1、1政府与社会资本合作（PPP）模式建设政府与社会资本合作（PPP）模式建设柳州市官塘大桥工程项目柳州市官塘大桥工程项目财政承受能力评价报告财政承受能力评价报告实施机构：柳州市住房和城乡建设委员会实施机构：柳州市住房和城乡建设委员会编制单位：广西天华会计师事务所有限责任公司编制单位：广西天华会计师事务所有限责任公司编制时间：二 O 一六年六月十日编制时间：二 O 一六年六月十日2目 录目 录一、项目基础信息一、项目基础信息1.1 项目概况.1.1.1 项目位置.1.1.2 建设意义1.1.3 建设进程1.1.4 项目工程方案与建设规模1.1.5 投资估算及资金筹措1.2 项目产出说明1.2.1 2、项目需求1.2.2 项目作用1.2.3 工艺选择1.2.4 技术标准1.2.5 主要技术经济指标.1.3 项目运作模式1.3.1 运作方式.1.3.2 回报机制1.3.3 全生命周期成本1.3.4 调价机制1.4 风险分配1.4.1 项目风险因素识别与分析1.4.2 风险分配原则1.4.3 风险分配基本框架二、财政承受能力论证二、财政承受能力论证本项目 PPP 的实施机构为柳州市城市投资建设发展有限公司2.1 责任识别2.1.1 股权投资支出32.1.2 政府承担运营补贴支出2.1.3 风险承担支出2.1.4 配套投入支出2.2 支出测算2.2.1 股权投资支出2.2.2 当年运营补贴支出数23、.2.3 风险承担支出2.2.4 配套投入支出2.2.5 价格调整机制对政府补贴支出的影响2.2.6 测算结果2.3 财政支出基数2.4 行业和领域均衡性分析评估2.5 论证结论4政府与社会资本合作（PPP)模式建设政府与社会资本合作（PPP)模式建设柳州市官塘大桥工程项目柳州市官塘大桥工程项目财政承受能力评价报告财政承受能力评价报告广华师咨字（2015）第 003-2 号一、项目基础信息一、项目基础信息1.1 项目概况1.1.1 项目位置柳州官塘大桥位于柳州市中心偏东北方向，横跨柳江，西接莲花大道，连接柳北片区、河东片区；东连柳州汽车城的东环城大道及大学西路，通向广西柳州汽车城。1.1.2 4、建设意义官塘大桥属于柳州市城市总体规划中 15 座城市道路跨江大桥之一，是柳州市城市总体规划（2010-2020 年）中“十横七纵”城市主干道路网柳钢南路雀儿山路的延长线，是柳州市近期建设规划（20112015 年）的重点建设项目。项目的建设对于完善城市道路交通基础设施和建设，尤其是完善中心城区与柳州汽车城的道路衔接具有重要的现实意义，有利于构建良好投资环境，形成千亿产业园区，全面推动柳州市经济、社会和环境的可持续发展。近年来随着广西柳州汽车城的快速建设，柳州中心城区通往汽车城仅能通过桂柳路、古亭大道、阳和大道，柳北片区只能通过道路绕行到达汽车城。随着汽车城的快速发展，城市人口的剧增、城市面积5、的扩张，工厂外迁和住宅小区外建，造成人们工作、生活的交通距离明显增加，机动车辆迅速增长，过江交通压力逐步增大，高峰拥堵现象明显。项目建设对于加强城市主干道路与城市环路的进一步衔接，5加快完善柳州城市主骨架路网，缓解城市道理交通压力、对于缓解道路交通拥堵具有较强的促进作用，有利于推动适应经济社会发展需求的城市交通基础设施体系建设。项目的建设有利于推进柳东新区建设，加快城市东拓进展，实现中心城区与外围组团及高速公路的快速连接，对于柳州“一心两城、沿江发展、重点向东”的城市发展、加快超大城市框架的构建具有重要意义。1.1.3 建设进程项目已经取得柳州市发展和改革委员会（柳发改函字2014106号）批6、复，同意建设官塘大桥工程项目。1.1.4 项目工程方案与建设规模柳州市官塘大桥工程主线西岸起于莲花大道止点，以此上跨滨江路、柳江，东岸跨越沿江路后截止，工程主线全长 1155.5m。其中跨江段主桥长度 475m，桥梁宽度 42m，引桥长度 251m，西岸连接线段长 429.5m，道路标准宽度 39m。西岸设置立交与沿江路连接，东岸设置立交与规划路连接。工程涵盖桥梁、道路、排水、交通、照明、绿化等工程设计内容。1.1.5 投资估算及资金筹措柳州市官塘大桥工程工程可行性研究报告 中测算项目投资估算 129682 万元，静态投资为 122704 万元。根据本项目工程的实际情况以及相关人员的现场勘查综7、合确定，本项目概算总金额为 118178.77 万元，静态投资为 113814 万元（具体数值以中标合同金额为准），其中需中标人出资的建安工程费用约90539 万元，征地拆迁及苗木补偿费约 10643 元。由政府方出资的绿化工程费用约 325 万元，其他工程建设费用约 12307 万元。柳州市财政拟出资 35%，即 39834.9 万元。其余 65%即 73979.1 万元拟选择社6会投资者进行合作，由社会投资者成立项目公司负责筹集资金完成建设并负责项目的整体运营与管理。1.2 项目产出说明1.2.1 项目需求柳州中心城区与柳东新区被柳江分隔，目前两者之间过江通道较少，项目影响区内与本项目相关8、的桥梁仅是三门江大桥，三门江大桥东接河东片区的三门江国家森林公园，西接阳和组团的古亭山开发区。随着区域经济社会的快速发展，柳州中心城区与柳东新区之间的经济联系日益密切，影响区内跨江交通需求日益旺盛，而现有的三门江大桥不能满足未来柳州中心城区与柳东新区之间日益增长的跨江交通需求。便捷快速跨江通道的缺位将制约影响区内柳江两岸的经济联系，不利于柳州的经济社会发展。1.2.2 项目作用本项目的建设将为柳州中心城区与柳东新区之间新增一条过江通道，从而有效缓解三门江大桥的交通压力。本项目的建设不仅方便了市民的出行，而且对于完善中心城区与柳东新区的道路衔接和完善柳州城市路网，发挥路网的网络效应具有重要的现实9、意义。同时，本项目的建设将进一步加强柳州中心城区与柳东新区之间的经济联系，对带动柳州优势产业，促进柳州经济社会发展具有重要意义。1.2.3 工艺选择本项目主桥采用中承式钢箱拱桥，倾斜拱肋、双索面、钢箱梁，柔性系杆的结构体系。主桥净跨径为 450m，主桥总长度为 475m。（注：该内容选取柳州市官塘大桥工程工程可行性研究报告中主（注：该内容选取柳州市官塘大桥工程工程可行性研究报告中主桥设计三种方案推荐的第一种方案描述）桥设计三种方案推荐的第一种方案描述）71.2.4 技术标准（1）道路等级：城市快速路（2）计算行车速度：主线 60kmh，匝道 30km/h（3）设计荷载：城-A 级（4）车道数：10、主线双向六车道（5）设计洪水频率：1/100（6）航道等级：内河级航道（7）通航标准：最高通航水位 84.75m，通航净高 10 米，净宽110 米（8）地震动峰值加速度:0.05g（9）设计使用年限：沥青混凝土路面年限 15 年；桥梁设计基准期 100 年。（10）设计安全等级：一级。1.2.5 主要技术经济指标项目主要技术、经济指标表项目主要技术、经济指标表项目设计技术标准采用技术指标设计速度(km/h)6060最小圆曲线半径（m）一般值200600极限值100最小竖曲线半径（m）凸形一般值135012000极限值900最小竖曲线半径（m）凹形一般值105020000极限值700最大纵坡（11、%）一般值3.01.26道路宽度（m）双向 6 车道39经济指标(万元)备注经济指标(万元)备注投资估算118178.77其中：一、工程费90539.00二、其他费用12307.00三、建设期利息4364.77四、预留费用10968.008运营期费用3412.00其中：养护费用994.00通车第一年（2019 年）本项目养护费用为每公里 20 万元大修费用1850.00本项目大修安排在运营期第10年进行，大修费用为1850.00万。运营管理费用568.00确定通车第一年（2019 年）本项目运营管理费用为 16 万元。随着交通量的逐年增长，公路破坏程度不断加剧，公路的养护工作将逐年增加；同时考12、虑职工工资及福利水平也会有所提高，因此本项目养护、管理及大修等费用年增长率均按 3%计。1.3 项目运作模式1.3.1 运作方式（1）具体模式：本项目属市政工程项目，是依靠“政府付费”回收投资成本的非经营性项目，通过政府购买服务推进实施 PPP 项目。具体模式采用建设运营移交（BOT）模式。（2）合同范围：本项目在政府与项目公司签订合同后，项目公司承担工程项目建设并负责项目整体运营、维护管理和移交职责。项目建成完工后，由政府审计部门进行投资审定，依据审定结果编制项目财务竣工决算报告和完整的项目资产清单，作为合同附件，用于界定社会资本实际完成投资额和项目资产运营、维护、管理的依据，合同期满后项目13、公司将项目资产及相关权利等完整无偿移交给政府或政府指定机构。（3）合同期限包括项目的建设期和运营期，本项目计划 2015 年底开工建设，工期 3 年。根据公路建设项目经济评价方法与参数，项目经济费用效益分析的运营期按 12 年计算，故本项目经济费用效益分析评价期为 15 年，即 2016 年2030 年。1.3.2 回报机制本项目属在建市政公用工程，项目回报机制采用政府付费方式，在项目运营期间，政府承担全部直接付费责任。政府每年直接付费数9额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润。1.3.3 全生命周期成本项目全生命周期是指项目从设计、融资、建造、运营、14、维护至终止移交的完整周期。因此其全生命周期成本主要包括建设成本、运营维护成本和相关税费。（1）建设成本主要包括设计、施工等方面投入的现金以及固定资产、土地使用权等实物和无形资产。项目的建设成本主要是根据已完成并通过评审的可研报告中的投资估算费用。根据工程建设实际，本工程估算 118178.77 万元。（2）项目运营成本指项目整体运营费用，主要包括：养护费用、大修理费用和运营管理费用等，经测算项目运营期运营付现成本合计3412 万元，按项目运营期 12 计算年运营付现成本 323.92 万元。（3）相关税费本项目方案不考虑税收减免退优惠因素。1.3.4 调价机制本项目无服务收费。1.4 风险分配15、1.4.1 项目风险因素识别与分析本项目投资主要有以下风险：1、组织机构风险组织机构方面的风险主要指项目组织设置方案不适于项目的建设或营运，项目法人代表，企业管理层不能胜任项目的组织与管理，影响项目的实施。2、施工技术风险10施工项目技术方面的风险主要指项目采用技术（包括引进技术）的先进性、可靠性、适用性和可行性与预测方案发生重大变化，可能给项目带来的风险。本项目主桥采用中承式钢箱拱桥，倾斜拱肋、双索面、钢箱梁，柔性系杆的结构体系（注：按柳州市官塘大桥工程工程可行性研究报告推荐的方案拱桥方案），施工技术成熟，制造及施工难度一般。3、工程风险项目工程风险主要包括:由于路线方案、工程地质条件、水文16、地质条件与预测发生重大变化，导致工程量增加、投资增加、工期拖长给拟建项目带来的风险。本项目已确定了方案，路线总体方案的变化不大,项目沿线的工程地质条件、水文地质条件等方面也有较为明确的认识。因此，本项目的工程风险发生的可能性不是很大。4、投资估算风险投资估算风险主要来自工程方案变动的工程量增加、工期延长，人工、材料、机械台班、各种费率、利率的提高，征地拆迁工作的进展等。近期以来，我国物价水平明显上升，并有进一步上涨的趋势，物价的上涨会带动人工、筑路材料、机械台班、征地拆迁补偿标准、各种费率的提高，从而增大投资，形成一定的投资风险。本项目将拆迁各类房屋，涉及部分搬迁居民，土地被征用后，大部分从事17、种植、养殖业的人将失去生活来源，可以按照投资额的一定比例预计风险成本。5、资金风险资金风险是指项目建设资金供应不足或者来源中断导致项目工期拖期甚至被迫终止,以及利率、汇率变化导致融资成本升高等风险。我国固定资产贷款利率已经多次调整，目前的贷款利率处于较低水11平。但是若未来一段时间加息，将会加大本项目的建设成本，引起一定资金风险。6、市场风险本项目属市政公用工程，最终为政府付费模式的项目，政府承担全部直接付费责任，项目无市场风险。7、政策风险政策风险主要来自两个方面：一是指国家政策影响区域经济的发展，从而影响项目需求；二是国家由于某种政治或经济政策上的原因，对目前污水处理项目建设、运营、管理等18、方面政策法规的变化。政策变化最终影响项目经营成本和收入，从而影响项目的获利水平以及债务偿还能力。本项目短期内政策分析风险不大，长期政策风险很难预测,但地方经济和交通量增长稳定，预测本项目综合效益良好。8、财务风险本项目由社会资本筹资，财务风险由项目公司承担。本项目在设定的经营年限、运营成本等各项参数条件下，具有一定的偿债能力，并有一定的抗风险能力，因此财务风险较小。9、不可抗力风险不可抗力风险通常分由于不能合理预见的自然灾害（如地震、洪水、台风等）、病疫等事件导致本项目失败或收益大幅度减少的风险和由于不可合理预见的战争、暴乱、罢工等事件发生导致本项目失败或收益大幅减少的风险两大类。自然灾害风险19、项目公司可以通过参加商业保险转移部分风险成本，为可转移风险，剩余自留风险由项目公司承担。其他无法转移的不可抗力风险，需要制定相应预案及可行的防范措施，由项目公司和政府共同承担。121.4.2 风险分配原则原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由项目公司承担。法律、政策和最低需求等风险由政府承担。不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。分项风险分配原则是：1、承担风险的一方应该对该风险具有控制力；2、承担风险的一方能够将该风险合理转移；3、承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机；4、由该方承担风险最有效率；5、如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给20、合同相对方。1.4.3 风险分配基本框架按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本之间合理分配项目风险。本项目风险分配情况详见下表：二、财政承受能力论证本项目官塘大桥工程主线西岸起于莲花大道止点，以此上跨滨江路、柳江，东岸跨越沿江路后截止，工程主线全长 1155.5m。其中跨13江段主桥长度 475m，桥梁宽度 42m，引桥长度 251m，西岸连接线段长 429.5m，道路标准宽度 39m。西岸设置立交与沿江路连接，东岸设置立交与规划路连接。项目可行性研究报告已经柳州市发展和改革委员会（柳发改函字20141021、6 号）复批，同意建设官塘大桥工程项目。本项目总投资估算 118178.77 万元，静态投资为 113814 万元，投资额的 65%拟采用 BOT 模式完成建设并运营，通过公开招标方式选择社会投资者进行特许经营权合作，由社会投资者成立项目公司负责筹集资金完成建设并负责项目的整体运营与管理。本项目 PPP 的实施机构为柳州市城市投资建设发展有限公司，项目物有所值评估已经完成，为了科学评估项目实施对当前及今后年度财政收支平衡状况的影响，并为 PPP 项目财政预算管理提供依据，需要对项目的各项财政支出责任能够清晰识别和测算。4.1 责任识别在 PPP 项目全生命周期的不同阶段，对应政府承担不同的义务22、，财政支出责任主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入。4.1.1 股权投资支出股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资责任。4.1.2 政府承担运营补贴支出运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同本项目采用政府付费模式，项目运营期间，政府承担全部直接付费责任，政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润。144.1.3 风险承担支出风险承担支出责任是指由政府承担风险带来的财政或有支出责任。本项目由社会资本成立项目公司运作，因此政23、府不需要按照所出资比例承担项目风险。由于项目的风险概率和风险后果值难以预测，因此风险承担成本结合本项目实际，按照可转移风险、可分担风险以及不可转移分担风险进行分类，采用分类比例法进行测算。第一类可转移风险包括：项目建设期间可能发生的组织机构、施工技术、工程、投资估算、资金、市场、财务等风险，项目公司通过参加商业保险后，大部分风险可以有效转移，风险承担成本按项目建设成本（静态投资为 113814 万元，社会资本按 65%投资 73979.1 万元）的 5%考虑，即 3698.96 万元，其中自留风险占 20%为 739.79 万元，可转移风险占 80%为 2959.17 万元。第二类可分担风险包24、括：项目建设和运营期间可能发生的法规政治风险、自然灾害等不可抗力风险等，需要政府和项目公司共担的风险，按照项目建设投资的 1%考虑为 739.79 万元，项目公司和政府各分担 50%；第三类不可转移风险包括：主要项目运营期间受消费物价指数、劳动力市场指数等影响可能发生的价格调整和利润率对运营补贴支出风险责任，不可转移和分担，由政府承担风险支出。鉴于本项目运营维护简单的特点，项目运营期内不再考虑每年增长变化因素进行调价，按照项目运营成本 5%考虑，经测算为 170.6 万元（养护费用合计 994.00 万元，运营管理费用费合计 568.00 万元，大修费合计1850.00 万元，项目运营成本共计25、 3412 万元）。4.1.4 配套投入支出配套投入支出责任是指政府承诺将提供的配套工程等其他投入责任，包括土地征收和整理、建设部分项目配套设施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息。15本项目配套投入支出责任主要指建设用土地实物投入，由于采用对工程部分实施 BOT 建设完成并整体运营，故不考虑配套投入支出责任。项目占地采用无偿划拨方式，项目建成完工后，由政府审计部门进行投资审定，依据审定结果编制项目财务竣工决算报告和完整的项目资产清单（含土地数量及手续），作为合同附件，用于界定社会资本实际完成投资额和项目资产运营、维护、管理的依据，合同期满后项目公司将项目资产及相关26、权利等完整无偿移交给政府或政府指定机构。4.2 支出测算4.2.1 股权投资支出股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资责任。本项目采取政府与社会资本合资方式组建项目公司，本项目采取政府与社会资本合资方式组建项目公司，但由于政府投入到项目公司股权投资支出作为项目应投入资金使用，因此不考虑股权投资支出。4.2.2 当年运营补贴支出数（不含风险支出）当年运营补贴支出数=项目全部投资额（1+合理利润率）（1+折现率）N/财政运营补贴周期（年）+年度运营成本（1+合理利润率）=113814(1+8%)(1+8%)3/12+3412/12（1+8%）=33495.27、24 万元。经测算，项目运营期 12 年内各年度运营补贴支出现值平均每年33495.24 万元。164.2.3 风险承担支出由于项目风险支出数额和概率难以准确测算，按照项目的全部建设成本和全生命周期内的运营成本的一定比例确定风险承担支出。（1）可转移风险成本=项目建设投资风险比例自留风险比例政府股权比例=1138145%20%0=0，即由项目公司全部承担；（2）分担风险成本=项目建设投资风险比例政府分担比例=1138141%50%=569.07 万元；（3）不可分担转移风险=运营成本风险比例=34125%=170.6万元；由政府风险承担成本=承担的可转移风险成本+分担风险成本+不可分担转移风险28、成本=0+569.07+170.6=739.67 万元（年均）。4.2.4 配套投入支出本项目配套投入支出责任主要指建设用土地实物投入，由于采用对工程部分实施 BOT 建设完成并整体运营，故不考虑配套投入支出责任。项目占地采用无偿划拨方式，项目建成完工后，由政府审计部门进行投资审定，依据审定结果编制项目财务竣工决算报告和完整的项目资产清单（含土地数量及手续），作为合同附件，用于界定社会资本实际完成投资额和项目资产运营、维护、管理的依据，合同期满后项目公司将项目资产及相关权利等完整无偿移交给政府或政府指定机构。4.2.5 价格调整机制对政府补贴支出的影响主要指价格调整和利润率对运营补贴支出责任影29、响，受消费物价指数、劳动力市场指数等因素影响由政府承担风险支出，鉴于本项目运营维护简单的特点，项目运营期内不再考虑每年增长变化因素进行调价。如果运营期内受消费物价指数、劳动力市场指数等因素影响成17本增长超过 5%时，可以按照程序申请调整服务费价格，具体调价方式在项目管理合同中双方协商确定。4.2.6 测算结果综合考虑股权投资、风险承担、运营补贴、配套投入及价格调整机制对政府补贴支出的影响等因素，年度支出合计 34234.91 万元。4.3 财政支出本项目政府支出占一般公共预算支出比例表（单位：万元）年份一般公共预算支出本项目支出其他已实施或拟实施 PPP 项目支出政府支出占一般公共预算支出比30、例2016223581600.000.00%2017236996500.000.00%20182512163014729.310.59%2019266289334234.9135409.932.62%2020282266634234.9168436.953.64%2021299202634234.9164764.133.31%2022317154834234.9164399.583.11%2023336184134234.9162778.772.89%2024356355134234.9158906.872.61%2025377736434234.9150120.382.23%2026400431、00634234.9148813.842.07%2027424424634234.9147507.311.93%2028449890134234.9146200.771.79%2029476883534234.9144894.241.66%2030505496534234.9122230.851.12%注：一般公共预算支出以 2016 年公共财政支出为基数，按每年 6%增长184.4 行业和领域均衡性分析评估该项目属于市政公用基础设施，是公共服务领域的 PPP 项目，是国家鼓励采用 PPP 模式的行业和领域范围。随着经济社会发展需要和公众对公共服务的需求提高，垃圾处理、污泥处置、供水、供热、供气、城市景观等均可适应 PPP 模式建设，而目前柳州市采用 PPP 模式在整个公共服务领域还有很大的发展空间。4.5 论证结论本项目政府支出责任主要包括运营期付费支出和风险承担支出，从上述表列数据可以看出，本 PPP 项目年度总支出 34234.91 万元，占 2015 年度预计一般公共预算支出 132 亿元的 2.59%，在财政承受能力范围内，项目适宜采用 PPP 模式。建议项目 PPP 实施模式为 BOT，合同期限为 15 年。广西天华会计师事务所有限责任公司2015 年 11 月 5 日