1、敦化市新城区启动区综合管廊工程PPP 项目财政承受能力论证报告敦化市财政局 二一六年七月敦化市新城区启动区综合管廊工程 PPP 项目财政承受能力论证报告目 录I第一章 财政承受能力论证概述1一、财政承受能力论证释义1二、财政承受能力论证目的2三、财政承受能力论证内容2四、财政可承受能力论证依据3五、财政承受能力论证工作流程6第二章 项目概况7一、项目背景7二、项目基本情况8三、项目经济技术指标9第三章 项目运作方式13一、项目建设运营模式13二、项目公司股权情况14三、项目合作范围及期限14四、风险分配框架15五、社会投资人投资回报模式16六、价格调整机制18第四章 项目风险及财政承受能力影响2、因素21一、项目存在的风险与合作过程中产生的问题21二、财政承受能力影响因素23第五章 财政支出责任的识别和测算27一、财政支出责任识别27二、财政支出责任测算31第六章 财政承受能力评估33一、财政支出能力评估33二、行业和领域均衡性评估38三、财政承受能力评估结论38第七章 信息披露40II第一章 财政承受能力论证概述根据中华人民共和国预算法、国务院关于加强地方政府性 债务管理的意见（国发201443 号）、国务院关于创新重点 领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发201460 号）、财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金201476 号）、财政部关于印发政府和社3、会资本合作模 式操作指南（试行）的通知（财金2014113 号）和关于政府 和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知（财金2015 21 号）等有关规定，为有序推进政府和社会资本合作（以下简称 PPP） 项目实施，保障政府切实履行合同义务，规范 PPP 项目财政支出管理， 有序推进项目实施，有效防范和控制财政风险，财政部门应会同行业 主管部门，共同开展项目财政承受能力论证工作。一、财政承受能力论证释义财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作项目的各 项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影 响，为 PPP 项目财政管理提供依据。财政承受能力论证采用定性和定 量分4、析方法，坚持合理预测、公开透明、从严把关，统筹处理好当期 与长远关系，严格控制 PPP 项目财政支出规模。7二、财政承受能力论证目的开展 PPP 项目财政承受能力论证，是政府履行合同义务的重要保 障。敦化市财政局通过组织开展行政区域内 PPP 项目财政承受能力论 证工作，识别和测算单个项目的财政支出责任后，汇总年度全部已实 施和拟实施的 PPP 项目的财政支出责任，进行财政承受能力评估，规 范 PPP 项目财政支出管理，有效防范和控制财政风险，实现 PPP 可持 续发展。本报告将根据敦化市新城区启动区综合管廊工程项目可行性研 究报告、敦化市新城区启动区综合管廊工程 PPP 项目实施方案 识别和5、测算财政支出责任，同时根据近五年敦化市一般预算支出情况 对敦化市未来 30 年的财政一般预算支出进行保守预测，科学评估敦 化市财政承受能力，为本项目的财政预算管理提供可行性依据，为项 目公司建设、运营维护本项目提供支撑，以满足项目顺利、可持续推 进的需求。三、财政承受能力论证内容（一）主要参与方 本项目财政承受能力论证所涉及相关参与方包括敦化市人民政府（以下简称“市政府”）、敦化市财政局、敦化市住房和城乡建设局、敦化市财政投资有限公司等。（二）论证对象 本次财政承受能力论证的对象为敦化市新城区启动区综合管廊工程 PPP 项目在 2016-2045 年项目合作期间市政府需要承担的财政支出责任。（6、三）论证范围 本次财政承受能力论证的范围包括敦化市新城区启动区综合管廊工程 PPP 项目的风险及财政承受能力影响因素、财政支出责任、财政承受能力评估、信息披露等。（四）论证基准日 现实操作中，一般由委托单位和咨询机构共同根据评估目的研究决定论证基准日，以尽量减少参与论证对象因自身对论证的理解而产生的误差。本次财政承受能力论证的基准日为 2015 年 12 月（截止2015 年共 5 年的财政数据）。四、财政可承受能力论证依据本次评估以可持续指导敦化市财政局和依托现有法律政策为前 提，结合市政府的实际情况，综合考虑各种影响因素，对 2016-2045 年敦化市财政对本项目的承受能力进行论证。本项7、目财政可承受能力论证旨在为有序推进本项目的顺利实施， 保障政府切实履行财政支出义务，科学评估本项目实施对当前和今后财政支出的影响，防范和控制财政风险。本项目财政可承受能力论证 的依据和参考资料主要包括以下文件：（一）国务院政策文件1. 国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导 意见（国发201460 号）；2. 国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443 号）。（二）财政部政策文件1. 财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的 通知（财金201476 号）；2. 政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财 金2014113 号）；3. 关于政府和社会资本8、合作示范项目实施有关问题的通知（财金2014112 号）；4. 关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知（财 金2014156 号）；5. 关于政府和社会资本合作项目政府采购管理办法的通知（财库2014215 号）；6. 关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作 的通知（财建201529 号）；7. 关于政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通 知（财金201521 号）；8. 关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通 知（财金201557 号）；9. 关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作 的通知（财金201632 号）。（三）发改委政策文件1. 9、关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724 号）；2. 政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014 年版）；3. 关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的 通知（发改投资2015445 号）；4. 关于切实做好基础设施和公用事业特许经营管理办法贯彻 实施工作的通知（发改法规20151508 号）；5. 关于印发项目收益债券管理暂行办法的通知（发改办财 金20152010 号）。五、财政承受能力论证工作流程图 1 财政承受能力论证工作流程图第二章 项目概况一、项目背景随着我国经济快速增长，国力显著增强，国民生活水平的日益提 高，人们对于生活环境质量的提升尤其是城市10、配套服务的提升尤为关 注。地下管线作为城市市政公用服务的重要组成部分，不仅解决城市 交通拥堵问题，还极大方便了电力、通信、燃气、供排水等市政设施 的维护和检修，是保障城市运行的重要基础设施和“生命线”。近年 来，随着城市快速发展，地下管线建设规模不足、管理水平不高等问 题凸显，一些城市相继发生大雨内涝、管线泄漏爆炸、路面塌陷等事 件，严重影响了人民群众生命财产安全和城市运行秩序。为此，要把 加强城市地下管线建设管理作为履行政府职能的重要内容，统筹地下 管线规划建设、管理维护、应急防灾等全过程，综合运用各项政策措 施，提高创新能力，全面加强城市地下管线建设管理。综合管廊是城市地下管线综合的一个重11、要组成部分,是 21 世纪 新型城市市政基础设施建设现代化的重要标志之一，它的建设能优美 城市环境，减少城市道路重复开挖。同时由于管线不接触土壤和地下 水，避免了土壤和地下水对管线的腐蚀，延长了管线的使用寿命，它 还为城市的发展预留了宝贵的地下空间。2014 年 6 月 16 日，国办发201427 号“国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见”明确指出：稳步推进城市地 下综合管廊建设。具备条件的城市结合新区建设、旧城改造、道路新（改、扩）建，在重要地段和管线密集区建设综合管廊。2015 年 4 月， 吉林省被确定为“综合管廊试点省”，住建部、财政部、国开行等全 力支持吉林省进行城市12、地下综合管廊工作的建设。根据敦化市相关规划，未来的新城区启动区将是敦化标志性、现 代化的城区，将是敦化最靓丽的城市名片。为此，需要始终坚持以体 现“世界一流、中国气派、敦化特色、现代气息、都市风情”为目标， 高起点、高标准规划设计，把新城区启动区建设成为“规划设计超前， 建设管理精细，文化教育繁荣，金融商贸发达，科技产业领先，社区 靓丽宜人，城市功能齐全，人民安居乐业”的极具成长活力和发展潜 力的现代化、标志性的幸福城区。同时，老城区结合道路扩建同时建 设综合管廊，可以降低建设总成本。因此，为加快敦化市地下综合管廊建设规模及质量，推动敦化市 地下综合管廊建设，吉林省敦化市住房和城乡建设局决定发13、挥政府的 指导和监管作用，简政放权，创新体制机制，激发社会活力，充分发 挥社会力量的主体作用，引进社会投资人，采取政府与社会资本合作（PPP）的模式建设和运营敦化市新城区启动区综合管廊工程 PPP 项 目。二、项目基本情况（一）项目名称敦化市新城区启动区综合管廊工程 PPP 项目（以下简称“本项 目”）。29（二）实施机构敦化市住房和城乡建设局（以下简称“市住建局”）。（三）授权主体敦化市财政投资有限公司（以下简称“市财投公司”）为本项目 的政府方授权出资代表，与成交社会资本按约定出资比例成立项目公 司，各自承担相应的权利义务。（四）项目产品和服务本工程为敦化市新城区启动区地下综合管廊工程，根14、据项目可行 性研究报告，管廊全长约 14390m。项目建成后，项目公司在整个合 作期内将提供管线入廊及管廊运营维护的服务。三、项目经济技术指标（一）项目选址本项目建设地点为吉林省敦化市新城区启动区。（二）项目建设内容及规模阶段及年度序号项目名称起始点长度（m）投资额一期（2016）1金鼎大街牡丹江大路景区入口109029759本项目分三期建设，建设内容及投资额度如下表所示： 表2-1项目建设内容及规模阶段及年度序号项目名称起始点长度（m）投资额2中京大路贞慧大街乐山街20303六鼎山一街中京大路牡丹江大路9304合计4050二期（2017）1崔忻路沿江街乐山街1670509952主峰街中京大路15、胜利路7303旭东路贞惠大街乐东胡同15304牡丹江大路贞慧大街敦林大路19305贞惠大街牡丹江大路中京大路10806合计6940三期（2018）1乐东胡同观望街稻香路1380249832安北胡同观望街中京大路9703望观街中京大路牡丹江大路6604胜利路贞惠大街六鼎山一街3905合计3400总计14390105738（三）项目实施进度项目分三期进行，每期一年，共计建设期为3年（暂定），最 终项目建设进度以正式签订的PPP项目合同中的有关规定为准。 本PPP项目每期的建设投资额度分别约为28%、48%、24%。（四）项目投资规模根据敦化市新城区启动区地下综合管廊工程项目可行性研究报 告，本项目16、建设总投资估算约为 103665 万元。项目采用 PPP 模式 运作，建设期利息根据 PPP 模式中项目分期的方式进行核算。建设期 利息 2072 万元，项目总投资 105738 万元（含建设期利息）。（最终 总投资规模以敦化市财政部门审定的项目竣工决算值为准）表 2-2 项目建设总投资估算表序号名称总投资（万元）所占比例%一工程费用85320.5980.69%1管廊主体工程73924.0169.91%2附属工程1132010.71%3工器具及备品备件购置费76.590.07%二工程建设其他费用8358.497.90%1生产准备费 2000 元/人2.000.00%2办公及生活家具购置费 2017、00 元/人2.000.00%3建设单位管理费688.840.65%4工程勘察费 1.1%938.530.89%5建设项目前期工作咨询费201.300.19%6建设工程监理费1323.591.25%7招标代理服务费68.210.06%8环境影响咨询服务费52.260.05%9设计费2388.592.26%10预算费238.860.23%11联合试车费1%76.680.07%12施工图审查费110.920.10%13技术标书编制费179.310.17%14工程量清单编制费616.510.58%15劳动安全卫生评审费170.640.16%16场地准备费及临时设施费853.210.81%17竣工图编18、制费8%191.090.18%18工程保险费0.3%255.960.24%三基本预备费 10%9367.928.86%四流动资金618.280.58%五建设期利息2072.461.96%合计105737.86100%（五）项目资本金比例及资金来源本项目资本金制度按照国务院关于调整和完善固定资产投资项 目资本金制度的通知（国发201551 号）执行。为保证项目顺 利进行，项目公司注册资本占项目建设总投资的 20%，总注册资本金 约为 21148 万元，根据项目分期按比例到位。兼顾本项目融资的可行性，项目资本金由市财投公司和社会资本 按照股权比例分别自筹，市财投公司以项目前期费用和现金合计出 资，19、社会资本现金出资。项目资本金在项目公司成立后按规定到位， 结合管廊项目的实际情况可按如下方式进行：一期项目资本金在项目 公司成立后，市财投和社会资本方分别按照 595 万，2381 万先行到 位（占一期各自资本金出资责任一半），余下资本金根据工程进度按 比例追加到位。二期、三期项目资本金到位情况参考一期工程。项目整体融资规模约为 84590 万元。具体每期资本金及融资详见 下表。表 2-3项目资本金及融资情况（万元）阶段资本金（20%）融资(80%)政府资本金出资（20%）社会资本资本金出资（80%）一期59522380811904762二期101994079620408159三期49971920、9879993997合计2114884590423016918第三章 项目运作方式一、项目建设运营模式经市住建局决策，本项目采用 BOT（建设-运营-移交）模式进行 运作。项目公司负责本项目的投资、融资、建设、运营维护及期末移 交等工作（如项目公司不具备运营维护能力，经市住建局书面同意， 可委托第三方进行运营维护）。1. 由经公开招标方式选择确定的投资人与政府授权出资主体 市财投公司共同成立项目公司，经敦化市政府授权市住建局与项目公 司签署PPP 项目合同，由项目公司负责本项目的投资、融资、建 设、运营维护及合作期满移交等工作，明确合作双方在建设期及运营 期的权利及义务。2.建设期内，项目公司21、负责本项目建设及融资工作，不包括 项目的征地拆迁工作。运营期内，项目公司获得对项目资产和设施的 运营维护权，包括负责管廊、监控中心及相关设施的维修维护和更新。 合作期满后，项目公司将地下综合管廊项目资产的运营维护权无偿移 交给市住建局或敦化市政府指定的其他机构，并保证项目资产和设施的完好。项目合作期内，不发生项目资产所有权的主体变更。图 3-1 项目运作模式二、项目公司股权情况项目资本金在项目公司成立后按规定到位，结合管廊项目的实际 情况可按如下方式进行：一期项目资本金在项目公司成立后，市财投 和社会资本方分别按照 595 万，2381 万先行到位（占一期各自资本 金出资责任一半），余下资本金22、根据工程进度按比例追加到位。二期、 三期项目资本金到位情况参考一期工程。项目整体融资规模约为 84590 万元。具体每期资本金及融资详见 第二章表 2-3。三、项目合作范围及期限敦化市政府授权市住建局与项目公司签订PPP 项目合同，授权市财投公司代表政府与社会资本共同组建 PPP 项目公司，授予项目 公司在项目合作期内的特许经营权即：使用权、经营权、收益权。项 目资产所有权始终归政府所有。本项目合作期共 30 年，分三期建设，每期项目建设完成即进入 运营期。每期均为一年建设期，对应运营期分别为 29 年、28 年、27 年，确保整体合作期不超过 30 年。四、风险分配框架表 3-1 项目风险分23、配基本框架风险因 素分组风险因素敦化市政 府社会资 本共同 承担备注项目 审批项目未通过立项审批施工准备手续、竣工验收工作导致的审批风险设计政府部门要求改变项目功能性要求合同实施时，项目公司提出一个比较经济的施工或 运营方 案，致使项目功能性要求改变设计缺陷融资融资未及时到位政府方要求赶工期而导致的项目公司融资成本增加建设建设费用超支非社会资 本方原因 除外质量工艺低下过多的合同变更分包商/供应商的违约在基础工程施工时，发现文物完工时间延后非社会资 本方原因 除外风险因 素分组风险因素敦化 市政 府社会资 本共同 承担备注缺陷与隐蔽缺陷运营运营费用超支入廊费未足额缴纳维护费用高于预期维护要比预24、期频繁由于恐怖袭击等事件而中止政府部门人员的过失，导致迟延支付政府付费移交移交的资产不达标合作期满后，本项目仍可以继续工作，但已经不能满足即时 的新要求资产征用政治和 政府政 策政府决策过程的低效率很强的政治反对/不友好项目所在地政府出台的针对本项目的政策，要求改变设计指 标，进而导致设计发生改变一个针对公建项目的 行业标 准、政策出台，进而导致设计 发生改变税收政策的变化对当地政府主管部门授予项目公司的运营维护权进行追索不可抗力不可抗力宏观经 济风险通货膨胀贷款利率变化五、社会投资人投资回报模式地下综合管廊项目为准经营性项目，有市场性收入，即可获得使 用者付费，但是考虑到管廊一次投资较大，仅25、靠入廊企业付费将超出 企业的支付能力，政府将提供可行性缺口补贴。因此，就整体而言本项目属于“使用者付费+可行性缺口补贴”项目。（一）使用者付费使用者付费主要包括入廊费和日常维护费，根据本项目的运作模 式和交易结构设置，前期由市住建局牵头并协同相关政府部门与入廊 管线单位进行入廊事项洽谈，同时市住建局授权项目公司与入廊管线 单位签订入廊协议，项目公司向入廊管线单位收取入廊费和日常维护 费。入廊费主要用于弥补管廊建设成本，由入廊管线单位向管廊建设 运营单位在项目进入运营期后的每个财务年的年初分三年支付。入廊 费的收费标准以政府出台指导价为准。日常维护费主要用于弥补管廊日常维护、管理支出，由入廊管线26、 单位在整个项目运营期内每个财务年的年初向项目公司逐年支付。日 常维护费以政府出台指导价为准。（二）可行性缺口补助在项目整个运营期内，政府每年需要支付的项目可行性缺口补助 为项目资本金及回报、项目融资还本付息金额、经营期项目公司年运 营维护费用及税收附加的总和减去使用者付费，实际支付规模为经过 绩效考核机制、奖惩机制调整后的可行性缺口补助的数额，最终以 PPP 项目合同规定为准。年可行性缺口补助（理论值）=年项目资本金及回报+年融资还本 付息金额+年运营维护成本-使用者付费+税收及附加其中： 项目资本金及回报是指实际到位的项目资本金按照中选社会资本投标文件关于投资回报率的报价（不得高于 6%）27、在整个运营期内 每年需要支付的年项目资本金及回报。年融资还本付息金额是指项目公司实际融资金额按照融资协议 签订的实际年融资成本（暂按 4.9%）在整个运营期内每年需要偿还 给金融机构的年融资还本付息金额。年运营维护成本是指审计后以政府关于入廊管线单位日常维护 费的政府出台成本指导价。使用者付费是指项目公司从入廊管线单位当期收取的入廊费和 日常维护费，具体收费标准以市级政府出台指导价为准。税收及附加是指项目公司经营过程中实际发生的全部税费，包括 但不限于增值税、城市维护建设税、教育费附加、地方教育费附加等。六、价格调整机制本项目使用者付费来自于入廊费和日常维护费。本项目特许经营 期初（运营期第一28、年）的日常维护费，将根据谈判结果初步拟定。最 终的日常维护费价格以项目运营 1 年审计后重新核定运营成本为基 来自于数测算确定的价格为准。每期的运营维护成本分别核定。每期 运营 1 年后审计核定的运营维护成本将作为特许经营期日常维护费调整的基数。本项目运营维护成本可以每间隔三年调价一次，调价前一年的年 底进行调价的准备工作，由项目公司向市住建局提出调价申请，须经 市住建局及市政府相关部门审定批准后，下一年度开始执行新的价 格。调价的原则是根据人工费、燃料费等直接成本的变化、通货膨胀 的情况对运营服务费价格进行相应调整，而其他如特许经营者因为自 身管理原因导致的经营成本上升则不在调价范围之内。当29、每三个财务年度内，对运营维护绩效服务费不 予调整；当每三个财务年度， 5%时，根据下面公式对年度运 营维护绩效服务费进行调整。其中：第 N 年调整后的运营维护成本；合同谈判确定的初始运营维护成本； K运营服务费调价系数；电费在运营服务费中所占的比例； 人工费在运营服务费中所占的比例；其他费用在运营服务费中所占的比例；第 N 年敦化市电价与开始运营年份电价的比值；第 N 年敦化市人均工资水平与开始运营年份人均工资水平的比值；第 N 年敦化市居民消费指数（CPI）与开始运营居民消费指 数的比值。第四章 项目风险及财政承受能力影响因素一、项目存在的风险与合作过程中产生的问题（一）风险的定义 风险一般30、是指活动或事件消极的、人们不希望的后果发生的潜在可能性。它具有几个方面的含义：风险是一种不确定性；风险是损失或损害；风险是预期和后果之间的差异。风险要具备两方面条 件：不确定性和损失。风险存在于一切经济活动中，根据风险的定义及其理论，PPP 项 目风险定义为：在 PPP 模式下，贯穿于项目整个合作周期，对项目融 资、工程建设和项目运营维护等各阶段的成功完成产生差异的不确定 性影响，这种不确定性可能导致项目受到损失或损害，甚至导致项目 失败。（二）政府购买服务项目风险的特点1、风险的多样性 本项目参与方众多，涉及政府部门，建设部门，社会资本以及其他的相关部门，基于一系列的合同、协议，涉及的权利与31、义务关系复杂，决定了其风险因素的多样性。项目中涉及到的政治、自然等外部 环境及多种经济活动的影响也导致了本项目潜在风险因素的广泛性。 另外，项目的利益相关者众多，其对项目合作期内收益表现形式和衡量方式均有不同，从而导致同一风险对不同利益相关者的影响方式和 作用形式也具有多样性。2、风险的偶然性 虽然通过长期实践及统计分析发现，部分事物的发生规律能够指导实现部分风险的事前控制，但是由于风险因素的多样性，不能准确预期不同风险的发生时间或程度，具有一定的偶然性。因此，项目风 险具有随机性。3、风险的阶段性PPP 项目风险的阶段性是指项目风险的发展伴随项目的投资、融 资、建设、运营维护时序呈现明显的阶32、段性，这些阶段都有明确的界 限、里程碑和风险征兆。阶段性特点表现为：项目在不同运作阶段具 有不同的主要风险集。(1)PPP 项目建设、运营维护程序的不同阶段，项目风险的大 小呈现明显的阶段性。例如，在基础设施项目建设初期，投入 大量的资金用于购买建设材料、工程设备，支付施工费用、贷 款利息的同时，资金成本也随着资金的不断投入，项目资金及 时、足额到位的风险也随之增加。项目运营维护期内，项目将 不同程度的面临贷款能否偿还、运营维护质量是否达标、工程 能否顺利完工、工程费用是否超支等风险。(2)PPP 项目所面临的主要风险的种类也随时间的推移发生变 化，有的风险贯穿项目始终，而有的风险只存在于项目33、的特定 阶段。比如，政策风险、法律风险等始终贯穿整个生命周期； 建设超支风险、完工风险等主要发生在项目建设阶段；收入低 于预期、市场风险等主要发生在项目运营阶段。4、风险的渐进性 绝大部分的项目风险虽然具备偶然性，但不是突然爆发的，是随着外界环境、实施条件和自身规律一步一步逐渐发展起来的。项目的外部条件和内部条件在渐变的环境下逐步发生变化时，项目风险性 质、发生概率大小、损失严重程度也会随之改变。二、财政承受能力影响因素（一）国内外经济金融环境 区域经济状况在很大程度上取决于国内外经济金融状况，国内外的金融环境变化不容忽视。在本报告中，虽考虑了国内外经济金融环境的影响，但是在测算未来政府一般财34、政支出的增长时，暂时没有将 这一因素计算进来。（二）财政内部因素1、财源结构不合理是形成地方财政风险的经济因素 地方财源结构性矛盾比较突出。财源分布主要集中在传统产业中，高新技术产业、新兴产业成长不足，后续财源相对匮乏。地方经 济结构中很大部分没有形成真正的财源，这种结构格局对地方财政收 入构成制约，并带来风险。其次，由于我国由传统的计划经济向市场经济转型的时间较短， 适应市场经济的一系列政治经济体系尚未建立或很不完善，造成了当 前财政体制缺陷很大，地方收支矛盾极为突出，形成了各种各样的财 政风险。最后，“十一五”及“十二五”期初地方财政收支规模增长 过快，而“十二五”后期财政收支规模增速放缓35、，高速增长态势具有 不可持续性。以往地方财政支出以更大的幅度持续增长，对于超常增 长取得的财政收入，地方并没有作较长时期的平衡预算安排。那么， 财政风险出现的机会将是极大的。2、不合理的财税体制对地方财政收支风险影响较大 具体问题有以下两个方面，一是地方财政收入风险。分税制改革的出发点是增强中央政府在财政分配中的地位，提高中央政府财政收入，因而地方财力大幅下降。中央财政经常对税种划分进行调整，将 原属于地方财政的收入变为中央财政收入：而地方政府没有税权，这 样地方政府的财政收入的规模受到限制。二是地方财政支出风险。地 方财政支出结构不合理，财政支出呈刚性增长，资金供给不足，上级 对下级的转移支36、付的力度还有待提高。预算编制不够细致，财政支出 的效益不高等都会导致财政支出效益不高，这也加大了地方财政支出 风险。3、债务负担日益沉重是财政风险不断累积的直接因素 由于对政府债务缺乏统一规范的管理，地方政府债务负担己成为地方经济发展及社会稳定的重要问题。地方政府债务主要包括国债转贷资金、地方政府欠款和挂账及社保资金缺口、融资平台债务、地方 政府公开承诺或担保而形成的债务，国有企业未弥补亏损和对供销系 统及农村合作基金会的援助等。此外，政府债务还包括政府没有承诺 和担保的债务，这些债务一旦出现危机，政府从公众利益的角度考虑， 表现为一种政府道义上的责任，也需要地方政府财政“兜底。从财 政收支平37、衡来说是给以后的政府留下了沉重的包袱，给以后的财政平 衡留下了隐患。4、地方财政过度扩张有可能加剧地方财政风险 近年来在强调积极财政政策对推动经济增长的作用时，实施过度扩张的地方财政支出政策所带来的后果也是惨痛的。一是理论误识风险。地方财政在贯彻中央的积极的财政方针时，以为地方政府与中央 政府一样负有实施积极财政政策的职责，因而理论误识可以说是地方 扩张性财政行为的一种无形的诱因。二是权力失衡、失控风险。在现 行的地方权力机构关系和地方政府财政运行方式下，地方权力机关不 能全面对地方政府的财政收支活动实行审批监督，使得地方政府的财 政收支活动处于失控状态。三是地方干部考核制度误导风险。由于考 38、核机制的原因造成地方政府及领导行为短期化，给地方财政带来的负担并不少见。地方政府投资需求的过热，实际上透支了地方财政风险 的现状。第五章 财政支出责任的识别和测算一、财政支出责任识别本项目的全生命周期包括勘察、设计、投资、建设、运营维护等， 其中项目规划主要由市政府主导，项目的设计、建设、运营维护由市 财投公司和社会资本组成的项目公司完成。合同期满后，项目公司将 按 PPP 项目合同约定将项目资产无偿移交给敦化市住建局或其他政 府指定机构。在项目合作期内政府财政支出责任，主要包括股权投资、运营补 贴、风险承担、配套投入等。（一）股权投资支出责任 股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目39、公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。本项目中，敦化市人民政府授权市财投公司作为政府出资代表， 和社会资本共同出资成立项目公司，项目分三期进行，市财投公司以 项目前期费用和现金合计出资，社会资本现金出资。项目资本金在项 目公司成立后按规定到位，结合管廊项目的实际情况可按如下方式进 行：一期项目资本金在项目公司成立后，市财投和社会资本方分别按 照 595 万，2381 万先行到位（占一期各自资本金出资责任一半）， 余下资本金根据工程进度按比例追加到位。二期、三期项目资本金到 位情况参考一期工程。根据国务院关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知（国 发200927 号）规定，项目资本金比例按40、 20%考虑。政府方在共三期 建设期内承担的股权投资责任为 4230 万元。具体见表 5-3。（二）运营补贴支出责任 运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。政府付费模式下，政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下， 政府承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式下，政府不承担运 营补贴支出责任。本项目属于可行性缺口补助模式，在项目运营补贴期间，政府承 担部分付费责任。本项目中，可行性缺口补助为财政部门基于项目公 司在合作期各年建设管理绩效考核和运营维护期绩效考核结果，通过 市住建局向项目公司支付的差额财政补贴。各年内41、政府财政应支付的可行性缺口补助计算公式为： 年可行性缺口补助=年项目资本金及回报+年融资还本付息金额+年运营维护成本-使用者付费+税收及附加经计算，项目 30 年合作期内，每年政府运营补贴支出如下表所 示。敦化市新城区启动区综合管廊工程 PPP 项目财政承受能力论证报告表 5-1 政府运营补贴支出规模项目12345678910可行性缺口补助014283936519757286637708370837095715511121314151617181920可行性缺口补助720172327264729774297896822682678311835621222324252627282930可行性缺口42、补助840484548507856286208680874488111406140629上表中年政府运营补贴支出规模在项目实操过程中，将因项目融 资利率调整、总投资变更、建设进度调整等因素同步调整，最终以 PPP 项目合同约定情况为准。（三）风险承担支出责任 风险承担支出责任是指由政府承担的法律风险、政策风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任。由于风险的不确定性导致本部分支出责任无法准确衡量，在各类 风险支出数额和概率难以进行准确测算的情况下，根据财金【2015】 21 号文，采用比例法，按照项目的全部建设成本和一定时期内的运 营成本的一定比例确定风险承担支出。43、暂按项目的全部建设成本和一 定时期内的运营成本的 2%确定风险承担支出。项目合作期内敦化市 政府每年的风险承担支出如下表所示。表 5-2 财政对本项目的风险承担支出责任项目12345678910风险承担 支出025269810210611011411812211121314151617181920风险承担支出12713213714214815416016617217921222324252627282930风险承担 支出18619320120921722623524425426431（四）配套投入支出责任配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责 任，通常包括土地征收和整理、建设部44、分项目配套措施、完成项目与 现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。在本项目中，项目土地为划拨用地，政府没有相关投资补助及贷 款贴息等投入。因此，政府方没有配套投入支出责任。二、财政支出责任测算根据以上分析，在项目合作期内，市政府对于本项目的财政支出 责任如下表所示。敦化市新城区启动区综合管廊工程 PPP 项目财政承受能力论证报告表 5-3 财政对本项目的支出责任项目12345678910股权投资119020409990000000运营补贴0142839365197572866377083708370957155风险支出0252698102106110114118122合计1145、9034944962529658306743719271977213727811121314151617181920运营补贴7201723272647297742978968226826783118356风险支出127132137142148154160166172179合计732873647401744075778050838684338483853521222324252627282930运营补贴8404845485078562862086808744881114061406风险支出186193201209217226235244254264合计859086488708877188378946、06897990551660167032第六章 财政承受能力评估财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡 性评估。本章将结合敦化市新城区启动区综合管廊工程 PPP 项目的运 作方式、交易结构等实施方案内容，分别进行财政支出能力评估及行 业和领域均衡性评估工作，综合评估财政承受能力。一、财政支出能力评估财政支出能力评估,是根据 PPP 项目预算支出责任，评估 PPP 项 目实施对当前及今后年度财政支出的影响。下文将合理预测敦化市未 来财政支出情况，并结合上文关于 PPP 项目预算支出责任的预测，评 估 PPP 项目实施对财政支出的影响。（一）2011-2015 年敦化市财政收支情况47、 根据敦化市财政局披露相关数据，2011 年2015 年敦化市财政总收入和财政一般预算支出情况如下表所示。表 6-1 2011-2015 年敦化市财政一般预算支出年份一般预算支出规模（万元）增长率2011 年29273619.12%2012 年34303517.18%2013 年3751429.36%2014 年3869203.14%2015 年45880118.58%40分析敦化市过去五年财政收支情况可以看出，20112015 年一 般预算支出的复合增长率为 9.4%，平均增长率为 13.48%。自 2011 年 以来，敦化市一般预算支出呈稳步增长态势。（二）敦化市未来财政一般预算支出预测 48、根据关于印发的通知财金201521 号文，在进行财政支出能力评估时，要求“每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公 共预算支出比例应当不超过 10%”。本报告参考 PPP 项目模式下财政 承受能力论证方法，仅对敦化市一般公共预算支出进行预测。根据财金201521 号文，在进行财政支出能力评估时，未来 年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算。20112015 年敦化市一般预算支出平均增长率为 13.48%，与 2015 年 18.58%及 2014 年的增长率 3.14%相比差异较大。 充分认识我国经济发展新常态，考虑到未来一般财政支出增长率与49、目 前增长水平相衔接，并呈现增长率逐步走低的趋势，敦化市未来一般 财政支出情况将基于谨慎原则进行保守测算。以 2015 年敦化市一般 预算支出数据为基数计算，假设 20162045 年期间敦化市一般预算 支出的复合增长率暂按 8%预计，供本项目财政支出能力评估使用。 据此预测，20162045 年敦化市财政一般预算支出预测值见下表。表 6-2 2016-2045 年敦化市财政一般预算支出预测年份一般预算支出规模（亿元）增长率2016 年 E4955058%2017 年 E5351458%2018 年 E5779578%2019 年 E6241948%2020 年 E6741298%2021 年50、 E7280608%2022 年 E7863048%2023 年 E8492098%2024 年 E9171458%2025 年 E9905178%2026 年 E10697588%2027 年 E11553398%2028 年 E12477668%2029 年 E13475878%2030 年 E14553948%2031 年 E15718268%2032 年 E16975728%2033 年 E18333788%2034 年 E19800488%2035 年 E21384528%2036 年 E23095288%2037 年 E24942908%2038 年 E26938338%2039 51、年 E29093408%2040 年 E31420878%2041 年 E33934548%年份一般预算支出规模（亿元）增长率2042 年 E36649318%2043 年 E39581258%2044 年 E42747758%2045 年 E46167578%（三）PPP 项目实施对财政支出的影响根据关于印发的通知财金201521 号文，在进行财政支出能力评估时，要 求“每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公 共预算支出比例应当不超过 10%”。截至目前，敦化市政府正式实施 的 PPP 项目仅为本项目，仅需结合本项目的财政支出责任开展敦化市 财政支出能力评估。如果未来52、敦化市人民政府实施新的 PPP 项目，可 综合考虑这些 PPP 项目再行开展财政承受能力论证工作。根据本报告敦化市政府财政一般预算支出和本项目财政支付责 任测算结果，可以得出本项目合作期内（20162045 年）内每一年 度的财政支出责任占一般公共预算支出比例最高为 2021 年的 0.926%，符合财金201521 号文规定的 PPP 项目财政支出责任占 一般公共预算支出比例不超过 10%的要求。表 6-3 财政对本项目支出占一般预算支出比例年份一般预算支出规模（亿元）政府当年支付责任（万元）所占比例2016 年 E49550511900.240%2017 年 E53514534940.6553、3%2018 年 E57795749620.859%2019 年 E62419452960.848%2020 年 E67412958300.865%2021 年 E72806067430.926%2022 年 E78630471920.915%2023 年 E84920971970.847%2024 年 E91714572130.787%2025 年 E99051772780.735%2026 年 E106975873280.685%2027 年 E115533973640.637%2028 年 E124776674010.593%2029 年 E134758774400.552%2030 年54、 E145539475770.521%2031 年 E157182680500.512%2032 年 E169757283860.494%2033 年 E183337884330.460%2034 年 E198004884830.428%2035 年 E213845285350.399%2036 年 E230952885900.372%2037 年 E249429086480.347%2038 年 E269383387080.323%2039 年 E290934087710.301%2040 年 E314208788370.281%2041 年 E339345489060.262%2042 年55、 E366493189790.245%2043 年 E395812590550.229%2044 年 E427477516600.039%2045 年 E461675716700.036%二、行业和领域均衡性评估行业和领域均衡性评估，是根据 PPP 模式适用的行业和领域范 围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业 和领域 PPP 项目，防止某一行业和领域 PPP 项目过于集中。本项目为 敦化市截至目前正式实施的唯一的 PPP 地下综合管廊项目，属于 PPP 模式适用的领域范围。本项目的实施，将有助于完善城市市政公用工 程建设，为公众提供优质高效的公共服务，不会造成某一行业和56、领域 PPP 项目过于集中的情况。三、财政承受能力评估结论财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡 性评估。通过对该项目进行责任识别，并对各类支出责任进行详细测 算，得出 30 年项目生命周期内每年政府需要承担的财政支出责任； 同时结合敦化市人民政府 20112015 年一般公共预算支出情况，对 20162045 年间敦化市一般公共预算支出进行保守预测；得出本项 目合作期内（20162045 年）内每一年度的财政支出责任占一般公 共预算支出比例最高为 2021 年的 0.926%，符合财金201521 号文 规定的 PPP 项目财政支出责任占一般公共预算支出比例不超过 10%的 57、要求。此外经过行业和领域均衡性评估可知，该项目的实施不会造成某一行业和领域 PPP 项目过于集中的情况。 综合以上分析，本项目财政承受能力论证结果为“通过论证”。第七章 信息披露敦化市新城区启动区综合管廊工程 PPP 项目在通过了财政承受 能力论证且经同级人民政府审核同意实施后，敦化市财政局将在编制 年度预算和中期财政规划时，将该项目的财政支出责任纳入预算统筹 安排。敦化市财政局将会同敦化市住建局通过官方网站及报刊媒体，每 年定期披露 PPP 项目目录、项目信息及财政支出责任情况。对于该项 目而言，应披露的财政支出责任信息包括：项目的财政支出责任数额 及年度预算安排情况、财政承受能力论证考虑的主要因素和指标等。项目实施后，敦化市财政局将会同敦化市住建局跟踪了解该项目 运营维护情况，包括项目使用量、成本费用、考核指标等信息，定期 对外发布。