1、 赤壁长江公路大桥赤壁长江公路大桥 PPPPPP 项目财政承项目财政承受能力论证受能力论证 二二 一五年七月一五年七月 2 i 目 录 一、财政承受能力论证依据.1 二、财政承受能力论证目标.1 三、财政承受能力论证分析.2（一）责任识别.2（二）支出测算.2（三）能力评估.7 四、财政承受能力论证结论.13 1 一一、财政承受能力论证依据财政承受能力论证依据 赤壁长江公路大桥 PPP 项目财政承受能力论证的主要依据是：1.财政部 政府和社会资本合作模式操作指南（财金 2014113 号）；2.国家发展改革委 关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724 号）；3.财政部 政2、府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）；4.国家发展改革委、建设部关于印发建设项目经济评价方法与参数的通知（发改投资20061325 号）；5.财政部、交通运输部关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见（财建2015111 号）；6.交通运输部 关于印发全面深化交通运输改革试点方案的通知（交政研发201526 号）试点方案四“交通基础设施政府与社会资本合作等模式试点方案”；7.赤壁长江公路大桥工程可行性研究报告。二二、财政承受能力论证目标财政承受能力论证目标 财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作 PPP项目的各项财政支出责任，科学评估项目3、实施对当前及今后年度 2 财政支出的影响，为 PPP 项目财政管理提供依据。三三、财政承受能力论证分析财政承受能力论证分析 为了科学评估项目实施对当前及今后年度财政收支平衡状况的影响，并为 PPP 项目财政预算管理提供依据，需要对项目的各项财政支出责任识别和测算。（一一）责任识别责任识别 在 PPP 项目全生命周期的不同阶段，对应政府承担不同的义务，根据政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引，财政支出主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。根据实施方案，本项目财政支出责任包括建设期补助、风险承担。1.建设期补助 建设期补助支出为项目建设期间拟申请交通运输部中央车购税和赤壁市财政补4、助资金。2.风险承担支出 风险承担支出为政府所承担的政策风险、征地拆迁风险及一部分不可抗力风险等自留风险支出。（二二）支出测算支出测算 1.建设期补助 项目建设期间拟申请财政补助资金 8.35 亿元。由交通运输 3 部中央车购税、地方财政共同承担。2.风险承担支出 由于全行业尚未建立相关统计数据，风险概率和风险后果值难以预测，因此参照英国、澳大利亚等国外做法，风险承担成本采用比例法计算。风险承担成本为项目建设运营成本的 15%，其中政府所承担的支出占项目全部风险承担成本的 20%。30 年政府自留风险成本支出共计 1.99 亿元。3.测算结果 经测算，在项目全生命周期内，政府累计财政支出 105、.34 亿元，累计财政支出现值 8.16 亿元。具体计算结果见下表。4 表表 3 3-1 1 财政支出测算财政支出测算 单位单位：万元万元 序号 项目 合计 建设期 营运期 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 1 投资补助 83500 16700 25050 25050 16700 2 运营补贴 0 3 自留风险承担成本 19925 452 677 677 452 256 300 332 368 407 451 499 552 4 配套投入 0 5 财政支出 103425 17152 25727 25727 16、7152 256 300 332 368 407 451 499 552 6 财政支出现值 81628 17152 23822 22057 13616 188 204 209 214 220 225 231 237 7 累计财政支出现值 17152 40973 63030 76646 76834 77038 77247 77462 77682 77907 78138 78375 5 续续表表 3 3-1 1 财政支出测算财政支出测算 单位单位：万元万元 序号 项目 营运期 2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 2035 2036 2037 1 投资补助7、 2 运营补贴 3 自留风险承担成本 611 677 750 830 868 909 953 1000 944 974 1006 4 配套投入 5 财政支出 611 677 750 830 868 909 953 1000 944 974 1006 6 财政支出现值 243 249 255 262 253 246 239 232 203 194 185 7 累计财政支出现值 78618 78867 79122 79383 79637 79883 80121 80353 80555 80749 80934 6 续续表表 3 3-1 1 财政支出测算财政支出测算 单位单位：万元万元 序号 项目 营8、运期 2038 2039 2040 2041 2042 2043 2044 2045 2046 2047 2048 1 投资补助 2 运营补贴 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 3 风险承担成本 1212 1049 1072 576 19 20 21 21 22 22 947 4 配套投入 5 财政支出 1212 1049 1072 576 19 20 21 21 22 22 947 6 财政支出现值 206 165 157 78 2 2 2 2 2 2 75 7 累计财政支出现值 81140 81306 81462 81540 81543 81545 81547 81549 8159、51 81553 81628 7 （三三）能力评估能力评估 根据政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引，PPP 项目安排的支出占一般公共预算支出比例应当不超过 10%。未来年度一般公共预算支出数额可参照前几年相关数额的平均值和平均增长率计算。1.未来年度 PPP 财政支出的限额测算 目前 PPP 项目正处在试点阶段，赤壁市各行业 PPP 项目正在陆续上报，总体情况无法全面掌握。考虑到本项目是普通国道G351 台州至小金公路跨越长江的重要通道工程，本项目的建设对于完善国家、湖北省公路网和长江过江通道布局，改善港口集疏运条件，推动长江经济带发展和武汉城市圈“两型”社会综合配套改革试验区建设，促10、进区域经济社会协调发展，提高长江中游地区防洪减灾能力等均有重要意义。赤壁市应举全市之力落实该 PPP 项目的推进和开展。因此，本项目以 2010 年至 2014 年赤壁市全市公共财政预算支出额和平均增长率为基础，分析测算出未来年度分年度财政支出额，并按 10%作为交通运输行业当年 PPP 财政支出的限额。2.建设期赤壁市财政能力评估 经分析测算，2015 年至 2018 赤壁全市 PPP 支出限额分别为34401 万元、38185 万元、42385 万元和 47047 万元。本项目建设期拟申请财政补助共计 8.35 亿元，若这些财政补助都有赤壁市财政承担，考虑自留风险承担等因素，2015 年到11、 2018 年赤壁市财政将分别承担 17152 万元、25727 万元、25727 万元和 17152 8 万元的支出责任，支出总额和每年度支出责任均低于赤壁市 PPP支出限额，赤壁市财政可以承受（具体计算结果见表 3-2）。表表 3 3-2 2 建设期本项目建设期本项目财政支出测算财政支出测算 单元单元：万元万元 序号 项目 建设期 合计 2015 年 2016 年 2017 年 2018 年 1 PPP 支出限额 162018 34401 38185 42385 47047 2 本项目支出责任 85758 17152 25727 25727 17152 2.1 建设期投资补助 83500 12、16700 25050 25050 16700 2.2 自留风险承担成本 2258 452 677 677 452 3 与支出限额的差额 76260 17249 12457 16658 29896 可以看出，赤壁市财政虽可以承受本项目的财政支出责任，但本项目的实施将影响其他行业 PPP 项目的开展。根据财政部 交通运输部关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见和交通基础设施政府与社会资本合作等模式试点方案，本项目符合中央车购税补助范围，建设期申请交通运输部中央车购税资金，将极大地减轻本项目对赤壁市财政的压力，同时也为交通运输行业其他项目及其他行业开展 PPP 项目留出一定的空13、间。根据交通运输部对 PPP 项目补助标准的补步掌握，PPP 项目的补助标准将参照同类型政府还贷收费公路的补助标准，但具体补助额有待交通运输部审核确认。鉴于此，本次论证拟定以下三个方案，分别测算建设期赤壁市财政承担额及与支出限额的差额。方案一方案一：按同类型按同类型政府还贷收费公路的补助标准政府还贷收费公路的补助标准全额补助全额补助 9 本项目建设期财政支出责任共计 8.58 亿元，如果交通运输部按同类型政府还贷收费公路的补助标准全额补助，将补助 5.14亿元，赤壁市财政将承担余下的 3.44 亿元。表表 3 3-3 3 基于方案一本项目基于方案一本项目财政支出测算财政支出测算 单元单元：万元14、万元 序号 项目 建设期 合计 2015年 2016 年 2017 年 2018 年 1 赤壁市 PPP 支出限额 162018 34401 38185 42385 47047 2 总支出额 85758 17152 25727 25727 17152 2.1 中央车购税补助额 51400 10280 15420 15420 10280 2.2 赤壁市财政承担额 34358 6872 10307 10307 6872 3 赤壁市财政支出限额与承担额的差额 127660 27529 27877 32078 40176 方案方案二二：按同类型按同类型政府还贷收费公路的补助标准政府还贷收费公路的补助标15、准 80%80%补助补助 本项目建设期财政支出责任共计 8.58 亿元，如交通运输部按同类型政府还贷收费公路的补助标准 80%补助，将补助 4.11亿元，赤壁市财政将承担余下的 4.47 亿元。表表 3 3-4 4 基于方案二本项目基于方案二本项目财政支出测算财政支出测算 单元单元：万元万元 序号 项目 建设期 合计 2015年 2016 年 2017 年 2018 年 1 赤壁市 PPP 支出限额 162018 34401 38185 42385 47047 2 总支出额 85758 17152 25727 25727 17152 2.1 中央车购税补助额 41120 8224 12336 16、12336 8224 2.2 赤壁市财政承担额 44638 8928 13391 13391 8928 3 赤壁市财政支出限额与承担额的差额 117380 25473 24793 28994 38120 10 方案方案三三：按同类型按同类型政府还贷收费公路的补助标准政府还贷收费公路的补助标准 60%60%补助补助 本项目建设期财政支出责任共计 8.58 亿元，如交通运输部按同类型政府还贷收费公路的补助标准 60%补助，将补助 3.09亿元，赤壁市财政将承担余下的 5.49 亿元。表表 3 3-5 5 基于方案三本项目基于方案三本项目财政支出测算财政支出测算 单元单元：万元万元 序号 项目 建设17、期 合计 2015年 2016 年 2017 年 2018 年 1 赤壁市 PPP 支出限额 162018 34401 38185 42385 47047 2 总支出额 85758 17152 25727 25727 17152 2.1 中央车购税补助额 51400 6168 9252 9252 6168 2.2 赤壁市财政承担额 54918 10984 16475 16475 10984 3 赤壁市财政支出限额与承担额的差额 107100 23417 21709 25910 36064 综上分析，在中央车购税对本项目进行补助情况下，赤壁市财政支出压力不大。3.运营期赤壁市财政能力评估 赤壁市18、财政承担本项目运营期间所有财政支出。财政支出内容包括运营补贴、风险支出等。根据测算 2019 年至 2048 年各年度财政支出规模在几十万元到 1 千多万元之间，均远低于赤壁市各年度 PPP 支出限额，财政可以承受。具体计算结果见表 3-6：11 表表 3 3-6 6 本项目运营期本项目运营期财政支出测算财政支出测算 单元单元：万元万元 序号 项目 营运期 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 1 PPP 支出限额 52223 57967 64344 71421 79278 879919、8 97678 108423 120349 133587 148282 164593 182698 202795 225103 2 财政支出财政支出 256 300 332 368 407 451 499 552 611 677 750 830 868 909 953 2.1 运营补贴 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2.2 风险承担成本 256 300 332 368 407 451 499 552 611 677 750 830 868 909 953 3 与支出限额的差额与支出限额的差额 51967 57667 64012 71054 78871 87548 20、97179 107870 119738 132910 147532 163763 181830 201886 224149 12 续续表表 3 3-6 6 本项目运营期本项目运营期财政支出测算财政支出测算 单元单元：万元万元 序号 项目 营运期 2034 2035 2036 2037 2038 2039 2040 2041 2042 2043 2044 2045 2046 2047 2048 1 PPP 支出限额 249864 277349 307857 341722 379311 421035 467349 518758 575821 639161 709469 787510 874137 21、970292 1077024 2 财政支出财政支出 1000 944 974 1006 1212 1049 1072 576 19 20 21 21 22 22 947 2.1 运营补贴 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2.2 风险承担成本 1000 944 974 1006 1212 1049 1072 576 19 20 21 21 22 22 947 3 与支出限额的差额与支出限额的差额 248864 276405 306883 340715 378100 419987 466277 518181 575802 639141 709448 787489 874115 970269 1076077 13 四四、财政承受能力论证结论财政承受能力论证结论 本项目政府支出责任主要包括建设期补助和运营期风险承担支出。基于以上分析，赤壁市财政可以承受，财政承受能力“通过论证”，项目适宜采用 PPP 模式。考虑到本项目的建设期将可能影响其他行业 PPP 项目的开展。建议在建设期尽可能多的争取申请交通运输部中央车购税资金，从而减轻本项目对赤壁市财政的压力，同时也为交通运输行业其他交通项目以及其他行业开展 PPP 项目留出一定的空间。