1、宁化县医院新建宁化县医院新建 PPPPPP 项目项目财政承受能力论证报告财政承受能力论证报告中仪国际招标有限公司中仪国际招标有限公司20152015 年年 1111 月月目录目录1、项目基本情况.12、风险分配基本框架.43、项目运作方式.74、交易结构.75、合同体系.146、监管架构.167、采购方式选择.188、绩效考核.189、财政承受能力论证综述.2610、政府责任识别.3011、政府支出测算.3112、财政承受能力评估.3713、财政承受能力论证结论及建议.4011、项目基本情况、项目基本情况1.1 项目名称宁化县医院新建 PPP 项目1.2 项目实施机构项目的实施机构为福建省宁化2、县卫生和计划生育局1.3 项目提供的服务内容本项目根据国家、福建省、三明市、宁化县各类相关发展规划和医疗机构建设标准，结合宁化县现有医疗资源配置情况，宁化县医院新建工程一次规划。新建医院总体规划建设内容为门急诊医技楼、病房、行政、科研、感染、康复以及后勤用房，总建筑面积约 121700平方米（地上建筑面积约 109700 平方米，地下建筑面积约 12000 平方米），主要建设内容包括门急诊医技楼、病房楼、行政楼、医住楼、陪护楼、感染楼、制氧机房、门卫等地上建筑，以及地下停车库及设备用房等。同时，规划医院总体环境，建设绿化、道路、广场等室外总体工程。建设期满，项目公司负责本项目的非医疗业务运营管3、理（含房屋及附属设备设施的维修养护及运行管理和资产管理）。1.4 项目经济技术指标1.4.1 总投资项目总投资总投资8亿元（最终以财政部门核准金额为准）。1.4.2 项目建设地点宁化县医院新建工程选址位于福建省宁化县城东新区，基地东至2伊东路，南至边贸东路，西至工业北路，北至翠庭路。医院用地面积为 88498 平方米，用地性质为医疗卫生用地。1.4.3 项目建设内容及规模新建医院总体规划建设内容为门急诊医技楼、病房、行政、科研、感染、康复以及后勤用房，总建筑面积约 121700 平方米（地上建筑面积约 109700 平方米，地下建筑面积约 12000 平方米），主要建设内容包括门急诊医技楼、病4、房楼、行政楼、医住楼、感染楼、陪护楼、制氧机房、门卫等地上建筑，以及地下停车库及设备用房等。同时，规划医院总体环境，建设绿化、道路、广场等室外总体工程。主要技术经济指标为：项目计量单位总 计地块征地面积M288498实用地面积M288498总建筑面积M2121700其中地上建筑面积M2109700地下建筑面积M212000计容建筑面积M2109700建筑占地面积M220500容积率1.24建筑密度%23.2绿地率%35总床位数床8003机动车停车数地上地下合计辆424220644非机动车停车面积M268801.5 项目公司股权情况通过采用 PPP 模式，政府方与社会投资人组建合资公司，计划出资5、比例为 30%：70%，其中：宁化县人民政府授权宁化县医院作为宁化县医院新建项目政府出资人代表，分别占 30%，社会投资人占 70%。1.6 PPP 模式可行性及必要性1.6.1 平滑政府财政支出新建医院项目前期资本性投入大，通过引入社会资本，可将短期建设支出转化为合作期内的分期付费，有利于突破短期财政支付能力瓶颈、加快宁化县卫生医疗系统建设。1.6.2 降低成本，提高医疗服务效率PPP 模式提倡让专业的人做专业的事，本项目适合引入社会资本来负责设计、投资、建设和运营维护。同时，在风险最优分配的激励约束机制下，社会资本也有足够动力，统筹考虑项目的设计方案、建设质量和后续运营成本，在保障服务质量6、的前提下切实降低项目全生命周期的成本，探索医疗资源综合开发利用，开拓增值医疗服务等收入来源，提高自身收益水平，降低政府购买服务支出。1.6.3 有利于转变政府职能PPP 模式要求政府在与社会资本合作中既不越位也不失位，一方面要遵循市场原则和契约精神，切实履行义务、承担相应风险:另4一方面在加强项目规划、筛选和评估的同时，通过建立和落实基于绩效的考核机制，加强对社会资本的监管，切实保障公共产品和服务质量得到改善。2、风险分配基本框架、风险分配基本框架2.1 风险分配基本原则为了在政府方和社会投资人之间合理分配风险，明确合同当事人之间的权利义务关系，确保本项目顺利实施和实现物有所值，风险分配遵循的7、基本原则是：承担风险的一方应该对该风险具有控制力；承担风险的一方能够将该风险合理转移；承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机；由该方承担该风险最有效率；如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。2.2 风险识别本项目实施过程中，相关各方将复杂、难以控制的风险在各方之间进行合理分配，可以有效降低项目总体风险程度，确保项目成功实施。按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险通常由社会资本承担；法律、政策和最低需求等风险通常由政府承担；不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。通过综合考量本项目中政府风险管理能8、力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，根据上述原则，现提出如下风险分配基本框架。52.3 风险分配本项目涉及各类潜在风险，按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，应由最有能力消除、控制或降低风险的一方承担风险。在项目合同中需具体明确项目风险的分配，在政府和社会资本之间合理分配项目风险。本方案风险分配原则如下：风险类别政府方项目公司（社会投资人）共 担风险风险处置措施政策和法律、国有化或没收、土地征收和整理等风险地方政府跨年度财政支出风险审批延误涉及征地拆迁或其它项目交叉工作面的，部门应严格按计划完成土地拆迁工作，并为中标社会投资人协调好工作面土地征收利率、税收等宏观经济政策变化社会9、资本可以要求政府尽最大努力为项止公司争取税收上的最大优惠建设规范等行业规定 变 化/建设要求变更审批风险信誉风险政府信誉风险，应通过合同履约，树立公信力政府。融资风险融资不到位的风险投资人协议占中标社会投资人100%股份，写入 PPP 协议由中标社会投资人承担即可融资成本高的风险设计优化设 计 错误、遗漏风险建设风险分包商违约通过施工合同，明确分包商与中标社会投资人的连带法律责任地质条件场地可及性/准备6风险类别政府方项目公司（社会投资人）共 担风险风险处置措施工 程/运营变更分析双方原因造成的变更，按合同操作考古文物保护建造成本超支中标社会投资人应加强自身工程建设及运营服务的管理，按照PPP10、 项目协议的约定确保工程的质量、进度和安全，保证运营服务质量达标，并自行承担此部分风险完工延误技术不成熟风险技术、建设材料质量不合格工地安全劳动争端/罢工运营风险运营成本超支服务质量不达标维修过于频繁新增运维内容维修响应不及时人工、材料、机械价格上涨在约定范围内由中标社会投资人承担，超出约定范围，按 PPP项目协议中调价机制处理移交期满移交后缺陷期内设备状况移交后缺陷责任期内（通常为 1年）内中标社会投资人承担，缺陷责任期后政府承担支付风险政府支付延迟造成财务费用增加的风险应在合同中明确政府支付费用的额度与时间的结算机制、明确延期责任不可抗力等风险法律变更不可抗力风险按法律规定方式执行，特殊情11、形除外（一般指国家专项补助、扶持等）不可抗力不可抗力风险按法律规定方式执行，特殊情形除外（一般指国7风险类别政府方项目公司（社会投资人）共 担风险风险处置措施家专项补助、扶持等）3、项目运作方式、项目运作方式3.1 运作方式介绍根据财政部政府和社会资本合作模式操作指南（试行）（财金2014113 号）的表述，项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。3.2 本项目建议运作方式本项目采取 BOT（Build-Operate-Transfer）的运作方式，即建造-运营-移交模式。即：项目建设期 3 年，经营期 17 年，由项目12、公司负责项目融资、投资、建设及资产运营维护，合作期共 20 年，期满后将项目无偿移交给宁化县卫生与计划生育局。4、交易结构、交易结构交易结构主要包括项目投资融资结构、支付和回报机制以及相关配套安排。4.1 项目投融资结构4.1.1 资金来源、性质及用途按照PPP 项目合同指南（“关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知”）的要求，政府在项目公司中的持股比例应当低8于 50%、且不具有实际控制力及管理权。综合考虑社会资本成本以及政府财政承受能力，本次项目政府以宁化县医院建设用地土地使用权作价出资入股，社会投资人以货币形式出资入股，共同成立项目公司，投资建设医院。项目公司股权结构是政府方 3013、%，按照有关程序择优甄选的社会资本占 70%。项目注册资本为项目总投资的 30%，其余70%由项目公司负责融资，并承担融资成本。4.1.2 项目资产的形成和转移项目公司成立后负责项目的建设、运营、管理及维护。根据企业会计准则解释第 2 号第五条的相关条款规定：BOT 业务所建造基础设施不应作为项目公司的固定资产；建造期间，项目公司对于所提供的建造服务应当按照企业会计准则第 15 号建造合同确认相关的收入和费用。基础设施建成后，项目公司应当按照企业会计准则第 14 号收入确认与后续经营服务相关的收入。建造合同收入应当按照收取或应收对价的公允价值计量，并分别确认金融资产或无形资产。因此，项目公司投14、资建设形成项目设施固定资产应属政府方所有，项目公司仅在特许经营期内拥有该等固定资产的使用权和经营权，项目公司在完成建设后通过竣工决算确认的项目总投资，按照上述条款规定确认为无形资产（按国际会计准则一般确认为金融资产；中国境内一般确认为无形资产），按照特许经营年限进行摊销，列入当年的运营总成本。特许经营期满后，项目公司应按照特许经营协议约定的移交范围、移交标准和移交程序等将处于良好工作状态的项目设施向政府方进行无偿移交。94.2 回报机制4.2.1 项目回报机制本项目回报机制为可行性缺口补助，在“利益共享、风险共担”的大前提下，项目建成后，宁化县医院供政府方使用，在项目运营期间，政府承担部分直接15、付费责任。政府每年直接付费数额包括：建设总投资、运营成本及合理利润，根据可用性付费方式计算出的每个运营年的付费额，减去每个运营年使用者付费收入的数额。计算公式为：可行性缺口补助可行性缺口补助=可用性付费可用性付费+运营维护运营维护付付费费-使用者付费收入使用者付费收入1 可用性付费可用性付费是指政府依据社会资本方所提供的项目设施或服务是否符合合同约定的标准和要求而进行的付费，用以覆盖本项目的全部建设投资及合理回报等。An=P1/T+P1-（n-1）P1/Ti1+P2/T+P2-(n-1)P2/Ti2其中：An：代表第 n 年可用性付费；P1：代表社会投资人自有资金；P2：代表融资资金（含建设期16、利息）；T：代表运营年限（17 年）；i1：代表社会投资人自有资金年收益率；i2：代表融资资金年收益率（年利率）。2 运营维护付费10运营维护付费是指政府依据社会资本方所提供的运营维护服务而使项目设施保持合同约定的可用性标准和要求而进行的付费。运营维护付费=运营维护成本本项目运营维护成本每年设定 864 万元。3 使用者付费收入使用者付费收入收益来源于资产（不含医疗设备）维修收入，每年暂估 864 万元。在合作期内，若五年期银行贷款基准利率调整，则项目的资本金收益率和融资利率作相应的调整。本项目按年结算，每季度向项目公司支付。实施机构依据绩效考核结果年终结算后在最后季度进行调整支付。4.2.217、 财务测算1 财务测算假设（1）项目合作期：本项目合作期 20 年，其中建设期 3 年，运营期 17 年；（2）项目总投资：本项目总投资 8 亿元，该数值为估算价，最终以宁化县财政投资评审中心审核结果为准；（3）项目建设投资计划：本项目第一年至第三年投资进度分别为 30%：30%：40%；（4）项目投融资结构：项目资本金占总投资的 30%即 24000 万元，其中政府出资 30%，社会资本出资 70%；其余融资金额 56000 万元由社会资本方通过银行贷款等合法方式筹集。11（5）融资利率及借款偿还方式：融资利率按 5 年期以上贷款基准利率 4.9%计；贷款期限 20 年，宽限期 3 年，建设18、期不付息不还本；建设期每年利息（年初借款累计+本年借款/2）利率，建设期间建设期利息转入融资资金，运营期间按等额本金，利息照付方式偿还；（6）本项目社会投资人的资本金收益率为 8%，融资资金收益率为 4.9%。（7）本项目运营维护成本包括职工薪酬、修理费、管理费，每年设定 864 万元。（8）本项目使用者付费收入资产（不含医疗设备）维修收入，每年暂估 864 万元。2 财政补贴测算表格项目名称项目名称合计合计运营期运营期2019201920202020202120212022202220232023202420244 45 56 67 78 89 9一、可用性服务费一、可用性服务费 1152719、4.48 8795.55 8543.71 8291.87 8040.04 7788.20 7536.361.1 资本金28896.00 2332.24 2253.18 2174.12 2095.06 2016.00 1936.941.2 银行融资86378.48 6463.31 6290.53 6117.76 5944.98 5772.20 5599.42二、运营维护付费二、运营维护付费14688.00864.00864.00864.00864.00864.00864.00三、总服务费合计三、总服务费合计 129962.48 9659.55 9407.71 9155.87 8904.04 8620、52.20 8400.36四、使用者付费收入四、使用者付费收入 14688.00864.00864.00864.00864.00864.00864.00五、可行性缺口补助五、可行性缺口补助 115274.48 8795.55 8543.71 8291.87 8040.04 7788.20 7536.36项目名称项目名称合计合计运营期运营期20252025202620262027202720282028202920292030203010101111121213131414151512一、可用性服务费一、可用性服务费 115274.48 7284.53 7032.69 6780.85 6529.21、01 6277.18 6025.341.1 资本金28896.00 1857.88 1778.82 1699.76 1620.71 1541.65 1462.591.2 银行融资86378.48 5426.64 5253.87 5081.09 4908.31 4735.53 4562.75二、运营维护付费二、运营维护付费14688.00864.00864.00864.00864.00864.00864.00三、总服务费合计三、总服务费合计 129962.48 8148.53 7896.69 7644.85 7393.01 7141.18 6889.34四、使用者付费收入四、使用者付费收入 1422、688.00864.00864.00864.00864.00864.00864.00五、可行性缺口补助五、可行性缺口补助 115274.48 7284.53 7032.69 6780.85 6529.01 6277.18 6025.34项目名称项目名称合计合计运营期运营期203120312032203220332033203420342035203516161717181819192020一、可用性服务费一、可用性服务费 115274.48 5773.50 5521.67 5269.83 5017.99 4766.161.1 资本金28896.00 1383.53 1304.47 1225.423、1 1146.35 1067.291.2 银行融资86378.48 4389.97 4217.20 4044.42 3871.64 3698.86二、运营维护付费二、运营维护付费14688.00864.00864.00864.00864.00864.00三、总服务费合计三、总服务费合计 129962.48 6637.50 6385.67 6133.83 5881.99 5630.16四、使用者付费收入四、使用者付费收入 14688.00864.00864.00864.00864.00864.00五、可行性缺口补助五、可行性缺口补助 115274.48 5773.50 5521.67 5269.24、83 5017.99 4766.164.2.3 利益共享机制（一）政府方股东回报机制项目公司的政府方出资代表对项目公司的资本性投入主要通过项目公司的利润分红收回。通常情况下，政府方出资代表可按其在项目公司所占股权比例获得分红。在采用利润分配调节机制对社会投资人股东进行投资收益补贴的情况下，政府方出资代表获得的利润分配比例可能低于其在项目公司所占股权比例，甚至不参与利润分配，具13体以 PPP 项目协议的约定为准。（二）社会投资人股东回报机制社会投资人除按项目合同的约定以可行性缺口补助的方式付费之外，还可依项目公司运营管理该项目收入作为股东的分红。4.2.4 激励相容机制通过激励相容机制的设计，25、使社会投资人利己的经济理性行为产生有利于政府和社会公众总体利益的结果。本项目中包含的激励相容机制主要体现在两个方面：其一，项目公司负责本项目建设的同时也运营维护，有利于项目公司基于运营绩效的全生命期成本考虑对项目建设工期和工程质量进行管控。项目公司越早完成项目建设并进入运营维护期，则可以越早获得政府购买服务的付费；同时项目建设质量越高，运营维护阶段所产生的成本则越低。其二，项目公司通过公开竞争程序将可用性付费和运维绩效付费确定在一个被政府合理控制的区间内，并给予社会资本通过提升效率获利的空间，有利于对项目全生命周期成本的控制。在竞争压力下，为了获得项目机会，社会资本会为政府方提出更具经济性的付26、费要求，同时项目公司也有动力通过加强管理、技术创新等方式以更低的成本完成项目建设和运营维护工作。4.3 相关配套安排本项目相关配套安排主要说明由项目以外相关机构提供的土地、水、电、气和道路等配套设施。144.3.1 土地政府方以土地使用权作价入股方式向项目公司提供项目建设用地的土地使用权及相关进入场地的道路使用权，并根据项目建设需要为项目公司提供临时用地。上述土地如涉及征地、拆迁，由政府方负责完成该土地的征用、拆迁、场地平整、人员安置等协调工作，并向项目公司提供没有设定他项权利、满足开工条件的净地作为项目用地，其中征地拆迁过程中的具体费用由项目公司负责，计入项目公司前期费用。4.3.2 水、电27、气等配套设施政府方在完成厂区土地的“三通一平”工作的同时，还要负责县医院建设、运营期间医院外供电、医院外供水、进入医院道路等的配套工作，以保证县医院在建设、运营期间正常的工作和生活。4.3.3 环保配套设施医院污物来自医院门诊部和住院部的化验室、治疗室、手术室、药剂室、洗衣房、浴室卫生间等的医疗垃圾和废弃物。依据国家有关环境保护的政策法规和当地环境保护局、卫生和计划生育局对新建医院项目的审批要求，协助医院对废水、污物等污染物进行有效的处理。5、合同体系、合同体系5.1 项目合同体系PPP 模式下的项目合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资15合同、工程承包合同、运营服务合同、设备采购合同和28、保险合同等。其中，项目合同是其中最核心的法律文件。本 PPP 项目可能涉及到的合同体系详见下表，其中下图方框中的项目合同及股东协议是本章的重点内容。5.1.1 项目合同及签约主体PPP 项目合同是指政府方（政府或授权机构）与社会投资人（社会资本或项目公司）依法就 PPP 项目合作所订立的合同。PPP 项目合同是整个合同体系的基础和核心，政府方与社会投资人的权利义务关系以及 PPP 项目的交易结构、风险分配机制等均通过 PPP 项目合同确定，并以此作为各方主张权利、履行义务的依据和项目全生命周期顺利实施的保障。本实施方案中的项目合同主要就是特许经营协议。特许经营协议：该协议为主协议，作为行政许可29、合同，由宁化县政府授权的主管部门卫生与计划生育局与项目公司签署协议。5.1.2 股东协议及签约主体16项目公司由非单一股东出资，则须由各股东共同签署股东协议（共同出资协议），目的在于设立项目公司。由宁化县医院与社会投资人签署。5.1.3 其他合同在 PPP 项目中，除项目合同、股东合同外，还包括融资合同、工程承包合同、运营服务合同、设备采购合同、保险合同、委托运营合同以及与专业中介机构签署的投资、法律、技术、财务、税务等方面的咨询服务合同。5.2 项目边界条件项目边界条件是项目合同的核心内容，主要包括权利义务、交易条件、履约保障和调整衔接等边界。具体项目边界条件请见附件中的协议草案。6、监管架30、构、监管架构监管架构主要包括授权关系和监管方式等。授权关系主要是政府对项目实施机构的授权，以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权。监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等。6.1 授权关系PPP 类医院项目的授权关系需分为两个步骤，一是政府对于行业主管部门的授权，即宁化县政府和县卫生与计划生育局的授权，二是社会资本确定后，行业主管部门对项目公司进行特许经营的授权，即县卫生与计划生育局授予项目公司特许经营权。176.2 监管方式6.2.1 履约管理一般情况下，履约管理最主要的方式就是合同控制，因此为保证社会投资人（项目公司）严格按照特许经营权的范围履约，授权方可根据合同内容对社会投31、资人的融资、建设、运营、维护和移交等进行义务定期监测。对项目产出的绩效指标编制季报和年报，并报财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。在项目协议中设置相应的履约条款是十分必要的。履约管理在合同控制中主要体现为履约条款及履约担保，即在特许经营协议生效后，由项目公司向授权方出具可接受格式的履约保函，以保证项目公司履行本协议项下建设、运营维护项目设施等的义务。项目公司在特许经营期内应保持保函数额的固定性及保函的有效性。此项目中保函的受益人应为县卫生与计划生育局。6.2.2 行政监管行政监管是政府对其辖区内某些事物的控制。区别于行政管理及司法监管。行政监管主要分为两个阶段，一是项目采购方式的监管；二是32、项目建设运营移交时期的绩效监管（包括质量、价格、服务水平和财务等方面的监管）。项目采购实施阶段要严格按照 政府采购法以及财政部政府和社会资本合作模式操作指南（试行）、政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法等相关规定，按照“公开”、“公平”、“规范”的原则实施 PPP 项目投资人的选择；项目运营阶段会同行业主管部门、项目实施主体对 PPP 项目进行中期评估，重点分析项目运行的合规性、适应性、合理性，科学评估18风险，制定应对措施。项目移交阶段会同行业主管部门、项目实施主体按合同规定对 PPP 项目进行整体移交，做好资产评估、性能测试、资金补偿工作，妥善办理过户及管理权移交手续。6.2.3 公众监33、督建立舆论监督和委托第三方监督工作机制，建立健全社会监督网络和舆论监督反馈，形成有效的、完善的社会监督。7、采购方式选择、采购方式选择根据财金【2014】113 号文件政府和社会资本合作模式操作指南（试行）规定，PPP 项目采购应根据中华人民共和国政府采购法及相关规章制度执行。采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。本项目建议拟采用公开招标方式。公开招标是公开发布招标信息，公开程度高，参加竞争的投标人多，竞争比较充分，采购人的选择余地大。PPP 项目可通过“公开招标”方式在政府与投资人之间形成双向选择。此种方式可以在最大限度内选择投标商，竞争性更强，择优率更高。834、绩效考核、绩效考核8.1 绩效考核体系本项目的绩效考核体系包含两个方面，分可用性（建设期）及运营维护（运营期）绩效考核指标。198.1.1 可用性绩效考核指标（建设考核指标表）指标类别指标要求质量符合综合医院建设标准、县医院医疗服务能力基本标准 现行国家、福建省及其他有关规范合格标准等，并做到一次性验收合格建设期三年。环境保护符合 建筑施工现场环境与卫生标准（J10796-2006）及环境管理部门的要求。安全生产建筑施工安全文明工地标准DBJ13-81-2006、建筑安全文明工地文件选编（福建省建设厅）等有关的法律、法规和标准规范的规定。项目公司满足上述指标并通过竣工验收后，宁化县卫生和计划35、生育局根据约定支付总投资的 90%（A 部分）的 80%。8.2.2 运营维护绩效考核（1）为对项目公司运营维护本项目进行有效的监管，运营维护考核结果与付费挂钩。将考核分数与项目运维考核系数挂钩，根据运维考核系数计算每期需支付的服务费。（2）考评主体考评小组：由（甲方）（宁化县卫生和计划生育局）或其他政府授权部门牵头，联合各相关行业主管部门组成考评小组，由考评小组对本项目运营维护情况进行考评。（3）被考评对象：20项目公司（4）评分原则本项目考核分数满分 100 分，每个支付周期内随机考核一次，作为当期的考核分数。总投资 90%（A 部分）的 20%和各年度医院营业收入的 17%（B部分）（以36、社会资本投报，特许经营协议中确定为准）与考核结果挂钩，政府根据考核结果确定支付的绩效服务费，具体考核分数与绩效考核系数如下。考核分数S8080S7070S6060S50S50绩 效考 核系数100%95%90%85%整改，再次考核，整改后二次考核S50，按实际得分百分比取数，如：得 分 40 分时，绩效考核 系 数 为40%。（5）绩效考核标准21序号一级指标二级指标分值1001保洁服务保持外围道路清洁的得 1 分；保持楼层清洁、消毒的得 1 分；定期玻璃刷洗、保洁的得 1 分；定期生活垃圾收集与清运的得 1 分；保持公共洗手间、开水间、污洗间、浴室清洁，并消毒的得 1 分。52秩序维护（安保37、服务）24 小时门岗保卫的得 1 分；定期重要设备和库房区域的治安巡视的得1 分；制定安保服务管理制定的得 1 分；安保人员服务态度、服装整齐统一的得 1分；定期医院门诊、科室、病区、传染隔离区等的治安巡视的得 1 分。53消防安全管理拟定本单位、本部门的消防工作计划，组织实施日常消防安全管理工作的得 1 分；组织制定消防安全制度和保障消防安全的操作规程，并检查督促落实的得 1 分；拟定消防安全工作的资金投入和组织保障方案的得 1 分；522组织实施防火检查和火灾隐患整改工作的得 1 分；组织实施对本单位、本部门的消防设施、灭火器材和消防安全标志的维护保养，确保其完好有效，确保消防疏散通道和安38、全出口畅通的得 1 分。4车辆及交通管理掌握停车场基本情况、安全管理规定和车场工作程序，维护车场秩序的得 1 分；认真检查进入车场车辆，防止易燃、易爆等危险品和无证车辆进入停车场的得1分。引导车辆通行，按规定停放入位，经常检查车场内的设施、设备和器材，使其保持良好的状态，确保 车场运行正常的得1分；车场内车辆发生碰撞事故，负责保护现场，并向公安人员提供帮助的得 1 分；维护车场卫生，保持车场清洁，不得在车场内堆积杂物，遵纪守法，热情服务的得 1分。55绿化管理结合医院绿化总体规划，做好养护管理工作的得 1 分；完成医院绿化带部分树木和花卉的培植与养护工作的得 1 分；623做好对物业所管理医院39、绿化的养护进行指导的得 1 分；搞好院园花木的维护保养，做到“四要”：即春要栽、夏要剪、秋要管、冬要保，还要做到适时施肥，浇水，防止病虫害，适时修剪等的得 2 分。；6维护服务遵守公司维修制度规定，高效、优质、安全地完成维修服务的得 2 分；树立全心全意服务的思想，努力为医院排忧解难，维修中注意工作形象，文明礼貌、态度诚恳的得 2 分；努力学习，总结维修经验，不断提高维修业务水平，做好维修工具的清点保管的得 1分。努力完成分派的各项维修任务和其它各项工作。及时反馈住户的房屋质量，各种信息的得 2 分。77及时维修房屋等设施的管理、维修和更新根据设施的实际使用年限，定期检查使用状况的得 2分；需40、要维修，属于小修范围的，及时组织修复的得 2 分；624属于保修范围的，按保修工作流程及时协助维修的得 2 分8质量标准达到房屋、设施维修养护规程的得 5分；按照房屋、设备、设施（年度）维修计划表的内容要求进行修缮养护的得 3 分89电梯管理熟悉电梯的基本原理、性能、使用方法熟悉电梯的基本原理、性能、使用方法的得 1分；监督电梯作业人员认真执行电梯安全管理制度和安全操作规程的得 1 分；编制电梯定期检查和维护保养计划，并监督执行的得 1 分；组织、督促、联系有关部门人员进行电梯事故隐患的整改的得 1 分；负责建立、管理电梯技术档案和原始记录档案的得 1 分。510资产管理能力拟定资产经营方式及41、管理办法，会同有关部门做好经营责任制的实施工作的得2分；做好公司固定资产租赁、转移、拍卖、报损、报废的技术鉴定和评估工作，办理相关处理报批手续的得 2 分；525严把资产入口关、出口关，对资产规范使用、合理处置的得 1 分。11管理制度制定完善的项目资产管理制度的得 3 分；制定合格项目公司运营管理等日常管理制度的得 3 分；612运维手册按时提交运维手册的得 2 分；及时完善更新运维手册的得 2 分；做好项目资产的账卡管理、清查登记、统计报告及日常监督检查等监督管理制度的得 3 分。713社会影响社会影响每年被政府部门行政处罚、被社会有效行政投诉或公众媒体有效负面报道次数应少于 3 次（含 42、3 次）的得 5 分；3-5 次的得 3 分；超过 5 次（不含 5 次）不得分。514重大突发事件面对突发安全事故，及时采取有效措施的得 5 分，反之不得分。515安全监测建立重大事故报告制度的得 2 分；定期组织安全知识教育的得 2 分；组织紧急救援演习的得 2 分；726维修进行阶段性安全报监、安全检查的得 1分。16医院及患者投诉认真倾听，表明您的关注并且向投诉者呈现出负责任的态度的得 1 分；保持冷静自信，记录客户投诉信息，收集事实和调查准确数据以便确认真正问题所在的得 2 分；记录客户提供相关投诉信息的得 2 分；商量解决方案确认解决方案和兑现承诺的得 2 分；信息及时传递反馈给院43、方的得 1 分。817成本控制做好维修材料回收利用，节约维修成本，提高维修效益的得 2 分。资产管理过程中做到经济，有效的得 1 分。建立预算管理制度、费用审报制度的得 2分58.2 绩效考核与付费本项目各年服务费项目总投资的 90%摊销至 17 年的平均数（A部分）+运营期间各年医院营业收入的 17%（暂定 17%，由社会资本在17%以内投报）（B 部分）1 本项目总投资的 90%（A 部分）与建设期考核付费挂钩，项目公司满足建设考核指标并通过竣工验收后，政府在运营期间按 A 部分的 80%每年按季支付给项目公司，剩余 20%每年经运营维护绩效考核27后依据考核结果支付给项目公司。2A 部分44、的 20%和各年度医院营业收入的 17%（暂定 17%，由社会资本在 17%以内投报）（B 部分）与本项目运营维护绩效考核挂钩，具体详见附件 1 运营维护绩效考核方案，政府依据考核结果按季支付给项目公司。为了确保社会资本的合理盈利，但不暴利，项目运营期间，由政府与项目公司共同成立宁化县医院 PPP 项目收益回报监管委员会，逐年核定项目公司的收入水平，使项目公司的收入（A、B 部分总和）不超过社会资本自有资金部分 8%的年投资回报率和融资资金部分央行五年期贷款基准利率的年投资回报率按等额本金方式计算的本利和以及每年核定的 864 万元运营维护成本之和。超过部分归政府方所有。9、财政承受能力论证综45、述、财政承受能力论证综述9.1 编制目的财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作(Public-Private Partnership，以下简称 PPP)项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为 PPP 项目财政管理提供依据。开展 PPP 项目财政承受能力论证，是政府履行合同义务的重要保障，有利于规范 PPP 项目财政支出管理，有序推进项目实施，有效防范和控制财政风险，实现 PPP 可持续发展。各级财政部门（或 PPP 中心）负责组织开展行政区域内 PPP 项目财政承受能力论证工作。各级财政部门（或 PPP 中心）要以财政承受能28力论证结论为依据，会46、同有关部门统筹做好项目规划、设计、采购、建设、运营、维护等全生命周期管理。9.2 评价依据1、项目实施机构组织编制的宁化县医院新建工程项目可行性研究报告；2、国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443号）；3、财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金201476 号）；4、关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113 号）；5、政府和社会资本合作项目政府采购管理办法（财库2014215 号）；6、关于印发政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知（财金201521 号）；7、项目实施机构向县政府有关请示报告等项目前期资料；8、47、项目实施机构提供的其它有关资料；9、国家现行的有关法律、法规、政策和技术标准、规范及规程。9.3 论证步骤按照财政部政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知（财金201521 号）的要求，财政承受能力论证分为责任识别、支出测算、能力评估、信息披露四个步骤，具体见以下流程图。29PPP 项目财政承受能力论证工作流程图3010、政府责任识别、政府责任识别在 PPP 项目全生命周期过程中，财政支出责任主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。10.1 股权投资通过采用 PPP 模式，政府方与社会投资人组建项目公司，项目资本金为总投资的 30%，其中宁化县人民政府授权宁化县医院作为宁化48、县医院新建项目政府出资人代表，占股 30%，社会投资人占 70%。10.2 运营补贴运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。本项目回报机制为可行性缺口补助。政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本、年度运营成本和合理回报，再减去每年使用者付费的数额。10.3 风险承担风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。本项目由社会资本与政府成立项目公司运作，因此政府不需要承担全部承担项目风险。由于项目的风险概率和风险后果值难以预测，因此风险承担成本结合本项目实际，按照可转移风险、自留风险进行分类，采用分类比例法进行测算。10.4 配套投入是指49、政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征31收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。11、政府支出测算、政府支出测算11.1 股权投资支出本项目投资总额为 8 亿元，项目公司资本金 24000 万元，占比30%。其余 56000 万元通过银行贷款解决，符合国发2015 21 号文件对本行业项目资本金比例不低于 20%的规定。政府方（宁化县人民政府授权宁化县医院作为宁化县医院新建项目政府出资人代表）以土地使用权评估作价入股占项目公司的 30%股权，因此投资支出=8亿30%30%=7200 万元。11.2 运营补贴支出本项目回报50、机制为可行性缺口补助，在项目运营期间，政府承担部分直接付费责任。政府每年直接付费数额包括：建设总投资、运营成本及合理利润，根据可用性付费方式计算出的每个运营年的付费额，减去每个运营年使用者付费收入的数额。计算公式为：可行性缺口补助可行性缺口补助=可用性付费可用性付费+运营维护运营维护付付费费-使用者付费收入使用者付费收入（1）可用性付费可用性付费是指政府依据社会资本方所提供的项目设施或服务是否符合合同约定的标准和要求而进行的付费，用以覆盖本项目的全部建设投资及合理回报等。本项目根据建设总投资的资金来源性质分32别给予不同的投资收益率计算最终的可用性付费。可用性付费的计算公式如下：An=P1/T51、+P1-（n-1）P1/Ti1+P2/T+P2-(n-1)P2/Ti2其中：An：代表第 n 年可用性付费；P1：代表社会投资人自有资金，本次测算按 16800 万元计算；P2：代表融资资金（含建设期利息），本次测算按 59943.43 万元计算（其中本金 56000 万元，建设期利息 3943.43）；T：代表运营年限（17 年）；i1：代表社会投资人自有资金年收益率（设定 8%）；i2：代表融资资金年利率（设定 4.9%）。（2）运营维护付费运营维护付费是指政府依据社会资本方所提供的运营维护服务而使项目设施保持合同约定的可用性标准和要求而进行的付费。运营维护付费=运营维护成本本项目运营维护52、成本包括职工薪酬、修理费、管理费，每年设定 864 万元。（3）使用者付费收入收益来源于资产（不含医疗设备）维修收入，每年暂估 864 万元。按以上测算的运营补贴支出根据当年绩效考核结果支出给项目公司，在以绩效考核系数为 1 的假设条件下，本项目在运营期内，运营补贴支出为 115274.48 万元。政府方每年需要提供的财政支出金额33详见下表。年度201920202021202220232024金额（万元）8795.558543.718291.878040.047788.207536.36年度202520262027202820292030金额（万元）7284.537032.696780.8553、6529.016277.186025.34年度20312032203320342035金额（万元）5773.505521.675269.835017.994766.1611.3 风险承担支出项目的风险承担成本可选用情景分析法、概率法、比例法等方法对风险承担成本进行量化。情景分析法在各项主要风险的量化后果值可以测算、但发生概率难以确定的情况下，可针对影响风险的各类事件和变量进行基本、不利、最坏等情景假设，估算全生命周期内每年各项主要风险承担成本，加总得到当年全部风险承担成本。每项主要风险的各个情景发生概率在不同年份可以不同。计算公为：PPP 项目第 n 年的全部风险承担成本=i（当年第 i 项风54、险承担成本）当年第 i 项风险承担成本=该风险在基本情景下的量化后果值基本情景发生概率+该风险在不利情景下的量化后果值不利情景发生概率+该风险在最坏情景下的量化后果值最坏情景发生概率概率法通过设定有利、基本、不利、较差、最坏等不同情景下的风险后果值。对每种情景的发生概率进行测算，加权得出风险承担成本。34计算公式如下：风险承担成本=（某情景风险后果值某情景发生概率）概率法情景设定参考示例见下表：情景假设风险后果发生概率有利成本节约 5%以上5%基本成本节约 5%-成本超支 5%以上10%不利成本超支 5-15%50%较差成本超支 15%-25%25%最坏成本超支 25%以上10%根据项目实施方55、案的风险分配框架评估政府与社会资本的风险分担比例，测算可转移风险承担成本和自留风险承担成本。其中可转移风险承担成本占项目风险承担成本的比例一般为 70%-85%。比例法在各项主要风险发生的概率及其量化后果值难以测算的情况下，可以按照 PPP 项目预计的每年建设运营成本的一定比例确定当年该项风险承担成本，加总得到当年全部风险承担成本。上述比例不大于20%，每项主要风险对应的比例在不同年份可以不同。计算公式为：PPP 项目第 n 年的全部风险承担成本=i（第 n 年的建设运营成本第 i 项风险第 n 年的承担成本比例）由于本项目风险支出数额和概率难以准确测算由于本项目风险支出数额和概率难以准确测算56、，结合本项目实际结合本项目实际情况，采用比例法对本项目的风险承担成本进行测算。情况，采用比例法对本项目的风险承担成本进行测算。政府承担的风险包括可转移风险和自留风险两类。第一类可转移风险承担成本包括：项目建设和运营期间可能发生35的融资、施工技术、工程、投资估算、资金、市场、财务等风险，项目公司通过参加商业保险后，大部分风险可以有效转移。该风险占项目全部风险成本的 70%；第二类自留风险承担成本包括：项目建设和运营期间可能发生的法规政治风险、自然灾害等不可抗力风险等，需要政府和项目公司共担的风险以及运营期间受消费物价指数、劳动力市场指数等影响可能发生的价格调整对运营补贴支出风险责任，不可转移和57、分担，由政府承担风险支出。该风险占项目全部风险成本的 30%；在各类风险支出数额和概率难以进行准确测算的情况下，采用比例法测算，即按照按照项目的全部建设成本和一定时期内的运营成本的一定比例确定风险承担支出。本项目根据行业特点，风险承担成本按项目建设期的成本和运营期的成本 6%考虑。其中可转移风险承担成本占 70%，自留风险承担成本占 30%。经测算，政府承担项目自留风险的成本为 1754.67 万元。自留风险承担成本=（项目建设成本+项目运营成本）风险比例自留风险比例121123.056%30%=2180.21（万元）年度2016201720182019202020212022金额432.0058、432.00576.0068.4265.3162.2059.09年度2023202420252026202720282029金额55.9852.8749.7646.6543.5440.4337.32年度203020312032203320342035金额34.2131.1027.9924.8821.7718.6611.4 配套投入支出责任36本项目全部前期费用计入总投，无投资补助、贷款贴息等，因此本项目不考虑政府承担的配套投入支出责任，支出测算中不予计算。11.5 财政支出测算结果经测算，股权投资支出=7200 万元，运营补贴支出=115274.48 万元，风险承担支出=2180.21 万元，59、配套投入支出无，本项目财政支出责任数为 124229.15 万元。财政支出测算表（单位：万元）年份年份股权投资运营补贴风险承担配套投入合计20167200.00411.127611.122017391.24391.242018496.43496.4320198795.5556.128851.6720208543.7150.988594.6920218291.8746.208338.0820228040.0441.778081.8120237788.2037.667825.8620247536.3633.857570.2120257284.5330.327314.8420267032.6927.60、057059.7420276780.8524.036804.8820286529.0121.236550.2520296277.1818.656295.8320306025.3416.276041.6120315773.5014.085787.5820325521.6712.065533.723720335269.8310.205280.0320345017.998.495026.4920354766.166.934773.08合计合计7200.00115274.481754.67124229.1512、财政承受能力评估、财政承受能力评估财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性61、评估。12.1 财政一般公共预算支出预测根据财政部政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）第二十七条“在进行财政支出能力评估时，未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算，并根据实际情况进行适当调整”。宁化县 2011 年到 2015 年间一般公共预算支出具体情况见下表：2012011 1-201-2015 5 年宁化县财政预算支出情况表（单位：万元）年宁化县财政预算支出情况表（单位：万元）类目类目年份年份20112012201320142015一般公共预算支出97883127069159269173384212504一般公共预算支出增长62、率29.82%25.34%8.86%22.56%根据宁化县从 2011 年至 2015 年一般预算支出来看，近 5 年来一般公共预算支出保持较快增长，年均增长率为 21.65%，但增长速度不平稳。基于谨慎性原则，同时考虑基数增加后，高增速难以为继，综合考虑平宁化县实际经济发展情况，以 2015 年度一般公共预算支38出 212504 万元为基数，按照一般公共预算支出增长率为年均 8%，测算各年度一般公共预算支出额度。本项目需财政承担支出责任年限的宁化县财政一般公共预算支出预测如下：2016-20352016-2035 年宁化县一般公共预算支出预测表年宁化县一般公共预算支出预测表（单位：万元）（63、单位：万元）年份年份一般公共预算支出预测年份年份一般公共预算支出预测2016229504.322026495482.612017247864.672027535121.222018267693.842028577930.922019289109.352029624165.392020312238.092030674098.632021337217.142031728026.522022364194.512032786268.642023393330.072033849170.132024424796.482034917103.742025458780.202035990472.0412.2 财64、政承受能力评估根据财政部政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）第二十五条“每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%”的要求。根据宁化县财政局提供的数据，本项目是宁化县首个采用规范的 PPP 模式运作的项目。除了本项目之外，宁化县 2015 年度已实施39和拟实施的其他 PPP 项目财政支出（包括已支出和拟支出的）总额为 0 万元。项目财政支出责任数占一般公共预算支出预测值如下表所示：年份年份本项目财政支本项目财政支出责任出责任已实施项目已实施项目财政支出责财政支出责任任其他拟实其他拟实施项目财施项目财政支出责政支65、出责任任一般公共预一般公共预算支出预测算支出预测本项目财政支本项目财政支出占比出占比全全部部PPP项项目财政支目财政支出占比出占比201620167611.12229504.323.32%3.32%20172017391.24247864.670.16%0.16%20182018496.43267693.840.19%0.19%201920198851.67289109.353.06%3.06%202020208594.69312238.092.75%2.75%202120218338.08337217.142.47%2.47%202220228081.81364194.512.22%2.2266、%202320237825.86393330.071.99%1.99%202420247570.21424796.481.78%1.78%202520257314.84458780.201.59%1.59%202620267059.74495482.611.42%1.42%202720276804.88535121.221.27%1.27%202820286550.25577930.921.13%1.13%202920296295.83624165.391.01%1.01%203020306041.61674098.630.90%0.90%203120315787.58728026.520.767、9%0.79%203220325533.72786268.640.70%0.70%203320335280.03849170.130.62%0.62%203420345026.49917103.740.55%0.55%203520354773.08990472.040.48%0.48%40经测算，本项目以PPP 模式进行运作后，已实施和拟实施 PPP 项目各年度财政支出责任占宁化县财政预算支出总额度的比例较低，最高比例为 2016 年的 3.32%，低于财政部政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）中关于“每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公68、共预算支出比例应当不超过 10%”的要求。因此，该项目处于财政可承受能力范围之内。12.3 行业和领域平衡性评估根据财政部政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）的规定：行业和领域均衡性评估，是根据 PPP模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域 PPP 项目，防止某一行业和领域 PPP项目过于集中。本项目属于宁化县第一个医疗 PPP 项目，因此，本项目的实施不会影响宁化县 PPP 行业和领域均衡性。13、财政承受能力论证结论及建议、财政承受能力论证结论及建议专家组意见：根据上述财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估结果，本项目通过财政承受能力论证。专家组建议：宁化县结合项目物有所值评价等情况，批准本项目按 PPP 模式实施，拟将项目列入地方 PPP 项目库，并在编制中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排；同意本项目转入41准备阶段。宁化县（财政局）通过官方网站及报刊媒体，按规定定期披露 PPP 项目库、项目信息及财政支出责任等情况。