1、 武汉光谷中心城综合管廊工程 PPP 项目 财政承受能力论证报告财政承受能力论证报告（报批稿）（报批稿）保密提示保密提示 本文件及其附件为武汉市工程咨询部之重要资料。无论以书面、电邮或任何其他形式获得本文件的所有收件人都应该对此严格保密，未经武汉市工程咨询部书面同意，不得将本文件的部分或全部内容以任何形式披露给第三方。二一六年三月 目 录 一、项目概况.1（一）项目基础信息.1（二）项目运作方式.3（三）风险分配框架.13 二、财政承受能力论证依据及方法.16（一）财政承受能力论证的必要性.16（二）财政承受能力论证依据.16（三）财政承受能力论证方法.17 三、责任识别与支出测算.17（一）2、责任识别.17（二）支出测算.18 四、财政能力评估.20 五、总体结论.24 1 一、一、项目概况项目概况（一）项目基础信息（一）项目基础信息 1、项目名称 武汉光谷中心城综合管廊工程 PPP 项目（以下简称本项目）。2、工程规模 根据武汉光谷中心城综合管廊工程可行性研究报告，武汉光谷中心城综合管廊全长 24.67km，分两期建设。一期工程分 2 部分，一部分为位于地下空间部分的管廊，总长约 4.61km，该部分管廊与地下空间同步建设，其土建设施属于地下空间工程；另一部分为非地下空间部分，总长约 13.29km。二期工程总长 6.77km。表表 1 1-1 1 工程分期布置表工程分期布置表 3、分段分段 道路道路 范围范围 长度长度（m）合计合计（m）备注 第一段管廊第一段管廊（一期工程）（一期工程）（地下空间部分）（地下空间部分）神墩一路 豹溪路光谷六路 1100 4610 光谷五路 三泰街高新四路 3510 第二段管廊第二段管廊（一期工程）（一期工程）（20152018）（不含地下空间）（不含地下空间）高新大道 光谷三路星海路 3320 13290 神墩三路 豹溪路光谷七路 4060 托月路 九峰变光谷五路 650 神墩五路 芷泉路光谷六路 1280 光谷四路 神墩三路九峰变 200 光谷五路 高新大道三泰街 高新四路高新五路 460 910 松涛路 高新二路高新三路 560 光4、谷六路 高新大道神墩五路 1850 第三第三段管廊段管廊（二期工程）（二期工程）（20182020）光谷六路 亭台街高新五路 1740 6770 高科园路 神墩三路虎山东街 2590 虎山东街 光谷五路高科园路 2440 管廊工程（不含新建道路）合计管廊工程（不含新建道路）合计 24670 2 其中第一段管廊（地下空间部分）4.61km 属于光谷中心城中轴线区域综合管廊系统的一部分，土建工程部分现已纳入地下空间项目另行建设，本项目仅包含该段综合管廊的设备安装工程及其他附属工程。3、建设内容 综合管廊同步设置供配电、通风、给排水、照明、防火、防灾、报警系统等设施。土建结构及附属设施与道路工程一次5、建设到位，所纳入的各类公用管线可按地区发展逐步敷设。工程建设内容包括上述综合管廊范围的综合管廊土建工程、满足管廊自身运行的设备安装工程及管线支架的预埋件；不包括综合管廊内的市政管线及管线支架。4、入廊管线 光谷中心城纳入的管线：给水、再生水、供热（冷）、电力、信息；部分管廊设置有压力污水管线、预留有垃圾气力管。5、项目投资 根据 武汉东湖新技术开发区管委会关于光谷中心城综合管廊工程可行性研究报告的批复（武新管建2015140 号），项目总投资（不包括与地下空间合建部分综合管廊的土建工程投资）为202638.12 万元，其中建设投资为 190296.12 万元，建设期利息12342.00 万元。6、由于银行贷款长期基准利率调整，本报告中的建设期利息与可研中的数据有所不同，再加上流动资金，本报告中项目总投资调整为202986 万元，其中建设投资 190296 万元，建设期利息 11941 万元，流动资金 749 万元。项目总投资额暂以本报告中调整后的投资估算为基数，在 PPP 合同签订时则以批复的项目初步设计概算为准。3 6、建设工期 根据光谷中心城开发进度，光谷中心城综合管廊工程建设期为 3年。（二）二）项目运作方式项目运作方式 1 1、项目实施机构项目实施机构 依据基础设施和公用事业特许经营管理办法，县级以上人民政府有关行业主管部门和政府授权部门可以提出特许经营项目实施方案，县级以上人7、民政府应当授权有关部门和单位作为实施机构负责特许经营项目有关实施工作。鉴于特许经营（PPP）项目周期长，建议武汉光谷中心城建设管理办公室（以下简称“光谷中心城办”）为本项目的实施机构。2 2、项目运作方式项目运作方式 与地下空间合建部分的综合管廊（包括光谷五路、神墩一路），土建部分已经纳入了地下空间项目采用 BT 方式建设，该段管廊主要涉及的设备安装工程建设以及后续的运营管理纳入到本项目范围内，而土建部分涉及的相关问题建议另行签订特许经营（TOT 或 O&M）补充协议解决。因此，本项目 PPP 合作内容包括综合管廊投资（不含与地下空间合建部分的综合管廊土建工程投资）、建设、运营、移交。本项目采8、用 BOT 模式（建设、运营、移交），付费方式为使用者付费+可行性缺口补助组合形式。由本项目的实施机构光谷中心城办依照法定程序选定综合实力强的社会资本，由社会资本和武汉光谷中心城建设投资有限公司（以下简称光谷中心城投）共同组建项目公司，由政府方光谷中心城办授予项目公司本项目特许经营权。项目公司在特许经营期内负责本项目的投融资、设计、建设、运 4 营维护和更新改造项目设施。在运营维护期内，项目合作范围内所有地下综合管廊本体及附属设施管理由项目公司负责，入廊管线的设施维护及日常管理由各管线单位负责。项目公司通过收取入廊费、管廊运营维护费以及政府可行性缺口补助等方式取得收入用于覆盖项目投资建设成本和9、运营维护成本。特许经营期满，原则按照合同约定移交，项目公司应将本项目的项目资产及相关权利等移交给项目实施机构或政府指定的其他机构，不得再行占有和经营。项目公司完成对项目资产及相关权利等的移交后，应依法进行清算。特许经营期满，政府方有权依照届时有效的法律法规选择经营者，如项目公司在上述经营期限内履约记录良好，则在同等条件下享有优先权，具体在PPP项目合同中约定。本项目的运作结构如下图：项目公司PPP项目合同贷款方保险公司融资合同保险合同履约合同承包商工程承包合同设计合同运营服务合同产品或服务购买合同运营商购买方股东协议（合资合同）光谷中心城投37.5%社会资本62.5%管线使用单位光谷中心城办项10、目管理代建协议代建方（若有）中冶南方等入廊协议东湖开发区管委会授权区财政局支付可行性缺口补贴 5 图1-1 光谷中心城综合管廊PPP项目运作结构图 3 3、项目合作内容及回报机制项目合作内容及回报机制 （1）项目合作内容 建设期内，项目公司负责综合管廊的投融资、设计、建设、运营维护和更新改造项目设施。运营期内，项目合作范围内所有地下综合管廊本体及附属设施管理由项目公司负责，入廊管线的设施维护及日常管理由各管线单位负责。（2）项目回报机制 项目公司通过收取管廊可用性服务费（含入廊费、管廊维护管理费以及政府可行性缺口补助）等方式取得收入用于覆盖项目投资建设成本和运营维护成本。入廊费：管线产权单位向11、项目公司支付的管线入廊费用。项目公司通过收取入廊费收回部分前期投入。管廊维护管理费：管线产权单位向项目公司按年支付的运营维护费用。项目公司通过收取该费用用以支付运营管理费用。政府可行性缺口补助：由于本项目投资巨大，且具有较强的正外部经济效应，使用者付费不足以满足社会资本成本回收和合理回报。为使本项目实现经济可行性，政府有必要对可行性缺口进行补贴，以使投资者能收回投资并取得合理回报，确保本项目顺利完成投资建设并维持正常稳定运行。4 4、项目退出机制项目退出机制 特许经营期满后，项目公司应向武汉东湖开发区管委会或其指定机构完好移交项目设施的所有权益。在项目移交前，项目公司应对本项目设施进行彻底维修12、。光谷中心城办与项目公司签署的PPP 项目 6 合同中明确了退出机制，项目公司或市政府如发生违约事件以及发生不可抗力等情况下，项目可提前终止，双方按照PPP 项目合同等的规定，履行相关退出程序和支付补偿等。5 5、项项目合作期限目合作期限 本项目特许经营期设置为20年（含建设期）。6 6、项目公司股权结构项目公司股权结构 东湖高新区管委会指定光谷中心城办联合武汉光谷中心城建设投资有限公司为政府方股东，由武汉光谷中心城建设投资有限公司依据武汉市的法人治理、业绩考核、薪酬管理、预算管理、股权管理等国资监管相关制度体系的要求依法履职，与社会资本共同出资设立项目公司，即政府方股东与社会资本在项目公司中13、共同持股，其中政府政府方股东持股方股东持股37.537.5%、社会资本持股、社会资本持股62.562.5%。在同股同权原则上，政府方同股同权原则上，政府方股东承诺放弃其持有的股权比例享有的收益分红，用以充抵可行性缺股东承诺放弃其持有的股权比例享有的收益分红，用以充抵可行性缺口补助口补助。7 7、项目投融资结构项目投融资结构 根据国发201551 号文国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知“电力等其他项目维持20%不变”，城市地下综合管廊、城市停车场项目，以及经国务院批准的核电站等重大建设项目，可以在规定最低资本金比例基础上适当降低。结合项目具体情况，本项目资本金为项目投资总额的214、0%。本项目估算投资额20.2986亿元，其中项目公司注册资本金不低于总投资额的20%，其余部分为负债融资。8 8、项目总投资的确定、项目总投资的确定 根据现阶段项目工可批复估算，本项目总投资暂定202986万元，7 以最终批复的初步设计概算来为基数，签订PPP合同。武汉光谷中心城投资有限公司目前按程序办理完善项目前期相关手续，所有前期工作相关费用暂由光谷中心城投先行垫付，待PPP项目公司成立后，相应费用据实结算，并由PPP项目公司全额返还光谷中心城投，相应计入项目总投资。最终的项目总投资计算：初步设计及概算批准后，只有在发生 市城建委关于加强政府投资城建基础设施项目工程变更管理的通知（武城建15、2014272号）规定的“重大设计变更”的情形时，项目实施机构才会对启动概算调整（调概）程序，相应部分的概算包干费用以变更后经批准的初步设计调整概算为准，但下浮率同样执行中标人的中标概算下浮率。武汉市审计行政主管部门拥有对项目全过程的工作进行审计监督的权力。以最终的项目总投资作为相应增减管廊可用性服务费（含可行性缺口补助额度）的依据。9 9、管廊可用性服务费管廊可用性服务费 （1）管廊可用性服务费组成 项目公司在项目合作期限内获得管廊可用性服务费收入，其组成包含三部分，即各入廊管线单位所支付的入廊费、管廊运营维护费和政府可行性缺口补助。（2）入廊费、管廊运营维护费的定价 据国务院办公厅关于推进16、城市地下综合管廊建设的指导意见（国办发201561 号）和国家发展改革委 住房和城乡建设部关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见（发改价格20152754 号），城市地下综合管廊有偿使用费标准原则上应由管廊 8 建设运营单位与入廊管线单位协商确定，对暂不具备供需双方协商定价条件的城市地下综合管廊，有偿使用费标准可实行政府定价或政府指导价。其中入廊费主要根据地下综合管廊本体及附属设施建设成本，以及各入廊管线单独敷设和更新改造成本等因素确定，日常维护费主要根据地下综合管廊本体及附属设施维修、更新等维护成本，以及管线占用地下综合管廊空间比例、对附属设施使用强度等因素合理确定。由于湖北省政府和17、武汉市政府有关部门都尚未颁布具体的收费标准，具体管廊入廊费和管廊运营维护费的收费标准，可按照后续入廊管线单位与政府方以及项目公司签订的入廊协议的约定执行。如后续省、市出台关于管廊收费的收费规定或具体操作细则，从其规定。（3）入廊费、管廊运营维护费的暂估价 入廊费 根据各地的普遍做法以及与各管线单位初步磋商的结果，初步确定的入廊费定价机制如下：入廊费的标准按照各管线传统的直埋投资成本（含管沟的开挖、支护，以及管材、线缆等土建成本费用）100%和维护改造因素等进行计算。表表 1-2 各种管线直埋投资及入廊费测算情况各种管线直埋投资及入廊费测算情况 序号序号 工程内容工程内容 直埋成本直埋成本 长度18、（长度（km）入廊费（万元）入廊费（万元）（万元（万元/km）小计小计 1 给水管 2375 DN300 给水管 56.286 2.738 154 DN400 给水管 83.304 5.943 495 DN500 给水管 104.076 1.867 194 DN600 给水管 124.056 9.252 1148 DN800 给水管 162 2.369 384 9 2 再生水管 0 1867 DN300 再生水管 56.286 2.707 152 DN400 再生水管 83.304 13.828 1152 ND500 再生水管 104.076 3.868 403 DN600 再生水管 124.19、056 1.294 161 3 DN300 污水压力管 56.286 8.974 505 4 DN700 冷热水管 142.2 41.008 5831 5 DN600 垃圾气力管 165.408 4.487 742 6 电力管 0 48414 110kv 电力管线 70 107.874 7551 220kv 电力管线 92 67.194 6182 20kv 电力管线 32 1083.78 34681 7 通讯光缆 8 2017.5 16140 合计 0 75875 说明：1.电力管线直埋成本取值经过电力设计院审查认可。2.给水管线、再生水管线直埋成本取值经过给排水设计院审查认可。3.通讯光缆直20、埋成本参照东湖高新信息专项规划里的设计内容。据了解，根据武汉市人民政府和湖北省电力公司签署的关于武汉电网“十二五”建设的战略合作协议，三环线以外的各电压等级电力线路新（改）建工程原则上采用架空方式建设，若地方政府要求改为电缆入地方式的，按照“谁主张、谁投资”的原则办理，因此目前电力土建部分由管委会承担，电力设备电气部分由湖北省电力公司承担，投资后资产移交湖北省供电公司管理。结合本项目情况，则综合管廊电力管廊大部分投资责任为管委会，因此电力管线的入廊费均由管委会承担，能向湖北省电力公司收取的入廊费为0。根据武汉市水务集团和武汉光谷建设投资有限公司签署的关于东湖高新示范区518公里范围内新增19821、条道路的供水管网建设协议，投资按照“武汉光谷建设投资有限公司70%，武汉市水务集团30%”10 的原则执行。因此能向市水务集团收取的入廊费为直埋成本的30%；根据武汉东湖新技术开发区建设管理局与湖北能源光谷热力有限公司签署的武汉东湖新技术开发区供热特许经营协议，供热设施建设投资权利和义务属于乙方，投资和建设必须符合相关规划、计划和技术规范以及必须满足东湖高新区社会经济发展。因此若强制入廊，热力管线可按各管线直埋成本的100%收取。经调查，其余管线也均已市场化，都有各相应的管线单位负责，若强制入廊，热力管线可按各管线直埋成本的100%收取。综合分析，本方案暂定为电力管线入廊费为0，给水按30%直22、埋成本收取入廊费，其余管线100%直埋成本收取入廊费，一次性可征收入廊费总收入为25797.5万元，折算到17年运营期间（20年特许经营期，不含建设期3年），入廊费年收费为2828万元，具体根据相关政策规定，下阶段结合租赁合同，同入廊管线单位协商后确定具体分摊比例，确定收费标准。管廊维护管理费 本项目范围内所有地下综合管廊本体及附属设施管理由项目公司负责，入廊管线的设施维护及日常管理由各管线单位负责，项目公司的日常维护工作主要包括综合管廊设备设施养护、综合管廊主体工程养护、综合管廊管线安全监督、综合管廊的应急管理、综合管廊的管线施工管理、综合管廊客户关系管理以及等综合管廊的环境卫生管理等。综合23、管廊日常维护费用包括开展以上工作所发生的人工费、水电费、维修费、管理费等费用。在项目开始运营初期，需制定光谷中心城综合管廊日常运营费用核算管理办法，确定本项目年运营成本。11 可以项目实际运营成本（包括人工费、电费、维修费等）为基础，采用专用截面分摊法，按照各管线在管沟内的长度与所占横截面积，计算出各种管线所占的专用截面空间比例，以此作为各项收费的分摊比例来确定各入廊管线单位的日常维护费用。据调查同类项目现状，光谷中心城地下综合管廊运营成本主要包括人工费、电费、维修费和其他费用。参考上海、厦门等同类项目运营费用现状，结合光谷中心城实际情况，预测光谷中心城综合管廊正常年每年平均运营成本为133424、万元，详见下表：表表 1-3 正常正常年年年年平均运营成本估算表平均运营成本估算表 1水电费426.68基本容量费3360.42141.12管廊电费万KW.h0.5748400.00229.92监控中心费万KW.h0.574896.0055.18水费万吨t3.040.150.462日常检修维护费(正常年平均）520.003工资福利人8.344万元/人年32267.04管理费用及其他120.00运营成本1334单 价序号项 目单 位数量 成 本 备注：综合管廊内消防设施需要每8年更换气溶胶，估计全部综合管廊更换需4640万元，特许经营期内需更换两次，分别为运营的第8年和第16年（即2026年和225、034年），共9280万元，暂计入建设成本，由项目公司支出。根据国家发展改革委 住房和城乡建设部关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见（发改价格20152754号），运营维护费可根据地下综合管廊本体及附属设施运行、维护、更新改造等正常成本、地下综合管廊运营单位正常管理支出以及综合管廊运营单位合理经营利润的考虑，运营单位合理经营利润原则上参考当地市政公 12 用行业平均利润率确定，本项目年平均经营成本为1334万元，考虑市政公用行业3%的平均利润率，应向入廊单位全额收取的运营维护费1374万元。（4）政府可行性缺口补助额度的确定 鉴于项目在招标阶段只有投资估算数据，未来年度管廊可用性服务26、费的基准收入按PPP合同约定计算的最终项目总投资予以确定。每年的政府可行性缺口补助按照中标投资人的管廊可用性服务费报价通过以下公式调整后执行：当年政府可行性缺口补助额=当年管廊可用性服务费-当年入廊管线单位实际付费额。1010、管廊可用性服务费的测算结果、管廊可用性服务费的测算结果 （1）测算边界条件 预期社会资本方自有资金投资内部收益率（税后）：8%；特许经营期：20年；入廊费：按实际情况能预计收取的入廊费2828万元/年;运营维护费：年平均经营成本为1334万元，考虑市政公用行业3%的平均利润率，应向入廊单位全额收取的运营维护费暂定1374万元；在财政承受能力论证中，不考虑初步设计概算工程27、费用下浮优在财政承受能力论证中，不考虑初步设计概算工程费用下浮优惠。惠。（2）测算结果 在上述情况下，测算的每年政府可行性政府可行性缺口补助缺口补助为为1633616336万元，万元，每年管廊可用性服务费为20735万元（含入廊费、管廊运营维护费和政府可行性缺口补助）。13 （三三）风险分配框架风险分配框架 1 1、风险分配原则、风险分配原则 本项目涉及各类潜在风险，按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，应由最有能力消除、控制或降低风险的一方承担风险。在特许经营协议中需具体明确项目风险的分配，使政府和社会资本间合理分配项目风险。（1）最优风险分配原则 在受制于法律约束和公共利益考虑的28、前提下，风险应分配给能够以最小成本（对政府而言）、最有效管理它的一方承担，并且给予风险承担方选择如何处理和最小化该等风险的权利。（2）风险收益对等原则 既关注社会资本对于风险管理成本和风险损失的承担，又尊重其获得与承担风险相匹配的收益水平的权利。（3）风险可控原则 应按项目参与方的财务实力、技术能力、管理能力等因素设定风险损失承担上限，不宜由任何一方承担超过其承受能力的风险，以保证双方合作关系的长期持续稳定。2 2、风险分配方式风险分配方式 按照上述风险分配原则，以及财政部推广运用 PPP 模式的政策导向，本项目的风险分配方式如下：（1）项目优化设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承29、担；2、项目涉及的征地拆迁、法律、政策和最低需求等风险由政府 14 承担；3、不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。3 3、风险分配表风险分配表 根据类似 PPP 项目的实践经验，依据上述风险分配原则和分配方式，项目风险按下表进行分配（具体内容详见招标文件的约定条件）：表表 1 1-4 4 项目风险分配表项目风险分配表 风险类型 风险描述 风险分配 建设风险 1.完工延误风险 因政府原因造成的延误由政府方承担，政府方将就此等延误向项目公司支付相应违约金。由项目公司原因造成的延误由项目公司承担，项目公司将就此等延误向政府方支付相应违约金。不可抗力导致的延期可顺延工期。2.设计变更 因政府方原因30、造成的设计变更由政府方承担，政府方将就变更增加产生的费用计入项目全部建设成本。因项目公司自身原因造成的设计变更由项目公司承担，项目公司自行支付因设计变更所增加的费用。3.建设成本超支风险 项目公司承担。4.建设质量风险 项目公司承担。项目运营维护风险和成本超支风险 5.实际运营维护成本高于项目公司预期成本。项目公司承担。6.由于项目公司的管理问题造成项目运营维护成本超支。由项目公司承担：项目公司应通过加强管理提高效率以降低这类风险。7.因物价水平变化，导致运营维护成本变化 建立管廊运营维护费用调价机制，双方共同承担风险。15 风险类型 风险描述 风险分配 投融资及财务风险 8.融资失败、融资成31、本较高和财务管理不善等风险 由项目公司承担。9.基准利率变化 一定范围内的由项目公司承担（以某年度 9 月末的 5 年期以上基准贷款利率相对于前一次调整期的基数累计变化未达到 10%为准）；超出一定范围的由政府方承担（基数累计变化达到 10%）收益风险 10.入廊费收费不足 入廊最低需求量由政府方承担，即未入廊管线的入廊费和管廊维护费由政府方承担，已入廊管线的入廊费和管廊维护费由项目公司承担。11.超额收益 设置收益分享机制，避免社会投资方获取超额收益，原则上由项目公司和政府方共享，详见项目超额收益分享机制 12.项目唯一性 政府承诺排他性项目 13.收费价格调整或受限制 由政府方承担，政府按32、协议价格进行补贴 14.财政可行性缺口补助支付不到位不及时 由政府方承担 规划及法律政策环境变更 15.建成后由于规划调整导致需对管廊进行改造。改造成本由政府方承担。16.国家、省、市的相关规定和行业规范对综合管廊运营维护标准的要求提高，导致项目公司必须投入改造费用或增加运行成本。此类风险应由政府方承担。不可抗力 17.发生自然灾害等不可抗力事件，致使项目不能或暂时不能正常运转。要求项目公司为项目设施购买财产保险，用以灾害后项目设施的修复。不可抗力期间，双方各自承担风险。16 风险类型 风险描述 风险分配 政府征收、征用 18.政府对项目实施征收、征用等。此类风险由政府方承担，政府方根据相关规33、定给予项目公司相应补偿。二、财政承受能力论证二、财政承受能力论证依据及方法依据及方法（一）财政承受能力论证的必要性（一）财政承受能力论证的必要性 财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作项目的各项财政支出责任，采用定量和定性分析方法，坚持合理预测、公开透明、从严把关，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为 PPP 项目财政管理提供依据。开展 PPP 项目财政承受能力论证，是政府履行合同义务的重要保障，有利于规范 PPP 项目财政支出管理，有序推进项目实施，有效防范和控制财政风险，实施 PPP 可持续发展。（二）财政承受能力论证依据（二）财政承受能力论证依据 财政承受能力论证34、主要根据国务院、财政部、发改委等国家部委的相关要求，主要包括：（1）财金201521 号，关于印发政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知；（2）国办发201542 号，国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行 关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知；（3）国发201460 号，国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见；（4）基础设施和公用事业特许经营管理办法（第 25 号令）；（5）发改投资20142724 号，国家发展改革委关于开展政府和 17 社会资本合作的指导意见；（6）财金2014113 号，关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通35、知。（三）财政承受能力论证方法（三）财政承受能力论证方法 财政承受能力研究的基本方法参考 政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号），采用定量和定性分析方法，识别并测算政府的财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响。通过识别项目生命周期过程的财政支出责任，综合考虑支出责任的特点、情景和发生概率等因素，对项目生命周期内财政支出进行测算。三三、责任识别与责任识别与支出测算支出测算（一）（一）责任识别责任识别 PPP 项目生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入。（1）股权投资支出责任 股权投资支出责任是指在政府与社会资本36、共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。根据上述 PPP 运作方案，项目公司由武汉光谷中心城建设投资有限公司和社会投资人共同出资建立，出资比例分别为 37.5%和 62.5%；项目公司注册资本金不低于总投资额的 20%。（2）运营补贴支出责任 运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。政府付费 18 模式下，政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式下，政府不承担运营补贴支出责任。本项目主要采用可行性缺口补助和使用者付费模式，政府承担部分运营补贴支出责任。（3）37、配套投入支出责任 配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。由于本项目为地下综合管廊，位于道路、绿地的地下，而在道路、绿地的建设过程中已经征地，故本项目不再另行计算征地、房屋征收与补偿费用。而 PPP 模式运作中也未涉及其他配套投入，因此本项目在财政承受能力论证中暂不考虑财政的配套投入支出责任。（4）风险承担支出责任 风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。鉴于本 PPP 项目周期长，期间将面临各种不确定性的风险，由政府承担的法律风险、政38、策风险、最低需求风险、不可抗力风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任。（二）支出测算（二）支出测算 应当综合考虑各类支出责任的特点、情景和发生概率等因素，对项目全生命周期内财政支出责任分别进行测算。（1）股权投资支出 根据财金201521 号文，本项目股权投资支出额为 15000 万元。19（2）运营补贴支出 财金201521 号文中的运营补贴支出应当根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定，并按照不同付费模式分别测算。对可行性缺口补贴模式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担部分直接付费责任。本项目综合管廊属于准经营性的基础设施项目，可向入廊单位收取入廊费、39、管廊运营维护费，但入廊费及管廊维护费尚不足以弥补项目公司的成本和合理收益，东湖高新区管委会需向项目公司支付可行性缺口补助。经计算，在政府方股东承诺放弃其持有的股权比例享有的收益分红以及社会投资方投资内部收益率为 8%的条件下，本项目每年需支付补贴 16335 万元，运营期内向项目公司支付的可行性缺口补助静态共为 277714 万元。（3）风险承担支出 风险承担支出应充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任，可采用比例法、情景分析法及概率法进行测算。结合项目实施方案中的风险分配框架，项目优化设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担；项目涉及的征地拆迁、法律、政策和最低需求等风险由政府40、承担；不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。由于法律政策、不可抗力等风险很难量化，因此本报告中采用比例法确定政府自留风险承担成本，即暂按全部风险承担成本的 30%计算，经计算，本项目计算期内自留风险承担成本静态合计值为 7048 万元。（4）汇总分析 根据上述分析结果，本项目无配套投入支出，股权投资支出为 20 15000 万元，运营补贴支出为 277697 万元，风险承担支出为 7048 万元，静态上看，特许经营期 20 年内合计支出约 299746 万元。综上所述，本项目 2016-2035 年各年的财政支出详见下表：表 3-1 本 PPP 项目 2016-2035 年度财政支出测算 计41、算期 股权投资支出 （万元）运营补贴支出（万元）配套投入支出 （万元）风险承担支出 （万元）财政支出财政支出总额（万总额（万元）元）2016 年 15000 1748 16748 2017 年 2403 2403 2018 年 1916 1916 2019 年 16335 62 16398 2020 年 16335 40 16375 2021 年 16335 40 16375 2022 年 16335 40 16375 2023 年 16335 40 16375 2024 年 16335 40 16375 2025 年 16335 40 16375 2026 年 16335 179 1651442、 2027 年 16335 40 16375 2028 年 16335 40 16375 2029 年 16335 40 16375 2030 年 16335 40 16375 2031 年 16335 40 16375 2032 年 16335 40 16375 2033 年 16335 40 16375 2034 年 16335 179 16514 2035 年 16335 40 16375 合计 15000 277697 0 7048 299746 四、财政能力评估四、财政能力评估 根据财金201521 号文的规定，识别和测算单个项目的财政支出责任后，还应汇总年度全部已实施和拟实施的项目43、，根据地方财政收 21 支情况进行财政承受能力评估。根据东湖高新区财政局，历年东湖高新区财政收支情况如下表所示：表 4-1 历年东湖高新区财政收支情况汇总表（单位：亿元）年度 一般公共预算收入 一般公共预算支出 2002 年 3 5.55 2003 年 2.4 4.74 2004 年 3.3 5.07 2005 年 4.6 6.44 2006 年 6.25 7.94 2007 年 8.43 13.25 2008 年 11.16 13.23 2009 年 15.07 19.84 2010 年 21.6 27.11 2011 年 38.53 31.96 2012 年 49.6 56.46 201344、 年 60.09 75.16 2014 年 68.6 69.69 2015 年 80.2 78.56 数据来源：东湖高新区财政局 根据财金201521 号文的规定，未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算，并根据实际情况进行适当调整。若以此方法结合东湖高新区 2002-2015 年的财政收入和财政支出对 2015-2035 年度的财政收入和财政支出进行预测，数据契合度较差（详见下图），因此对于东湖高新区财政支出的预测不采用此方法。22 图 4-1 采用周期为 5 年的移动平均预测方法的数据契合 通过对东湖高新区2000-2014的财政收入和财政支出数据进行指数、45、对数、多项式和线性预测，其中多项式预测的 R2值更接近于 1，曲线的契合度最好，因此本项目采用多项式预测的方法对 2015-2035年度的财政收入和财政支出进行预测，详见下图：图 4-2 采用多项式预测方法的数据契合 结合东湖高新区 2000-2014 年度的地方财政收入及支出数额，并考虑到目前我国的整体的经济形势较差，正处于经济转型期，增速放缓，因此本文本在多项式预测方法的基础上，适当调整个别比例，对东湖高新区2015-2035年的财政一般公共预算收入及财政一般预算公共支出进行预测，在详见下表：23 表 4-2 武汉东湖高新区 2015-2035 年度财政能力预测 年份 财政一般公共预算收入46、（亿元）收入增长率(%)财政一般公共预算支出（亿元）支出增长率(%)2015 年 80.20 16.9%78.56 12.7%2016 年 91.77 14.4%91.34 16.3%2017 年 106.03 15.5%104.89 14.8%2018 年 121.33 14.4%119.41 13.8%2019 年 137.69 13.5%134.90 13.0%2020 年 155.08 12.6%151.35 12.2%2021 年 173.52 11.9%168.77 11.5%2022 年 193.01 11.2%187.16 10.9%2023 年 213.55 10.6%20647、.53 10.3%2024 年 235.12 10.1%226.85 9.8%2025 年 257.75 9.6%248.15 9.4%2026 年 281.42 9.2%270.42 9.0%2027 年 306.13 8.8%293.65 8.6%2028 年 331.90 8.4%317.86 8.2%2029 年 358.70 8.1%343.03 7.9%2030 年 386.55 7.8%369.17 7.6%2031 年 415.45 7.5%396.28 7.3%2032 年 445.40 7.2%424.36 7.1%2033 年 476.38 7.0%453.41 6.8%48、2034 年 508.42 6.7%483.42 6.6%2035 年 541.50 6.5%514.41 6.4%依据财金201521 号文：财政预算支出能力评估，原则上应确保在所有 PPP 项目的全生命周期内，每一年的 PPP 项目的支出责任占全年财政支出预算的比例不超过 10%。经测算，本项目 PPP 特许经营期内每年财政支出额占全年财政一般公共预算支出比例增幅最高为 1.83%；均满足财金201521 号文的要求，详见表 4-3。24 表 4-3 本 PPP 项目 2016-2035 年度占财政支出比例 年份 财政一般公共预算支出（亿元）财政支出责任控制值（10%）（万元）本 PPP 49、项目所需财政支出 占财政一般公占财政一般公共预算支出比共预算支出比例（例（%）2016 年 91.77 91770 16748 1.83%2017 年 106.03 106029 2403 0.23%2018 年 121.33 121335 1916 0.16%2019 年 137.69 137686 16398 1.19%2020 年 155.08 155082 16375 1.06%2021 年 173.52 173525 16375 0.94%2022 年 193.01 193012 16375 0.85%2023 年 213.55 213546 16375 0.77%2024 年 2350、5.12 235124 16375 0.70%2025 年 257.75 257749 16375 0.64%2026 年 281.42 281419 16514 0.59%2027 年 306.13 306134 16375 0.53%2028 年 331.90 331895 16375 0.49%2029 年 358.70 358702 16375 0.46%2030 年 386.55 386554 16375 0.42%2031 年 415.45 415452 16375 0.39%2032 年 445.40 445396 16375 0.37%2033 年 476.38 476384 51、16375 0.34%2034 年 508.42 508419 16514 0.32%2035 年 541.50 541499 16375 0.30%五、总体结论五、总体结论 综上所述，论单个项目，本 PPP 项目年财政支出额占东湖高新区财政支出比例增幅最高 1.83%，可满足财金201521 号文中规定的10%要求，通过财政承受能力论证。但若综合考虑，需汇总东湖高新区年度全部已实施和拟实施的PPP 项目，结合各项目的财政支出测算结果，进行总的财政承受能力评估。或者财政部门针对单个项目设定上限比例，单个项目需支付补 25 贴占一般公共预算支出的比例在该比例范围内，则该项目可通过财政承受能力论证。否则，不通过，若要综合考虑，则需与财政部门进行对接后，才可进行最终的财政承受能力论证。目前了解情况，本项目为东湖新技术开发区第一个采用 PPP 模式的项目，综合判断，可通过财政承受能力论证。