1、 宁夏石嘴山红崖子黄河公路大桥工程宁夏石嘴山红崖子黄河公路大桥工程 PPPPPP 项目财政承受能力论证项目财政承受能力论证 编制单位：交通运输部科学研究院编制单位：交通运输部科学研究院 二一二一六六年年一一月月 I 目录 一、财政承受能力论证依据 .1二、财政承受能力论证目标 .1三、财政承受能力论证分析 .2（一）责任识别 .2（二）支出测算 .4（三）能力评估 .13四、财政承受能力论证结论 .18附件 财政承受能力论证政策理论与实践 .19 1 一、财政承受能力论证依据一、财政承受能力论证依据 宁夏石嘴山红崖子黄河公路大桥工程 PPP 项目宁夏回族自治区财政承受能力论证的主要依据是：1.2、财政部 政府和社会资本合作模式操作指南（财金 2014113 号）；2.国家发展改革委 关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724 号）；3.财政部 政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）；4.建设项目经济评价方法与参数（第三版）（2007 年国家发展改革委和原建设部联合发布）；5.财政部、交通运输部关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见（财建2015111 号）；6.交通运输部关于印发全面深化交通运输改革试点方案的通知（交政研发201526 号）试点方案四“交通基础设施政府与社会资本合作等模式试点方案”；7.宁夏石嘴山红崖子3、黄河公路大桥工程采用政府和社会资本合作（PPP）模式项目实施方案（华杰工程咨询有限公司编制）。二、财政承受能力论证目标二、财政承受能力论证目标 财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作 PPP项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对宁夏回族自治区当前及今后年度财政支出的影响，为 PPP 项目财政管理提供依据。2 三、财政承受能力论证分析三、财政承受能力论证分析 为了科学评估项目实施对当前及今后年度财政收支平衡状况的影响，并为 PPP 项目财政预算管理提供依据，需要对项目的各项财政支出责任识别和测算。（一）责任识别（一）责任识别 在 PPP 项目全生命周期的不同阶段，对应政府承担不同的4、义务，根 据政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号），财政支出主要包括股权投资、运营补贴、配套投入、风险承担等。根据实施方案，本项目拟采用“BOT+施工总承包+政府特殊股份”方式。由政府和社会资本采用公私合营方式成立项目公司，项目资本金由政府和社会资本共同筹集。本项目的全部工程施工任务由社会资本负责完成。政府指定相关机构作为出资人，代表政府在项目公司中持有特殊股份。同时，如因实行政府定价较低或者交通量无法达到最低需求导致使用者付费无法覆盖项目的成本和合理收益，政府将会给予项目公司一定的运营财政补贴。因此，本项目财政支出责任包括股权投资、运营补贴和风险承担。1.股权投资5、 本项目初步拟定政府在项目公司中占 1%的特殊股份。2.运营补贴 本项目采用“使用者付费+可行性缺口补助”模式，政府承担部分运营补贴支出责任。运营期补贴资金来源为宁夏回族自治 3 区人民政府财政预算。3.风险承担支出 按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间分配项目风险如下表：表 1 项目风险分配表 风险因素类别风险因素类别 各方风险承担比例各方风险承担比例 政府政府 社会资本社会资本 政策风险 征收征用和法律变更风险 100%0%税率风险 0%100%利率风险 0%100%收费标准发生变动的风险 1006、%0%政府补偿风险 资本金补偿风险 100%0%运营期补偿风险 100%0%土地获取风险 100%0%市场竞争风险 交通量波动风险 50%50%项目审批风险 项目审批风险 50%50%项目融资风险 项目融资风险 0%100%项目建设和运营维护相关风险 按期完工风险 0%100%施工技术风险 0%100%运营风险 0%100%移交资产不达标的风险 0%100%自然不可抗力风险 自然不可抗力风险 50%50%政府所完全承担的征收征用和法律变更风险、收费标准发生变动的风险、资本金补偿风险、运营期补偿风险、土地获取风险，以及政府部分承担的交通量波动风险、项目审批风险、自然不可抗力风险等的政府自留风险支7、出由宁夏回族自治区区级财政承担。4 （二）支出测算（二）支出测算 1.股权投资 根据实施方案，本项目政府特殊股权投入为 3 3 亿元亿元，占项目公司股权比例为 1%。分四年按照 12.5%、34.17%、35.83%、17.5%的比例入股。2.运营补助 未来实际交通量能否达到预期值以及运营成本能否得到有效控制将直接影响项目的合理收益，根据实施方案，若由于交通量的下降或者运营成本的增高使得社会投资人自有资金财务内部收益率（税后）达不到 8%，则采用“可行性缺口补助”机制进行运营期财政补贴。同时，实施方案针对社会投资人自有资金财务内部收益率（税后）达到 8%的方案，对交通量下降 10%、运营成本上8、升 10%以及交通量下降 10%同时运营成本上升 10%三种不利情况进行了测算。为有效测算宁夏回族自治区财政承受能力，本论证以最不利的情况，即交通量下降 10%同时运营成本上升 10%的情况为准，测算运营期政府补助。当社会投资人自有资金财务内部收益率（税后）为 8%时，在交通量下降 10%同时运营成本上升 10%的情况下，全周期 33 年政府需向社会资本方提供补贴共计 3.173.17 亿元亿元。3.风险承担支出 由于交通行业尚未建立相关统计数据库，且拟建项目的风险概率和风险后果值难以预测，因此，借鉴英国、澳大利亚等国外 5 做法，风险承担成本采用比例法计算。据有关资料显示，澳大利亚 PPP 9、项目采购的平均转移风险价值在项目总价值的 8%左右，而英国的转移风险一般为项目总价值的 10-15%。进一步考虑本项目风险承担成本中可转移风险价值和自留风险价值各自所占比例（具体计算见表 2），本项目所有风险承担成本为项目建设运营成本的 15%，其中宁夏回族自治区政府所承担的支出占项目全部风险承担成本的 20%。经计算，经计算，全周期全周期 3 33 3 年年宁夏回族自治区宁夏回族自治区政府自留风险成本支政府自留风险成本支出共计出共计 69426942 万元万元。具体计算结果见表。具体计算结果见表 3 3。4.测算结果 经测算，在项目全生命周期内，政府累计财政支出政府累计财政支出 6.876.10、87 亿亿元，累计财政支出现值元，累计财政支出现值 3.53.5 亿元亿元（折现率（折现率 8%8%）。具体计算结果见表 4。6 表 2 风险分配细化表 风险因素类别风险因素类别 各方风险承担比例各方风险承担比例 政府政府 社会资本社会资本 权重权重 政策风险 征收征用和法律变更风险 100%0%2%税率风险 0%100%5%利率风险 0%100%5%收费标准发生变动的风险 100%0%2%政府补偿风险 资本金补偿风险 100%0%3%运营期补偿风险 100%0%3%土地获取风险 100%0%3%市场竞争风险 交通量波动风险 50%50%8%项目审批风险 项目审批风险 50%50%4%项目融资11、风险 项目融资风险 0%100%15%项目建设和运营维护相关风险 按期完工风险 0%100%7%施工技术风险 0%100%15%运营风险 0%100%20%移交资产不达标的风险 0%100%6%自然不可抗力风险 自然不可抗力风险 50%50%2%7 表 3 风险承担成本计算表 单位：万元单位：万元 序号 项目 合计 建设期 营运期 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 1 建设成本 163594 14216 38858 40754 19903 1.1 社会资本建设成本 113731 14216 38858 40754 19903 112、.2 升级、改造、大修费用 49863 2 运营维护成本 67792 2168 3629 3632 3617 3585 3490 3416 2.1 运营管理费 13210 156 320 329 338 347 311 320 2.2 养护费 17092 165 409 421 433 447 460 474 2.3 财务费用 37490 1847 2900 2882 2846 2792 2719 2622 3 风险承担成本 34708 2132 5829 6113 3311 544 545 543 538 524 512 3.1 自留风险承担成本自留风险承担成本 6942 426 1166 13、1223 662 109 109 109 108 105 102 8 续表 3 风险承担成本计算表 单位：万元单位：万元 序号 项目 营运期 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 2035 2036 2037 1 建设成本 0 5950 5950 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1.1 社会资本建设成本 1.2 升级、改造、大修费用 0 5950 5950 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2 运营维护成本 3318 2961 3103 3503 3336 3001 2678 2339 1962 1549 1099 794 2.1 运营14、管理费 330 340 350 361 372 383 394 406 418 430 443 457 2.2 养护费 488 252 259 534 549 565 583 601 618 637 656 338 2.3 财务费用 2500 2369 2495 2609 2415 2053 1701 1332 926 482 0 0 3 风险承担成本 498 1337 1358 525 500 450 402 351 294 232 165 119 3.1 自留风险承担成本自留风险承担成本 100 267 272 105 100 90 80 70 59 46 33 24 9 续表 3 风险承15、担成本计算表 单位：万元单位：万元 序号 项目 营运期 2038 2039 2040 2041 2042 2043 2044 2045 2046 2047 2048 2049 1 建设成本 8236 8236 0 0 0 0 0 0 0 10746 10746 0 1.1 社会资本建设成本 1.2 升级、改造、大修费用 8236 8236 0 0 0 0 0 0 0 10746 10746 0 2 运营维护成本 818 1202 1238 1274 1312 1352 1393 1434 1477 1068 1100 942 2.1 运营管理费 471 485 499 514 529 546 16、562 579 596 614 633 380 2.2 养护费 348 717 738 760 783 806 831 856 881 454 468 562 2.3 财务费用 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 3 风险承担成本 1358 1416 186 191 197 203 209 215 222 1772 1777 141 3.1 自留风险承担成本自留风险承担成本 272 283 37 38 39 41 42 43 44 354 355 28 10 表 4 财政支出测算 单位：万元单位：万元 序号 项目 合计 建设期 营运期 2016 2017 2018 2019 20217、0 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 1 股权投入 30000 3750 10250 10750 5250 2 运营补贴成本 31738 0 0 0 89 5457 3 自留风险承担成本 6942 426 1166 1223 662 109 109 109 108 105 102 100 267 4 政府支出政府支出 68680 4176 11416 11973 6001 109 109 109 108 105 102 100 5724 5 政府支出现值 35008 3867 9787 9504 4411 74 69 63 58 52 47 43 2273 18、6 累计政府支出现值 3867 13654 23159 27570 27644 27712 27776 27834 27886 27934 27976 30249 11 续表 4 财政支出测算 单位：万元单位：万元 序号 项目 营运期 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 2035 2036 2037 2038 1 股权投入 2 运营补贴成本 5351 5106 3 自留风险承担成本 272 105 100 90 80 70 59 46 33 24 272 4 政府支出政府支出 5623 105 100 90 80 70 59 46 33 24 5378 5 政19、府支出现值 2067 36 32 26 22 18 14 10 7 4 916 6 累计政府支出现值 32317 32353 32384 32411 32432 32450 32463 32473 32480 32484 33400 12 续表 4 财政支出测算 单位：万元单位：万元 序号 项目 营运期 2039 2040 2041 2042 2043 2044 2045 2046 2047 2048 2049 1 股权投入 2 运营补贴成本 2381 6528 6826 3 自留风险承担成本 283 37 38 39 41 42 43 44 354 355 28 4 政府支出政府支出 26620、4 37 38 39 41 42 43 44 6882 7181 28 5 政府支出现值 420 5 5 5 5 4 4 4 586 567 2 6 累计政府支出现值 33820 33826 33831 33836 33841 33845 33849 33853 34440 35006 35008 13 （三）能力评估（三）能力评估 根据 政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号），PPP 项目安排的支出占一般公共预算支出比例应当不超过 10%。未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值和平均增长率计算。1.未来年度交通运输行业 PPP 财政支出的限额 考21、虑到PPP项目正处在试点阶段，宁夏回族自治区各行业PPP项目正在陆续上报，总体情况无法全面掌握。本项目以 2009 年至 2013 年宁夏回族自治区全区公共财政预算支出中的交通运输类所占比例，计算区本级交通运输类支出额，参考区本级一般公共预算支出过去五年的平均增加长率，分析测算出未来年度区本级交通运输行业当年PPP财政支出的限额1经分析测算，2016 年至 2019 年成宁夏回族自治区本级交通运输行业 PPP 财政支出限额分别为 24664.89 万元、30584.46 万元、37924.73 万元和 47026.67 万元。本项目建设期股权投入共计 3 亿元，自留风险承担支出 3477万元，22、运营补贴支出 89 万元。若这些财政支出都由宁夏回族自治区区级财政承担，2016 年至2019 年将分别承担 4176 万元、11416 万元、11973 万元和 6001万元的支出责任，支出总额和每年度支出责任均低于宁夏回族自治区区级 PPP 支出限额，宁夏回族自治区区级财政可以承受（具。2.建设期宁夏回族自治区区级财政能力评估 1数据来源于宁夏统计年鉴（2010-2014 年），由于宁夏统计年鉴（2015 年）即 2014 年数据尚未公布，本项目以 2009-2013 年数据为基础进行测算。14 体计算结果见表 5）。表 5 建设期宁夏回族自治区区级财政支出能力测算（中央车购税不予以补助）23、单元：万元单元：万元 序号 项目 建设期 合计 2016 年 2017 年 2018 年 2019 年 1 宁夏回族自治区区级交通运输行业PPP 支出限额 140201 24665 30584 37925 47027 2 支出责任 33566 4176 11416 11973 6001 2.1 股权投入 30000 3750 10250 10750 5250 2.2 运营补贴成本 89 0 0 0 89 2.3 自留风险承担成本 3477 426 1166 1223 662 3 与支出限额的差额与支出限额的差额 106635 20488 19169 25952 41026 宁夏回族自治区水务、24、市政等其他行业及交通运输行业其他项目也都在开展PPP模式，此外，考虑到指引明确要求PPP项目不能过于集中在某一行业和领域，需平衡各行业和领域开展PPP项目的需要，进而满足经济社会发展需要和公众对公共服务的需求。宁夏自治区区级未来 3 年开展PPP项目还分别预计财政支出 15 亿元、20 亿元、25 亿元2根据财政部和交通运输部 关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见（财建2015111 号）和关于印发全面深化交通运输改革试点方案的通知（交政研发。这意味着，本项目若由宁夏回族自治区承担财政补助将可能挤兑其他交通基础设施PPP项目及其他行业领域PPP项目的开展。2数据由宁夏回族25、自治区财政厅提供。15 201526 号）试点方案四“交通基础设施政府与社会资本合作等模式试点方案”，本项目符合中央车购税补助范围，将申请交通运输部中央车购税资金做为建设期投资补助。根据交通运输部对 PPP 项目补助标准的补步掌握，PPP 项目的补助标准将参照同类型政府还贷收费公路的补助标准，以此标准，对宁夏回族自治区本级需承担的财政支出进一步测算。测算结果表明，如果中如果中央车购税资金央车购税资金对本项目进行补助，将极大地减轻本项目对宁夏回对本项目进行补助，将极大地减轻本项目对宁夏回族自治区区级财政的压力，使得该项目建设期宁夏回族自治区区族自治区区级财政的压力，使得该项目建设期宁夏回族自治区26、区级财政承担额低于宁夏自治区级财政承担额低于宁夏自治区 PPPPPP 支出限额，即财政可以承受，支出限额，即财政可以承受，同时也为交通运输行业其他项目留出一定的空间同时也为交通运输行业其他项目留出一定的空间（具体计算结果见表 6）。表 6 建设期宁夏回族自治区区级财政支出能力测算（中央车购税予以补助）单元：万元单元：万元 序号 项目 建设期 合计 2016 年 2017 年 2018 年 2019 年 1 宁夏回族自治区交通运输行业PPP 支出限额 140201 24665 30584 37925 47027 2 总支出额 33566 4176 11416 11973 6001 2.1 中央车27、购税补助额 30000 3750 10250 10750 5250 2.2 宁夏回族自治区财政承担额 3566 426 1166 1223 751 3 宁夏回族自治区财政承担额与支宁夏回族自治区财政承担额与支出限额的差额出限额的差额 136635 24238 29419 36702 46276 3.运营期宁夏回族自治区区级财政能力评估 宁夏回族自治区区级财政承担本项目运营期间所有财政支出。财政支出内容主要为运营补助和风险支出。根据测算，本项 16 目 2020 年至 2049 年每年财政支出规模在 20-7200 万元，均低于均低于宁夏回族自治区宁夏回族自治区本级本级交通运输行业各年交通运输行28、业各年 PPPPPP 支出限额，支出限额，宁夏回族宁夏回族自治区自治区区级区级财政可以承受财政可以承受（具体计算结果见表 7）。17 表 7 本项目运营期宁夏回族自治区区级财政支出能力测算 单元：万元单元：万元 序号 项目 营运期 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 1 交通运输行业 PPP 支出限额 58313 72308 89662 111181 137865 170952 211981 262856 325941 404167 501167 621448 770595 95529、538 1184867 2 财政支出 109 109 109 108 105 102 100 5724 5623 105 100 90 80 70 59 2.1 运营补贴成本 5457 5351 2.2 自留风险承担成本 109 109 109 108 105 102 100 267 272 105 100 90 80 70 59 3 与支出限额的差额 58204 72199 89554 111074 137760 170850 211881 257132 320319 404062 501067 621357 770515 955468 1184808 续表 7 本项目运营期宁夏回族自治区区30、级财政支出能力测算 单元：万元单元：万元 序号 项目 营运期 2035 2036 2037 2038 2039 2040 2041 2042 2043 2044 2045 2046 2047 2048 2049 1 交通运输行业 PPP 支出限额 1469235 1821851 2259095 2801278 3473585 4307245 5340984 6622821 8212298 10183249 12627229 15657764 19415627 24075377 29853468 2 财政支出 46 33 24 5378 2664 37 38 39 41 42 43 44 68831、2 7181 28 2.1 运营补贴成本 5106 2381 6528 6826 2.2 自留风险承担成本 46 33 24 272 283 37 38 39 41 42 43 44 354 355 28 3 与支出限额的差额 1469188 1821818 2259072 2795901 3470921 4307208 5340946 6622781 8212257 10183207 12627186 15657719 19408745 24068196 29853440 18 四、财政承受能力论证结论四、财政承受能力论证结论 本项目政府支出责任主要包括股权投入、运营补贴和风险承担支出三类。32、基于以上分析，股权投入拟由交通运输部中央车购税资金承担，宁夏回族自治区区级财政仅承担运营补贴和风险承担支出，支出低于宁夏回族自治区本级交通运输行业每年 PPP 支出限额，宁夏回族自治区区级财政可以承受。因此，本项目财政承受能力“通过论证”，项目适宜采用本项目财政承受能力“通过论证”，项目适宜采用 PPPPPP模式。模式。19 附件附件：财政承受能力论证政策理论与实践财政承受能力论证政策理论与实践 一、一、PPPPPP 项目开展财政承受能力论证背景项目开展财政承受能力论证背景 在新型城镇化建设需求、地方政府债务高企、社会企业产能过剩发展空间受限等多重背景下，中央地方自上而下的推动 PPP模式的运33、用，允许并支持社会资本通过特许经营方式搞基础设施等投资建设运营。PPP 从模式选择上看，可以大致分为三类：一类是经营性项目，有明确收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目；另一类是准经营性项目，是指经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目；第三类是非经营性项目，缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目。对于后两类项目，财政给予资本金投入、财政补贴或资源。在当前地方债务高企急需化解的背景下，地方政府在推广 PPP 模式过程中急需做好债务风险管理工作。财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金201476 号）明确提出：健全债务风险34、管理机制。地方各级财政部门要根据中长期财政规划和项目全生命周期内的财政支出，对政府付费或提供财政补贴等支持的项目进行财政承受能力论证。财政部印发政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号，以下简称指引）对如何开展财政承受能力论证提出了具体措施。因此，对于有政府付费或提供财政补助等支持的 PPP 项目进行财政承受能力论证是政府做好风险防范和控制的核心关键，给PPP 装上“安全阀”。20 二、财政承受能力论证的核心内容二、财政承受能力论证的核心内容 指引第二十四条，财政承受能力评估主要内容包括两个方面：一方面，财政支出能力评估。即根据PPP项目预算支出责任，评估 PPP 项目35、实施对当前及今后年度财政支出的影响。指引第二十五条指出，在进行财政支出能力评估时，未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算，并根据实际情况进行适当调整。随着政府预算管理不断走向长期化、科学化、公开化和计划性方向，通过制度化建设和政府财务报表体系的重构，各地财政部门将每一年度全部 PPP 项目政府财政投入或补贴承诺列入财政中长期预算，即凡是通过财政可承受能力论证的 PPP 项目均进入政府一般公共预算，纳入公共预算也意味着 PPP 支付将接受各级人大的监督，通过公开和科学计划性，提升 PPP 项目运营过程的透明度，试图解决长期地方政府支付信用问题，提升地方政府履约率36、，这是 PPP 项目未来能够健康发展的基础。另一方面，行业和领域均衡性评估。即根据 PPP 模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域 PPP 项目，防止某一行业和领域 PPP 项目过于集中。指引第二十五条指出，每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例不应超过 10%。各地可根据实际情况制定具体比例。至于每个行业或领域具体占比，指引没有提及，可以理解为由各地根据实际情况自行决定。21 指引第二十六条还明确，鼓励列入地方政府性债务风险预警名单的高风险地区，采取 PPP 模式化解地方融资平台公司存量债务。同时，审慎控37、制新建 PPP 项目规模，防止因项目实施加剧财政收支矛盾。可以认为，指引顺应了建设现代财政制度的要求，通过规范化、法制化的管理，建立契约化、风险分担的原则，从程序上、结果上规避财政风险，为 PPP 项目提供了导向性的指引。三、财政承受能力论证的具体内容三、财政承受能力论证的具体内容 （一）财政支出责任范围（一）财政支出责任范围 指引明确 PPP 项目全生命周期过程的财政支出责任主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。具体范围如下：股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。如果社会资本单独组建项目公司，政府不承担股权投资支出责任。运营补贴38、支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。政府付费模式下，政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式下，政府不承担运营补贴支出责任。风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。通常由政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，22 会产生财政或有支出责任。配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴39、息等。从实践案例情况看，有些政府部门给予社会资本建设期补助而不是股权投资。四大支出的计算公式也只是原则性的公式。因此，财政支出具体范围及衡量数值还需要根据自身情况以及在实施环节由政府来确定，甚至有些需要由政府和出资方谈判决定。（二）财政承受能力论证主体（二）财政承受能力论证主体 指引第六条指出，各级财政部门（或 PPP 中心）负责组织开展行政区域内 PPP 项目财政承受能力论证工作。省级财政部门负责汇总统计行政区域内的全部 PPP 项目财政支出责任，对财政预算编制、执行情况实施监督管理；第七条指出，财政部门（或PPP 中心）应当会同行业主管部门，共同开展 PPP 项目财政承受能力论证工作。必要40、时可通过政府采购方式聘请专业中介机构协助。第二十三条指出，财政部门（或 PPP 中心）识别和测算单个项目的财政支出责任后，汇总年度全部已实施和拟实施的 PPP 项目，进行财政承受能力评估。因此，可以理解为对于单个项目而言，财政承受能力论证的主体是项目实施主体同级财政部门。同时，各级财政部门还要汇总年度全部已实施和拟实施的 PPP 项目，进行财政承受能力评估；省级财政部门还要负责汇总统计该省全部 PPP 项目财政支出责 23 任，对财政预算编制、执行情况实施监督管理。（三）财政承受能力论证步骤（三）财政承受能力论证步骤 一是财政支出责任识别，从全生命周期角度明确某项目财政支出责任的具体范围；二是41、财政支出责任测算，对各支出项进行测算，明确各年度财政支出数额；三是进行财政承受能力进行评估。PPP 项目安排的支出占一般公共预算支出比例应当不超过 10%。未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值和平均增长率计算。考虑到 PPP 项目多以陆续上报的形式，财政部门会同行业主管部门对于单个项目开展财政承受能力论证时，通常无法掌握该年度将要上报的其他项目，因此，可以考虑以项目实施主体同级公共财政预算支出的项目所在行业或领域占一般公共预算支出的比例，以该比例为基础，参考所在行业或领域过去五年支出额，计算未来年度项目所在行业或领域 PPP 财政支出的限额。四是财政支出纳入预算管理。“通过42、论证”的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。“未通过论证”的项目，则不宜采用 PPP模式。五是签订合同时的监督管理。在 PPP 项目正式签订合同时，财政部门（或 PPP 中心）应当对合同进行审核，确保合同内容与财政承受能力论证保持一致，防止因合同内容调整导致财政支出责任出现重大变化。24 （四）财政承受能力论证结论（四）财政承受能力论证结论 指引第五条指出，财政承受能力论证的结论分为“通过论证”和“未通过论证”。“通过论证”的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。“未通过论证”的项目，则不43、宜采用 PPP 模式。四、财政承受能力论证的作用和意义四、财政承受能力论证的作用和意义 开展财政承受能力论证，明确“财政可承受力”指标，有助于提升 PPP 项目的吸引力。首先，对于政府而言，确保 PPP 项目各项财政支出及或有债务处于财政可承受力指标安全范围内，不仅有利于控制政府的支出和债务规模，避免 PPP 长期支出责任中的债务不可控风险；也有利于在向社会公布财政可承受力指标的同时，充分展示地方政府的履约能力，增加对社会资本参与 PPP 项目的吸引力。同时，财政可承受力指标还有一个“不得不说”的好处，就是有助于限制地方政府利用PPP扩张投资的冲动，避免以投资促GDP的缺陷，进而约束地方政府结44、合国家经济社会发展战略导向和地方重点项目规划，有序安排财政资金投向，优化公共资金的使用效率。其次，对于社会资本而言，公开透明的“财政可承受力”指标，是其充分了解项目所在地政府的履约能力的一扇“窗口”，有助于社会资本对项目财务可行性进行判断分析。指标安全可控的项目，自然能够坚定社会资本参与 PPP 项目的信心。在这一过程中，也能够逐步提高各类社会资本，尤其是民营资本和外资参与的积极性和主动性。25 此外，“财政可承受力”指标对于银行、保险、信托等金融机构也具有极其重要的意义。通过财政可承受力指标的评价，尤其对于提供部分政府付费的项目，有助于金融机构了解项目的财务可行性，从而也有利于满足金融机构内部审批要求，增强了金融机构参与 PPP 项目融资的可能性和积极性，而融资成功与否对于 PPP 项目成败具有决定性作用。总之，财政承受能力论证，有助于有效防范和控制财政风险，有序推进项目实施，实现 PPP 可持续发展。财政承受能力论证将涉及地方政府、社会资本、金融机构多方的参与，进而决定期限较长的政府与社会资本合作的成败。