁 3 污泥脱水机房 1 框架 156.24 丁 4 门卫 1 砖混 25.00-5 地磅房 1 砖混 36.00 丁 6 水泵房 1 框架 102.34 丁 5.5.主要系统设备主要系统设备 （1 1）预处理系统设备预处理系统设备 表表 1 1-6 6 预处理系统设备表预处理系统设备表 序序号号 设备名称设备名称 规格型号规格型号 数数量量 单单位位 备备注注 一一 预处理系统预处理系统 1 接料装置 KCJL-15B，V75m317、，Q=15t/h，液压传动，带调速功能，加热功能 2 台 2 液压站 配套接料装置、分拣机 2 台 3 冷却塔系统 Q=30m3/h 配套液压站 2 套 4 分拣机 FJ-15，Q=15t/h，液压传动，2 台 5 1#出渣无轴螺旋输送机 YLS-550,500,L=12000mm 2 台 6 3#出料无轴螺旋输送机 YLS-340,300，L=6400mm,倾角 25 2 台 7 永磁除铁器 150mt 2 台 柳州市餐厨垃圾资源化利用和无害化处理工程 PPP 项目财政承受能力评估 8 序序号号 设备名称设备名称 规格型号规格型号 数数量量 单单位位 备备注注 8 二次分拣机 KCPS-1518、，Q=15t/h，带变频调速功能 2 台 9 专用粉碎机 KCFS-15，Q=15t/h 2 台 10 4#无轴螺旋输送机 YLS-340 型，300，L=8800mm 2 台 11 5#无轴螺旋输送机 YLS-340 型，300，L=8000mm，倾角=10 1 台 12 1#水池搅拌机 KCJB-7.5 1 台 13 1#水池输送泵 WS65-330,Q=15t/h 2 台 14 2#水池搅拌机 KCJB-7.5 1 台 15 2#水池输送泵 WS80-320,Q=25-30t/h 2 台 16 3#水池搅拌机 KCJB-7.5 2 台 17 3#水池输送泵 WS80-320,Q=25-319、0t/h 2 台 18 除砂装置 KCCS-25，Q=25t/h 2 套 19 分气缸 DN500XL2000，0.6MPa 2 台 20 卧离进料罐 KCJLQ-1200,带搅拌功能,1200mm*1500mmH 2 台 21 清洗罐 KCQXQ-1200,1200mm*1500mmH 2 台 22 卧式离心机 LW400,Q=6t/h，带变频调速功能 2 台 23 6#无轴螺旋输送机 YLS-340 型,300，L=6000mm 2 台 24 4#水池输送泵 WS65-330 Q=15t/h 2 台 25 4#水池搅拌机 KCJB-7.5 2 台 26 5#水池输送泵 WS65-330 Q20、=15t/h 2 台 27 6#水池搅拌机 KCJB-7.5 2 台 28 6#水池输送泵 Q=25t/h 2 台 29 集水井输送泵 Q=8t/h 2 台 30 生物柴油系统 1 套 （2 2）厌氧发酵系统主要设备厌氧发酵系统主要设备 表表 1 1-7 7 厌氧发酵系统主要设备表厌氧发酵系统主要设备表 序序号号 设备名称设备名称 规格型号规格型号 数数量量 单单位位 备备注注 二二 厌氧发酵系统厌氧发酵系统 1 水解罐进料泵 输送能力：5 t/h 2 台 2 水解罐 V=230m3,H=7.5m，D=7m；圆柱形，密封，碳钢防腐 2 座 3 水解罐搅拌器 功率：7.5 kW 2 台 4 厌氧21、罐进料泵 输送能力：10 t/h 2 台 5 厌氧罐（含罐顶）V=3000m3，H=15.2m，D=16.5m；圆柱形，碳钢壳体+不锈钢顶 2 座 6 中央搅拌器 功率：22kW 2 台 7 污泥回流泵 输送能力：10 t/h 2 台 8 热交换器 换热功率：250kW 2 套 9 物料输送泵 输送能力：5t/h 2 台 10 对夹手动闸阀 DN100，阀板 SS304 7 个 11 电动闸阀 DN100，阀板 SS304 9 个 12 止回阀 DN100，阀板 SS304 2 个 （3 3）污泥脱水系统主要设备污泥脱水系统主要设备 柳州市餐厨垃圾资源化利用和无害化处理工程 PPP 项目财政承22、受能力评估 9 表表 1 1-8 8 污泥脱水系统主要设备表污泥脱水系统主要设备表 序序号号 设备名称设备名称 规格型号规格型号 数数量量 单单位位 备备注注 三三 污泥脱水系统污泥脱水系统 1 板框脱水机 15t/h，27.5kW 2 台 2 螺杆进泥泵 Q=10m3/h，H=60m 2 台 3 沼渣进料潜污泵 Q=8m3/h，H=60m 2 台 4 絮凝剂制备系统 2 套 5 无轴螺旋输送机 输送量 10m3/h，螺旋长度 10m 2 台 6 电磁流量计 参量范围 050m3/h 4 台 7 污水输送泵 P=11kw，15t/h，一用一备 2 台 8 对夹手动闸阀 DN100，阀板 SS323、04 3 个 9 运输车 4t 5 辆 （4 4）沼气系统设备沼气系统设备 表表 1 1-9 9 沼气系统主要设备表沼气系统主要设备表 序序号号 设备名称设备名称 规格型号规格型号 数数量量 单单位位 备备注注 四四 沼气系统沼气系统 1 双皮膜储气柜 1500m3 1 橡胶 2 内外膜水封 700300700，接口 DN250 2 304 3 防爆离心风机 Q=1116m3/h，P=3647Pa，N=2.2kW，U=380V 2 一用一备 4 潜水泵 1 304 5 气柜控制系统 1 配套 6 脱硫净化系统 7 火炬系统 处理能力：300m3/hr 1 CS （5 5）除臭系统设备除臭系统设24、备 表表 1 1-10 10 沼气系统主要设备表沼气系统主要设备表 序序号号 设备名称设备名称 规格型号规格型号 数数量量 单单位位 备备注注 五五 除臭系统除臭系统 1 高压雾化脱臭一体机 含机箱、PLC 触摸电控系统及稀释箱、自动稀释比例泵、原液储箱、水质过滤器 4 台 2 离心通风机 Q=30000m3/h，P=400Pa，H=15Kw，变频调速电机。2 台 3 喷淋洗涤塔 350035007000mm，碳钢内衬，玻璃钢防腐，外壁 1 底 2 面防锈防腐，处理能力60000m3/h 1 套 4 生物滤池 处理能力 60000 m3/h 1 套 6.6.项目执行有关标准和规范项目执行有关标25、准和规范 柳州市餐厨垃圾资源化利用和无害化处理工程 PPP 项目财政承受能力评估 10（6）城市环境卫生设施规划规范（GB 50337-2003）；（7）餐厨垃圾处理技术规范CJJ184-2012（8）室外给水设计规范GB50013-2006（9）室外排水设计规范GB50014-2006（2016 版）（10）生活垃圾填埋场污染控制标准GB16889-2008（11）建筑设计防火规范GB50016-2014（12）建筑给水排水设计规范 GB50015-2003（2009）（13）环境空气质量标准GB3095-2012（14）工业企业厂界环境噪声排放标准GB12348-2008（15）恶臭污染物26、排放标准GB14554-1993（16）地表水环境质量标准GB3838-2002（17）污水综合排放标准GB8978-1996（18）厂矿道路设计规范GBJ22-87（19）工业企业平面设计规范GB500187-2012（20）建筑结构荷载规范GB50009-2012（21）混凝土结构设计规范 GB50010-2010（2015 版）（22）砌体结构设计规范GB50003-2011（23）建筑地基基础设计规范GB50007-2011（24）建筑抗震设计规范GB50011-2010（25）钢结构设计规范GB50017-2017（26）工业建筑防腐蚀设计规范GB50046-2008（27）岩土工程27、勘查规范GB50021-2001（2009 版）（28）建筑桩基技术规范JGJ94-2008 柳州市餐厨垃圾资源化利用和无害化处理工程 PPP 项目财政承受能力评估 11（29）构筑物抗震设计规范GB50191-2012（30）给排水工程构筑物结构设计规范GB50069-2002（31）给排水工程钢筋混凝土水池结构设计规范CECS138-2002（32）供配电系统设计规范GB50052-2009（33）20kV 及以下变电所设计规范GB50053-2013（34）低压配电设计规范GB50054-2011（35）交流电气装置的接地规范GB 50065-2011（36）电力工程电缆设计规范GB 528、0217-2007（37）建筑物防雷设计规范GB50057-2010（38）建筑照明设计标准GB50034-2013（39）城市生活垃圾分类及其评价标准（CJJ/T102-2004）（40）生活垃圾产生源分类及其排放（CJ/T368-2011）（41）自动化仪表工程施工及质量验收规范GB50093-2013（42）自动化仪表选型设计规定HG/T20507-2014（43）过程测量和控制仪表的功能标志及图形符号HG/T20505-2014（44）仪表供电设计规范HG/T20509-2014（45）沼气工程技术规范：工艺设计 NYT1220.1-2006（46）沼气工程技术规范：供气设计 NYT129、220.2-2006（三）（三）运作方式运作方式 柳州市餐厨垃圾资源化利用和无害化处理工程 PPP 项目财政承受能力评估 12 一般的 PPP 项目运作方式包括六种：委托运营（O&M）、管理合同（MC）、建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）、转让-运营-移交（TOT）和改建-运营-移交（ROT）等六种。其中委托运营（O&M）、管理合同（MC）、转让-运营-移交（TOT）和改建-运营-移交（ROT）这四种运作方式是在政府存量资产的基础上。不同的 PPP 项目具有不同的自身特点，如何选择与项目相匹配的 PPP 运作方式，需要根据项目自身的性质、风险分配情况、融资需求、改扩建需求和30、期满 处置等因素来综合考虑。本项目属于新建市政基础设施项目，政府承担风险较低、社会资本承担风险较高、有融资需求，合作期满后无偿移交政府，综合考虑本项目的项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求等基本情况，以及本项目对专业技术能力的要求，确定本项目采取 DBOT（设计+建设+运营+移交）模式运作本项目。（四）（四）项目交易结构项目交易结构 1.1.交易结构交易结构 项目公司负责本项目融资投资、建设实施、运营维护管理和资产管理全过程，在特许经营期内拥有项目经营权和收益权。本项目交易结构如下图所示。柳州市餐厨垃圾资源化利用和无害化处理工程 PPP 项目财政承受能力评估 13 图图 1 1-6 631、 项目交易结构图项目交易结构图 具体内容为：（1）柳州市人民政府授权“市市容局”作为本项目实施机构，实施机构通过政府采购流程进行 PPP 项目采购，选择社会资本。（2）柳州市人民政府授权“市环建发公司”作为政府出资代表与中标社会资本方共同出资成立项目公司。（3）本项目通过采购确定社会资本方后，项目实施机构、出资代表和社会资本三方共同签订特许经营协议。成立项目公司后，项目公司与签订特许经营协议的出资代表和社会资本签署承继协议，由项目公司承继特许经营权。（4）特许经营期内，项目公司拥有项目在合作期内的经营权和收益权。柳州市餐厨垃圾资源化利用和无害化处理工程 PPP 项目财政承受能力评估 14（5）32、特许应经营期内，实施机构代表政府行使项目建设期间的监督、管理职责；项目公司负责本项目的投融资、建设、运营、维护等工作，自行承担相关费用、责任和风险。（6）政府对项目公司提供服务的质量、产品销售收入和餐厨垃圾处理运营成本进行严格监管。（7）特许经营期届满后，项目公司应按照 特许经营协议的约定，将本项目资产无偿、完好、无债务、不设定担保地移交给政府或其指定机构。2.2.资本金资本金结构结构 根据 国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知（国发201551 号），固定资产投资资本金要求不得低于 20%，从降低资金成本、充分发挥财务杠杆考虑，本项目资本金设定为 20%。根据国务院关于加强地33、方政府性债务管理的意见（国发201443 号）文件要求，“对企业的注资、财政补贴等行为必须依法合规，不得违法为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”。因此，政府方不为本项目融资提供任何形式的担保。3.3.项目回报机制项目回报机制 本项目为市政公用基础设施项目建设，具备一定的准经营性属性。在整个特许经营期内，由项目公司负责本项目投融资、建设、运营、管理及维护工作，并以销售处理餐厨垃圾产生的衍生品获得收入。同时，政府以支付餐厨垃圾处理补贴费的形式，保证合作社会资本获得提供可持续性餐厨垃圾处理服务所要求的合理投资回报。因此，本项目付费机制为“可行性缺口补助”。柳州市餐厨垃圾资源化利用和无害化处理工34、程 PPP 项目财政承受能力评估 15 政府支付的“可行性缺口补助”需要结合运营维护绩效考核结果进行动态调整。本项目合作期，项目公司负责项目的建设和运营维护，政府方根据项目的可用性、运营维护成本、营业收入等情况，对项目公司进行可行性缺口补助。4.4.付费机制付费机制 （1 1）投资回报率的确定投资回报率的确定 本项目投资收益水平确定主要参考以下条件确定：a.根据前期与部分投资企业沟通，现阶段以中央企业和上市公司为代表的投资企业对全部投资内部收益率通常要求在 8%左右。b.根据 2007 年国家发展改革委和原建设部联合发布的建设项目经济评价方法与参数（第三版）中明确规定社会平均资金收益率为 8%35、。c.依据 引进社会资本推动市政基础设施领域建设试点项目实施方案的相关规定“对增量特许经营项目按 8%的内部收益率进行政府投资和补偿测算”。d.国家发改委项目收益债券业务指引（2015 年 3 月 1日起执行）明确指出现阶段社会折现率为 6%-8%。e.参照国内其他地方餐厨垃圾处理项目的实际情况，大部分地区执行的全部投资内部收益率为 8%左右。f.参照柳州市目前已执行的其他项目 PPP 实施情况来看，基础设施项目实行的投资回报率为 6%左右，生活垃圾焚烧厂项目全部投资基准内部收益率为 6.8%。柳州市餐厨垃圾资源化利用和无害化处理工程 PPP 项目财政承受能力评估 16 综合考虑国家相关政策法36、规、其他地区同行业项目执行情况以及柳州市本地实际，确定采用全部投资基准内部收益率 7%作为基准收益率，本项目测算全部投资内部收益率为 7.06%来吸引社会投资人的基本条件，并以此计算项目公司资金缺口，计算餐厨垃圾补贴单价。表表 1 1-11 11 其他地区同类项目横向比较其他地区同类项目横向比较 序号序号 地区地区 总投（亿元）总投（亿元）规模（规模（t/dt/d）投资强度投资强度（万元（万元/吨）吨）投标收投标收益率益率 中标垃圾补贴费中标垃圾补贴费（元（元/吨）吨）1 南宁 1.34 200 67 8.00%279.5 2 桂林 1.86 200（餐厨）+100（厨余）62 8.00%2637、7.5（餐厨）平均 64.5 273.5 柳州 1.33 200 66.5 7.06%280（估算）（2 2）可行性缺口补助可行性缺口补助 在特许经营期内，政府应按季度支付项目公司垃圾处理补贴费，计算公式为：季度垃圾处理补贴费(元)=当季实际进厂餐厨垃圾量(吨)当期绩效考核确定的餐厨垃圾补贴单价(元/吨)根据项目公司年度收益资金缺口情况，主管部门在经过相关考核程序后，以财政资金予以弥补。该部分费用以当期考核确定的餐厨垃圾补贴单价和实际餐厨垃圾处理量为计算依据，餐厨垃圾补贴单价通过一定垃圾处理量产生的垃圾处理成本、衍生产品销售收入等指标折算而来，须能够反映本项目建设成本、运营成本、销售收入和合理38、利润，并通过调价机制定期进行价格调整。经测算，本项目餐厨垃圾补贴单价参考标准初步为 280280 元元人民币/吨，最终餐厨垃圾补贴单价以招标结果为准。5.5.运维绩效付费运维绩效付费 柳州市餐厨垃圾资源化利用和无害化处理工程 PPP 项目财政承受能力评估 17 运维期间绩效服务费指项目公司为维持本项目可用性之目的提供的符合协议规定的绩效标准的运营维护服务而需要获得的可行性缺口补助。项目公司运营期间获得的垃圾补贴单价按以下计算公式如下：Pn=Pn-1Kn 其中：Pn为项目运营期第 n 年的垃圾补贴单价，n=1，2，320；P n-1为项目运营期上一次考核确定的垃圾补贴单价（运营期第一年初始垃圾补39、贴单价为在原中标财务方案基础上将工程结算投资代替估算投资之后得出）；Kn为运营期第 n 年的运维考核系数（运营期第一年初期补贴单价采用建设期绩效考核系数，后续采用当期运营期考核系数）。6.6.定价调整机制定价调整机制 项目公司每运行 2 年可申请调价一次。每次调价工作自价格调整年前一年的 11 月 1 日开始，由主张调价的一方书面通知另一方，并在 11 月 30 日前附运营成本和收入增加或减少的详实依据。在通知发出后 60 日内，由财政、物价等相关部门对餐厨垃圾补贴单价调整进行协商。确需调整的，按照调价公式对餐厨垃圾补贴单价进行调整，调整后的餐厨垃圾补贴单价价格自每个价格调整年的 1 月 1 40、日起执行。每次调价按照下述公式计算调整：Pn=Pn-2+An-2(An-1/An-21)+Bn-2(1+jn1)(1+jn2)1)+Cn-2(Cn-1/Cn-21)+Dn-2(1Kn-1/Kn-2)其中：Pn 为第 n 年调整后的餐厨垃圾补贴单价价格；柳州市餐厨垃圾资源化利用和无害化处理工程 PPP 项目财政承受能力评估 18 Pn-2 为第 n-2 年的餐厨垃圾补贴单价价格；A 是项目公司当年包含材料费、燃料及动力费的单位经营成本；Bn-2 是项目公司第 n-2 年平均处理每吨餐厨垃圾的人员工资福利成本；C是项目公司当年平均处理每吨餐厨垃圾的渗滤液处理价格；jn1、jn2 是根据当地统计局公41、布的行业平均工资，在调价周期 2 年内，每一年 11 月与上一年同比增长百分比。Dn-2 是项目公司第 n-2 年投标方案中平均处理每吨餐厨垃圾的获得的生物柴油产量；Kn-1/Kn-2 是第 n-1 年时生物柴油市场价格除以第 n-2 年时生物柴油市场价格。在每个调价周期内，生活垃圾处理补贴费调整累计幅度在 3%以内的，在该调价周期内不予调整，但可在下一调价周期参加调整幅度的累计。其中本方案运营成本测算详见实施方案中财务测算章节运营成本分析内容，实际运营成本根据投标财务测算方案以及政府审核结果确定。（五）（五）项目风险分配基本框架项目风险分配基本框架 按照 PPP 各方风险分担原则。政府更多承42、担法律、政策等风险，项目优化设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，建设运营阶段不确定性风险及不可抗力等风险由双方协商合理共担。柳州市餐厨垃圾资源化利用和无害化处理工程 PPP 项目财政承受能力评估 19 本项目涉及各类潜在风险，按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，应由最有能力消除、控制或降低风险的一方承担风险。在 特许经营协议 中需具体明确项目风险的分配，使政府和社会资本间合理分配项目风险。本项目的责任及风险分担框架如下表。表表 1 1-1 12 2 本项目主要风险分配框架表本项目主要风险分配框架表 序序号号 风险类别风险类别 风险名称或风险事件描述风险名称或风险事件43、描述 政府承担政府承担 社会资本社会资本承担承担 根据情况根据情况风险共担风险共担 备备注注 1 工程前期阶段 规划变更 2 可研、环评等审批风险 3 政府审批进度滞后 4 土地征用 5 项目筹资准备阶段 PPP 项目公司设立 6 社会资本资金筹措 7 融资成本过高 8 工程设计建设阶段 设计缺陷或设计导致成本增加等设计风险 9 政府提出的设计变更 10 发现文物 11 建设期阻工等社会稳定风险 12 工程整体投资控制风险 13 工程整体完工进度风险 14 工程整体质量控制风险 15 施工期安全卫生保障风险 16 施工期环境保护控制风险 17 分包商违约风险 18 工程竣工达标验收风险 19 44、延期提交竣工结算资料风险 20 生活垃圾焚烧厂、污水处理厂等政府配套进度滞后 21 竣工结算进度滞后 22 项目运营维护阶段 餐厨垃圾收运制度及法律条文制定不及时或制定后收运过程受阻导致的收运风险 23 由于原材料价格上涨及人工上涨等导致的运营成本超支 24 非材料及人工上涨因素导致的运营成本超支 25 运营商违约 26 运营维护服务质量不达标 27 维修频率频繁、维修成本高 28 运营效率低 29 处理能力达不到设计垃圾处理规模 30 运营期安全卫生保障风险 柳州市餐厨垃圾资源化利用和无害化处理工程 PPP 项目财政承受能力评估 20 31 运营期环境保护控制风险 32 运营期操作不规范引起45、的运营风险 33 项目公司破产 34 沼渣处理达不到生活垃圾焚烧要求 35 生物柴油市场销售价格下降风险 36 餐厨垃圾保底供应风险 37 政府延迟支付垃圾补贴费 38 项目移交 项目移交标准达标 39 移交费用超支 40 移交期间持续安全服务保障 41 项目移交标准提高 42 不可抗力 合同订立时不能预见、不能避免并不能克服的客观情况，此处主要指自然不可抗力 43 法律和政策变化 特许经营权回收 44 长期贷款基准利率变动风险 45 环保政策变化，比合同规定的处理标准提高 46 增值税、所得税等资源综合利用税费优惠政策变动 47 其他相关法律和政策变化 柳州市餐厨垃圾资源化利用和无害化处理工46、程 PPP 项目财政承受能力评估 21 二、编制目的、基本思路与依据编制目的、基本思路与依据（一）（一）编制目的编制目的 财政承受能力论证的目的通过对政府在本项目全生命周期过程的中各项财政支出责任进行测算，科学评估本项目实施对当前和今后年度财政收支平衡状况的影响，评估财政部门对于 PPP项目的财政支出责任预算的承受能力，有利于财政部门规范 PPP项目的各项财政支出管理，有序推进项目的投资管理，防范和控制财政风险。（二）（二）财政承受能力论证思路财政承受能力论证思路 1.1.论证思路论证思路 财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113 号）第二章第九条指出：为47、确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不 得超出当年财政支出的一定比例。根据 财政部关于印发的通知（财金201521 号），每一年度全部 PPP 项目需从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%。本项目根据近年来柳州市一般公共财政预算支出情况，采用线性预测法科学预测合作期内项目全生命周期过程中柳州市财政一般公共预算支出情况，按照政府拟对本项目的每年支出，测算包括本项目在内的所有拟实施 PPP 项目财政支 出占当年柳州市财政一般公共预算支出的比48、例，据此判断柳州市财政是否能承受对本柳州市餐厨垃圾资源化利用和无害化处理工程 PPP 项目财政承受能力评估 22 项目的财政投入。2.2.论证流程论证流程 财政承受能力论证工作流程 依据 财政部关于的通知（财金201521 号），PPP 项目财政承受能力论证工作一般流程图见下图 2-1 所示：图图 2 2-1 PPP1 PPP 项目财政承受能力论证工作流程图项目财政承受能力论证工作流程图 柳州市餐厨垃圾资源化利用和无害化处理工程 PPP 项目财政承受能力评估 23（三）（三）编制依据编制依据 1.1.主要相关法律法规主要相关法律法规 （1）中华人民共和国环境保护法（主席令2014第 9 号）；49、（2）中华人民共和国固体废物污染环境防治法（2016年修订版）；（3）中华人民共和国水污染防治法；（4）中华人民共和国循环经济促进法；（5）城市市容环境卫生管理条例；（6）城市生活垃圾处理及污染防治技术政策；（7）中华人民共和国招标投标法（中华人民共和国主席令第 21 号）；（8）政府采购货物和服务招标投标管理办法（财政部令第 87 号）。2.2.相关政策文件相关政策文件 国务院颁布的相关政策文件 （1）国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443 号）；（2）国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行 关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知（国办发2015450、2 号）；（3）基础设施和公用事业特许经营管理办法（中华人民共和国国家发展和改革委员会、中华人民共和国财政部、中华人民共和国住房和城乡建设部、中华民共和国交通运输部、中华柳州市餐厨垃圾资源化利用和无害化处理工程 PPP 项目财政承受能力评估 24 人民共和国水利部、中国人民银行令第 25 号）。财政部颁布的相关政策文件（1）财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金201476 号）；（2）财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113 号）；（3）财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知（财金2014156 号）；（4）财政部关于印51、发政府和社会资本合作项目政府采购管理办法的通知（财库2014215 号）；（5）财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知（财金201690 号）；（6）财政部关于印发政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法的通知（财金201692 号）；（7）国家财政部、住房城乡建设部、农业部、环境保护部联合发布的关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施 PPP模式的通知（财建2017455 号）；（8）关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知（财办金201792 号）。国家发改委颁布的相关政策文件（1）国家发展和改革委员会关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投52、资20142724 号）；（2）基础设施和公用事业政府和社会资本合作管理办法（国家发改委等 6 部委2015第 25 号令）；柳州市餐厨垃圾资源化利用和无害化处理工程 PPP 项目财政承受能力评估 25（3）国家发展改革委国家开发银行关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知（发改投资2015445 号）；（4）国家发展和改革委员会关于切实做好贯彻实施工作的通知（发改法规20151508 号）；（5）传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则（发改投资20162231 号）。3.3.项目前期论证文件项目前期论证文件 （1）柳州市发展和改革委员会关于柳州市餐厨垃圾资源化利用和53、无害化处理工程项目建议书的批复（柳发改规划 2018157 号）；（2）柳州市餐厨垃圾资源化利用和无害化处理工程究报告（报批稿）（中国城市建设研究院有限公司，2018 年 09 月）；（3）柳州市发展和改革委员会关于柳州市餐厨垃圾资源化利用和无害化处理工程项目可行性研究报告的批复（柳发改规划2018510 号）。（1）本项目相关的其他文件。柳州市餐厨垃圾资源化利用和无害化处理工程 PPP 项目财政承受能力评估 26 三、三、财政承受能力评估财政承受能力评估 根据 政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号），科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为 PPP 项目54、财政管理提供依据，以文件第二十一条“每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%”作为能力评估依据，对政府的财政可承受能力进行评估测算。根据财政部 关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知（财金201690 号）,“切实有效履行财政管理职能。各级财政部门要会同行业主管部门合理确定公共服务成本，统筹安排公共资金、资产和资源，平衡好公众负担和社会资本回报诉求，构建 PPP 项目合理回报机制。对于政府性基金预算，可在符合政策方向和相关规定的前提下，统筹用于支持 PPP 项目”。（一）（一）财政责任识别财政责任识别 根据财金201521 55、号文，PPP 项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。1.1.股权支出责任股权支出责任 本项目政府方出资代表股权投资支出 788.00 万元，但财政是按总投资支付可行性缺口补助，总投资已包含政府方出资代表股权投资，故本项目可视为财政未承担股权支出责任。2.2.运营运营期间期间补贴支出责任补贴支出责任 柳州市餐厨垃圾资源化利用和无害化处理工程 PPP 项目财政承受能力评估 27 经测算，本项目合作期 21 年内，政府支付可行性缺口补助总额为 36792.00 万元，由政府纳入财政预算安排。经过公开招标方式，可行性缺口补助金额会进一步降低。3.3.风险承56、担支出责任风险承担支出责任 风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。通常由政府承担的法律风险、政策风险、市场风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任。根据 政府和社会资本合作项目物有所值指引（试行）（财金2015167 号）建议以及国际惯例，风险总额为项目总价值的 10%20%，平均值约为 15%，本项目的总风险按建设期按项目总投资的 15%及管理维护经营成本 15%考虑。可转移风险成本：建设期可转移风险按 80%计，运营期可转移风险按 100%计。自留风险成本：建设期自留风险按 20%计。4.4.配套支出投入配套支出投入 配套投入支57、出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接，本项目相关配套条件基本具备，涉及拆迁、土地征收等由水务集团完成，不再另行列出。（二）（二）柳州市财政承受能力评估柳州市财政承受能力评估 1.1.一般公共预算支出现状一般公共预算支出现状 根据柳州市财政局提供的数据，柳州市 2013-2017 年一般预柳州市餐厨垃圾资源化利用和无害化处理工程 PPP 项目财政承受能力评估 28 算(公共)财政支出情况及增长率如下表所示：表表 3 3-1 1 2012012 2-2012017 7 年年柳州市柳州市一般公共预算支58、出及增长率一般公共预算支出及增长率 年份年份 一般公共预算支出（万元）一般公共预算支出（万元）增长率增长率 2012 1028322.00 2013 1076778.00 4.71%2014 1205287.00 11.93%2015 1418666.00 17.70%2016 1595184.00 12.44%2017 1679422.00 5.28%平均 10.41%根据财金201521 号文规定：“在进行财政支出能力评估时，未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算，并根据实际情况进行适当调整”。考虑未来经济下行风险，结合财政预算按照收支平衡、略有节余的原则59、，统筹考虑考虑到经济发展逐步放缓，假设在项目合作期内，柳州市一般公共预算支出年均增长率为 9%。2.2.PPPPPP 项目支出现状项目支出现状 根据柳州市财政局债务办提供的资料，截至 2018 年 8 月，柳州市目前 7 个项目已列入本级一般公共预算支出，本级一般公共预算每年支出责任总额详见表 3-2 所示。本项目实施后柳州市政府支出责任情况估算及比例见下表3-2 所示：柳州市餐厨垃圾资源化利用和无害化处理工程 PPP 项目财政承受能力评估 29 表 3-22019-2033 年政府支出责任占一般公共预算支出情况估算表（亿元）年份年份 一般公共一般公共预算支出预算支出（亿元）（亿元）本项目支出60、本项目支出总额总额(亿元亿元)本项目支本项目支出占比出占比 目前其他项目累目前其他项目累计支出责任计支出责任(亿亿元元)本项目实施后本项目实施后累计支出责任累计支出责任(亿元亿元)本项目实本项目实施后支出施后支出占比占比 2017 年 167.94 2018 年 183.06 2019 年 199.53 2020 年 217.49 0.1635 0.075%9.34 9.5039 4.37%2021 年 237.06 0.1635 0.069%10.17 10.3313 4.36%2022 年 258.40 0.1635 0.063%10.55 10.7145 4.15%2023 年 281.61、66 0.1635 0.058%10.52 10.6797 3.79%2024 年 307.00 0.1635 0.053%10.66 10.8223 3.53%2025 年 334.64 0.2044 0.061%10.56 10.7651 3.22%2026 年 364.75 0.2044 0.056%10.46 10.6640 2.92%2027 年 397.58 0.2044 0.051%10.40 10.6011 2.67%2028 年 433.36 0.2044 0.047%10.28 10.4805 2.42%2029 年 472.37 0.2044 0.043%6.53 6.762、315 1.43%2030 年 514.88 0.2044 0.040%4.53 4.7351 0.92%2031 年 561.22 0.2044 0.036%2.28 2.4869 0.44%2032 年 611.73 0.2044 0.033%0.67 0.8757 0.14%2033 年 666.78 0.2044 0.031%0.67 0.8757 0.13%2034 年 726.79 0.2044 0.028%0.67 0.8757 0.12%2035 年 792.20 0.2044 0.026%0.67 0.8757 0.11%2036 年 863.50 0.2044 0.024%63、0.67 0.8757 0.10%2037 年 941.22 0.2044 0.022%0.67 0.8757 0.09%2038 年 1025.93 0.2044 0.020%0.67 0.8757 0.09%2039 年 1118.26 0.2044 0.018%0.67 0.8757 0.08%柳州市餐厨垃圾资源化利用和无害化处理工程 PPP 项目财政承受能力评估 30 3.3.财政承受能力结论财政承受能力结论 在合作期限内，本项目支出责任占一般公共预算支出比重最高为 2020 年，占比为 0.075%；与已实施的 PPP 项目累计支出责任占一般公共预算支出比重最高为 2020 年，占比为 4.37%。此比例均低于 10%的限额，符合政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）规定“每一年度全部PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%”，可以通过财政承受能力论证。