1、 泸州市中医医院城南医院泸州市中医医院城南医院 PPP 建设项目建设项目 财政承受能力论证财政承受能力论证 泸州市财政局泸州市财政局 二一八年二一八年八八月月 泸州市中医医院城南医院 PPP 项目财政承受能力论证 II 目目 录录 执行总结.1 1.概述.2 1.1 项目简介.3 1.2 财政承受能力论证依据.6 2.责任识别.7 2.1 股权投资支出责任.7 2.2 运营补贴支出责任.8 2.3 风险承担支出责任.8 2.4 配套投入支出责任.11 3.支出测算.12 3.1 股权支出责任.12 3.2 运营补贴支出.12 3.2.1 运营补贴支出测算基础数据.12 3.2.2运营补贴支出计2、算方法.13 3.2.3运营补贴支出测算结果.15 3.3 风险承担支出责任.15 3.4 配套投入支出责任.16 3.5 政府支出责任汇总.16 4.能力评估.17 4.1 财政承受能力评估.17 4.1.1 泸州市财政支出情况.17 4.1.2 泸州市财政支出情况预测.18 4.1.3 泸州市本级已实施和拟实施 PPP项目情况.18 4.1.4 财政支出能力评估测算.20 泸州市中医医院城南医院 PPP 项目财政承受能力论证 III 4.2 行业和领域均衡性评估.21 5.结论.22 附件：关于政府补贴机制测算方式的说明.23 泸州市中医医院城南医院 PPP 项目财政承受能力论证 1 执行3、总结执行总结 致泸州市财政局：成都罗卡基建商务信息咨询有限公司受贵局委托，协助开展“泸州市中医医院城南医院 PPP 建设项目”财政承受能力论证工作。我公司通过分析贵局提供的资料（详见本报告 1.2 节），组建项目咨询服务团队开展项目财政责任支出识别及测算工作,结合泸州市财政状况综合分析后认为，本项目通过通过财政承受能力论证：本项目实施后，本项目实施后，泸州市本级已实施 PPP 项目财政支出责任占其一般公共预算支出的比例介于 0.04%7.21%，全部 PPP 项目（含顺序在后的项目）财政支出责任占其一般公共财政预算支出比例介于 0.59%9.05%，最高未超过 10%。满足国家关于“每一年度全4、部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%”的规定。本项目通过财政支出能力评估。但泸州市政府应在支付压力高峰期合理控制安排支出，以期为泸州市未来的 PPP市场发展留下更为充足的空间；本项目为泸州市首个医疗类 PPP项目，本项目的实施不会造成泸州市医疗行业和领域发展失衡。本报告所有结论和建议均基于目前已正式公布的相关法律、法规和政策，以及贵方提供的项目相关资料，我公司对因贵方所提供资料不准确而导致的结论偏差概不负责。泸州市中医医院城南医院 PPP 项目财政承受能力论证 2 1.概述概述 根据国务院、财政部、发改委等国家部委的相关要求，为了完善财政投入和管5、理方式，提高财政资金使用效益。在政府和社会资本合作（PPP）模式下，政府以运营补贴等作为社会资本提供公共服务的对价，应以绩效评价结果作为对价支付依据，并纳入预算管理、财政中期规划和政府财务报告。财政承受能力论证，是识别、测算政府和社会资本合作项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为 PPP 项目财政管理提供依据。根据 PPP 项目所在地区财政情况，识别和测算单个项目的财政支出责任后，进行 PPP 项目财政承受能力评估。财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。合理的 PPP 项目支出安排，能够在当代人和后代人之间公平地分担公共资金投入，符合6、代际公平原则，有效弥补当期财政投入不足，有利于减轻当期财政支出压力，平滑年度间财政支出波动，防范和化解政府性债务风险。财政承受能力论证过程见图 1-1所示。泸州市中医医院城南医院 PPP 项目财政承受能力论证 3 图 1-1 财政承受能力论证流程图 1.1 项目简介项目简介 表 1-1 项目概况一览表 项目项目 内容内容 项目名称 泸州市中医医院城南医院 PPP 建设项目（以下简称“本项目”）项目区位 泸州市长湿新城纳溪片区蓝安大道西侧，蓝安大道与纳溪区倒流河北侧规划道路交叉口东北侧 项目背景 1.四川作为我国西部地区的经济大省，正在全力贯彻实施中央西部大开发的战略决策，加速卫生设施的建设，完7、善医疗卫生服务功能，提高人民群众生活质量和水平，促进社会事业的全面发展，无疑是西部开发的重要内容之一。医疗卫生资源对于人民的重要性显而易见，根据相关卫生规划和政策意见，提出建设本项目。本项目的建设，对于促进国民经济及社会的发展，推动泸州乃至四川社会事业稳定发展都具股权投资运营补贴风险承担配套投入政府支出责任识别依据实施方案投融资结构及股权结构设计测算股权投资依据回报机制及建设投资、运营成本及利润水平测算运营补贴支出风险识别分配后采用比例法、情景分析法、概率法测算风险成本依据政府拟投入的配套投入成本及社会资本方为此支付的费用测算配套投入政府支出责任测算能力评估财政支出能力评估行业和领域均衡性评估8、信息披露项目名录项目信息财政支出责任情况泸州市中医医院城南医院 PPP 项目财政承受能力论证 4 项目项目 内容内容 有积极意义，项目建设必要，势在必行。2.泸州市中医医院城南医院建设项目的建设，有利于进一步完善泸州市中医医院城南分院的功能，将更加有效地发挥其医疗特色和作用，同时促进整个泸州市的医疗合理布局及合理配置，充分发挥泸州市卫生资源的整体规模效益。3.项目的建设有利于满足泸州市及周边省市人民群众对中医中药医疗和防未病康复及健康服务需求；有利于构建泸州市和谐卫生、活力卫生，完善泸州市中医中药服务体系，进一步加强和提高整体医疗服务水平；有利于大力推进泸州市乃至四川省中医药事业的发展，推动地9、方经济与社会的全面发展；有利于强化泸州市为川南地区重要卫生城市的地位，发挥城市区域性社会经济辐射带动作用，并逐步向建设“川滇黔渝结合部医学中心（高地）”的远期目标奋斗。4.泸州市中医医院城南医院建设项目建设地点位于泸州市长湿新城纳溪片区蓝安大道西侧，蓝安大道与纳溪区倒流河北侧规划道路交叉口东北侧。整个建设项目占地 100.32 亩。城南院区选址位于纳溪区东北角，距离泸州蓝田机场约 5.5 公里，距离纳溪区中心约 6 公里，距离泸州市中心约 9 公里。项目建设地点无滑坡、泥石流等自然地质灾害，地质状况较为稳定，适宜进行建筑物的建设。项目建设场址位于泸州市城南新区，是泸州市城市规划发展的城市综合服10、务区，符合泸州市城市发展规划和医疗规划布局。同时该区域毗邻的蓝安大道作为城市主干道，将半岛、城南、长湿紧密地串联在一起，增加了泸州城市发展的空间。综合分析，该项目的地形、周边环境、交通区位等都符合医院建设场址的选址要求。项目性质 新建 泸州市中医医院城南医院 PPP 项目财政承受能力论证 5 项目项目 内容内容 项目内容 1.根据泸州市中医医院城南医院建设项目总体规划，医院红线建设用地面积 66882（100.32 亩），本次项目总建筑面积 143570，道路及广场面积为 26686，绿地面积为20065，总停车数 684 个（地面停车位 84 个，地下停车位600 个）。2.泸州市中医医院全11、科医生临床培养基地建设项目占地面积 1000；总建筑面积 6400。3.平场土石方：泸州市中医医院城南医院及全科医生临床培养基地涉及的平场土石方施工。PPP 运作模式选择 本项目采用 BOT 模式进行，在运营期内，市中医院享有项目资产的所有权和核心医疗部分经营权，项目公司享有运营期内除医疗服务以外部分的使用权和运营收益权。运营期结束后，项目公司应保证医疗服务以外部分的资产使用状态良好的情况下将该部分资产的使用权和运营收益权无偿移交泸州市中医医院。项目实施机构 泸州市卫生和计划生育委员会 项目资金结构 1.项目建设总投资为 82945.19 万元，项目资金来源包括资本金（占总投资 25%）和融资12、资金（占总投资 75%）两部分。2.资本金及股权比例：项目资本金占项目总投资的 25%（约 20736.30 万元），由政府出资方代表（泸州市中医医院）代表政府出资 3295 万元（占资本金的 15.89%），包括泸州市中医医院全科医生临床培养基地专项资金 1795 万元和泸州市中医医院自有资金 1500 万；社会资本出资 17441.30万元（占资本金的 84.11%）。在建设期，若政府出资方代表（市中医院）投入中央专项资金作为资本金用于项目建设，社会资本应予以同意，且优先考虑将该部分资金合法、合规地投入项目建设。双方应协商改变项目资本金额度和双方股泸州市中医医院城南医院 PPP 项目财政承13、受能力论证 6 项目项目 内容内容 权比例，改变后社会资本持股比例不得低于 51%，必要时社会资本应加大资本金投入。3.融资资金：项目融资资金占总投资的 75%（约 62208.89万元），全部由社会资本负责筹措。回报机制 本项目回报机制为“政府可行性缺口补助”：1.项目公司对非医疗部分的营业收入，2.政府提供的可行性缺口补助。合作期限 项目建设期为 3 年，运营期为 17 年，运营期自该项目通过验收之日起计。1.2 财政财政承受能力论证依据承受能力论证依据 财政承受能力论证，是政府履行合同义务的重要保障。本项目开展财政承受能力论证过程中，严格遵循现有的相关政策法规指引，采用定量定性相结合的分14、析方法，秉承合理预测、从严把关的操作理念进行论证。为充分了解项目状况，我公司组成专业项目咨询团队，进行尽职调查，获取一手调查资料，完善项目财政承受能力论证所需材料。最终，本次财政承受能力论证工作主要基于表 1-2 所列的各项资料。表 1-2 本项目财政承受能力论证依据 序号序号 内容内容 A.政策依据 A.1 国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发201460 号）A.2 关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见(国办发201542 号)A.3 国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见(发改投资20142724 号)泸州市中医医院城南医院 PPP 15、项目财政承受能力论证 7 序号序号 内容内容 A.4 财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式通知(财金201476 号)A.5 政府和社会资本合作模式操作指南(试行)(财金2014113 号)A.6 基础设施和公用事业特许经营管理办法(2015 年第 25 号令)A.7 政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引(财金201521 号)A.8 关于全面推开营业税改征增值税试点的通知 （财税201636 号）B.资料依据 B.1 泸州市中医医院城南医院 PPP 建设项目实施方案 B.2 泸州中医院项目尽调反馈表 2.责任识别责任识别 PPP项目政府的支出责任一般包括以下几方面：股权投资支出责任16、 运营补贴支出 风险承担支出责任 配套投入支出责任 2.1 股权股权投资投资支出责任支出责任（1）股权支出责任识别 股权支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。当项目公司由社会资本单独成立时，政府不负有股权支出责任。（2）股权支出责任分析 泸州市中医医院城南医院 PPP 项目财政承受能力论证 8 本项目初步拟定由政府方出资代表与社会资本按照 15.89:84.11的股比共同组建项目公司（SPV），因此，项目建设期间政府将负责 15.89%的资本金支出责任。2.2 运营补贴运营补贴支出责任支出责任（1）运营补贴支出责任识别 运营补贴支出是指项目在投资建设17、期间和运营维护期间，政府承担的直接付费责任。政府付费模式下，政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式下，政府不承担运营补贴支出责任。（2）运营补贴支出责任分析 项目运营期内，项目公司负责医院核心医疗部分建筑物的维护工作（指建筑物本身的维护，不含保安、保洁等日常维护）和其余部分的运营和维护，包括餐厅、厨房、超市及停车场经营和医院道路、绿化、景观的维护。通过收取停车费、餐厅、超市租赁费等收回投资并获取合理回报，不足部分由政府给予可行性缺口补助。项目回报机制为“可行性缺口补助”。2.3 风险风险承担承担支支出责任出责任（1）风险支出责任识别 风18、险支出责任指 PPP 模式下，政府承担风险带来的财政或有支出责任。风险分配的基本原则是由最有能力消除、控制或降低风险的一方承担风险。通常由政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任。（2）风险承担支出责任分析 泸州市中医医院城南医院 PPP 项目财政承受能力论证 9 根据本项目物有所值评价组织的物有所值风险评价专家组会议结果显示，本项目中由政府承担以及双方共担风险包括劳资/设备获取不及时风险、通货膨胀风险、设计风险、重要法律政策变更风险、不可抗力风险、市场风险等，此外，在 PPP 模式下，由于社会资本的介入使项目产生了税收，故政19、府还将承担税务风险。因本项目暂未进行合同谈判，风险分担机制尚未最终确定，本次测算基于物有所值专家组会议讨论结果，对风险进行合理分配并量化计算。本 PPP 项目的主要风险、分配方案及量化基础如表 2-1所示。表 2-1风险分配表 风险类别风险类别 主要风险主要风险 风险要义风险要义 发生阶段发生阶段 风险分配（）风险分配（）政政府府 社会社会资本资本 共共担担 金融风险 资金可获得性 因融资问题，资金不能按时到位导致建设成本增加 项目准备和采购阶段 金融机构信用风险 金融机构违约带来的成本增加 项目准备和采购阶段 利率风险 利率变动导致的成本增加 建设和运营阶段 通货膨胀风险 因通货膨胀率预测误20、差较大造成实际运营成本远大于预测值。运营阶段 再融资风险 项目实际融资需求与原计划存在较大差异而导致的再融资成本 运营阶段 流动性风险 由于营业收入不足以偿还债务项缺少流动资金风险 建设和运营阶段 设计风险 设计变更 由于设计方案不足导致必须进行变更而产生的额外建设阶段 泸州市中医医院城南医院 PPP 项目财政承受能力论证 10 成本。建设风险 工艺/技术水平低下 工艺/技术水平低下造成的成本超支或项目延期风险 建设阶段 劳资/设备获取不及时 不能及时获取项目支持性工具而导致项目延期或成本超支 建设阶段 工期超期 因非政府方因素导致的工期超期而带来项目效益下降及成本增加的可能性风险 建设阶段 21、管理水平低下 社会资本或施工方管理能力不足，造成建设成本超支。建设阶段 工程质量 施工质量不达标而导致返工等情况的可能性。建设阶段 施工安全 施工人员的人身安全和施工现场的财产安全等。建设阶段 环境/文物破坏 施工造成周围环境破坏 建设阶段 运营风险 运营质量 由于项目公司管理不善致导致运营阶段出现的任何质量问题导致运营成本增加 运营阶段 运营安全 项目公司运维期间造成的安全问题导致运营成本增加 运营阶段 市场风险 市场需求偏离预期 运营期间的经营性项目收入较大地偏离预期 运营阶段 法律和政策 全国性法律/政策变更 由于法律法规及其他政府宏观经济政策的变化而引起项目成本增加、收益降全生命周期 22、泸州市中医医院城南医院 PPP 项目财政承受能力论证 11 低等后果 税务风险 全国性普遍增税或税法规定适用性 包括中央或者地方政府的税收政策变更使得总成本费用增加或减少 运营阶段 政治风险 审批延误 政府审批流程过多或审批效率低下都易造成延误。建设阶段 不可抗力 自然环境风险 地震、洪水、暴雨等自然灾害以及战乱等 项目全生命周期 移交风险 移交风险 移交时项目未达到移交标准需进行整改的成本 移交阶段 剩余风险 双方未考虑到的未知风险 双方未考虑到的未知风险 项目全生命周期 2.4 配套配套投入投入支出责任支出责任（1）配套支出责任识别 是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征23、收和管理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、贴息等。配套投资支出责任应综合考虑政府将提供的其他配套投入总承包和社会资本方为此支付的费用合理确定。（2）配套支出责任分析 本项目中政府无额外的配套支出责任。泸州市中医医院城南医院 PPP 项目财政承受能力论证 12 3.支出测算支出测算 3.1 股权支出股权支出责任责任 本项目中政府在合作期内承担 15.89%股权投资责任，根据项目投融资结构以及股权结构，可测算项目建设期内的股权投资责任见表 3-1所示。表 3-1 股权支出测算表 (单位：万元）序号序号 项目名称项目名称 金额金额 1 资本金 20736.30（1）24、政府出资 3295（2）社会资本出资 17441.30 2 银行贷款 62208.89 3 3 总投资总投资 82945.1982945.19 3.2 运营补贴支出运营补贴支出 3.2.1 运营补贴支出测算基础数据 表 3-2 运营补贴支出测算基础数据表 (单位：万元）序号 项目 单位 数额 备注 1 可用性服务费计算基数 万元 75948.15 建安费下浮 5%，扣减政府出资3295 万元 1.1 可用性服务费（资本金）计算基数 万元 17441.30 按 20736.3 万元资本金扣减政府出资 3295 万元 1.2 可用性服务费（融资）计算基数 万元 58506.85 按建安费下浮 5%25、的投资数据减去 20736.3 万元的资本金 2 PPP 合同年限 年 20 2.1 建设期 年 3 2.2 运营期 年 17 3 企业所得税 25%泸州市中医医院城南医院 PPP 项目财政承受能力论证 13 4 增值税 11%/6%/11%建设期进项税额按照建筑安装业 11%的增值税率计取；项目运营期经营收入按照不动产经营租赁 11%计取，政府缺口补助按照服务业 6%计取。10 可用性服务费（资本金）年化收益率 8%暂按上限 8%测算 11 年化融资成本 6.37%暂按中国人民银行 5 年期以上贷款同期基准利率上浮 30%，现为 6.37%测算 需特别说明的是，根据项目初步实施方案，实际发生26、的建安费用为财评价下浮 5%，下浮后项目结算总投资发生变化，资本金保持不变，仍为 20736.3 万元，按下浮后投资数据减去资本金 20736.3 万元计算融资部分；政府股权出资 3295万元不因建安下浮而变化。3.2.2运营补贴支出计算方法 可行性缺口补助可行性缺口补助=可用性服务费可用性服务费+运维服务费运维服务费+建设期建设期融资融资利息补利息补贴贴-使用者付费使用者付费 （1）可用性服务费 其中，为项目资本金扣除政府出资部分，为项目融资部分，为可用性服务费（资本金）年化收益率，为年化融资成本，n n为政府付费年限。（2）运维服务费 本项目在其运营维护期内每个运营年的运维服务费等于经审核27、的项目公司当年实际发生的运营维护成本，运营维护成本中已包含合理利润，不再额外考虑。运维服务费运维服务费=运营维护成本运营维护成本 泸州市中医医院城南医院 PPP 项目财政承受能力论证 14 运营维护成本包括停车场经营成本和其他维护成本。停车场经营成本主要为人工和相关自动化设备，2020 年考虑为 30 万，2021年为 40 万，2022 年考虑为 40 万，2023 年考虑为 45 万，主要考虑为来院就诊的人数增加，停车场停放车辆较多，需要增加管理人员，此后每年度按 3%的增长率增加，主要为人工成本的增加和停车场的维护；社会资本还要承担对医院道路、绿化、景观和医疗部分建筑物的维养责任，该部分28、在 2020 年暂按 60 万计算，以后年度由于医院的使用及成本上涨等因素，以每年 3%的增长率递增。实际运营维护成本以审核金额为准。（3）建设期融资利息补贴 建设期资本金不计息，融资部分按照实际融资成本为准据实计算，以中国人民银行 5 年期以上贷款同期基准利率上下浮动，上浮不超过 30%；根据资金实际占用时间计算，但不得超过建设期。应付利息在 17 年的运营期内分期等额支付，运营期内利息不再重复计息（不计复利）。（4）使用者付费 本项目使用者付费即项目公司对非核心医疗部分的营业收入，包括停车费收入，餐厅、厨房和超市出租收入。停车场收入：考虑停车场刚开始运营时，医院就诊人数不多，但医护人员会有29、车辆停放，故停车位使用率前四年分别考虑为 40%、60%、80%、100%，每天停放时间按 12 小时计算，停车单价 3 元/小时。此后随着就诊人数的增多、车位使用时间增加和通货膨胀因素，从第 2024 年起停车场收入按每年 3%递增。餐厅、厨房、超市收入：其经营收入按租金考虑，据调查现该医院周边无任何商业设施，结合泸州市租金市场水平（月租金 50100 元每平方米）和医院就诊情况，单价暂按泸州市中医医院城南医院 PPP 项目财政承受能力论证 15 月租金 60 元每平方米考虑，2024 年及以后年份每年考虑 3%的增长率，主要为通货膨胀因素。3.2.3运营补贴支出测算结果 经测算，项目运营期30、内，政府年度运营补贴支出如表 3-3 所示。表 3-3 年度运营补贴支出（单位：万元）序号序号 项目名称项目名称 合计合计 计算期计算期 20202020 20212021 20222022 20232023 20242024 20252025 20262026 20272027 1 可用性服务费 129978.52 7645.80 7645.80 7645.80 7645.80 7645.80 7645.80 7645.80 7645.80 1.1 可用性服务费（资本金）32505.35 1912.08 1912.08 1912.08 1912.08 1912.08 1912.08 191231、.08 1912.08 1.2 可用性服务费（融资）97473.17 5733.72 5733.72 5733.72 5733.72 5733.72 5733.72 5733.72 5733.72 2 运维服务费 2184.56 90.00 101.80 103.65 110.56 113.88 117.30 120.81 124.44 3 建设期利息补贴 4535.64 266.80 266.80 266.80 266.80 266.80 266.80 266.80 266.80 4 合计 136698.73 8002.60 8014.40 8016.25 8023.16 8026.48 832、029.90 8033.41 8037.04 5 使用者付费 21233.08 595.66 766.48 937.30 1108.12 1141.36 1175.60 1210.87 1247.19 6 可行性缺口补助 115465.65 7406.94 7247.92 7078.95 6915.04 6885.12 6854.30 6822.54 6789.85 序号序号 项目名称项目名称 计算期计算期 20282028 20292029 20302030 20312031 20322032 20332033 20342034 20352035 20362036 1 可用性服务费 764533、.80 7645.80 7645.80 7645.80 7645.80 7645.80 7645.80 7645.80 7645.80 1.1 可用性服务费（资本金）1912.08 1912.08 1912.08 1912.08 1912.08 1912.08 1912.08 1912.08 1912.08 1.2 可用性服务费（融资）5733.72 5733.72 5733.72 5733.72 5733.72 5733.72 5733.72 5733.72 5733.72 2 运维服务费 128.18 132.02 135.97 140.05 144.26 148.59 153.05 1534、7.64 162.36 3 建设期利息补贴 266.80 266.80 266.80 266.80 266.80 266.80 266.80 266.80 266.80 4 合计 8040.78 8044.62 8048.57 8052.65 8056.86 8061.19 8065.65 8070.24 8074.96 5 使用者付费 1284.61 1323.15 1362.84 1403.73 1445.84 1489.22 1533.89 1579.91 1627.31 6 可行性缺口补助 6756.17 6721.47 6685.73 6648.92 6611.02 6571.97 35、6531.76 6490.33 6447.65 3.3 风险风险承担承担支出支出责任责任（1）风险支出测算基础数据 本项目风险评价专家会议邀请来自项目管理、医疗行业、工程技术及风险管理领域的 4 位专家采用情景分析与概率法，对本项目采用 PPP 模式时存在的风险类别进行了识别，并对各风险出现的概率和影响进行了量化（详见本项目物有所值评价报告）。本节测算基于物有所值风险会议专家所评定的各类风险发生时的影响基准值、发生概率值以及后果影响程度值。（2）风险支出计算结果：泸州市中医医院城南医院 PPP 项目财政承受能力论证 16 表 3-4 年度政府保留风险成本（单位：万元）3.4 配套投入支出责任配36、套投入支出责任 根据前述内容，本项目配套投入为零。3.5 政府支出责任汇总政府支出责任汇总 根据前述内容，本项目年度政府支出责任汇总结果如表 3-5 所示。此外，政府履行该支出责任的资金来源包括市财政与市中医院出资，其中，市中医院以其自有资金 1500 万元出资入股项目公司，此外，在运营期头三年每年支付市财政 1000 万元，此后每隔三年增加 500 万元（即 2020-2022 年每年支付市财政 1000 万元，2023 至2025 年每年支付市财政 1500 万元，并以此类推），用于市财政支付项目公司。政府支出责任资金缺口剩余部分由市财政承担。2017201720182018201920137、920202020202120212022202220232023202420242025202520262026（1）通货膨胀4.370.000.000.000.180.200.210.220.230.230.24（2）设计变更风险372.86124.29124.29124.29（3）劳资/设备获取不及时557.39185.80185.80185.800.000.000.000.000.000.000.00（4）自然环境风险（不可抗力）6393.64319.68319.68319.68319.68319.68319.68319.68319.68319.68319.68（5）全国性重要法律和政38、策变更1502.2975.1175.1175.1175.1175.1175.1175.1175.1175.1175.11（6）审批延误风险1376.71458.90458.90458.90（7）市场风险-704.860.000.000.00-44.53-43.74-42.89-42.07-41.92-41.77-41.61（8）税率变更风险111.520.000.000.000.000.000.000.000.000.000.24保留风险合计9613.931163.781163.781163.78350.45351.27352.11352.95353.10353.26353.67202720239、7202820282029202920302030203120312032203220332033203420342035203520362036（1）通货膨胀4.370.250.260.260.270.280.290.300.310.320.32（2）设计变更风险372.86（3）劳资/设备获取不及时557.390.000.000.000.000.000.000.000.000.000.00（4）自然环境风险（不可抗力）6393.64319.68319.68319.68319.68319.68319.68319.68319.68319.68319.68（5）全国性重要法律和政策变更1502.40、2975.1175.1175.1175.1175.1175.1175.1175.1175.1175.11（6）审批延误风险1376.71（7）市场风险-704.86-41.45-41.28-41.11-40.93-40.75-40.56-40.37-40.17-39.96-39.75（8）税率变更风险111.523.054.035.086.197.388.6411.6320.1721.7323.38保留风险合计9613.93356.64357.80359.03360.33361.71363.16366.35375.11376.88378.75项目项目合计合计项目项目合计合计计算期计算期计算期计41、算期泸州市中医医院城南医院 PPP 项目财政承受能力论证 17 表 3-5 政府支出责任汇总（单位：万元）年份年份 项目项目 1.1.政府政府股权股权 支出支出 2.2.政府运政府运营补贴支营补贴支出出 3.3.政府保政府保留风险留风险 成本成本 4.4.配配套投套投入入 5.5.支出合计支出合计（1+2+3+41+2+3+4）6.6.中医中医院负担院负担 7.7.中央中央专项资专项资金金 8.8.财政负担财政负担（5 5-6 6-7 7）合计 3295.00 115465.65 9613.93 0 128374.57 38500.00 1795.00 88079.57 2017 3295.042、0 0.00 1163.78 4458.78 1500 1795.00 1163.78 2018 0.00 1163.78 1163.78 0.00 1163.78 2019 0.00 1163.78 1163.78 0.00 1163.78 2020 7406.94 350.45 7757.39 1000 6757.39 2021 7247.92 351.27 7599.18 1000 6599.18 2022 7078.95 352.11 7431.06 1000 6431.06 2023 6915.04 352.95 7267.98 1500 5767.98 2024 6885.12 343、53.10 7238.22 1500 5738.22 2025 6854.30 353.26 7207.56 1500 5707.56 2026 6822.54 353.67 7176.21 2000 5176.21 2027 6789.85 356.64 7146.49 2000 5146.49 2028 6756.17 357.80 7113.97 2000 5113.97 2029 6721.47 359.03 7080.50 2500 4580.50 2030 6685.73 360.33 7046.06 2500 4546.06 2031 6648.92 361.71 7010.6244、 2500 4510.62 2032 6611.02 363.16 6974.18 3000 3974.18 2033 6571.97 366.35 6938.32 3000 3938.32 2034 6531.76 375.11 6906.87 3000 3906.87 2035 6490.33 376.88 6867.21 3500 3367.21 2036 6447.65 378.75 6826.40 3500 3326.40 4.能力评估能力评估 4.1 财政承受能力评估财政承受能力评估 4.1.1 泸州市财政支出情况 本项目政府财政支出测算基础为泸州市本级一般公共预算支出。表 4-145、 为泸州市本级 20122017 年度一般公共预算支出情况。表 4-1 一般公共预算支出执行概况（单位：万元）项目项目 年份年份 平均增长率平均增长率 20122012 20132013 20142014 20152015 20162016 20172017 一般公共预算支出 416734 561635 677478 630579 680102 882345 增长率 34.77%20.63%-6.92%7.85%29.74%17.21%根据上述数据，测算得到 2012 年2017 年泸州市本级一般公泸州市中医医院城南医院 PPP 项目财政承受能力论证 18 共预算支出平均增长率为 17.21%46、，财政增长情况较好。4.1.2 泸州市财政支出情况预测 泸州是长江上游重要港口，为四川省第一大港口和第三大航空港，成渝经济区重要的商贸物流中心，在经济增长上有较大潜力。根据指引的相关要求，财政承受能力论证需对未来年度一般公共预算支出情况进行预测。根据既有的泸州市 2012 年2017 年财政支出平均增长率，考虑国家稳定增长总体目标，以及泸州市社会经济发展，财政支出总体态势，结合中国 GDP 增长大环境，对未来年度一般公共预算支出进行预测，预测结果详见表 4-2 所示。表 4-2 一般公共预算支出预测状况（万元）年份 一般公共预算支出 一般公共预算支出预计增长率 2012 416734-201347、 561635 34.77%2014 677478 20.63%2015 630563-6.92%2016 680102 7.86%2017 882345.00 29.74%2018 1034196.57 17.21%2019 1212181.80 17.21%2020 1420798.29 17.21%2021 1665317.68 17.21%2022 1951918.85 17.21%2023 2186149.11 12.00%2024 2448487.01 12.00%泸州市中医医院城南医院 PPP 项目财政承受能力论证 19 2025 2742305.45 12.00%2026 3048、71382.10 12.00%2027 3439947.96 12.00%2028 3783942.75 10.00%2029 4162337.03 10.00%2030 4578570.73 10.00%2031 5036427.80 10.00%2032 5540070.58 10.00%2033 6094077.64 10.00%2034 6703485.41 10.00%2035 7373833.95 10.00%2036 8111217.34 10.00%4.1.3 泸州市本级已实施和拟实施 PPP项目情况 此前，泸州市已实施 PPP 项目共有四个，包括国道 321 沱江二桥加宽改造49、项目、长江六桥及连接线工程和长江滨江路小关门柏木溪 PPP 项目、泸州市二环路（纳溪段）工程 PPP 项目、泸州沱江新城整体城镇化市政道路及综合管廊建设 PPP 项目；拟实施 PPP 项目有四个，分别是：泸州市医教园区基础设施 EPC+PPP 项目、泸州市二环路（高新区 A 段）、（高新区 B 段）PPP 项目、泸州市二环路北段（千凤路段）PPP 项目、泸州市沙茜过江通道（城东长江二桥）及连接线工程 PPP 项目。各项目政府支出责任如表 4-3所示。泸州市中医医院城南医院 PPP 项目财政承受能力论证 20 表 4-3 泸州市本级已实施和拟实施 PPP 项目财政支出责任 4.1.4 财政支出能50、力评估测算 基于前述本项目的政府支出责任及由市财政承担部分的测算数据、财政预算收支情况预测数据，以及泸州市已纳入预算的 PPP 项目的政府支出责任数据，我们对泸州市财政状况进行了财政支出能力测试，测算数据如表 4-4所示。1.泸州市国道321沱江二桥加宽改造工程2.长江六桥及连接线工程和长江滨江路小关门柏木溪PPP项目3.泸州市二环路（纳溪段）4.泸州市沱江新城整体城镇化市政道路及综合管廊建设PPP项目已实施项目支出责任合计6.泸州市医教园区基础设施EPC+PPP项目7.泸州市二环路（高新区A段）、（高新区B段）PPP项目8.泸州市二环路北段（千凤路段）PPP项目9.泸州市沙茜过江通道（城东长51、江二桥）及连接线工程PPP项目拟实施项目支出责任合计20160.000.002544.531485.564030.090.0020170.000.001544.531456.673001.201697.645332.604594.806205.8117830.8420180.000.001885.341456.673342.011645.067053.336046.305917.5520662.2320190.000.0046474.361175.5247649.881310.115709.624991.143431.9215442.7920200.000.0046490.8749203.8652、95694.73162.062939.882120.3720936.8926159.2020210.000.0047055.7248872.0595927.77162.069039.887020.3730340.0946562.4020220.000.0047073.9348207.0595280.98162.0617039.8815020.3730355.7862578.0920230.000.0047097.5649875.0696972.62162.0631044.0227261.6230373.1188840.8120240.000.0047124.1849881.6497005.8253、162.0645048.1739502.8730392.24115105.3420250.000.0047145.2949892.3497037.63162.0652228.3646776.8430456.04129623.3020260.0047167.4749892.6897060.15175.5658328.3651676.8430479.26140660.01202753011.5249894.79102906.31180.5931044.0227261.6230504.7888991.01202847215.3549897.0397112.38179.5731044.0227261.54、6230532.8389018.04202949684.6349684.63178.5431044.0227261.6230563.6289047.8020300.0031044.0227261.6230656.3688962.0020310.0031044.0227261.6230710.3289015.9620320.0031044.0227261.6230750.8489056.4820330.0031044.0227261.6230795.1789100.8120340.0031044.0227261.6230843.6489149.2820350.0031044.0227261.6255、30932.6589238.2920360.0031044.0227261.6230990.5089296.14合计0.000.00481830.65500875.55982706.206339.43544204.26477627.75526169.401554340.84支出年度已实施PPP项目拟实施PPP项目泸州市中医医院城南医院 PPP 项目财政承受能力论证 21 表 4-4财政支出能力评估测算结果（单位：万元）从表 4-4 可知，本项目实施后，泸州市本级已实施 PPP 项目财政支出责任占其一般公共预算支出的比例介于 0.04%7.21%，全部PPP 项目（含顺序在后的项目）财政支出责任56、占其一般公共财政预算支出比例介于 0.59%9.05%，最高未超过 10%。满足国家关于“每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%”的规定。本项目通过财政支出能力评估。4.2 行业和领域均衡性评估 行业和领域均衡性评估，是根据 PPP 模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域 PPP项目，防止某一行业和领域 PPP项目过于集中。泸州市此前纳入财政预算的 PPP 项目主要为交通、市政工程类，尚无医疗行业的 PPP 项目。本项目为泸州市首个医疗类 PPP 项目，系满足泸州市医疗条件需求的必要民生项57、目，不存在对医疗行业或年份A-已实施项目A-已实施项目支出责任合计支出责任合计B-本项目财政B-本项目财政支出责任支出责任C-本项目实施C-本项目实施后已实施项目后已实施项目支出责任合计支出责任合计(C=A+B)(C=A+B)D-拟实施项D-拟实施项目支出责任目支出责任合计合计E-本项目实施E-本项目实施后全部项目支后全部项目支出责任合计出责任合计（E=C+D）（E=C+D）F-一般公共预F-一般公共预算支出算支出G-本项目实施后G-本项目实施后已实施PPP项目支已实施PPP项目支出责任占比出责任占比（G=D/F）（G=D/F）H-本项目实施后H-本项目实施后全部PPP项目支出全部PPP项目支58、出责任占比责任占比（H=E/F）（H=E/F）20164030.090.004030.090.004030.09680102.000.59%0.59%20173001.201163.784164.9817830.8421995.83882345.000.47%2.49%20183342.011163.784505.7920662.2325168.031034196.570.44%2.43%201947649.881163.7848813.6615442.7964256.451212181.804.03%5.30%202095694.736757.39102452.1226159.201286159、1.311420798.297.21%9.05%202195927.776599.18102526.9546562.40149089.351665317.686.16%8.95%202295280.986431.06101712.0462578.09164290.131951918.855.21%8.42%202396972.625767.98102740.6088840.81191581.422186149.114.70%8.76%202497005.825738.22102744.04115105.34217849.382448487.014.20%8.90%202597037.6357060、7.56102745.19129623.30232368.492742305.453.75%8.47%202697060.155176.21102236.36140660.01242896.373071382.103.33%7.91%2027102906.315146.49108052.8088991.01197043.813439947.963.14%5.73%202897112.385113.97102226.3589018.04191244.393783942.752.70%5.05%202949684.634580.5054265.1389047.80143312.934162337.61、031.30%3.44%20300.004546.064546.0688962.0093508.064578570.730.10%2.04%20310.004510.624510.6289015.9693526.595036427.800.09%1.86%20320.003974.183974.1889056.4893030.665540070.580.07%1.68%20330.003938.323938.3289100.8193039.136094077.640.06%1.53%20340.003906.873906.8789149.2893056.156703485.410.06%1.362、9%20350.003367.213367.2189238.2992605.507373833.950.05%1.26%20360.003326.403326.4089296.1492622.548111217.340.04%1.14%合计982706.2088079.571070785.771554340.842625126.6174119095.07-泸州市中医医院城南医院 PPP 项目财政承受能力论证 22 领域过度倾斜，因此本项目的行业和领域平衡性评估符合国家规定，通过行业和领域均衡性测试。5.结论结论 综上所述，基于目前所获资料与数据显示：本项目通过通过财政承受能力论证。本项目实施后63、，泸州市本级已实施 PPP 项目财政支出责任占其一般公共预算支出的比例介于 0.04%7.21%，全部 PPP 项目（含顺序在后的项目）财政支出责任占其一般公共财政预算支出比例介于 0.59%9.05%，最高未超过 10%。满足国家关于“每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%”的规定。本项目通过财政支出能力评估。此外，本项目为泸州市首个医疗类 PPP 项目，本项目的实施，通过行业和领域均衡性测试。泸州市中医医院城南医院 PPP 项目财政承受能力论证 23 附件：关于政府补贴机制测算方式的说明附件：关于政府补贴机制测算方式的说明 根据国务院64、财政部、发改委等国家部委的相关要求，为了完善财政投入和管理方式，提高财政资金使用效益。在政府和社会资本合作（PPP）模式下，政府以运营补贴等作为社会资本提供公共服务的对价，应以绩效评价结果作为对价支付依据，并纳入预算管理、财政中期规划和政府财务报告。本项目社会资本在项目中投入的资本性支出和运营维护成本采用“可行性缺口补助”模式。为增强政府对补助支付的监管，同时激励社会资本提升公共服务质量，在长期合作期中为公众提供持续可以的公共设施及服务，实施方案将本项目整体回报分为可用性服务费和运维服务费。其中，可用性服务费指项目公司为本项目建设符合适用法律及协议规定的竣工验收标准的公共资产之目的投入的资本65、性总支出而需要获得的服务收入，主要包括项目建设投资、融资成本及必要的合理回报；运维服务费指项目公司为维持本项目可用性之目的提供的符合协议规定的绩效标准的运营维护服务而需要获得的服务收入，主要包括本项目运营期间的运营维护成本及必要的合理回报。由于建设期融资利息不计入总投资，也不在发生当期直接予以支付，而是将其在运营期内分期等额支付（运营期不计算建设期利息继续产生的利息），因此运营期内项目公司的回报还包括建设期融资利息补贴。此外，项目公司负责医院停车场、餐厅、厨房和超市的经营，可获得经营收入，作为使用者付费相应减少政府财政支出责任。本项目实施方案中设定的运营补贴支出计算方法为：运营补贴支出运营补贴66、支出=可用性服务费可用性服务费+运维服务费运维服务费+建设期建设期融资融资利息补贴利息补贴-使用者付费使用者付费 泸州市中医医院城南医院 PPP 项目财政承受能力论证 24 其中，年可用性服务费分资本金和融资分别采用等额本息法计算。参照财政部政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（以下简称“指引”），政府各年运营补贴支出数额测算方式为：运营补贴支出数额=项目全部建设成本 (1+合理利润率1)(1+年度折现率)n财政运营补贴周期+年度运营成本 (1+合理利润率2)使用者付费 为验证本项目政府补贴计算方式的合理性，拟设置参照方案进行对比。由于采用上述两种方式，运维服务费、建设期融资利息补贴和使67、用者付费均相同，并且无论采用等额本息法还是财政部公式，融资部分均据实结算，二者也不存在差异，在此仅需对可用性服务费（资本金）进行对比。（1）实施方案中可用性服务费（资本金）计算公式 年可用性服务费年可用性服务费（资本金）（资本金）=(+)(+)其中，为项目资本金扣除政府出资部分，=20736.3-3295=17441.30 万元；为可用性服务费（资本金）年化收益率，暂按上限 8%测算；n n 为政府付费年限，n=17。经测算可得，运营期间可用性服务费（资本金）名义总额为32505.35 万元；政府补贴金额名义总额为 115465.65 万元。各年运营补贴费用同表 3-2。（2）参照方案中可用性68、服务费（资本金）计算公式 参照方案中政府可用性服务费（资本金）采取财政部指导公式计算。由于只比较资本金部分，对财政部公式调整如下：泸州市中医医院城南医院 PPP 项目财政承受能力论证 25 年可用性服务费（资本金）年可用性服务费（资本金）=社会资本负担的资本金(1+合理利润率1)(1+年度折现率)n财政运营补贴周期 在保障实施方案中测算方案与参照方案具有相同或相近的项目投资回报的情况下，对二者政府支出责任进行比较。考虑财政部补贴公式中的各项关键指标，参照方案指标设定如下：（1）社会资本负担的资本金与实施方案保持一致，为17441.30 万元；（2）合理利润率1：为使两个方案可比，考虑将合理利润69、率设置为 8%。（3）年度折现率：参照同期地方平台公司债券收益率，结合地方政府资信水平，折现率确定为 5.39%。以此作为计算政府运营补贴支出的基数以及政府付费折现基数。（4）财政运营补贴周期：与项目实施方案保持一致，为 17 年。根据以上设定的条件，测算本项目运营期内政府补贴支出责任，可得运营期间可用性服务费（资本金）名义总额为 36548.02 万元。政府补贴金额名义总额为 119508.34 万元。指引公式下测算的政府在运营各年度内对项目公司的运营补贴数额详见表 1所示。泸州市中医医院城南医院 PPP 项目财政承受能力论证 26 表 1 政府各年运营补贴支出额（指引公式测算）根据以上测算70、，本项目采用指引的测算方式对比采用等额本息法测算方式，在保持项目投资内部收益率相同的情况下，前者使政府在运营补贴期限内多支付 4042.69 万元，即将付费模式调整为等额本息法，能一定程度上降低政府支出负担，平滑政府支出。且指引公式测算出的政府补贴额呈现逐年增长的趋势，采用等额本息法测算的政府补贴则相对将更多的补贴责任安排在项目运营初期，从而缩短投资回报年限，吸引社会资本，提高项目抗风险的能力，在财政可承受的情况下，等额本息法测算政府可用性服务费是可行的。20202020202120212022202220232023202420242025202520262026202720271可用性服务71、费134021.197100.667174.347251.997333.827420.077510.967606.767707.721.1可用性服务费（资本金）36548.021366.951440.621518.271600.111686.351777.251873.041974.001.2可用性服务费（融资）97473.175733.725733.725733.725733.725733.725733.725733.725733.722运维服务费2184.5890.00101.80103.65110.56113.88117.30120.82124.442.1停车场经营成本878.8830.72、0040.0040.0045.0046.3547.7449.1750.652.2后勤管理成本1305.7060.0061.8063.6565.5667.5369.5671.6473.793建设期利息补贴4535.64266.80266.80266.80266.80266.80266.80266.80266.804合计140741.427457.467542.947622.457711.197800.757895.067994.388098.965使用者付费21233.08595.66766.48937.301108.121141.361175.601210.871247.196可行性缺口补助173、19508.346861.806776.466685.156603.076659.396719.466783.516851.772028202820292029203020302031203120322032203320332034203420352035203620361可用性服务费7814.117926.258044.438168.978300.238438.578584.368738.018899.941.1可用性服务费（资本金）2080.402192.532310.712435.262566.522704.852850.643004.293166.221.2可用性服务费（融资）573374、.725733.725733.725733.725733.725733.725733.725733.725733.722运维服务费128.17132.02135.98140.06144.26148.59153.05157.64162.373建设期利息补贴266.80266.80266.80266.80266.80266.80266.80266.80266.804合计8209.098325.078447.218575.838711.308853.969004.219162.459329.115使用者付费1284.611323.151362.841403.731445.841489.221533.891579.911627.316可行性缺口补助6924.487001.927084.377172.107265.467364.747470.327582.547701.80计算期计算期计算期计算期序号序号项目项目序号序号项目项目合计合计