1、 政府与社会资本合作政府与社会资本合作 新县中医院新建项目新县中医院新建项目 物有所值及财政承受能力物有所值及财政承受能力评价报告评价报告 二 O 一五年六月新县中医院新建 PPP 项目物有所值及财政承受能力评价报告 2 目目 录录 1 1、项目基础信息、项目基础信息 .5 5 1.11.1 项目概况项目概况 .5 5 1.1.11.1.1 地理位臵地理位臵 .5 5 1.1.21.1.2 项目建设规模项目建设规模 .5 5 1.1.31.1.3 项目建设内容项目建设内容 .5 5 1.1.41.1.4 投资匡算及资金筹措投资匡算及资金筹措 .5 5 1.1.51.1.5 项目建设进程项目建设2、进程 .6 6 1.1.61.1.6 项目股权结构项目股权结构 .6 6 1.21.2 项目产出说明项目产出说明 .6 6 1.31.3 项目运作模式项目运作模式 .7 7 1.41.4 风险分配风险分配 .7 7 1.4.11.4.1 项目风险因素识别与分析项目风险因素识别与分析 .7 7 1.4.21.4.2 风险分配基本框架风险分配基本框架 .9 9 2 2、物有所值定性分析、物有所值定性分析 .1111 2.12.1 分析内容分析内容 .1111 2.22.2 分析方法及结论分析方法及结论 .1313 3 3、物有所值定量分析、物有所值定量分析 .2020 新县中医院新建 PPP 项目3、物有所值及财政承受能力评价报告 3 3.13.1 定量分析步骤定量分析步骤 .2020 3.23.2 确定折现率确定折现率 .2121 3.3PSC3.3PSC 值计算值计算 .2121 3.3.13.3.1 设定参照项目设定参照项目 .2121 3.3.23.3.2 计算初始计算初始 PSCPSC 值值 .2222 3.3.33.3.3 竞争性中立竞争性中立调整值调整值 .2323 3.3.43.3.4 风险承担成本风险承担成本 .2424 3.4PPPs3.4PPPs 值计算值计算 .2424 3.53.5 计算结果计算结果 .2525 3.63.6 物有所值评价结论物有所值评价结论 .24、525 4 4、财政承受能力论证、财政承受能力论证 .2626 4.14.1 责任识别责任识别 .2626 4.1.14.1.1 股权投资支出股权投资支出 .2626 4.1.24.1.2 运营补贴支出运营补贴支出 .2626 4.1.34.1.3 风险承担支出风险承担支出 .2626 4.1.44.1.4 配套投入支出配套投入支出 .2727 4.24.2 支出测算支出测算 .2727 4.2.14.2.1 运营补贴支出运营补贴支出 .2727 4.2.24.2.2 风险承担支出风险承担支出 .2828 新县中医院新建 PPP 项目物有所值及财政承受能力评价报告 4 4.2.34.2.3 测5、算结果测算结果 .3030 4.34.3 能力评估能力评估 .3232 4.3.14.3.1 财政支出能力评估财政支出能力评估 .3232 4.3.24.3.2 行业和领域平衡性评估行业和领域平衡性评估 .3535 4.44.4 财政承受能力论证结论财政承受能力论证结论 .3535 新县中医院新建 PPP 项目物有所值及财政承受能力评价报告 5 1 1、项目基础信息、项目基础信息 1.11.1 项目概况项目概况 1.1.11.1.1 地理地理位臵位臵 新县位于河南省信阳市东南部、大别山腹地、鄂豫皖三省结合部。东西长 61.6 公里，南北宽 40.7 公里，全县总面积 1612 平方公里。辖 16、5 个乡镇、1 个管理区、1 个街道（正在筹建），202 个行政村。2014 年人口 36.4 万。新县中医院项目拟建地点位于新县大别山中药科技园。项目场地地势平坦，周围没有污染源，周边交通便利，供电及排水便利，绿化、绿地、景观、水系等基础设施条件良好，有利于医院内外部交通流线及洁污流线组织，符合综合医院的选址原则，是项目建设的理想场地。新县中医院主要经营内科、外科、骨伤科、妇产科、儿科、急诊科及针灸理疗科、中风科、肛肠病科、心血管病科等特色专科，未来根据医院自身发展的需要可发展疗养、中医药保健、康复保健、医疗美容、临终关怀等领域业务。1 1.1.2.1.2 项目建设规模项目建设规模 新县中医7、院项目位于新县大别山中药生态科技园，规划用地面积约 80 亩（中医院用地约 38 亩），规划床位 300 张。东临保留山体，北临新县光彩实验学校，西接城市预留绿地；用地呈现东西长，南北短的规则矩形；项目拟建集中医院、康复中心、妇幼保健院于一体的医疗综合园区。1 1.1.3.1.3 项目建设内容项目建设内容 项目规划设计一期建设门诊楼、住院部、及综合楼，建筑面积合新县中医院新建 PPP 项目物有所值及财政承受能力评价报告 6 计 27450 平方米，规划床位 300 张。二期建设康复中心。1.1.41.1.4 投资匡算及资金筹措投资匡算及资金筹措 项目总投资：16000 万元，其中政府共提供 18、800 万元（中央预算内投资 1600 万元，河南省财政补助 200 万元），社会资本筹资 4600万元，其他资金 9600 万元由项目公司负责筹集。1.1.51.1.5 项目建设进程项目建设进程 新县中医院新建项目 2015 年 9 月完成图纸审定、定额预算、财政评审；10 月前完成招投标，开工建设。1.1.1.1.6 6 项目股权结构项目股权结构 新县人民政府授权的新县中医院新建 PPP 项目政府方出资代表，新县卫计委代表政府与社会资本共同出资组建 PPP 项目公司。项目公司注册资本金为 6400 万元，其中新县卫计委出资 1800 万元，占 28%的股权；社会资本筹资 4600 万元，占9、 72%的股权。1.21.2 项目产出说明项目产出说明 新县中医院新建项目作为公益性项目，符合国家的有关政策，社会效益显著。项目建成后，将有利于提高广大人民群众特别是贫困群众的生活质量，有利于全面建设小康社会目标的实现，极好地弥补地区医院住院用房紧张的局面，提高医院在医疗、预防、保健、康复和急救等方面综合服务能力，引导当地医疗事业向高水平的方向发展，从而对进一步提高医疗服务水平和各专业多元化服务，推动新县卫生事业的发展和优化资源配臵有着较大的意义。项目建设一期将规划床位 300 张，未来项目公司根据用地和规划新县中医院新建 PPP 项目物有所值及财政承受能力评价报告 7 条件的需要，适当扩大新10、县中医院的建设规模，可发展疗养、中医药保健、康复保健、医疗美容、临终关怀等领域业务，床位数量会有一定数量的增加。1.31.3 项目运作模式项目运作模式 根据项目基本情况、项目前期工作完成进度、项目工程进度要求、项目配套资金到位情况等相关信息，对各类信息进行综合分析，协调各类资源资产，充分利用项目前期工作成果，通过 PPP 交易结构设计实现项目资源资产价值最大化的同时，力求实现项目相关的各类要求。基于上述原则，新县中医院新建 PPP 项目交易结构设计思路，主要是充分发挥 PPP 项目运作模式优势，引入社会资本与政府共同组建项目公司，由项目公司负责投融资、建设、运营新县中医院新建项目，特许经营期满11、，无偿移交给新县人民政府。即 BOTBOT 模式的交易模式的交易结构结构。1.41.4 风险分配风险分配 1 1.4.1.4.1 项目风险因素识别与分析项目风险因素识别与分析 根据医疗行业 PPP 项目的实施过程，项目的风险总体上可分为（1）前期风险；（2）建设风险；（3）运营风险；（4）移交风险；（5）其他风险 5 个方面。各风险包含的子风险及其解释如下表所示。前期风招投标风险 由于招投标方式程序不合理、市场不规范、竞标者恶性竞争等，使最优企业没有中标所存在的市场准入风险。新县中医院新建 PPP 项目物有所值及财政承受能力评价报告 8 险 项目谈判风险 在与最后一二个企业的谈判过程中，某些问12、题未达成一致，而导致项目失败。项目规划风险 项目规模与当地的社会经济发展规划和用水需求等不相符合，影响投资收益。项目融资风险 项目融资困难或资金不足。土地征用风险 征地过程中出现障碍，拆迁时间长导致延误工期；由于征地费用高，导致项目投资大幅增加。建设风险 项目成本超支 项目融资成本和建设成本超过预算额度，不得不追加投资。完工风险 由于一些外界因素影响而导致项目竣工的延误。质量风险 项目在建设安装过程中可能出现质量问题，给项目带来的风险。工艺和设备选择风险 项目的设备材料及整体技术工艺存在问题，对项目投资和运行成本产生影响的风险。运营风险 经营风险 竞争使供给与需求变得不稳定，导致产生一定的经营13、风险。医疗成本风险 职工的劳动生产率、医疗设备的使用率等都有可能因估计不充分而导致生产率下降，造成资源浪费。运营能力欠缺风险 运营商技术或管理能力欠缺，影响项目收益的风险。新县中医院新建 PPP 项目物有所值及财政承受能力评价报告 9 医疗技术风险 医疗设备在使用过程中或医务人员在诊疗过程中，因工作人员主观或客观上原因造成直接或间接的经济损失而形成的风险。其他风险 国家财政政策、货币政策的变化，经济不景气及协作单位合同没有被履行等，医院不能自己左右而产生的风险。移交风险 医疗设备质量风险 由于设备质量达不到合同标准要求，移交前对设备和相关设施进行改造维护，甚至大修，使得成本费用增加。项目产权风14、险 由于资产产权界定不清，引起双方纠纷，从而带来了投资的损失。其他风险 政策风险 与项目有关的如项目资产国有化、强制收购和征用以及优惠政策的撤销等。合同风险 从微观层面考虑，如在各个阶段项目双方以及分包商之间的纠纷以及一方或多方违约等，导致项目暂停或终止。不可抗力风险 发生了不能预见和避免、不能通过人力克服的意外事件或自然灾害，导致项目损失或失败。1 1.4.2.4.2 风险分配基本框架风险分配基本框架 项目风险的分配是保证项目顺利实施的重要条件。对项目风险的分配遵循以下原则：（1）效率原则。风险分配应从整体效益的角度出发，最大限度地新县中医院新建 PPP 项目物有所值及财政承受能力评价报告 15、10 发挥双方的积极性，有利于项目目标的成功实现。风险应由能最有效、合理、经济地预测、防止和控制风险的一方承担相应风险责任；通过风险分配能使风险责任方更好地发挥双方管理和技术革新的积极性。（2）公平合理，责权利平衡。风险承担者同时应能享有风险控制获得的收益和机会收益；风险承担者应能最有效地控制导致风险的事件。（3）在风险分配中要考虑双方伙伴关系、风险共担、利益共享的目的。根据以上原则，本项目的风险分配如下表所示 社会资本承担的风险社会资本承担的风险 政府承担的风险政府承担的风险 共同承担风险共同承担风险 项目融资风险 项目成本超支 完工风险 质量风险 安全风险 工艺和设备选择风险 运营能力欠缺16、风险 医疗设备质量风险 医疗技术风险 医院运营风险 招投标风险 项目谈判风险 项目规划风险 土地征用风险 项目产权风险 政策风险 合同风险 不可抗力风险 新县中医院新建 PPP 项目物有所值及财政承受能力评价报告 11 2 2、物有所值定性分析、物有所值定性分析 2.12.1 分析内容分析内容 定性分析重点关注项目采用 PPP 模式与采用政府传统采购模式相比能否增加公共供给、优化风险分配、提高效率、促进创新和公平竞争等。2.1.1 增加公共供给 新县中医院新建项目通过采用政府和社会资本合作模式，可拓展项目建设的融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，有利于整合社会资源，盘活社会存量资本，激17、发民间投资活力，拓展企业发展空间，提升经济增长动力，促进经济结构调整和转型升级，增加公共供给。2.1.2 优化风险分配 新县中医院新建项目不但要耗费大量的资金、物资和人力等宝贵资源，且具有一次性投资和固定性的特点，一旦建成难以更改。因此，需要分析识别拟建项目在建设和运营中潜在的主要风险因素，揭示风险来源，判别风险程度，提出规避风险对策，降低风险损失，优化风险分配，降低政府风险承担责任。项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由项目公司承担，法律、政策等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。政府仅承担法律、政策风险和一部分不可抗力风险，大大降新县中医院新建 PPP 项目物有所值18、及财政承受能力评价报告 12 低了政府的风险承担成本。2.1.3 提高效率 规范的政府和社会资本合作模式能够将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能，与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，减少政府对微观事务的过度参与，提高公共服务的效率与质量。一是对政府来讲，可以减轻政府债务负担，减缓地方融资平台压力，有效促进政府职能转变，较少对微观事务的干预，腾出更多的精力放到规划和监管上。二是对社会资本来讲，可以降低参与公共领域项目的门槛，拓宽社会资本的发展空间，进一步激发非公有制经济的活力。三是对社会来讲，通过“让专业的人做专业的事”，高低效益相配臵，产生宏观效益，提高公共产品供给效率。2.1.419、 促进创新和公平竞争 新县中医院 PPP 项目将形成了投融资机制的创新，可以将大量非政府的民间资金、社会资本引入医疗服务领域，但它又不仅仅限于投融资模式层面的创新，它还以风险共担、利益共享、绩效升级方面的鲜明性质形成了管理模式的创新，并天然对接混合所有制改革和法治化制度建设，具有国家和社会治理模式创新层面的重要意义。社会资本参与新县中医院 PPP 项目将强化竞争机制，也给自身带来了面对更强竞争、持续发展成长能力的挑战。社会资本自身的技术创新以及由此基础上产生的市场竞争力将是参于本项目可持续发展的核心。新县中医院新建 PPP 项目物有所值及财政承受能力评价报告 13 2.22.2 分析方法分析方20、法及结论及结论 定性分析采用专家评分法，在已给定的基本指标及其权重的基础上，组织不少于三项附加指标及其权重。基本指标分别是全生命周期整合潜力、风险识别与分配、绩效导向、潜在竞争程度、鼓励创新、政府机构能力、政府采购政策落实潜力，七个基本指标的合计权重为80%。根据项目特点，另选取全生命周期成本估计准确性、资产利用及收益、融资可行性三个指标作为附加指标，权重分别取 10%、5%、5%，合计权重为 20%。新县中医院新建 PPP 项目物有所值及财政承受能力评价报告 14 表 2-1 PPP 项目物有所值定性分析专家评分表 指标 权重 评分 基本指标 全生命周期整合潜力 15%风险识别与分配 15%21、绩效导向 15%潜在竞争程度 15%鼓励创新 5%政府机构能力 5%政府采购政策落实潜力 10%基本指标小计基本指标小计 80%附加指标（不少于三项）全生命周期成本估计准确性 10%资产利用及收益 5%融资可行性 5%附加指标小计 20%合计 100%专家签字：年 月 日 新县中医院新建 PPP 项目物有所值及财政承受能力评价报告 15 表 2-2 PPP 项目物有所值定性分析专家意见表 项目名称 委托单位 评分结果 专家小组意见 组长签名：年 月 日 姓名 单位 专业领域 签名 组长 专家 专家 专家 专家 专家 专家 新县中医院新建 PPP 项目物有所值及财政承受能力评价报告 16 表 222、-3 PPP 项目物有所值定性分析评分结果计算表 指标 权重 A 总 分 B 最 高 分 C 最 低 分 D 平均分E=(B-C-D)(专家数-2)加权分 F=EA 基 本 指 标 全生命周期整合潜力 15%风险识别与分配 15%绩效导向 15%潜在竞争程度 15%鼓励创新 5%政府机构能力 5%政府采购政策落实潜力 10%基本指标小计 80%附 加 指 标 全生命周期成本估计准确性 10%资产利用及收益 5%融资可行性 5%附加指标小计 20%评分结果 100%新县中医院新建 PPP 项目物有所值及财政承受能力评价报告 17 表 2-4 PPP 项目物有所值定性分析评分参考标准 编号 指标 23、评分参考标准 1 全生命周期整合潜力 80-100=项目资料表明，设计、融资、建造和全部运营、维护将整合到一个合同中；对于存量项目，采用 PPP 模式，至少有全部运营、维护整合到一个合同中。61-80=项目资料表明，设计、融资和建造以及核心服务或大部分非核心服务的运营、维护将整合到一个合同中；对于存量项目，采用 PPP 模式，至少有融资和核心服务或大部分非核心服务的运营、维护将整合到一个合同中。41-60=项目资料表明，设计、融资、建造和维护等将整合到一个合同中，但不包括运营；或融资、建造、运营和维护等将整合到一个合同中，但不包括设计；对于存量项目采用 PPP 模式，仅运营和维护将整合到一个合24、同中。21-40=项目资料表明，融资、建造和维护等将整合到一个合同中，但不包括设计和运营。0-20=项目资料表明，设计、融资、建造等三个或其中更少的环节将整合到一个合同中。2 风险识别与分配 81-100=项目资料表明，已进行较为深入的风险识别工作，预计其中的绝大部分风险或全部主要风险将在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。61-80=项目资料表明，已经进行较为深入的风险识别工作，预计其中的大部分主要风险可以在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。41-60=项目资料表明，已进行初步的风险识别工作，预计这些风险可以在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。21-40=项目资料表明，已进行25、初步的风险识别工作，预计这些风险难以在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。0-20=项目资料表明，尚未开展风险识别工作，或没有清晰识别风险。3 绩效导向 81-00=绝大部分绩效指标符合项目具体情况，全面合理，清晰明确。61-80=大部分绩效指标符合项目具体情况，全面合理，清晰明确。41-60=绩效指标比较符合项目具体情况，但不够全面和清晰明确，缺乏部分关键绩效指标。21-40=已设置的绩效指标比较符合项目具体情况和明确，但主要关键指标未设置。0-20=未设置绩效指标或绩效指标不符合项目具体情况，不合理、不明确。4 潜在竞争程度 81-100=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力26、大且已存在明显的证据或迹象，例如参与项目推荐会的行业领先的国内外企业数量较多。61-80=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力较大，预期后续通过采取措施可进一步提高竞争程度。41-60=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力一般，预期后续通过采取措施可提高竞争程度。21-40=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力较小，预期后续通过采取措施有可能提高竞争程度。0-20=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力小，预期后续不大可能提高竞争程度。5 鼓励创新 81-100=项目产出说明提出了较为全面、清新和可测量的产出规格要求，没有对如何交付提出要求。61-80=项27、目的产出规格要求较为全面、清新和可测量，并对如何交付提出了少量要求。41-60=项目的产出规格要求不够全面、清晰和可测量，并对如何交付提出了少量要求。21-40=项目的产出规格要求不够全面、清晰和可测量，并对如何交付提出了较多要求。0-20=项目的产出说明基本上没有明确产出规格和要求，或主要对如何交付进行了要求。6 政府机构能 81-100=政府具备较为全面、清晰的 PPP 概念，且本项目相关政府部门及机构具有较强的 PPP 能新县中医院新建 PPP 项目物有所值及财政承受能力评价报告 18 力 力。61-80=政府的 PPP 理念一般，但本项目相关政府部门及机构具有较强的 PPP 能力。4128、-60=政府的 PPP 理念一般，且本项目相关政府部门及机构 PPP 能力一般。20-41=政府的 PPP 理念较欠缺，且本项目相关政府部门及机构 PPP 能力较欠缺且不易较快获得。0-20=政府的 PPP 理念欠缺，且本项目相关政府部门及机构 PPP 能力欠缺且难以获得获得。7 政府采购政策落实潜力 81-100=项目有效落实政府采购政策的潜力很大，预计后续通过进一步采取措施确定能够实现。61-80=项目有效落实政府采购政策的潜力较大，预计后续通过进一步采取措施可增强落实性。41-60=项目有效落实政府采购政策的潜力一般，预计后续通过采取措施可增强落实性。21-40=项目有效落实政府采购政策29、的潜力较小，预计后续通过采取措施有可能提高落实性。0-20=项目有效落实政府采购政策的潜力小。（注：此处的政府采购政策主要是指，促进内资企业和中小企业发展、国外技术转让、节能环保、绿色低碳，以及必要时限制外资参与项目等。）8 项目规模 81-100=新建项目的投资或存量项目的资产公允价值在 10 亿元以上。61-80=新建项目的投资或存量项目的资产公允价值介于 2 亿到 10 亿元之间。41-60=新建项目的投资或存量项目的资产公允价值介于 1 亿到 2 亿元之间。21-40=新建项目的投资或存量项目的资产公允价值介于 5000 万到 1 亿元之间。0-20=新建项目的投资或存量项目的资产公允30、价值小于 5000 万元。（注：可根据具体项目的类型、所在地区等因素重新设定金额大小。）9 项目资产寿命 81-100=资产的预期使用寿命大于 40 年。61-80=资产的预期使用寿命为 31-40 年。41-60=资产的预期使用寿命为 21-30 年。21-40=资产的预期使用寿命为 11-20 年。0-20=资产的预期使用寿命小于 10 年。（注：可根据具体项目的类型、所在地区等因素重新设定年限长短。）10 项目资产种类 81-100=项目的资产种类在三个以上。61-80=项目是两类较复杂或技术要求较高资产的组合。41-60=项目是两类中等复杂程度资产的组合，或者是若干个同类资产打包项目。31、21-40=项目是两类复杂程度较低资产的组合，或者项目是一个较为复杂的资产。0-20=项目只包括一个较为简单的资产。11 全生命周期成本准确性 81-100=项目相关信息表明，项目的全生命周期成本已被很好的理解和认识，并且被准确预估的可能性很大。61-80=项目相关信息表明，项目的全生命周期成本已被较好的理解和认识，并且被准确预估的可能性较大。41-60=项目相关信息表明，项目的全生命周期成本已被较好的理解和认识，但尚无法确定能否被准确预估。21-40=项目相关信息表明，项目的全生命周期成本理解和认识还不够全面清晰。0-20=项目相关信息表明，项目的全生命周期成本基本上没有得到理解和认识。1232、 法律和政策环境 81-100=项目采用 PPP 模式符合现行法律法规规章和政策等的要求，甚至存在鼓励政策。61-80=项目采用 PPP 模式受到现行法律法规规章和政策等的个别限制，并且可以较为容易地解决。41-60=项目采用 PPP 模式受到现行法律法规规章和政策等的个别限制，并且解决的可能性很大。21-40=项目采用 PPP 模式受到现行法律法规规章和政策等的少量限制，但解决的可能性很大。0-20=项目采用 PPP 模式受到现行法律法规规章和政策等的严格限制。13 资产利用及 81-100=预计社会资本在满足公共需求的前提下，非常有可能充分利用资产增加额外收入。新县中医院新建 PPP 项目33、物有所值及财政承受能力评价报告 19 收益 61-80=预计社会资本在满足公共需求的前提下，较有可能充分利用资产增加额外收入。41-60=预计社会资本在满足公共需求的前提下，利用项目资产增加额外收入的可能性一般。21-40=预计社会资本利用项目资产获得额外收入的可能性较小。0-20=预计社会资本利用项目资产获得额外收入的可能性非常小。14 融资可能性 81-100=预计项目对金融机构的吸引力很高，或已有具备强劲实力的金融机构明确表达了对项目的兴趣。61-80=预计项目对金融机构的吸引力较高。41-60=预计项目对金融机构的吸引力一般，通过后续进一步准备，可提高吸引力。21-40=预计项目对金融34、机构的吸引力较差，通过后续进一步准备，可提高吸引力。0-20=预计项目对金融机构的吸引力很差。县财政局会同医疗行业主管部门根据项目具体情况，选取物有所值评价专家，组成专家小组，并召开专家小组会议，得到项目评分结果，形成专家小组意见。专家小组原则上同意项目通过物有所值定性分析，适宜采用 PPP 模式。新县中医院新建 PPP 项目物有所值及财政承受能力评价报告 20 3 3、物有所值定量分析、物有所值定量分析 3.13.1 定量分析步骤定量分析步骤 物有所值定量分析是在假定采用 PPP 模式与政府传统投资和采购模式的产出绩效相同的前期下，通过对 PPP 项目全生命周期内政府支出成本的净现值（PPP35、 值）与公共部门比较值（PSC 值）进行比较，判断 PPP 模式能否降低项目全生命周期成本。定性分析定量分析设定参照项目计算PSC值计算PPPs值不宜采用不宜采用PPP进入准备阶段是否通过PSCPPPs是否是否 图 3-1 物有所值定量分析流程 物有所值定量分析的主要步骤包括：1、根据参照项目计算 PSC 值；2、根据影子报价和实际报价计算 PPP 值；3、比较 PSC 值和 PPP 值，计算物有所值量值和指数，得出定量分析结论。PPPs 值小于 PSC 值的，项目转入准备阶段，否则不宜采用 PPP新县中医院新建 PPP 项目物有所值及财政承受能力评价报告 21 模式，应从当地 PPP 项目目36、录中剔除。3.23.2 确定折现率确定折现率 根据医疗市场的通行惯例，投资人通常对项目投资回报要求在8%-12%之间。目前长期贷款利率为 5.65%以上，考虑到本项目较长的特许经营期和投资人的合理回报，我们将本项目的折现率确定为 8%；3.3PSC3.3PSC 值计算值计算 PSC 值是指政府采用传统采购模式提供与 PPP 项目产出说明要求相同的基础设施及公共服务的全生命周期成本的净现值。PSC 值=初始 PSC 值+竞争性中立调整值+可转移风险承担成本+自留风险承担成本 3.3.1 设定参照项目 根据政府和社会资本合作项目物有所值评价指引（试行）中参照项目设定原则，设定本项目的参照项目如下：37、（1）参照项目与 PPP 项目产出说明要求的产出范围和标准相同；（2）参照项目与 PPP 项目财务模型中的数据口径保持一致；（3）参照项目采用基于政府现行最佳时间的、最有效和可行的采购模式；（4）参照项目的内容不一定全部由政府直接承担，政府可将项目部分内容外包给第三方建设或运营，但外包成本计入参照项目成本；（5）参照项目的各项假设和特征在计算全过程中保持不变。新县中医院新建 PPP 项目物有所值及财政承受能力评价报告 22 确定折现率 3.3.2 计算初始 PSC 值 初始 PSC 值=（建设成本-资本性收益）+（运营维护成本-第三方收入）+其他成本（1）建设成本 本项目的总投资为 1600038、 万元。（2）资本性收益 PPP 项目假设特许经营期结束后，资产无偿移交给政府，参照项目需与 PPP 项目财务模型中的数据口径保持一致，所以项目无资本性收益。（3）运营维护成本 项目运营维护成本参考其他同类项目，并根据本项目自身情况确定费用取值。项目营业收入内容主要为住院收入。项目建成后住院床位 300张，住院患者人均每日 600 元/日，病床使用率 95%。住院部年收入为：300600365 天/年95%=6241.5 万元。本项目的运营税金及附加、所得税全部予以免。项目经营期年平均总成本费用 4883 万元。具体见下表：表表 1 1：年运营成本估算表：年运营成本估算表 序号 成本要素 取值39、说明 金额（万元）1 药品支出费 总收入 35%计入 2184 2 卫生材料费 总收入 5%计入 312 新县中医院新建 PPP 项目物有所值及财政承受能力评价报告 23 3 员工工资及福利费 每人工资及福利按照 5 万元计算，员工人数 400 人 2000 4 营业费用 营业费用包括办公房、差旅费、水电费、印刷费、职工培训费、业务招待费、卫生费、设施维护费等，费用按照总收入5%计入 312 5 年收入 6242 6 总成本（1-4）之和 4808（4）第三方收入 第三方收入即医院 30 年收入折算，测算为 70265 万元。（5）其他成本 本项目不存在其他成本。初始 PSC 值=16000+40、54127-70265=-138 万元 3.3.3 竞争性中立调整值 竞争性中立调整值是为了消除政府传统采购模式下公共部门相对社会资本所具有的竞争优势，主要包括政府比社会资本少支出的土地费用、行政审批费用、所得税等有关税费。本项目竞争性中立调整值主要为增值税、所得税等税费的现值。新县中医院新建 PPP 项目物有所值及财政承受能力评价报告 24 国务院办公厅印发关于促进社会办医加快发展若干政策措施的通知（国办发201545 号）规定：对社会办医疗机构提供的医疗服务，免征营业税；对符合规定的社会办非营利性医疗机构自用的房产、土地，免征房产税、城镇土地使用税；对符合规定的社会办营利性医疗机构自用的房41、产、土地，自其取得执业登记之日起，3 年内免征房产税、城镇土地使用税。社会办医疗机构按照企业所得税法规定，经认定为非营利组织的，对其提供的医疗服务等符合条件的收入免征企业所得税。因此，本项目不考虑税收等因素，竞争中立之为0。3.3.4 风险承担成本 由于新县中医院新建项目的风险概率和风险后果值难以预测，因此风险承担成本采用比例法计算。风险承担成本为项目建设运营成本的 15%，其中自留风险承担成本占项目全部风险承担成本的 20%，可转移风险承担成本占 80%。可转移风险=70127*15%*80%=8415 万元 自留风险=70127*15%*20%=2103 万元 PSC 值=初始 PSC 值42、+竞争性中立调整值+可转移风险承担成本+自留风险承担成本=-138+0+8415+2103=10380 万元 3.4PPPs3.4PPPs 值计算值计算 政府建设运营成本=（政府建设成本-政府资本额资本性收益）+（政府运营维护成本-政府资本第三方收入）+其他成本 1、关于政府资本和社会资本的建设成本、资本性收益、运营维新县中医院新建 PPP 项目物有所值及财政承受能力评价报告 25 护成本、第三方收入、其他成本等计算，按照两者的出资比例计算；2、合理利润率采用人民银行的长期贷款基准利率；3、政府自留风险承担成本包括政府比例的项目风险和城府承担的法律、政策等自留风险所指出的成本。根据项目实施方案43、中的财务测算部分，本项目的政府每年政策补贴费用约为 20 万元/年。自留风险=1830*15%*20%=55 万元 PPPs 值=影子报价政府建设运营成本+政府自留风险承担成本=1830+55=1885 万元 3.53.5 计算结果计算结果 综合上述 PSC 值和 PPPs 值的分析，计算得到项目全生命周期 PSC值和 PPPs 值，具体计算结果见附表。表 3-2 物有所值指标表 指标 单位 数值 PSC 万元 10380 PPPs 万元 1885 物有所值量值 万元 8495 物有所值指数%81.8%3.63.6 物有所值评价结论物有所值评价结论 根据物有所值评价要求，当物有所值评价量值和指44、数为正的，说明项目适宜采用 PPP 模式，否则不宜采用 PPP 模式。物有所值量值和指数越大，说明 PPP 模式替代传统采购模式实现的价值越大。本项目物有所值量值和指数均为正，说明项目适宜采用 PPP 模式。新县中医院新建 PPP 项目物有所值及财政承受能力评价报告 26 4 4、财政承受能力论证、财政承受能力论证 为了科学评估项目实施对当前及今后年度财政收支平衡状况的影响，并为 PPP 项目财政预算管理提供依据，需要对项目的各项财政支出责任能够清晰识别和测算。4.14.1 责任识别责任识别 在 PPP 项目全生命周期的不同阶段，对应政府承担不同的义务，财政支出责任主要包括股权投资、运营补贴、45、风险承担、配套投入。4.1.1 股权投资支出 新县人民政府授权的新县中医院新建 PPP 项目政府方出资代表，新县卫生局代表政府与社会资本共同出资组建 PPP 项目公司。4.1.2 运营补贴支出 运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任。政府付费模式下，政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式下，政府不承担任何运营补贴支出责任。本项目采用可行性缺口补助模式，因此政府承担运营补贴责任。4.1.3 风险承担支出 风险承担支出责任是指由政府承担风险带来的财政或有支出责任。新县中医院新建46、 PPP 项目物有所值及财政承受能力评价报告 27 4.1.4 配套投入支出 配套投入支出责任是指政府承诺将提供的配套工程等其他投入责任，包括土地征收和整理、建设部分项目配套设施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息。根据项目实施方案，项目不承担配套投入支出。4.24.2 支出测算支出测算 4.2.1 运营补贴支出 根据项目实施方案中的财务测算部分，本项目的政府平均每年财政补贴费用约为 20 万元/年。每年的运营补贴如下表所示：表 4-1 运营补贴支出表 单位：万元 特许经营期年份 运营补贴支出 2017 20 2018 20 2019 20 2020 20 202147、 20 2022 20 2023 20 2024 20 2025 20 2026 20 2027 20 新县中医院新建 PPP 项目物有所值及财政承受能力评价报告 28 2028 20 2029 20 2030 20 2031 20 2032 20 2033 20 2034 20 2035 20 2036 20 2037 20 2038 20 2039 20 2040 20 2041 20 2042 20 2043 20 2044 20 2045 20 2046 20 4.2.2 风险承担支出 由于项目风险支出数额和概率难以准确测算，按照项目的全部建设成本和全生命周期内的运营成本的一定比例确定48、风险承担支出。项目总的风险承担成本为项目建设运营成本的 15%，其中政府需承担的自留风险承担成本占项目全部风险承担成本的 20%。每年的风新县中医院新建 PPP 项目物有所值及财政承受能力评价报告 29 险承担支出如下表所示：表 4-2 风险承担支出表 单位：万元 特许经营期年份 风险承担支出 2017 92 2018 92 2019 92 2020 92 2021 92 2022 92 2023 92 2024 92 2025 92 2026 92 2027 92 2028 92 2029 92 2030 92 2031 92 2032 92 2033 92 2034 92 2035 92 49、2036 92 新县中医院新建 PPP 项目物有所值及财政承受能力评价报告 30 2037 92 2038 92 2039 92 2040 92 2041 92 2042 92 2043 92 2044 92 2045 92 2046 92 4.2.3 测算结果 本项目总的财政支出责任如下表所示：表 4-3 财政支出责任 单位：万元 特许经营期年份 运营补贴支出 风险承担支出 财政支出责任 2015 20 92 112 2016 20 92 112 2017 20 92 112 2018 20 92 112 2019 20 92 112 2020 20 92 112 2021 20 92 1150、2 2022 20 92 112 2023 20 92 112 新县中医院新建 PPP 项目物有所值及财政承受能力评价报告 31 2024 20 92 112 2025 20 92 112 2026 20 92 112 2027 20 92 112 2028 20 92 112 2029 20 92 112 2030 20 92 112 2031 20 92 112 2032 20 92 112 2033 20 92 112 2034 20 92 112 2035 20 92 112 2036 20 92 112 2037 20 92 112 2038 20 92 112 2039 20 9251、 112 2040 20 92 112 2041 20 92 112 2042 20 92 112 2043 20 92 112 2044 20 92 112 2045 20 92 112 2046 20 92 112 新县中医院新建 PPP 项目物有所值及财政承受能力评价报告 32 4.34.3 能力评估能力评估 4.3.1 财政支出能力评估 表 4-4 新县近 5 年公共预算支 年份 2011 2012 2013 2014 2015 公共预算支出（万元）116553 148600 160979 174530 120110(预算数)因 2015 年数据为预算数，与实际发生数有一定差异，考虑前52、 4年的平均增长率，公共预算的平均增长率约为 8%。假设公共预算支出在特许经营期的前 5 年以此速度增长，其后因时间较远，不可确定性增加，假设其以比通货膨胀率略高的速度增长，假定为 6%。则特许经营期内的政府公共预算支出如下表所示（2017 年为特许经营期第 1 年）：表 4-5 公共预算支出 单位：万元 特许经营期年份 市本级公共预算支出 增长比例 2015 188492 8%2016 203572 8%2017 219858 8%2018 237446 8%2019 256442 8%2020 276957 8%2021 299114 8%2022 317061 6%2023 33608453、 6%新县中医院新建 PPP 项目物有所值及财政承受能力评价报告 33 2024 356249 6%2025 377624 6%2026 400282 6%2027 424299 6%2028 449756 6%2029 476742 6%2030 505346 6%2031 535667 6%2032 567807 6%2033 601876 6%2034 637988 6%2035 676267 6%2036 716844 6%2037 759854 6%2038 805445 6%2039 853772 6%2040 904998 6%2041 959298 6%2042 101685654、 6%2043 1077868 6%2044 1142540 6%2045 1211092 6%2046 1283758 6%项目财政支出责任占公共预算支出的比例如下表所示 新县中医院新建 PPP 项目物有所值及财政承受能力评价报告 34 表 4-6 项目财政支出占公共预算支出比例 单位：万元 特许经营期年份 财政支出责任 市本级 公共预算支出 支出比例 2017 112 219858 0.05 2018 112 237446 0.05 2019 112 256442 0.04 2020 112 276957 0.04 2021 112 299114 0.04 2022 112 317061 55、0.04 2023 112 336084 0.03 2024 112 356249 0.03 2025 112 377624 0.03 2026 112 400282 0.03 2027 112 424299 0.03 2028 112 449756 0.02 2029 112 476742 0.02 2030 112 505346 0.02 2031 112 535667 0.02 2032 112 567807 0.02 2033 112 601876 0.02 2034 112 637988 0.02 2035 112 676267 0.02 2036 112 716844 0.02 256、037 112 759854 0.01 新县中医院新建 PPP 项目物有所值及财政承受能力评价报告 35 2038 112 805445 0.01 2039 112 853772 0.01 2040 112 904998 0.01 2041 112 959298 0.01 2042 112 1016856 0.01 2043 112 1077868 0.01 2044 112 1142540 0.01 2045 112 1211092 0.01 2046 112 1283758 0.01 在项目全生命周期内，财政支出责任占当年一般公共预算支出的比例都不超过 10%。4.3.2 行业和领域平衡性评估 新县现还未有医疗行业 PPP 项目实施，项目采用 PPP 模式与采用政府传统采购模式相比将增加公共供给、优化风险分配、提高效率、促进创新和公平竞争、有效落实政府采购政策。4.44.4 财政承受能力论证结论财政承受能力论证结论 本项目政府支出责任主要包括运营补贴支出和风险承担支出，在项目全生命周期内，财政支出责任占当年一般公共预算支出的比例都不超过 10%。同时新县现还未有医疗行业 PPP 项目实施，不存在 PPP项目过于集中的情况。因此财政承受能力“通过论证”，项目适宜采用 PPP 模式。