1、1 云南省玉溪市 玉溪市儿童医院建设项目（PPP 模式）财 政 承 受 能 力 评 价 报 告 编制单位：玉溪市财政局 二一六年十二月 2 为了科学评估本项目实施对当前及今后年度财政收支平衡状况的影响，并为 PPP 项目财政预算管理提供依据，需要对项目的各项财政支出责任能够清晰识别和测算。一、项目基本情况一、项目基本情况 玉溪市儿童医院现址位于红塔区桂山路 19 号，为租用原红塔集团职工医院；占地 19.32 亩（12867.12 平方米），建筑面积 14400（其中急诊用房 400，门诊 2400，住院用房 8600，医技用房 800，食堂、后勤等其他用房约 2200）。现有临床科室 9 个2、，医技科室 3 个，行政后勤科室 4 个，共设置 200 个床位，实际开放 197 床。拟新建的玉溪市儿童医院为集疾病诊断、治疗、科研、教学、保健、康复为一体的三级综合性儿童医院。项目选址于玉溪市红塔区李棋街道办事处，规划白龙路与规划西横二路交叉口西北侧。设计床位 750 床，总占地面积 34128 （约51.19 亩），总建筑面积 110048，其中：地上建筑面积 83048，地下建筑面积 27000。经批复的可行性研究报告估算总投资为 63,274.15 万元（批复总投资中不含建设期贷款利息及设备投资，包含两部分投资后金额为 74,942.47 万元）。二、主要评价依据二、主要评价依据 13、.中华人民共和国预算法；2.国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资3 的指导意见（国发201460 号）；3.国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知（国办发201542 号）；4.财政部关于推广运用政府和社会资本作模式有关问题的通知（财金201476 号）；5.财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113 号）；6.政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）；7.关于印发 PPP 物有所值评价指引（试行）的通知（财金2015167 号）；8.玉溪市儿童医院搬迁重建项目可行4、性研究报告及批复（玉发改社会2013677 号）；9.其他与评价相关的书面资料。三、主要论证过程三、主要论证过程（一）责任识别（一）责任识别 在 PPP 项目全生命周期的不同阶段，对应政府承担不同义务，财政支出责任主要包括股权投资，运营补贴，风险承担，配套投入。本项目为使用者付费模式，在确保项目财务可持续性的4 情况下，经对项目现金流进行预测和测算分析，本项目合作经营期内的收入能覆盖所有的支出包含：项目建设费用、融资成本费用、运营期成本等相关费用，并能实现合理的利润回报。1.股权投资支出股权投资支出 股权投资支出责任是指在政府和社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。如果5、社会资本单独组建项目公司，政府不承担股权投资支出责任。在本项目中，拟由政府方指定的玉溪医疗健康投资有限责任公司与社会资本按照 40%：60%的比例对已成立的玉溪儿童医院管理有限公司进行注资，完成注资后玉溪儿童医院管理有限公司作为本项目的项目公司，并由其负责本项目的实施。本项目政府投入资本金约 8,993.10 万元、社会投资人投入资本金 13,489.64 万元，资本金合计投入 22,482.74 万元，其余资金由项目公司融资投入。2.政府承担运营补贴支出政府承担运营补贴支出 运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。在不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。政府付费6、模式下，政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支出责5 任；使用者付费模式下，政府不承担正常运营期的任何运营补贴支出责任。由于本项目采用使用者付费为基础，拟采用 BOT 模式实施，并采用使用者付费模式给予社会投资人以回报。在合作前三年过渡期内（2017 年至 2019 年）由市财政按每年 250万元给予可行性缺口定额补助，共计 750 万元。依据现有测算结果，除此之外，政府不承担任支出责任。3.风险承担支出风险承担支出（1）法律风险 主要是指由于采纳、颁布、修订、重新诠释法律或规定而导致项目的合法性、市场需求、产品、服务收费、合同协议的有效性等元素发生变化，从7、而对项目的正常建设和运营带来损害，甚至直接导致项目的中止和失败的风险。PPP 模式作为一种体制机制创新，国家发改委与财政部也相继发布了指导意见与操作指南，分别从政策层面和实际操作上对 PPP 推广予以指导。但 PPP 模式目前的法律法规不够健全，比较容易出现这方面的风险。当务之急，是梳理 PPP运用所必需的制度和体制框架，消除障碍，明确规则，逐步构建适宜的制度环境和法律保障。（2）政策风险 6 随着财政部、国家发改委与相继发布了指导意见与操作指南，分别从政策层面和实际操作上对 PPP 推广予以指导和支持。（3）最低需求风险 最低需求风险是指由于宏观经济、社会环境、人口变化、法律法规调整等其他因8、素使市场需求变化，导致市场预测与实际需求之间出现差异而产生的风险。（4）不可抗力风险 不可抗力风险是指合同一方无法控制，在签订合同前无法合理防范，情况发生时，又无法回避或克服的事件或情况，如自然灾害或事故、战争、禁运等。本项目原则上，项目建设和运营维护等商业风险由社会资本方承担，法律、政策等风险由政府方承担，不可抗力因素造成的风险由政府和社会资本共同承担。实际的风险分配将在 PPP 招标文件、PPP 合同文件中以条款方式加以明确。4.配套投入支出配套投入支出 配套投入支出是指政府承诺将提供的配套工程等其他投入责任，包括土地提供，项目配套设施，完成项目与现有相关基础设施和公共事业的对接，设备、人9、员补助，贷款贴息。本项目用地投入主要为：儿童医院管理公司通过出让获7 取的建设用地 34127.48m2，在经评估后作为资本金投入本项目。本项目的配套投入主要为：中央补助资金 3,600 万元，地方配套资金 3,600 万元（其中中央补助资金、部分地方配套资金已用于支付土地出让金），土地溢价 564.84 万元及儿童医院现有有形、无形资产及儿童医院现有有形、无形资产，共计约 8,993.10 万元的资本金支出；在合作前三年过渡期内（2017 年至 2019 年）由市财政按每年 250 万元给予可行性缺口定额补助，共计 750 万元。的配套投入。除此之外，无其他需要政府配套投入支出。按股权比例，10、社会投资人应投入自有资金 13,489.64 万元作为资本金。其余资金由项目公司采用融资方式投入。（二）支出测算（二）支出测算 1.股权投资支出股权投资支出 在本项目中，项目公司资本金为 22,482.74 万元，政府方指定的玉溪市医疗健康投资运营管理有限公司代表政府出资，占项目公司约 40%股权，即政府承担约 8,993.10 万元的股权投资支出责任。资金来源为：中央补助资金 3,600 万元，地方配套资金 3,600 万元，土地溢价 564.84 万元以及经评估儿童医院现有有形、无形资产（其中中央补助资金，部分地方配套资金已用于支付土地出让金）。按股权比例，社8 会投资人应投入自有资金约 11、13,489.65 万元作为资本金。其余资金由项目公司采用融资方式投入。股权比例根据双方实际投入进行审核后确定。因此本项目股权支出中无需地方财政再承担支出责任。2.政府承担运营补贴支出政府承担运营补贴支出 本项目在合作期间，项目公司内部收益率（8.10%），高于 7%8%的社会平均收益率，较强的盈利能力及竞争力。在合作前三年过渡期内（2017 年至 2019 年）由市财政按每年 250 万元给予可行性缺口定额补助，共计 750 万元。的配套投入。除此之外，政府在合作期间无需承担其他支出责任。若新建医院投入使用前初期出现经营困难时，市级财政在可能情况下，可按需承担可行性缺口（在特许经营权合同中予12、以具体明确，财政介入临界点以及承担比例）。3.配套投入支出配套投入支出 本项目用地投入,主要为管理公司通过出让获取的建设用地 34127.48 平方米。并经评估后作为资本金投入本项目。在合作前三年过渡期内（2017 年至 2019 年）由市财政按每年 250 万元给予可行性缺口定额补助，共计 750 万元。的配套投入。除此之外，无其他需要政府配套投入支出。4.风险承担支出测算风险承担支出测算 9 风险承担成本是建设中设计、融资、建设、运营所可能发生的风险成本。因本项目各类风险支出数额和概率难以进行准确测算，故采用情景分析法计算。按照项目全部建设成本和一定时期内运营成本现值的一定比例确定风险承担13、总支出。经测算，政府自留风险承担成本责任为 1244.89 万元，年金化至建设、运营期间，每年风险承担成本支出为 90.38万元。4政府支出责任汇政府支出责任汇总总 通过以上测算，本项目全生命周期内，政府每年风险承担成本为：全生命周期期政府每年风险承担成本（单位：万元）年份 2016 2017 2018 2019 2020 2021 财政支出责任 90.38 340.38 340.38 340.38 90.38 90.38 年份 2022 2023 2024 2025 2026 2027 财政支出责任 90.38 90.38 90.38 90.38 90.38 90.38 年份 2028 2014、29 2030 2031 2032 2033 财政支出责任 90.38 90.38 90.38 90.38 90.38 90.38 年份 2034 2035 2036 2037 2038 2039 财政支出责任 90.38 90.38 90.38 90.38 90.38 90.38 年份 2040 2041 2042 2043 2044 2045 财政支出责任 90.38 90.38 90.38 90.38 90.38 90.38（三）财政可承受能力论证（三）财政可承受能力论证 玉溪市近 5 年经济运行数据统计如下表所示：2010-2014 年玉溪市经济运行数据统计（除百分比外单位：亿元）1015、 年份年份 2011 2012 2013 2014 2015 年均增长率年均增长率 地方公共财政支出地方公共财政支出 39.91 45.73 44.69 60.67 61.11 9.36%五年数据统计求得玉溪市地方公共财政支出的年均增长率为 9.36%。考虑到地市财政运行现实情况的合理性，下文预测地方公共财政支出时，年均增长率按 10%计算。2016-2045 年地方公共财政支出如下表所示：2016-2045 年玉溪市地方公共财政支出（单位：亿元）年份 2016 2017 2018 2019 2020 2021 地方公共财政支出 67 73.94 81.34 89.47 98.42 108.216、6 年份 2022 2023 2024 2025 2026 2027 地方公共财政支出 119.09 131 144.1 158.51 174.36 191.8 年份 2028 2029 2030 2031 2032 2033 地方公共财政支出 210.98 232.07 255.28 280.81 308.89 339.78 年份 2034 2035 2036 2037 2038 2039 地方公共财政支出 373.76 411.13 452.25 497.47 547.22 601.94 年份 2040 2041 2042 2043 2044 2045 地方公共财政支出 662.14 7217、8.35 801.18 881.3 969.43 1066.38 本项目政府方投入的项目资本金约 8,993.10 万元，来源为：中央补助资金 3,600 万元；地方配套资金 3,600 万元；土地溢价 564.84 万元及经评估的儿童医院现有有形、无形资产。在本项目整个生命周期内，本项目合作前三年（2017 年至 2019 年）为过渡期，在过渡期内由市财政按每年 340.3811 万元给予可行性缺口定额补助，其余年份风险承担成本支出为 90.38 万元补助。本项目属玉溪市本级第一个 PPP 项目，之前没有涉及其他项目，不涉及其他财政支出。根据支出测算结果和上述预测数据，本项目当年财政支出责任18、占当年玉溪市地方财政一般公共预算支出责任最高的年度 2016 年，占比为 0.05%，测算结果表明项目实施对玉溪市当前及今后年度财政支出的影响较小。经上述分析测算，本项目符合财政部政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）第二十五条“每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%”的规定，因此财政承受能力“通过论证”，本项目适宜采用 PPP 模式。根据上述分析、论证，在引入 PPP 模式后，地方财政投入减少 63,009.31 万元，可有效缓解政府的财政压力，极大的提高地方财政资金的使用效益。以更少的资金投入，获得更多的公19、共服务产品。因此项目采用因此项目采用 PPP 模式是可行的。模式是可行的。12 附件：财务测算附件：财务测算 一、测算条件 1.就诊人数 根据现有儿童医院统计资料，2013 年2015 年近三年的门诊量分别为 244530 人次、243975 人次、267148 人次；住院量分别为 11925 人次、11838 人次、11648 人次。2.收入情况 根据就诊人数及现有儿童医院 2013 年2015 近三年的收入情况，考虑物价上涨因素等，测算按照项目于 2019 年初建成运营，当年按照 475 床（公益性）+75 床（特需）=550床投入运营，以后 4 年每年增加 50 床（公益性）计算，在2020、23 年 750 床全部投入，测算基数取自 2015 年原儿童医院经营收入。特需床位收入按照公益性的三倍计算。后勤服务、残疾人康复医疗、早教中心等收入按每床 6.85 万元测算其他收入。物价上涨指数按 3%年增长计算。特需床位收入按照公益性的三倍计算。3.总投资 本项目经玉溪市发改委以玉发改社会2015516 号批复投资 63,274.15 万元，其中：工程建设费 49,910.42 万元；工程建设其他费 9,665.86 万元；基本预备费 3,697.87 万元。可研批复不含设备投资及建设期贷款利息，加上设备投资13 7,500 万元、建设期贷款利息 4,168.32 万元后项目总投资为7421、,942.47 万元。本项目资本金按总投资的 30%投入，即资本金为 22,482.74 万元。社会投资人采购完成后，由中选社会投资人及代表政府出资的玉溪医疗健康投资有限责任公司共同对已成立的玉溪儿童医院管理有限公司（以下简称“管理公司”）进行注资，股权比例约为 60%：40%，注资后的管理公司作为本项目的项目公司。社会投资人按其股权比例对应投入 13,489.64万元；医投公司（代表政府方）以中央补助资金 3,600 万元，地方配套资金 3,600 万元，土地溢价 564.84 万元及经评估的儿童医院现有有形、无形资产，共计投入约 8,993.10 万元。4.医院运营成本 2019 年初建成22、运营，当年按照 475 床（公益性）+75 床（特需）=550 床投入运营，以后 4 年每年增加 50 床（公益性）计算，在 2023 年 750 床全部投入。20192023 年运营期床位使用率按照公益性 80%、特需床位 70%测算支出（支出中医疗成本、管理费用均按此比例）。物价上涨指数按 3%年增长计算，经营性医疗成本及管理费用按照公益性的两倍计算。基数取 2015 年原儿童医院财务成本。5.税收 根据国务院办公厅关于促进社会办医加快发展若干政策措施的通知（国办发201545 号）的文件精神：“落实14 医疗机构税收政策对社会办医疗机构提供的医疗服务，免征营业税；对符合规定的社会办非营利23、性医疗机构自用的房产、土地，免征房产税、城镇土地使用税；对符合规定的社会办营利性医疗机构自用的房产、土地，自其取得执业登记之日起，3 年内免征房产税、城镇土地使用税。社会办医疗机构按照企业所得税法规定，经认定为非营利组织的，对其提供的医疗服务等符合条件的收入免征企业所得税”本项目按照不征收增值税、城建税、教育费附加，企业所得税率按照享受西部大开发税收优惠政策，所得税率 15%考虑。（二）计算依据及说明 1、中华人民共和国会计法2000 年 1 月 1 日起实施；2、企业会计准则（财政部令第 5 号），2007 年 1 月 1日起实施；3、中华人民共和国企业所得税法实施条例（国务院令第 512 24、号），2008 年 1 月 1 日起实施；4、关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（实行）的通知（财经2014113 号）；5、财政部关于印发的通知（财金201521 号）。（三）投资回报 社会投资人通过本项目 30 年合作期内的运营、管理获取投资回报。根据财务测算，内部收益率为 8.10%，在缴纳15 所得税后静态投资回收期为 12.41 年，且可获得投资收益净现值 21,941.55 万元。详见财务测算表。（四）现金流量分析 1.现金流出分为建设期及运营期。（1）项目建设期两年，现金流出总额为建设总投资74,942.47 万元，其中：第一年到位资金为 43,663.39 万元；第二年到位25、资金为 31,279.08 万元。（2）项目运营期按 28 年测算，现金流出主要为医疗业务成本、管理费用、贷款利息，累计现金流出总额为1,698,384.42 万元。2.现金流入 本项目的现金流入主要运营期间的医疗业务收入、后勤服务、残疾人康复医疗、早教中心等收入及财政补贴，按照28 年测算，现金流入总额为 1,909,803.96 万元。（五）项目财务状况 本建设项目总投资 74,942.47 万元，社会投资人可利用30 年的合作期还本付息并取得收益。新建儿童医院可在 2019年处建成并投入使用，10 年内可偿还贷款利息共计 20,465.84万元，并偿还贷款本金 52,459.73 万元。28 年经营期满后共可获得 180,618.69 万元的收益，按照社会平均收益率（7%）折算的净现值为 21,941.55 万元。（六）项目存续期间政府补贴情况 16 本项目内部收益率为 8.1%，大于 7%8%的社会平均收益率，基于上述测算条件下，本项目在正常经营情况下不需要政府补贴。