1、报告编号：SCTH-GYCX-2017-05-财论 03-XJBDQHHJSSD苍溪县肖家坝大桥和韩家山隧道 PPP 项目财政承受能力论证报告委托机构：苍溪县国有资产投资经营有限公司 咨询机构：四川天和汇智工程咨询有限公司二一七年五月苍溪县肖家坝大桥和韩家山隧道 PPP 项目目录目录四川天和汇智工程咨询有限公司一、论证依据与目的1（一）论证依据11、政策依据12、方法依据23、资料依据2（二）论证目的21、项目筛选的依据22、健全债务风险管理机制23、财政预算管理的依据34、完善预算管理制度35、确保财政中长期可持续性36、政府履约合同义务的重要保障3二、PPP 项目实施方案概述5（一）项目概2、况51、项目名称52、项目实施机构53、政府出资代表55、项目类型56、建设规模与内容57、产出说明68、投资估算99、资金来源910、项目工期9（二）采用 PPP 模式必要性与可行性分析91、采用 PPP 模式运作的必要性92、采用 PPP 模式运作的可行性10（三）项目运作方式11（四）PPP 项目公司的组建及股权分配111、项目公司组建112、项目公司股权分配11（五）项目合作范围11（六）交易结构121、投资结构122、融资结构133、融资成本134、回报方式145、回报机制14（七）绩效考核方案151、考核的时间152、考核细则153、考核机制18（八）政府承诺20（九）项目公司承诺3、20（十）项目风险分担机制20三、财政承受能力评估24（一）财政承受能力论证工作流程24（二）财政支出责任识别与测算251、股权投资支出252、运营补贴支出253、风险支出284、配套投入支出32（三）财政支出责任汇总结果32（四）一般公共性预算支出预测33（五）财政支出责任评估分析34（六）行业和领域平衡性分析38四、财政能力论证结论40苍溪县肖家坝大桥和韩家山隧道 PPP 项目财政承受能力论证报告一、论证依据与目的（一）论证依据1、政策依据（1）中华人民共和国预算法；（2）国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443 号）；（3）国务院关于深化预算管理制度改革的决定（国发2014、445 号）；（4）国务院关于创新重点领域投融资机制 鼓励社会投资的指导意见（国 发201460 号）；（5）财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财 金201476 号）；（6）财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113 号）；（7）财政部关于印发政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法的通 知（财金201692 号）；（8）四川省人民政府关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式 的实施意见(川府发201545 号)；（9）相关法律、法规及政策性文件。四川天和汇智工程咨询有限公司92、方法依据财政部政府和社会资本合作项目财政承受能力论证5、指引（财金2015 21 号）。3、资料依据（1）苍溪县肖家坝大桥和韩家山隧道 PPP 项目实施方案；（2）苍溪县肖家坝大桥和韩家山隧道 PPP 项目物有所值评价报告；（3）本项目其他相关资料文件。（二）论证目的1、项目筛选的依据对于由政府或社会资本发起的 PPP 项目,财政部门（政府和社会资本合作中 心）会同行业主管部门，对潜在的政府和社会资本合作项目进行评估筛选，确定 备选项目。从项目建设的必要性（是否符合社会经济和民众需求）、合规性（是 否符合政策法规、是否符合发展规划）、可行性（经济可行性和技术可行性）、对 项目实施方案进行可行性评估。财政部门（政府和社会资本合作中心）应根据筛 选结果6、制定项目年度和中期开发计划。2、健全债务风险管理机制省级财政部门要建立统一的项目名录管理制度和财政补贴支出统计监测制 度，按照政府性债务管理要求，指导下级财政部门合理申报补贴金额，依法严 格控制政府或有债务，剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。地方政府要加强对或有债务的统计分析和风险防控，做好相关监 管工作。3、财政预算管理的依据通过对本 PPP 项目清晰识别、测算政府对该项目的各项财政支出责任，科学 评估本项目实施对当前及全生命周期内各年度财政收支平衡状况的影响，为 PPP 项目的财政预算管理提供依据，保障地方财政对 PPP 项目各项财政支出合法合规。4、完善预算管理7、制度（1）将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府 预算管理。（2）各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。省级政府报本级常委会及人 大批准后增列赤字，并报财政部备案，在下一年度预算中予以弥补；市、县级政 府通过申请上级政府临时救助实现平衡，并在下一年度预算中归还。5、确保财政中长期可持续性为确保地方财政中长期可持续性，财政部门应结合本项目全生命周期内的 财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承 受能力论证，根据财政部政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引 财金201521号相关规定，地方政府每一年度全部PPP项目从预算中安排的支 出责任，占一般8、公共预算支出比例应当不超过10%。6、政府履约合同义务的重要保障开展 PPP 项目财政承受能力论证，是政府履约合同义务的重要保障，有利于规范 PPP 项目财政支出管理，有序推进项目实施，有效防范和控制财政风险，实 现 PPP 可持续发展。二、PPP 项目实施方案概述（一）项目概况1、项目名称苍溪县肖家坝大桥和韩家山隧道 PPP 项目（以下简称“本项目”）。2、项目实施机构经苍溪县人民政府授权，苍溪县交通运输局作为本项目实施机构（以下简称 “实施机构”）。3、政府出资代表经苍溪县人民政府授权，苍溪县国有资产投资经营有限公司作为本项目政府 出资代表（以下简称“政府出资代表”）。5、项目类型交通-新9、建隧道、桥梁。6、建设规模与内容苍溪县肖家坝大桥和韩家山隧道 PPP 项目分为 2 个单项工程：（1）单项工程肖家坝大桥。该桥位于肖家坝，起于嘉陵江右岸峻岭砖厂， 与国道 212 线县城过境公路（火车站连接路）平交，跨越嘉陵江及滨江路，在中石化元坝气田应急救援中心横街落地，与肖家坝干道平交。路线全长 662 米，其中桥长 501 米，引道长 161 米。采用一级公路技术标准（兼顾城市道路功能）建设，主桥桥型为预应力砼连续刚构。主桥宽 29.5 米（双向四车道+非机动车道+人行道），引桥及引道（双向四车道）宽 19 米，人行道和非机动车道通过梯步在 滨江路下桥。（2）单项工程韩家山隧道。韩家山隧10、道起于肖家坝，与回水二桥（肖家坝 大桥）相接，下穿韩家山，止于北门沟。路线全长 1383 米，其中隧道长 935 米， 采用单洞双层方案建设，上层为非机动车道和人行道，下层为机动车道，隧道上 层起点与老 G212 线平交，经韩家山隧道出洞后，设置双侧下坡引道与北门大道 相接；下层起点从肖家坝干道与老国道 212 线之间的横街中间进洞，下穿老 G212 线经韩家山隧道从职业中学北侧出洞，与北门大道平交。7、产出说明（1）建设需求说明肖家坝大桥位于苍溪航电下游约 930m，横跨嘉陵江，是庙垭火车站组团与 县城快速连接的重要过江通道。其建设将有利于实现现有国道 G212 苍溪县城过 境改线段上的过境11、交通分流，建立新的过江通道，有效连接嘉陵江西岸庙垭火车 站组团与东岸中心县城，进一步改善城市交通基础设施落后的状况，同时拓展城 市发展空间，带动地方旅游、客货运等产业进步，促进地方经济快速发展。拟建的苍溪县韩家山隧道新建工程位于苍溪县江北片区，本项目的建设将实 现县城肖家坝组团与老城组团的交通快速衔接，打通韩家山隧道，能为肖家坝组 团和老城区组团提供最便捷的交通通道，有效的缓解老城区交通拥堵的状况，成 为两个组团的又一通道，解决了这两个组团之间联系的瓶颈问题，切实的改善了新经济增长点内部的交通条件，完善城区路网建设，有利于促进苍溪县城镇建设 和规划发展、提高交通运输能力、节约运输成本，从而更快12、更好地促进资源开发、 加快苍溪的经济发展。（2）主要技术指标表 2-1 主桥主要技术指标表（肖家坝大桥）序号项目技术指标1桥梁类别特大桥2桥梁结构型式连续刚构3长度（m）5014桥面宽度（m）29.55道路等级一级6汽车荷载公路I 级人群荷载（kn/m）主桥：2.875；引桥：3.457设计速度（km/h）608地震动反应谱特征周期（s）0.49地震动峰值加速度（m/s）0.05g10地震基本烈度11洪水频率1/30012通航等级-（3）级表 2-2 引道主要技术指标表（肖家坝大桥引道）序号项目指标1公路等级一级公路2设计速度（km/h）60（平交口 40）3路基宽度(m)19.04行车道宽度13、（m）43.55非机动车道(m)/6人行道（m）/7平曲线最小半径（m）/8最大纵坡(%)49纵坡最小长度(m)19010凹形曲线最小半径（m）1000011凸形曲线最小半径（m）310012路面类型沥青砼表 2-3 主要技术指标表（韩家山隧道）序号项目指标1道路等级二级公路2设计速度（km/h）603路基宽度(m)16.54平均每公里交点数(个)1.4465平曲线最小半径(m)6006平曲线长占路线总长(%)59.417直线最大长度(m)308.568平均每公里纵坡变更次数(次)1.4469竖曲线占路线总长(%)38.7210竖曲线最小半径凸形(m)900011最大纵坡(%)3.012最短坡14、长(m)21013荷载等级公路I14隧道建筑限界(m)10.55.0、6.02.515隧道抗震设防度8、投资估算根据可行性研究报告可知，项目估算投（融）资总额约 4.2 亿元人民币，其中：单项工程肖家坝大桥估算投资 1.8 亿元，单项工程韩家山隧道估算投资2.4 亿元。最终以实际发生并经审计确定的金额为准。9、资金来源政府方资金：政府出资代表按政府方所占项目公司的股权比例出资的项目资 本金及约定的用于支付前期费用的政府资金。社会资本方资金：中标社会资本方按其所占项目公司的股权比例出资的项目 资本金。项目公司融资资金：剩余投资资金由项目公司通过融资渠道筹集资金（政府 方不承担融资风险及融资成本）15、。10、项目工期根据可研报告，本项目建设期预计 24 个月。（二）采用 PPP 模式必要性与可行性分析1、采用 PPP 模式运作的必要性（1）平滑政府财政支出压力，增加公共产品服务供给。项目投资大，通过 PPP 模式引入社会资本，可将短期集中支出建设款项转化为较长期限内分期支付， 有利于平滑财政支出压力、加快公共基础设施建设效率，从而有效地缓解了地方债务风险。（2）优化风险分配，提高交通项目建设运营管理的效率和质量。PPP 模式 按照风险最优分配的原则，通过激励考核机制。在市场竞争机制下，引入社会资 本，充分发挥社会资本的专业分工优势，负责设计、融资、建设和后期运营维护， 统筹考虑项目的设计方16、案、建设质量和后续运营维护效率，在确保服务质量的前 提下切实降低项目全生命周期的风险，提高自身收益水平。（3）有利于政府职能的转变。PPP 模式下要求政府在与社会资本合作中“既 不越位也不失位”，一方面要遵循市场原则和契约精神，切实履行职责义务、承 担相应风险；另一方面在加强项目规划、筛选和评估的同时，通过建立和落实基 于绩效考核机制，加强对社会资本的监管约束，切实保障公共产品服务的质量效 率得到有效改善。2、采用 PPP 模式运作的可行性一是公用事业改革和管理的政策环境比较成熟。国家及其各部委相继出台了 有关鼓励和允许社会资本参与城市基础设施建设和经营的政策，如国务院关于 创新重点领域投融资17、机制鼓励社会投资的指导意见（国发201460 号），国 家发改委、财政部等六部委联合下发了基础设施和公用事业特许经营管理办法。 为提供了较为成熟的政策环境。二是有众多的社会投资人在交通领域有运作 PPP 项目的经验。国内的交通 市场化逐渐发展成熟，交通行业的投资人市场已经培育发展起来。公路建设一直 是社会资本高度关注的基础设施领域，国内也形成了一批具有公路交通投资和建 设经验的投资人，积累了丰富的资本，其经验可以继续在本项目中借鉴。四川天和汇智工程咨询有限公司10（三）项目运作方式根据本项目以下自身特点及项目需求，进行 PPP 模式选择，该项目决定采用： “BOT”（建设运营维护移交）的运作方18、式。项目合作期为： 12 年，建设期 2 年，运营期 10 年。（四）PPP 项目公司的组建及股权分配1、项目公司组建 由中选社会资本与政府出资代表共同组建 PPP 项目公司。 注册地址：广元市苍溪县。2、项目公司股权分配政府方出资占股 5%，中选社会资本方占股 95%。政府出资占股享受股东表决权和知情权，不享受股权分红，不承担融资风险 及融资成本。项目公司在有意做出危害公共安全，危及公众利益的想法或行为时，政府方 具有一票否决权。（五）项目合作范围项目公司在项目建设期应根据项目建设规模、设计方案、建设要求，及时足 额筹措资金，承担项目全部基础设施及相关设备的建设与安装及征拆补偿，项目 建设完19、成后，在运营期内，本项目资产使用权归属项目公司。合作期满，项目公四川天和汇智工程咨询有限公司21司在确保项目可用性的前提下，将项目无偿移交给苍溪县人民政府或政府指定机 构。（六）交易结构1、投资结构（1）项目资本金 根据国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知（国发201551 号）文规定，铁路、公路、城市轨道交通项目，最低资本金比例为 20%。本项目最低资本金暂时按 20%进行设置，即该项目资本金约为 8400 万元， 在项目公司成立后 3 个月内到位 50%，半年内到位 100%，项目公司股东按持股比 例以货币形式出资到位。其中：政府方出资 420 万元，中选社会资本方出资 720、980 万元。（2）剩余建设资金政府方出资 6000 万元，出资用途主要用于政府方项目资本金出资及支付项 目前期费用。包括但不限于：规划设计、咨询费用及征地拆迁安置补偿资金等。 出资到位期限限定在建设期第一年。本项目其余建设资金，由项目公司通过融资渠道获取。政府方不承担融资风 险及融资成本。2、融资结构本项目的融资结构是一种基于“项目投-建-融一体化”的融资项目，项目公 司以履行本项目 PPP 项目合同和服务协议为前提，在 PPP 合作期限内以政府的财 政支付作为主要质押品通过融资渠道获取建设资金。允许 PPP 项目公司收益权质押的方式进行融资；但是，本项目合作范围内的 各项资产不得用于抵押。21、3、融资成本本项目实际融资成本由项目公司自行承担。其中政府方不承担融资风险及融 资成本。参照目前人民银行公布的五年以上中长期贷款基准利率 4.9%上浮的 30%作 为融资利率上限，最终以实际融资利率为准。方案中暂按 6.37%计算,其中：（1）建设期计息不付息，在运营期第一个支付节点进行支付。建设期融资资金按单利计息，以实际融资资金到位时间作为计息日。最终以 建设期的实际融资利息进行支付。（2）债务资金拟采用等额本息的还款方式。 等额本息计算公式：n当年还本付息=融资本金 年利率(1+年利率)(1+年利率)n1n 为还款期限，本项目还款期限拟定为 10 年，从运营期开始还本付息。4、回报方式该22、项目属于非经营性项目，回报方式为：政府付费。5、回报机制当 年 运 营 补 贴 支 出 数 额 = 当 年 可 用 性 服 务 费 + 当年 运 维 绩 效 服 务 费n=社会资本方项目资本金 （1+合理利润率）(1+年度折现率) +当年实际还本付息数额财政运营补贴周期+当年运营成本（1+合理利润率） 其中：（1）第一年的实际还本付息数额包含建设期的融资利息；（2）融资利率上限取：商业银行中长期贷款基准利率上浮 30%，最终以实 际融资利率为准；（3）社会资本方项目资本金约为 7980 万元；（4）合理利润率上限取值为：7.98%，最终以招标结果为准；（5）年度折现率上限取值为：5%，最终以招23、标结果为准；（6）n 代表折现年数，n 从 1 开始取值，取值至 10 为止。（7）依据四川省公路小修保养工程概算编制办法对项目运营维护成本 进行测算。测算出初始年度运营维护成本，之后每年考虑 3%的通胀率，实际每 年运营维护成本按审计确定的金额为准。（七）绩效考核方案1、考核的时间（1）常规考核建设期：工程建设交工验收完成后 30 个工作日内，由考核小组对项目公司 一次性进行绩效考核，并出具绩效考核结论书。运营期：自运营期每年结束后 30 个工作日内，进行一次绩效考核，出具绩 效考核结论书，确定一年的绩效考核支付比例。（2）临时考核实施机构可以随时自行考核项目公司的运营维护服务绩效，如发现缺24、陷，则 需在 48 小时内以书面形式通知项目公司，项目公司在接到该通知后，应在绩效 考核要求的时间修复缺陷。2、考核细则建设期考核，每一单项考核满分 100 分。指标及权重评分总价控制（15%）1、无较大设计变更得 10 分，否则酌情扣分。2、经竣工验收审计，总价控制在合同金额内得 90 分。每超过 1 扣 10 分最多扣 90 分；每节约 1加 10 分，最多加 90 分。质量（30%）竣工验收一次合格得 100 分，第二次合格扣 10 分，第二次合格扣30 分，第三次合格扣 50 分，第三次仍未合格扣 100 分工期（20%）1、施工综合进度计划对施工准备到竣工验收期间的各专业主要环节 的25、进度进行了综合安排，覆盖了全部工程项目，得 20 分，否则酌情 扣分。2、按每个节点工期完工，得 20 分，否则酌情扣分。3、工程按合同约定竣工得 60 分。延迟一个月扣 10 分，最多扣 60分；提前一个月加 10 分，最多加 60 分。安全（20%）安全用具与安全经费计提使用得当，并且没有安全事故发生得 100分，安全事故每发生一例扣 50 分。环境保护（10%）1、制订项目文明施工、水土保持和环境保护规章制度，并贯彻落实， 得 10 分，否则酌情扣分。2、定期对施工现场的尘、毒、噪、放射性进行检测，得 20 分，否 则酌情扣分。 3、工程施工期生产及生活污废水均应经处理后各自回收利用，不26、随 意排放，防止饮用水水源保护区水质受到污染，得 20 分，否则酌情 扣分。4、符合水保、环保规则要求得 50 分，每被环保部门处理一次酌情扣 5-10 分，最多扣 50 分。应急处理（5%）1、工程建立、健全应急救援体系，编制应急救援预案，得 10 分， 否则酌情扣减分。 2、工程满足有关规程的安全、防洪排水、防火、防雷及环保的要求 且没有超出业主能够提供的范围，得 10 分，否则酌情扣分。 3、定期进行全员应急管理培训，提高职工事故预防、危险辩识、事 故报告、应急响应、各类事故处置方案、基本救护常识、避灾避险、 逃生自救等，得 10 分，否则酌情扣分。 4、根据预案做好应急救援设备、器材、27、防护用品、工具、材料、药 品等保障工作。确保经费、物资供应，切实加强应急保障能力，并 对应急救援设备、设施定期进行检测、维护、更新，确保性能完好， 得 10 分，否则酌情扣分。 5、工程发生事故，按照“统一领导，分级负责，职责明确，快速反 应”的原则及时启动应急救援预案。以营救遇险人员为重点，开展 应急救援工作；采取必要措施，防止发生次生、衍生事故，避免造 成更大的人员伤亡、财产损失和环境污染；及时组织受威胁群众疏 散、转移，做好安置工作，得 10 分，否则酌情扣分。6、预留应急经费和配置应急人员得 50 分。发生突发事件，处理不得当，按造成后果的严重程度扣分，一般扣 20 分，重要扣 30 28、分，重大扣 50 分。运营期考核，每单项指标满分 100 分一级指标二级指标评分隧道设施（30%）隧道路面路面平整完好、无坑洞、沉陷、开裂等现象，每 一处问题扣 1 分人行道人行道完好、无坑洞、沉陷、松动等现象，每一 处问题扣 0.5 分路名牌、其他标牌设置规范、无倾斜、破损、缺失等现象，每一处 问题扣 1 分桥梁设施（20%）桥面桥面平整完好、无坑洞、沉陷、开裂等现象，每 一处问题扣 1 分人行道人行道完好、无坑洞、沉陷、松动等现象，每一 处问题扣 0.5 分伸缩缝伸缩缝完好、无松动等现象，每一处问题扣 1 分排水系统设施完整、管道无泄漏、无堵塞等现象，每一处 问题扣 1 分护栏护栏无残缺、29、破损、大面积锈蚀等，每一处问题 扣 0.5 分涵洞设施整洁完好、无锈蚀，每一处问题扣 0.5 分标牌设置规范、无倾斜、破损、缺失等现象，每一处 问题扣 1 分路灯照明设施（15%）亮灯率亮灯率不得低于 95%，每低 1 个百分点扣 0.5 分电源管理电源畅通、无漏电等现象，每一处问题扣 1 分灯杆灯杆完好，无倾斜、破损、缺失等现象，每一处 问题扣 1 分灯具灯具完好，无脱落、破损等，每一处问题扣 0.5 分故障抢修故障抢修及时，每一处问题扣 1 分排水设施（10%）排水系统排水系统畅通，无大面积漏水，每一处问题扣 1 分检查井检查井无松动，龟裂，每一处问题扣 0.5 分井盖井盖无松动、缺失，每30、一处问题扣 0.5 分泵站泵站电气、仪表工作正常，设备设施养护及时， 每一处问题扣 1 分贷款偿还（15%）贷款偿还及时性根据贷款偿还及时性评分，无任何延时得 100分，有一次未及时偿还记录扣 30 分，扣完为止。满意度（10%）公众满意度1、积极进行矛盾协调，未发生群众阻工上访事件，得 10 分，否则酌情扣分。2、有效开展受益群众质量监督得 5 分；工程建设质量标准高，外观形象好得 5 分。否则酌情扣分。3、建立了确保工程长效运行的新机制，工程管护人员明确，管理责任落实，管护经费到位得10 分，否则酌情扣分。4、根据对满意度调查达到 90以上满意的得 70分，10以下满意的不得分，介于两者之31、间的采用插值法计算得分。3、考核机制（1）建设期考核结果，用来确定当年可用性服务费的初始基数；（2）建设期考核结果，确定的当年可用性服务费初始基数，100%纳入到运 营期与当年运维绩效服务费一并考核，从而确定实际的政府当年运营补贴总支出 数额。即：当年实际运营补贴支出数额=（当年可用性服务费基数+当年运维绩效服务费理论值）*2=（当年可用性服务费理论值*1当年运维绩效服务费理论值）*2 备注：理论值为：根据结算审计金额、中标人投报的合理利润率、年度折现率、实际的融资利率等按照 PPP 项目合同中约定的计算公式测算的结果值。1 为建设期的考核结果确定的得分系数（01100%）；2 为运营期的考核32、结果 确定的得分系数（02100%）。其中：苍溪县肖家坝大桥和韩家山隧道 PPP 项目财政承受能力论证报告建设期：A=建设期单项指标得分*单项权重,A 为建设期最终的考核分值。 若 A 值85 分，当年的可用性服务费基数为 100%（系数1=100%）；84A 值80 分，当年的可用性服务费基数为 97%（系数1=97%）；79A 值75 分，当年的可用性服务费基数为 92%（系数1=92%）；74A 值70 分，当年的可用性服务费基数为 85%（系数1=85%）；A 值70 分，责令项目公司在限定期限内完成整改，若完成整改，则安排补 贴支出，当年的可用性服务费基数为 80%（系数1=80%）33、；如若发生重大质量问题，当年的可用性服务费基数为 0%（系数1=0%）。（2）运营期：B=运营期单项指标得分*单项权重,B 为运营期最终的考核 分值。若 B 值85 分，政府当年实际运营补贴支出数额 100%支付（系数2=100%）； 84B 值80 分，政府当年实际运营补贴支出数额 97%支付（系数2=97%）；79B 值75 分，政府当年实际运营补贴支出数额 92%支付（系数2=92%）；74B 值70 分，政府当年实际运营补贴支出数额 85%支付（系数2=85%）；B 值70 分，责令项目公司在限定期限内完成整改，若完成整改，则安排补 贴支出，政府当年实际运营补贴支出数额 80%支付（系34、数2=80%）；运营期内，项目若发生重大质量问题，政府有权不予支付当年运营补贴支出 数额。（八）政府承诺政府负责本项目建设用地范围内的征地拆迁及相关补偿工作，并负责完成土 地手续的报批。规定期限内，政府按进度完成本项目拆迁工作，并按施工进度， 将土地交付项目公司。政府方出资 6000 万元，其中：420 万用于政府方股本金出资，剩余 5580 万 元主要用于支付项目前期费用。包括但不限于：规划设计、咨询费用及征地拆迁 安置补偿资金等。出资到位期限限定在建设期第一年。（九）项目公司承诺项目公司承诺按照国家相关税务法律法规和相关政策及时缴纳相关税费上 缴地方税务机关。（十）项目风险分担机制根据识别35、出的风险因素，在遵循风险分配原则的基础上，按照风险分配流程， 得出各种风险分配基本框架，见表 2-4。四川天和汇智工程咨询有限公司20苍溪县肖家坝大桥和韩家山隧道 PPP 项目财政承受能力论证报告表 2-4本项目风险分配表序号风险风险识别或风险事件描述政府方承担社会资本承 担共同承担风险应对措施阶段1工程前期工作政府审批进度滞后在 PPP 合同内协商约定项目期的顺延机制或延误补 偿机制。2PPP 项目公司设立在 PPP 合同中设置 PPP 项目公司设立的履约保证机 制。3项目资金筹措社会资本资金筹措资本金按期限规定及时到位，在签订 PPP 合同时， 纳入履约保证处理4政府方资金筹措资本金按期限36、规定及时到位，在签订 PPP 合同时， 纳入履约保证处理5工程建设征地拆迁政府按 PPP 合同约定6征地拆迁安置补偿资金政府按 PPP 合同约定7投资控制风险系统识别控制投资风险，分类别采用不同的应付措 施8工程整体完工进度风险在 PPP 项目合同中，明确约定项目的建设工期、工 程进度安排、开工时间及竣工验收时间和开始运营 日，纳入履约保证处理四川天和汇智工程咨询有限公司239工程整体质量控制风险风险全部由 PPP 项目公司承担，纳入履约保证机制。 并在绩效考核中反映回报10施工期安健环控制风险11工程竣工达标验收风险12项目运营维护成本高加强建设期施工质量管控，制定科学有效的维护方 案，尽量37、有效控制维护成本13维修过于頻繁加强建设期施工质量管控14运营商违约合同约定履约保证机制15项目回报特许经营权收回政府按 PPP 合同约定16运营补贴资金支付政府按 PPP 合同约定17项目移交项目移交标准达标合同中明确项目移交标准，并设立移交保证机制。18移交期间持续安全服务保 障合同中明确规定移交流程及标准，纳入移交保证机 制。19不可抗力自然灾害明确不可抗力情形下的风险响应程序；按各自承担 的原则处理风险损失。20利率等外部市场因素变动针对合作期间基准利率与投标时基准利率变化设 置利息调整处理机制21法律和政策变 化源于县级以上的法律和政 策变化由各主体自行承担风险和享有效益。22源于县38、级政府的政策变化区政府给予补偿苍溪县肖家坝大桥和韩家山隧道 PPP 项目财政承受能力论证报告三、财政承受能力评估（一）财政承受能力论证工作流程四川天和汇智工程咨询有限公司26图 3-1PPP 项目财政承受能力论证工作流程图（二）财政支出责任识别与测算PPP 项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括：股权投资、运营补贴、 风险承担、配套投入等。1、股权投资支出本项目最低资本金暂时按 20%进行设置，即该项目资本金约为 8400 万元， 项目公司股东按持股比例以货币形式出资到位。其中：政府方出资 420 万元，中选社会资本方出资 7980 万元。2、运营补贴支出该项目属于非经营性项目，回报方式为39、：政府付费。当 年 运 营 补 贴 支 出 数 额 = 当 年 可 用 性 服 务 费 + 当年 运 维 绩 效 服 务 费n=社会资本方项目资本金 （1+合理利润率）(1+年度折现率) +当年实际还本付息数额财政运营补贴周期+当年运营成本（1+合理利润率） 其中：（1）第一年的实际还本付息数额包含建设期的融资利息；（2）融资利率上限取：商业银行中长期贷款基准利率上浮 30%，最终以实 际融资利率为准；（3）社会资本方项目资本金约为 7980 万元；（4）合理利润率上限取值为：7.98%，最终以招标结果为准；（5）年度折现率上限取值为：5%，最终以招标结果为准；（6）n 代表折现年数，n 从 40、1 开始取值，取值至 10 为止。（7）依据四川省公路小修保养工程概算编制办法对项目运营维护成本 进行测算。测算出初始年度运营维护成本，之后每年考虑 3%的通胀率，实际每 年运营维护成本按审计确定的金额为准。苍溪县肖家坝大桥和韩家山隧道 PPP 项目财政承受能力论证报告表 3-1 运营补贴支出测算表（单位：万元）号项目名称合计建设期运营期2017201820192020202120222023202420252026202720281234567891011121社会资本方项目资 本金7,980.007,980.002融资本金28,020.007,020.0021,000.003建设期融资利息41、2,232.05447.171,784.874还本付息38,740.353,874.043,874.043,874.043,874.043,874.043,874.043,874.043,874.043,874.043,874.044运营成本593.5151.7753.3354.9256.5758.2760.0261.8263.6765.5867.555可用性服务费付费52,352.437,010.854,824.044,871.544,921.414,973.785,028.775,086.515,147.135,210.785,277.62社会资本方项目资 本金部分11,380.0390442、.76950.00997.501,047.381,099.751,154.731,212.471,273.091,336.751,403.59融资部分40,972.406,106.083,874.043,874.043,874.043,874.043,874.043,874.043,874.043,874.043,874.046运维绩效服务费640.8755.9057.5859.3161.0962.9264.8166.7568.7570.8272.947政府运营补贴支出52,993.307,066.754,881.624,930.854,982.505,036.705,093.585,153.43、265,215.885,281.605,350.56综上，运营期 10 年政府运营补贴支出总数额约为：52,993.30 万元。四川天和汇智工程咨询有限公司27苍溪县肖家坝大桥和韩家山隧道 PPP 项目财政承受能力论证报告3、风险支出PPP 模式下，政府承担的自由风险根据本项目实施方案中对项目建立的风险 量化模型可知，本项目政府风险支出责任为：857.66 万元。四川天和汇智工程咨询有限公司28苍溪县肖家坝大桥和韩家山隧道 PPP 项目财政承受能力论证报告表 3-2 风险量化结果表风险阶 段风险识别评估项目建设期运营期合计123456789101112年份201720182019202020244、12022202320242025202620272028工程前 期工作政府审批进度量化分值500000000000占总风险权重2%00000000000PPP 项目公司设立量化分值1000000000000占总风险权重5%00000000000项目资 金筹措社会资本资金筹措量化分值25250000000000占总风险权重20%20%0000000000政府方资金筹措量化分值1500000000000占总风险权重5%00000000000工程建 设征地拆迁量化分值550000000000占总风险权重2%2%0000000000征地拆迁安置补偿 资金量化分值550000000000占总风险权重345、%3%0000000000投资控制量化分值20200000000000占总风险权重10%10%0000000000工程整体进度控制量化分值15150000000000占总风险权重2%2%0000000000四川天和汇智工程咨询有限公司39工程整体质量控制量化分值15150000000000占总风险权重3%3%0000000000施工期安健环控制量化分值15150000000000占总风险权重2%2%0000000000工程竣工达标验收量化分值15150000000000占总风险权重3%3%0000000000项目运 营维护成本控制量化分值0010101010101010101010占总风险权重46、0010%10%10%10%10%10%10%10%10%10%维修频率控制量化分值0010101010101010101010占总风险权重003%3%3%3%3%3%3%3%3%3%维护质量控制量化分值0010101010101010101010占总风险权重002%2%2%2%2%2%2%2%2%2%项目回 报特许经营权收回量化分值123456789101112占总风险权重5%5%5%5%5%5%5%5%5%5%5%5%运营补贴资金支付量化分值0015151515151515151515占总风险权重0010%10%10%10%10%10%10%10%10%10%项目移 交移交标准达标量化分值47、00000000001010占总风险权重00000000005%5%移交期间持续安全 服务保障量化分值00000000001010占总风险权重00000000005%5%不可抗自然灾害量化分值555555555555力占总风险权重2%2%2%2%2%2%2%2%2%2%2%2%利率等外部市场因 素变动量化分值555555555555占总风险权重5%5%5%5%5%5%5%5%5%5%5%5%法律和 政策变 化源于县级以上的法 律和政策变化量化分值555555555555占总风险权重2%2%2%2%2%2%2%2%2%2%2%2%源于县级政府的政 策变化量化分值555555555555占总风险权48、重4%4%4%4%4%4%4%4%4%4%4%4%总风险量级10.80%9.50%3.80%3.85%3.90%3.95%4.00%4.05%4.10%4.15%5.20%5.25%政府自留风险比例2.16%1.90%0.76%0.77%0.78%0.79%0.80%0.81%0.82%0.83%1.04%1.05%政府可转移风险8.64%7.60%3.04%3.08%3.12%3.16%3.20%3.24%3.28%3.32%4.16%4.20%当年成本支出21,000.0021,000.0051.7753.3354.9256.5758.2760.0261.8263.6765.5867.5549、总风险支出数2,268.001,995.001.972.052.142.232.332.432.532.643.413.554288.29政府自留风险支出数额453.60399.000.390.410.430.450.470.490.510.530.680.71857.66政府可转移风险支出数额1814.401596.001.571.641.711.791.861.942.032.112.732.843430.63四川天和汇智工程咨询有限公司31苍溪县肖家坝大桥和韩家山隧道 PPP 项目财政承受能力论证报告4、配套投入支出政府方出资 6000 万元，其中：420 万用于政府方股本金出资，剩余 50、5580 万 元主要用于支付项目前期费用。包括但不限于：规划设计、咨询费用及征地拆迁 安置补偿资金等。出资到位期限限定在建设期第一年。即本项目政府风险支出责任为：6000-420=5580.00 万元。（三）财政支出责任汇总结果根据上述三、（二）1-4 测算可知，本项目全生命周期内财政支出总额约为： 59,850.96 万元。本项目全生命周期内财政支出责任汇总结果如下表所示：表 3-5 项目全生命周期内财政支出责任（单位：万元）项目编号12345年 份合同年阶段股权支出运营补贴支 出风险承担 支出配套投入支 出政府财政支出总 额（年值）计算方式5=1+2+3+4合计420.0052,993.351、0857.665,580.0059,850.9620171建设 期420.00-453.605,580.006,453.6020182-399.00-399.0020193运营 期-7,066.750.39-7,067.1420204-4,881.620.41-4,882.0320215-4,930.850.43-4,931.2720226-4,982.500.45-4,982.9520237-5,036.700.47-5,037.1720248-5,093.580.49-5,094.0620259-5,153.260.51-5,153.76202610-5,215.880.53-5,216.52、41四川天和汇智工程咨询有限公司34202711-5,281.600.68-5,282.28202812-5,350.560.71-5,351.27（四）一般公共性预算支出预测依据财政部关于印发政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通 知（财金201521 号）第二十七条规定：在进行财政支出能力评估时，未来 年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算， 并根据实际情况进行适当调整。2011 年2012 年2013 年2014 年2015 年256986294880320304351578359791苍溪县财政 2011 年-2015 年共五年的公共预算支出如下表53、(单位：万元)： 表 3-6苍溪县 2011-2015 一般公共性预算支出表（单位：万元）经计算 2011-2015 苍溪县一般公共性预算支出平均增长率为 8.87%，根据近 年宏观经济形势以及苍溪县经济发展情况，同时遵循一般公共预算支出增长的 “前高后低”，增长率随着基数扩大而降低的规律，对未来财政支出增长做出预 测，2016 年增长率取 8.87%；2017-2021 年年均增长率取 9.00%；2022-2026 取 7.50%，2027 之后取 6.00%。据此，我们可以保守预测算出 2016 年至 2028 度苍溪县本级一般公共预算支 出数额，详见表 3-7：表 3-7苍溪县 20154、6-2028 一般公共预算支出测算表（单位：万元）年份合同年当年一般公共性预算支出 额年增长率10%的支出责任上限2016 年391,692.992017 年1426,945.369.00%42694.542018 年2465,370.449.00%46537.042019 年3507,253.789.00%50725.382020 年4552,906.629.00%55290.662021 年5602,668.229.00%60266.822022 年6647,868.337.50%64786.832023 年7696,458.467.50%69645.852024 年8748,692.8455、7.50%74869.282025 年9804,844.817.50%80484.482026 年10865,208.177.50%86520.822027 年11917,120.666.00%91712.072028 年12972,147.906.00%97214.79（五）财政支出责任评估分析本项目财政承受能力及趋势图详见表 3-8 和图 3-2。苍溪县肖家坝大桥和韩家山隧道 PPP 项目财政承受能力论证报告表 3-8项目财政承受能力论证分析表（单位：万元）项目编号1234567年份合同年阶段股权支出运营补贴支 出风险承担支 出配套投入支 出政府财政支 出总额（年 值）苍溪县一般公共性 预56、算支出额本项目占一般公 共性预算支出的 比例计算方式5=1+2+3+4合计420.0052,993.30857.665,580.0059,850.962017 年1建设期420.00-453.605,580.006,453.60426,945.361.51%2018 年2-399.00-399.00465,370.440.09%2019 年3运营期-7,066.750.39-7,067.14507,253.781.39%2020 年4-4,881.620.41-4,882.03552,906.620.88%2021 年5-4,930.850.43-4,931.27602,668.220.82%57、2022 年6-4,982.500.45-4,982.95647,868.330.77%2023 年7-5,036.700.47-5,037.17696,458.460.72%2024 年8-5,093.580.49-5,094.06748,692.840.68%2025 年9-5,153.260.51-5,153.76804,844.810.64%2026 年10-5,215.880.53-5,216.41865,208.170.60%2027 年11-5,281.600.68-5,282.28917,120.660.58%2028 年12-5,350.560.71-5,351.27972,58、147.900.55%四川天和汇智工程咨询有限公司35苍溪县肖家坝大桥和韩家山隧道PPP项目财政承受能1.60% 力论证图1.40%1.20%1.00%0.80%0.60%0.40%0.20%0.00%2017年 2018年 2019年 2020年 2021年 2022年 2023年 2024年 2025年 2026年 2027年 2028年图 3-2 项目全生命周期财政支出责任本项目当年财政承受总金额占当年一般公共预算支出比例在 0.09%-1.51%之间。经苍溪县人民政府批复目前正在通过 PPP 模式进行运作的项目有：（1）苍溪 县易地扶贫搬迁项目赵家山安置区主干道工程 PPP 项目；（259、）苍溪县石家坝城市 生活污水处理工程 PPP 项目；（3）紫云工业园二期 PPP 项目。四川天和汇智工程咨询有限公司36苍溪县肖家坝大桥和韩家山隧道 PPP 项目财政承受能力论证报告表 3-9 苍溪县已实施和拟实施 PPP 项目财政承受能力论证年度苍溪县异地扶 贫搬迁项目赵 家山安置区主 干道工程 PPP 项目苍溪县石家 坝城市生活 污水处理工 程 PPP 项目紫云工业园 二期 PPP 项目小计本项目合计苍溪县一般公共性 预算支出额已实施或拟实 施项目财政支 出占比已实施或拟实施+ 本项目项目财政支 出占比2017 年-1,052.00-1,052.006,453.607,505.60426,60、945.360.25%1.76%2018 年5,778.001,152.002,524.509,454.50399.009,853.50465,370.442.03%2.12%2019 年5,778.001,280.002,735.509,793.507,067.1416,860.64507,253.781.93%3.32%2020 年5,780.001,243.002,925.509,948.504,882.0314,830.53552,906.621.80%2.68%2021 年5,781.001,243.003,050.5010,074.504,931.2715,005.77602,6661、8.221.67%2.49%2022 年5,782.001,205.003,179.5010,166.504,982.9515,149.45647,868.331.57%2.34%2023 年5,783.001,205.003,314.5010,302.505,037.1715,339.67696,458.461.48%2.20%2024 年5,784.001,165.003,455.5010,404.505,094.0615,498.56748,692.841.39%2.07%2025 年6,492.001,165.003,604.5011,261.505,153.7616,415.268062、4,844.811.40%2.04%2026 年5,786.001,123.003,761.5010,670.505,216.4115,886.91865,208.171.23%1.84%2027 年5,788.001,123.003,925.5010,836.505,282.2816,118.78917,120.661.18%1.76%2028 年-1,079.004,098.505,177.505,351.2710,528.77972,147.900.53%1.08%四川天和汇智工程咨询有限公司37苍溪县已实施或拟采用PPP项目及本项目财政承受能力论证图6.00%5.00%4.00%3.063、0%2.00%1.00%0.00%2017年 2018年 2019年 2020年 2021年 2022年 2023年 2024年 2025年 2026年 2027年 2028年已实施或拟采用PPP项目已实施或拟采用PPP项目+本项目图 3-3 苍溪县已实施和拟实施 PPP 项目财政承受能力论证 第二十五条规定：“每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%。省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例，并报财政部备案，同时对外公布。”苍溪县目前已经通过 PPP 模式实施的项目及本项目之和，当年财政承受总金 额占当年一般公共预算支出比例在64、 1.08%-3.32%之间，符合财政部政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）文件要求。（六）行业和领域平衡性分析依据财政部政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金2015 21 号）第二十四条规定：“财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和 领域平衡性评估。财政支出能力评估,是根据 PPP 项目预算支出责任，评估 PPP 项目实施对当前及今后年度财政支出的影响;行业和领域均衡性评估，是根据 PPP 模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需 求，平衡不同行业和领域 PPP 项目，防止某一行业和领域 PPP 项目过于集中。”经苍65、溪县人民政府批复目前正在通过 PPP 模式进行运作的三个项目行业分四川天和汇智工程咨询有限公司39布在：（1）苍溪县易地扶贫搬迁项目赵家山安置区主干道工程 PPP 项目（市政公 用城市道路）；（2）苍溪县石家坝城市生活污水处理工程 PPP 项目（环境保 护污水处理）；（3）紫云工业园二期 PPP 项目（工业园区）。行业和领域性均 较为平衡，完全符合财政部政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）规定。四、财政能力论证结论通过上述财政承受能力论证表明，苍溪县地方财政满足“苍溪县肖家坝大桥 和韩家山隧道项目”采用 PPP 模式进行运作。在行业和领域的平衡性上也符合苍 溪县对地区 PPP 的行业和领域的均衡性规划和规定。按目前的实施方案进行操作，本项目通过财政承受能力论证。四川天和汇智工程咨询有限公司40