1、福安中医院 PPP 项目1福安市中医院异地搬迁建设福安市中医院异地搬迁建设 PPPPPP 项目项目财政承受财政承受能力能力论证论证中仪国际招标有限公司中仪国际招标有限公司20172017 年年 1010 月月福安中医院 PPP 项目2目目录录第一章 PPP项目财政承受能力论证工作流程.3第二章 责任识别.52.1 股权投资支出责任.52.2 运营补贴支出责任.52.3 风险承担支出责任.52.4 配套投入支出责任.5第三章 支出测算.63.1 股权投资支出.63.2 运营期补贴支出.63.3 风险承担支出.63.4 配套投入支出责任.113.5 财政支出测算结果.11第四章 财政承受能力评估.2、134.1 财政一般公共预算支出预测.134.2 财政承受能力评估.14第五章 行业和领域均衡性分析评估.16第六章 论证结论.17福安中医院 PPP 项目3第一章PPP项目财政承受能力论证工作流程财 政 承 受 能 力 论 证 是 指 识 别、测 算 政 府 和 社 会 资 本 合 作(Public-Private Partnership，以下简称 PPP)项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为 PPP 项目财政管理提供依据。开展 PPP 项目财政承受能力论证，是政府履行合同义务的重要保障，有利于规范 PPP 项目财政支出管理，有序推进项目实施，有效防范和3、控制财政风险，实现 PPP 可持续发展。各级财政部门（或 PPP 中心）负责组织开展行政区域内 PPP 项目财政承受能力论证工作。各级财政部门（或 PPP 中心）要以财政承受能力论证结论为依据，会同有关部门统筹做好项目规划、设计、采购、建设、运营、维护等全生命周期管理。按照财政部政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知（财金201521 号）的要求，财政承受能力论证分为责任识别、支出测算、能力评估、信息披露四个步骤。福安中医院 PPP 项目4图：PPP 项目财政承受能力论证工作流程图福安中医院 PPP 项目5第二章第二章 责任识别责任识别在 PPP 项目全生命周期过程中，财政支出责任主4、要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。2.12.1 股权投资支出责任股权投资支出责任股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。2.22.2 运营补贴支出责任运营补贴支出责任运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。本项目回报机制为使用者付费，政府给予有限补贴的基础上，由项目公司承担项目盈亏。2.32.3 风险承担支出责任风险承担支出责任风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。本项目由社会资本与政府成立项目公司运作，因此政府不需要承担全部承担项目风险。由于项目的风险概率和风险后果值难以预测，5、因此风险承担成本结合本项目实际，按照可转移风险、自留风险进行分类，采用分类比例法进行测算。2.42.4 配套投入支出责任配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。福安中医院 PPP 项目6第三章第三章 支出测算支出测算3.13.1 股权投资支出股权投资支出本项目 PPP 模式采用的融资结构为：项目总投资 74868.3 万元，项目资本金 22460.49 万元，占比 30%。其余 52407.82 万元通过银行贷款解决，符合国发2015 21 号文件对本行业项目资本金6、比例不低于 20%的规定。本项目政府方出资 40%即 8984.2 万元，由社会资本方出资 60%即 13476.29万元，故本项目的股权投入为 8984.2 万元。3.23.2 运营期补贴支出运营期补贴支出本项目为使用者付费项目，为了缓解项目公司前期资金紧张，政府在运营期前 5 年分别给予 500 万、400 万、300 万、200 万、100 万资金缺口性补助,以及医疗床位和药品补贴 29952.15 万元,总计补贴 31452.15 万元。3.33.3 风险承担支出风险承担支出项目的风险承担成本可选用情景分析法、概率法、比例法等方法对风险承担成本进行量化。情景分析法各项主要风险的量化后果7、值可以测算、但发生概率难以确定的情况下，可针对影响风险的各类事件和变量进行基本、不利、最坏等情景假设，估算全生命周期内每年各项主要风险承担成本，加总得到当年全部风险承担成本。每项主要风险的各个情景发生概率在不同年份可以不同。计算公为：PPP 项目第 n 年的全部风险承担成本=i（当年第 i 项风险承担成本）福安中医院 PPP 项目7当年第i 项风险承担成本=该风险在基本情景下的量化后果值基本情景发生概率+该风险在不利情景下的量化后果值不利情景发生概率+该风险在最坏情景下的量化后果值最坏情景发生概率概率法通过设定有利、基本、不利、较差、最坏等不同情景下的风险后果值。对每种情景的发生概率进行测算，8、加权得出风险承担成本。计算公式如下：风险承担成本=（某情景风险后果值某情景发生概率）概率法情景设定参考示例见下表：情景假设风险后果发生概率有利成本节约 5%以上5%基本成本节约 5%-成本超支 5%以上10%不利成本超支 5-15%50%较差成本超支 15%-25%25%最坏成本超支 25%以上10%根据项目实施方案的风险分配框架评估政府与社会资本的风险分担比例，测算可转移风险承担成本和自留风险承担成本。其中可转移风险承担成本占项目风险承担成本的比例一般为 70%-85%。比例法在各项主要风险发生的概率及其量化后果值难以测算的情况下，可以按照 PPP 项目预计的每年建设运营成本的一定比例确定当9、年该项风险承担成本，加总得到当年全部风险承担成本。上述比例不大于 20%，每项主要风险对应的比例在不同年份可以不同。计算公式为：福安中医院 PPP 项目8PPP 项目第 n 年的全部风险承担成本=i（第 n 年的建设运营成本第i 项风险第 n 年的承担成本比例）由于本项目风险支出数额和概率难以准确测算由于本项目风险支出数额和概率难以准确测算，结合本项目实际情况结合本项目实际情况，采用比例法对本项目的风险承担成本进行测算。采用比例法对本项目的风险承担成本进行测算。政府承担的风险包括可转移风险和自留风险两类。第一类可转移风险承担成本包括：项目建设和运营期间可能发生的融资、施工技术、工程、投资估算、10、资金、市场、财务等风险，项目公司通过参加商业保险后，大部分风险可以有效转移。该风险占项目全部风险成本的 75%；第二类自留风险承担成本包括：项目建设和运营期间可能发生的法规政治风险、自然灾害等不可抗力风险等，需要政府和项目公司共担的风险。该风险占项目全部风险成本的 25%；项目风险分配机制如下表：风险类别政府项 目公司社 会资 本承担方式政政治风险政策风险/提前终止法律、政策变化法律不完善风险税费/行业标准变更项目被征收/征用土地征收、获取风险设计设计不合理影响使用效率工程设计、项目建设职责，项目建设过程中的一系福安中医院 PPP 项目9/建设风险列风险主要由项目公司承担：地质条件工程技术缺陷11、劳资/设备的获取应急达标措施施工建设协调安排水电等配套安排施工准备工程运营变更项目公司提出的变更建造/采购成本超支完工工期风险工地安全/环境保护考古文物保护运营经营能力不足风险，如医疗人才不足风险、4 年内无法达到三乙医院的风险项目公司承担项目运营职责，运营过程中一系列风险主要由项目公司承担，运营过程中由社会资本承担的风险主要在委托运营协议中规定，由受委托运营方负责承担医疗事故风险原体制内医疗人员抵触风险人才流失风险医疗服务供给中断风险供需变化风险设施技术缺陷运营维护利润无法达到预期运维服务质量不达标运营亏损福安中医院 PPP 项目10恢复性大修安全管理环境保护财务风险融资失败社会资本承担融资12、失败风险，项目公司承担财务结构失调、利率变动等风险，金融机构和政府方在一定条件下拥有介入权。融资成本高利率变化偿债风险/流动性风险直接介入权行使法律风险合同文件冲突对于PPP协议与政府签订的其它文件的冲突由双方共担第三方违约其它风险不可抗力政府与项目公司共同承担无法预见、预防、避免和控制事件带来的风险，项目公司承担方式体现为财务损失、商业中止等，政府体现形式为政府付费或补偿增加或公共服务质量下降或中止等在各类风险支出数额和概率难以进行准确测算的情况下，采用比例法测算，即按照项目的全部建设成本和一定时期内的运营成本的一定比例确定风险承担支出。本项目根据行业特点风险承担成本按项目建设期的成本1.513、%和运营期的成本 2%考虑。其中可转移风险承担成本占 75%，自留风险承担成本占 25%。经测算，政府承担项目自留风险的成本为 4620.82 万元。自留风险承担成本=项目建设成本风险比例自留风险比例+项目运营成本风险比例自留风险比例=4620.82（万元）政府承担项目自留风险的成本（单位：万元）福安中医院 PPP 项目11年份2018 年 2019 年2020 年2021 年2022 年2023 年2024 年2025 年2026 年2027 年金额98.2784.2398.2787.0793.97 101.35 109.51 118.87 128.98 134.51年份2028 年 20214、9 年2030 年2031 年2032 年2033 年2034 年2035 年2036 年2037 年金额140.35 146.26 152.51 156.39 159.12 161.87 164.63 167.4 168.37 172.57年份2038 年 2039 年2040 年2041 年2042 年2043 年2044 年2045 年2046 年2047 年金额176.85 181.22 185.68 190.22 194.87 199.61 204.45 209.39 214.44 219.593.43.4 配套投入支出责任配套投入支出责任本项目全部前期费用计入总投，亦无投资补助、贷15、款贴息等，因此本项目不考虑政府承担的配套投入支出责任，支出测算中不予计算。3.53.5 财政支出测算结果财政支出测算结果股权投资支出=8984.2 万元运营补贴支出=31452.15 万元风险承担支出=4620.82 万元配套投入支出=0 万元财政支出测算表（单位：万元）年份年份股权投资运营补贴风险承担配套投入合计201820188984.2098.279082.472019201984.2384.232020202098.2798.27202120211056.0287.071143.0920222022994.0993.971088.0620232023938.01101.351039.316、620242024885.27109.51994.78福安中医院 PPP 项目12年份年份股权投资运营补贴风险承担配套投入合计20252025839.47118.87958.3420262026862.11128.98991.0920272027894.31134.511028.8220282028928.86140.351069.2120292029965.93146.261112.19203020301005.63152.511158.14203120311088.76156.391245.15203220321103.89159.121263.01203320331119.37161.817、71281.24203420341135.20164.631299.83203520351151.39167.401318.79203620361227.95168.371396.32203720371244.89172.571417.46203820381262.22176.851439.07203920391279.95181.221461.17204020401298.09185.681483.77204120411376.64190.221566.86204220421395.63194.871590.50204320431415.04199.611614.6520442044143418、.91204.451639.36204520451455.23209.391664.62204620461536.01214.441750.45204720471557.28219.591776.87合计合计8984.2031452.154620.8245057.17福安中医院 PPP 项目13在项目全生命周期 30 年内，政府支出共计 45057.17 万元，考虑到在全生命周期内发生的具体时间，采用 4.9%折现率，政府累计支出现值为24739.72 万元。第四章第四章 财政承受能力评估财政承受能力评估4.14.1 财政财政一般公共预算一般公共预算支出支出预预测测根据财政部政府和社会资本合作19、项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）第二十七条“在进行财政支出能力评估时，未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算，并根据实际情况进行适当调整”。福安市从 2013 年至 2016 年一般预算支出具体情况见下表：项目项目年份年份2013201420152016一般公共预算支出333029352041419531406955一般公共预算支出增长率5.71%19.17%-3.00%从上表可知，近年来福安市一般公共预算支出保持稳定增长，年均增长率为 7.3%，但增长速度不平稳。基于谨慎性原则，同时考虑基数增加后，高增速难以为继，综合考虑福安市实际经济发展情20、况，以 2016 年度一般预算支出 406955 万元为基数，按照一般公共预算支出增长率年均 5%，测算各年度一般公共预算支出额度。本项目需财政承担支出责任年限的福安市财政一般公共预算支出预测如下：2017-202017-204747年年福安市福安市一般公共预算支出预测表一般公共预算支出预测表（单位：万元）（单位：万元）福安中医院 PPP 项目14年份年份一般公共预算支出预测年份年份一般公共预算支出预测201820184486682033203393274920192019471101203420349793862020202049465620352035102835520212021519321、89203620361079773202220225453582037203711337622023202357262620382038119045020242024601257203920391249973202520256313202040204013124722026202666288620412041137809620272027696030204220421447001202820287308322043204315193512029202976737420442044159531920302030805743204520451675085203120318460302046204622、1758839203220328883322047204718467814.24.2 财政承受能力评估财政承受能力评估根据财政部政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）第二十五条“每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%”的要求。根据福安福安中医院 PPP 项目15市财政局提供的数据，目前福安市已实施和拟实施 PPP 项目行业和领域分布情况如下：项目类型项目名称项目个数市政工程福安市湾坞不锈钢特色小镇 PPP（一期）项目1医疗卫生福安市中医院异地搬迁建设 PPP 项目1将福安市各年度已实施和拟实施 PPP 项目与一23、般公共预算支出预测值进行比较，结果如下表所示：年份年份本项目财政本项目财政支出责任支出责任已实施项目已实施项目财政支出责财政支出责任任其他拟实施其他拟实施项目财政支项目财政支出责任出责任一般公共预一般公共预算支出预测算支出预测本项目财政本项目财政支出占比支出占比全部全部 PPPPPP 项项目财政支出目财政支出占比占比201820189082.472336.004486682.02%2.54%2019201984.233946.004711010.02%0.02%2020202098.278236.004946560.02%0.02%202120211143.097914.005193890.224、2%0.22%202220221088.067592.005453580.20%0.20%202320231039.367271.005726260.18%0.18%20242024994.786949.006012570.17%0.17%20252025958.346627.006313200.15%0.15%20262026991.096305.006628860.15%0.15%202720271028.825983.006960300.15%0.15%202820281069.215661.007308320.15%0.15%202920291112.195340.007673740.25、14%0.14%203020301158.148057430.14%0.14%203120311245.158460300.15%0.15%203220321263.018883320.14%0.14%福安中医院 PPP 项目16年份年份本项目财政本项目财政支出责任支出责任已实施项目已实施项目财政支出责财政支出责任任其他拟实施其他拟实施项目财政支项目财政支出责任出责任一般公共预一般公共预算支出预测算支出预测本项目财政本项目财政支出占比支出占比全部全部 PPPPPP 项项目财政支出目财政支出占比占比203320331281.249327490.14%0.14%203420341299.8397926、3860.13%0.13%203520351318.7910283550.13%0.13%203620361396.3210797730.13%0.13%203720371417.4611337620.13%0.13%203820381439.0711904500.12%0.12%203920391461.1712499730.12%0.12%204020401483.7713124720.11%0.11%204120411566.8613780960.11%0.11%204220421590.5014470010.11%0.11%204320431614.6515193510.11%0.1127、%204420441639.3615953190.10%0.10%204520451664.6216750850.10%0.10%204620461750.4517588390.10%0.10%204720471776.8718467810.10%0.10%经测算，本项目以 PPP 模式进行运作后，已实施和拟实施 PPP 项目各年度财政支出责任占福安市财政预算支出总额度的比例较低，最高比例为 2.54%，低于财政部政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）中关于“每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%”的要求。因此28、，该项目处于财政可承受能力范围之内。第五章第五章 行业和领域均衡性分析评估行业和领域均衡性分析评估根据财政部政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财福安中医院 PPP 项目17金201521 号）的规定：行业和领域均衡性评估，是根据 PPP 模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域 PPP 项目，防止某一行业和领域 PPP 项目过于集中。本项目属于福安市第一个医疗卫生 PPP 项目，因此，本项目的实施不会影响福安市 PPP 行业和领域均衡性。第六章第六章 论证结论论证结论根据财政部政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）要求，经财政承受能力论证，每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%”的要求，福安市已实施和拟实施 PPP 项目各年度财政支出责任占福安市财政预算支出总额度的比例较低，最高比例为 2.54%，符合上述要求，且本项目的实施不会影响福安市 PPP 行业和领域均衡性，因此，本项目通过财政承受能力论证。