1、 宜昌市伍家岗长江大桥宜昌市伍家岗长江大桥 PPPPPP项目项目财政承受能力论证财政承受能力论证报告报告 宜昌市财政局 宜昌市住房和城乡建设委员会 重庆国际投资咨询集团有限公司 2016 年 6 月 宜昌市伍家岗长江大桥 PPP 财政承受能力论证评价报告 I 单位负责人及报告审核人单位负责人及报告审核人 参加报告编制人员参加报告编制人员 杨 树 维 集团董事长 教授级高级工程师 宾 世 清 集 团 副 总 经 理 研究员 杨 通 穆 集 团 副 总 工 程 师 汤磊 集团质监部副主任 高级工程师 注 册 咨 询 工 程 师 注 册 造 价 工 程 师 注 册 咨 询 工 程 师 教授级高级工程2、师 注 册 造 价 工 程 师 张 智 炎 项 目 负 责 人 高级工程师 注 册 咨 询 工 程 师 注 册 造 价 工 程 师 P P P 高 级 咨 询 师 周 庆 荣 项 目 负 责 人 高级工程师 P P P 高 级 咨 询 师 黄振 助理工程师 万源 助理工程师 赵俊 工程师 注 册 咨 询 工 程 师 I 目目 录录 一、项目基础信息一、项目基础信息 .1 1 1.1 项目概况.1 1.1.1 项目位置.1 1.1.2 建设意义.1 1.1.3 建设计划及项目进展.1 1.1.4 项目工程方案与建设规模.2 1.1.5 投资概算及资金筹措.2 1.2 项目产出说明.3 1.2.13、 项目需求.3 1.2.2 项目作用.3 1.2.3 工艺选择.4 1.2.4 技术标准.4 1.2.5 主要技术经济指标.4 1.3 项目运作模式.5 1.3.2 回报机制.5 1.3.3 全生命周期成本.6 1.3.4 调价机制.6 1.4 风险分配.7 1.4.1 项目风险因素识别与分析.7 宜昌市伍家岗长江大桥 PPP 财政承受能力论证评价报告 II 1.4.2 风险分配原则.12 1.4.3 风险分配基本框架.12 二、财政承受能力论证二、财政承受能力论证.1515 2.1 责任识别.15 2.1.1 股权投资支出.16 2.1.2 政府承担运营补贴支出.16 2.1.3 风险承担支4、出.16 2.1.4 配套投入支出.17 2.2 支出测算.17 2.2.1 股权投资支出.17 2.2.2 运营补贴支出.18 2.2.3 风险承担支出.19 2.3 财政支出预测.20 2.4 PPP 模式政府支出与财政支出比较.22 2.5 行业和领域均衡性分析评估.24 2.6 论证结论.24 宜昌市伍家岗长江大桥 PPP 项目物有所值评价报告 1 一、项目基础信息一、项目基础信息 1.1 项目概项目概况况 1.1.1 项目位置项目位置 宜昌伍家岗长江大桥位于宜昌公路长江大桥上游约 6.1 公里处，南起江城大道（原江南一路），并设置互通立交，线路跨越长江后，与伍临路设置互通立交，向北与5、花溪路对接。1.1.2 建设意义建设意义 伍家岗大桥是宜昌为实现“一江两岸”共同发展，连接伍家岗东站新区和点军滨江生态新区而开辟的一条过江通道，是构建宜昌“四纵五横”快速路网格局的重要控制性工程。同时也是国务院确定的 长江经济带综合立体交通走廊规划（2014 一 2020 年）中湖北省 19 座过江通道之一，该项目的建设将显著提升长江南北的贯通能力，是构建长江经济带现代基础设施体系的重点工程，将大力促进长江经济带水、陆、空交通资源的整合，推进长江经济带规划的深入实施。本项目建成后与江城大道（原江南一路）至喜大桥西陵二路一东山四路一花溪路共同组成城市环线，将有效缓解城区过江交通压力，对拓展城市空6、间、提升宜昌综合交通枢纽城市地位，实现宜昌新区一体化发展、建设长江中上游区域性中心城市和现代化特大城市具有重要意义。1.1.3 建设建设计划及项目进展计划及项目进展 本项目建设期 4 年（含前期工作时间），2016 年 10 月底开工，2020 年底建成通车。为了表达方便，在下文中以 2016 年 10 月为起 宜昌市伍家岗长江大桥 PPP 项目物有所值评价报告 2 始月份，按相对年份来表示项目年度，例如 2016 年表示 2016 年 10月 31 日至 2017 年 10 月 30 日，此后年份以此类推。本项目已完成可行性报告等前期批复工作，方案设计已通过审批，初步设计已经基本完成，正在审7、批过程中。1.1.4 项目工程方案与建设规模项目工程方案与建设规模 伍家岗长江大桥主线全长 2813 米，其中，桥长 1845 米。主桥采用单跨 1160 米悬索桥方案，桥宽 31.5 米；两侧引桥采用 30-40 米跨径装配式预应力混凝土梁方案，桥宽 25.5 米；桥梁两端设置江城大道（原江南一路）和伍临路两座互通立交。主要建设内容包括桥梁工程、立交工程、道路工程、排水工程、交通工程和绿化工程等。全线按城市快速路、双向六车道标准建设，主线设计车速 80 公里小时，匝道 3040 公里小时；荷载标准：城-A；通航标准：内河航道-（2）级，通航净高不少于 18 米，单向通航净宽不少于 220 米8、，双向通航净宽不少于 400 米；地震设防烈度：基本烈度为度，按度构造设防；桥梁设计基准期为 100 年。1.1.5 投资投资概概算及资金筹措算及资金筹措 本项目PPP投资总额设定为29.70亿元，具体为：工程费用（19.13亿元）+工程建设其他费（9.47 亿元，含征地拆迁费 6.5 亿元）+预备费 1.1 亿元(建安费 5%+二类费用可调预备费)。项目资本金为 10亿元，项目融资为 19.70 亿元。由宜昌市政府授权宜昌市城乡建委通过公开招标方式选定社会投资人。选定后，宜昌市政府授权宜昌城市建设投资控股集团有限公 宜昌市伍家岗长江大桥 PPP 项目物有所值评价报告 3 司与社会投资人合作成9、立项目合资公司，由社会投资者或项目公司负责筹集资金，由项目公司完成建设并负责项目的整体运营与管理。1.2 项目产出说明项目产出说明 1.2.1 项目需求项目需求 随着城市开发建设的加快，宜昌市中心区交通矛盾日益突出，尤其是过江交通紧张局面进一步加剧。至喜长江大桥 2015 年底通车后能部分解决伍家岗地区过江交通，但距离更远，过江交通需穿越中心城区，会加剧交通拥堵。同时随着红花套组团的发展，伍家岗与红花套之间联系越发紧密，宜昌长江公路大桥属于收费桥梁，该区域由于长江过江通道的匮乏，已严重制约了长江两岸伍家岗区和点军区及红花套镇经济、物质和文化等的沟通、交流，迫切需要修建本项目以满足交通的增长需求10、，促进经济发展。1.2.2 项目作用项目作用 修建伍家岗长江大桥，是加快构建中部地区崛起重要战略支点，建设长江中上游区域性中心城市、湖北省域副中心城市的需要；是贯彻落实 国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见，进一步开发长江黄金水道，加快推动长江经济带发展，促进经济增长空间从沿海向沿江内陆拓展的需要；是落实宜昌城市总体规划，构建宜昌市区“四纵五横”快速骨架路网，建立城市组团、组群间快速联系通道的需要；是完善城市道路网络系统，形成城市和城镇双环线的需要；是解决伍家岗地区过江交通需求，缓解中心城区交通压力，实现宜昌新区一体化发展的需要。宜昌市伍家岗长江大桥 PPP 项目物有所值评价报告11、 4 1.2.3 工艺选择工艺选择 宜昌市伍家岗长江大桥位于宜昌长江公路大桥上游约6.1 公里，南起江南一路，沿线跨越谭艾路、滨江路、长江、伍临路后止于花溪路，主线全长 2.813 公里。主桥采用主跨 1160 米正交异性桥面板钢箱梁悬索桥方案，桥宽 31.5 米，实现一跨过长江；两侧引桥采用 3040 米跨径预应力混凝土梁，桥宽 25.5 米；路线起终点设置江南一路和伍临路两座立交。同步建设道路工程、交通工程、排水工程、照明工程和绿化工程等。1.2.4 技术标准技术标准 全线按城市快速路、双向六车道标准建设，主线设计车速 80 公里小时，匝道 3040 公里小时；荷载标准：城-A；通航标准：12、内河航道-（2）级，通航净高不少于 18 米，单向通航净宽不少于220 米，双向通航净宽不少于 400 米；地震设防烈度：基本烈度为度，按度构造设防；桥梁设计基准期：100 年。1.2.5 主要技术经济指标主要技术经济指标 项目主要技术经济指标表项目主要技术经济指标表 技术指标技术指标 经济指标（万元）经济指标（万元）1 主桥工程（m2)40252 投资概算（不含建设期利息）297036.80 2 主线引桥工程（m2)22771.3 运营成本（20 年合计）30000 3 江城大道立交桥（m2)12412 4 伍临路立交桥（m2)9104.4 5 伍临路高架桥（m2)19996 6 道路及交通13、工程（m2)72817 7 照明工程（m2)2.81 8 绿化工程（m2)163820 9 管养房屋（m2)10000 10 声屏障工程（m2)1950 11 排水工程(项）1 宜昌市伍家岗长江大桥 PPP 项目物有所值评价报告 5 12 行人梯道(项）1 1.3 项目运作模式项目运作模式（1）具体模式：由宜昌市政府授权宜昌市住建委通过公开招标方式选定社会资本。选定后，宜昌市政府授权宜昌市城建投资控股集团与社会资本合作成立项目合资公司，依法进行宜昌伍家岗长江大桥的融资、设计、建设及运营。（2）合作范围：在政府与项目公司签订特许权合同后，项目公司承担伍家岗大桥项目建设并负责项目整体运营、维护管理14、和移交职责。项目建成完工后，由政府审计部门进行投资审定，依据审定结果编制项目财务竣工决算报告和完整的项目资产清单，作为合同附件，用于界定社会资本实际完成投资额和项目资产运营、维护、管理的依据，合同期满后项目公司将项目资产及相关权利等完整无偿移交给政府或政府指定机构。（3）合同期限包括项目的建设期和运营期，其中建设期 4 年，运营期 20 年。1.3.2 回报机制回报机制 本项目采用购买服务的形式，由市政府按照当年执行的“影子票价”，以当年实际通过的车辆数量（按当量）计算政府需购买服务的支出。每年影子通行费的计算方式如下：当年影子通行费=当年执行的“影子票价”（元/pcu）当年实际通行量（当量值15、）。每年执行的“影子票价”由市政府及相关部门在年末核定。资金 宜昌市伍家岗长江大桥 PPP 项目物有所值评价报告 6 来源由市财政局结合区中长期财政规划在下一年政府购买服务费用支出中统筹考虑，并纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。同时，大桥周边土地的开发收益可作为大桥建设或购买服务费用的资金来源。1.3.3 全生命周期成本全生命周期成本 项目全生命周期是指项目从设计、融资、建造、运营、维护至终止移交的完整周期。因此其全生命周期成本主要包括建设成本、运营维护成本和相关税费。（1）建设成本主要包括设计、施工等方面投入的现金以及固定资产、土地使用权等实物和无形资产。项目的建设成本主要是根据已16、完成的初设概算费用，约 29.70 亿元。（2）项目运营成本指项目整体运营费用，主要包括日常养护、专项养护和大桥路面的大中修等，经测算本项目年平均运营维护成本约为 1500 万元。（3）相关税费 所得税：所得税：由于目前没有明确的所得税优惠政策，本方案暂按照应纳税所得额25%计算所得税。待相关政策落实后再进行调整。增值税：2016 年 5 月 1 日起，国家全面实行“营改增”。目前，国家没有出台有关 PPP 模式下增值税如何处理的相关文件，本方案暂未考虑增值税的有关问题。待国家出台相关文件后再进行调整。1.3.4 调价机制调价机制 交通流量是本项目投资收益的重要因素，为了将投资收益对交通 宜昌17、市伍家岗长江大桥 PPP 项目物有所值评价报告 7 流量预测的依赖程度降到最低,设定不同通行量区间的价格调整机制如下表所示：影子票价调整机制影子票价调整机制 通行量 t(万 pcu/天)影子通行费 (万元/天)0t5.53 中标影子票价实际通行量+13.13(5.53-实际通行量)5.53t6.27 中标影子票价实际通行量 6.27t7 中标影子票价6.27+4.27(实际通行量-6.27)7t 中标影子票价6.27+4.27(7-6.27)银行贷款利率出现重大变化：央行 5 年期贷款利率每上浮 0.5 个百分点，影子票价上调 0.43元/pcu;央行 5 年期贷款利率每下调 0.5 个百分点18、，影子票价上调 0.43元/pcu 项目总投资出现重大变化：项目总投资每增加 1000 万元，影子票价上调 0.04 元/pcu；项目总投资每增加 1000 万元，影子票价上调 0.04 元/pcu。影子票价调价计算详见项目实施方案。1.4 风险分配风险分配 1.4.1 项目风险因素识别与分析项目风险因素识别与分析 本项目主要有以下风险：1、政治风险 由于所在国政治条件发生变化，导致项目失败、项目信用结构改变、项目债务偿还能力改变等方面的风险。对于 PPP 项目来说，良好 宜昌市伍家岗长江大桥 PPP 项目物有所值评价报告 8 的政治环境对于项目有至关重要的意义。具体风险因素包括：（1）政局稳19、定性。国内出现政治局势不稳（发生内乱、或政权更迭）、国内民众情绪不稳定等情况，必然影响 PPP 项目的建设和运营。（2）政策稳定性。即国家土地政策、税收政策、关税政策和价格政策等与项目有关的敏感性问题方面的管理是否完善、是否经常变动，产业政策和投资导向是否经常变更。（3）政府决策风险。指由于政府的决策程序不规范、官僚作风、缺乏 PPP 的运作经验和能力、前期准备不足和信息不对称等造成项目决策失误和过程冗长。（4）政府信用。指政府不履行或拒绝履行合同约定的责任和义务而给项目带来直接或间接的危害。政府单方面干预项目、单方面更改合同约定或者拒绝履行的责任和义务都会对项目造成影响。（5）政治反对风险。20、是指由于各种原因导致公众利益得不到保护或受损，从而引起政治甚至公众反对项目建设所造成的风险。（6）前期审批风险。由于项目的审批程序过于复杂，花费时间过长和成本过高，且批准之后，对项目的性质和规模进行必要调整非常困难，导致项目工期延误，甚至给项目正常运作带来威胁。2、法律风险 主要是指由于采纳、颁布、修订、重新诠释法律或规定而导致项目的合法性、市场需求、产品/服务收费、合同协议的有效性等元素 宜昌市伍家岗长江大桥 PPP 项目物有所值评价报告 9 发生变化，从而对项目的正常建设和运营带来损害，甚至直接导致项目的中止和失败的风险。PPP 项目涉及的法律法规比较多，加之我国PPP 项目还处在起步阶段21、，相应的法律法规不够健全，在不断地实践过程中逐渐发现各种问题，法律变化的可能性也较大。（1）法律变更。法律法规变更及其他政府宏观经济政策的变化，如税收政策，造成项目成本增加、收益降低等风险。交通行业法规变化，国家对于该行业的行业标准、法律法规的变更，直接会影响项目的建设和营运成本。（2）法律及监管体系。现有 PPP 法律法规不完善导致法律诉讼不够通畅，法律执行力不够、效力较差导致法律变更，从而导致原合同订立的基础发生了原因造成的风险。3、金融风险（1）融资风险。指由于融资结构不合理、金融市场不健全、融资的可行性等因素引起的风险，其中最主要的表现形式是资金筹措困难。（2）融资成本变动。在项目的建22、设和运营期内，融资费率（贷款利率）的波动会直接或间接影响到融资成本和项目的价值，使项目面临收益损失的风险。如当社会投资人采用固定利率融资时，市场利率下降时便会造成机会成本提高，若采用浮动利率融资，成本则会随利率升高而增加。4、自然风险（1）不可抗风险。指合同一方无法控制，在签订合同前无法合 宜昌市伍家岗长江大桥 PPP 项目物有所值评价报告 10 理防范，情况发生时，又无法回避或克服。具体包括施工或运营期间由地震、洪水等引起的崩塌、山体滑坡、泥石流、地面沉降等地质灾害，恶劣的气候环境、战争、疾病、社会暴乱等不可控制的因素导致施工与运营无法正常进行。（2）地质条件。由于地形复杂，前期勘测疏漏，准23、备不充分，加重大桥项目建设难度。5、建设风险 主要指项目建设实施中面临的风险，按照项目实施时序，所面临的主要风险包括：（1）土地拆迁及补偿风险。项目公司与项目所在地就土地拆迁与补偿问题可能会产生的各种利益纠纷。（2）招投标风险。招投标费用高，招投标程序不公正、不公平、不透明，招标项目信息不充分，没能选择合适的中标人。由于投资者资金实力、诚信、项目投资经验、项目运营能力等的要求，致使符合招标条件的投资者少，导致高价夺标。（3）设计风险。由于设计文件内容和深度不符合项目特定的要求，或存在错误、表述不清楚造成而不符合技术规范和技术标准等导致项目功能和质量存在不确定性。此外，设计变更引起返工或额外的工24、程，会造成 PPP 项目建设工期的延迟、引起项目直接成本的超支，也可能破坏建造工程的进展情况，由此增加项目实施的风险。（4）技术风险。施工技术不合格、不成熟而产生的项目风险。项目采用的技术对项目的可操作性影响极大。宜昌市伍家岗长江大桥 PPP 项目物有所值评价报告 11 （5）工期延误。主要指因原材料、能源、施工配套设施的供应短缺、供应不及时，工程质量不过关、或自身管理等投资方（施工方）问题造成的工期延误影响。项目推迟完工意味着利息支出增加、机会成本的提高以及运营期的减少，直接影响项目收益。此外，天气条件、运输条件、经济环境变化等也可能对项目工期造成一定影响。（6）工程质量。由于承包商把关不严25、偷工减料、不按技术规范施工、施工方案缺乏可行性论证、供应商提供材料有质量问题等原因引发的各种工程质量不满足要求，项目无法投入使用或使用功能受限。（7）建设投资。由于材料价格上涨、人工工资上涨、预算数量的偏差等造成施工费用增加而导致的项目风险增加。（8）安全事故风险。道路施工条件比较复杂，安全事故风险不仅给项目带来赔偿的风险，同时也会产生社会负面的影响。6、市场风险（1）市场需求变化（交通量预测风险）。交通量预测是本项目前期决策的主要依据，因为市场预测不准带来的经营困难，是项目在决策过程中应该尽量避免的风险。从历史经验来看，对客流量的预测都过于乐观，而实际的客流量往往低于预期，如项目周边出现同26、质项目竞争，会对车流量产生影响，进而导致不能满足收回投资或达到预定的收益。（2）项目唯一性风险。是指政府或其他投资人新建或改建其他项目，导致对该项目形成实质性的竞争而产生的风险。项目唯一性风 宜昌市伍家岗长江大桥 PPP 项目物有所值评价报告 12 险出现后往往会带来市场需求变化风险、市场收益风险、信用风险等一系列的后续风险，往往会对 PPP 项目产生较大影响。（3）通货膨胀风险。指由于国宏观经济政策的变化，引起货币贬值，使得工资和物价水平大幅上涨、建设运营成本上升，从而使投资者在特许权协议确定的项目收费标准下无法按期收回预期投资所带来的风险。7、运营风险 指项目公司由于缺乏项目运行、管理维护27、方面实际经验，导致大桥项目在管理和维护中存在缺失，对项目安全、稳定通行造成的影响。1.4.2 风险分配原则风险分配原则 PPP 项目的风险分配是否合理是影响 PPP 项目成功的关键因素之一。公共部门和社会资本都应该本着“双赢”的态度就项目的风险分配进行谈判。分配项目的风险时，应遵循以下原则：（1）由对风险最有控制力的一方承担 PPP 项目的风险。（2）承担的风险程度与所得回报相匹配。（3）承担的风险要有上限。（4）为保证公共部门和社会资本权利和义务的平衡在合同中还应该设置调整条款。当出现对项目有利的变化时，要进行对称性风险分配。1.4.3 风险分配基本框架风险分配基本框架 风险的承担并没有严格28、的限制，视具体情况而定，最终的目的都 宜昌市伍家岗长江大桥 PPP 项目物有所值评价报告 13 是将损失降到最小。将以上风险因素分析后，风险分担基本框架如下：（1）政府自担风险 政府审批流程复杂，耗费时间长等都会影响审批效率，这关乎政府内部的组织运行，风险应由政府承担。在签订特许经营协议后，宜昌市政府未能按照协议履行自身的义务而影响项目的建设或运营，由此产生的政府信用风险由宜昌市政府承担。项目前期准备阶段，包括招投标阶段、征地拆迁等主要工作主要由政府来完成，招投标是否按程序进行，是否公开、公正公平，都关系到能否选择到优秀的社会资本，政府审批流程复杂、配套政策不积极、征地拆迁工作进度迟缓等都会导29、致项目不能按期开工，由此产生的风险应该由政府承担。（2）社会资本自担风险 在融资阶段，资金筹措困难、融资成本高，可能由于社会资本融资前，没有严格地论证融资的可行性和融资结构，此类应由社会资本承担相应的风险。由于前期勘测不到位，遇到地质复杂情况导致施工难度增加；项目设计质量不高、或设计变更、建造施工技术不成熟、施工质量不合格；项目公司及其承包商对项目的勘察、设计、施工过程中的不利因素导致项目不能按期完工；原材料供应、设备配置为要求到位，导致工期延误；甚至出现安全事故。这些风险产生的原因主要是由于项目公司没有对项目的设计、建设、管理进行严格负责的把关和控制，应主要由社会资本承担风险。（3）共担风险30、 宜昌市伍家岗长江大桥 PPP 项目物有所值评价报告 14 政局不稳、国家更高一级政府决策失误、资产被征用等风险因素，宜昌市政府作为地方政府不能掌控，这部分风险应由双方共同承担。法律或政策变更、法律及监管体系不完善，地方政府也无法掌控国家更高一级的政策变化。市场环境瞬息万变，通货膨胀率、利率的变化，各种因素影响市场的需求，不可抗力、复杂的地质条件复杂程度难以预测，任何一方都不好掌控，其中的风险发生由两方共同承担。市场需求变化，如通行量不足会导致项目公司失去信心，放弃对该项目的养护，从而使项目陷入崩溃，给政府带来更大的损失，所以政府应加强分担与控制该风险的意愿。共同承担的风险应看引起事件发生的原31、因。工程合同变更，根据哪方提出的变更，分析变更的原因，再确定风险主要承担人，工期的变化、建设费用增长也是应追本溯源，合理分担风险。在签订特许权协议中明确共同分担风险，同时政府可确立一些相应的补偿措施，激励社会资本共同承担风险。宜昌市伍家岗长江大桥 PPP 项目物有所值评价报告 15 二、财政承受能力论证二、财政承受能力论证 本项目位于宜昌公路长江大桥上游约 6.1 公里处，南起江城大道（原江南一路），并设置互通立交，线路跨越长江后，与伍临路设置互通立交，向北与花溪路对接，主线全长 2813 米，其中，桥长1845 米。主桥采用单跨 1160 米悬索桥方案，桥宽 31.5 米；两侧引桥采用 3032、-40 米跨径装配式预应力混凝土梁方案，桥宽 25.5 米；桥梁两端设置江城大道（原江南一路）和伍临路两座互通立交。主要建设内容包括桥梁工程、立交工程、道路工程、排水工程、交通工程和绿化工程等。全线按城市快速路、双向六车道标准建设，主线设计车速 80 公里小时，匝道 3040 公里小时；荷载标准：城-A；通航标准：内河航道-（2）级，通航净高不少于 18 米，单向通航净宽不少于 220 米，双向通航净宽不少于 400 米；地震设防烈度：基本烈度为度，按度构造设防；桥梁设计基准期：100 年。本项目的 PPP 总投资为 29.70 亿元。本项目 PPP 的实施机构为宜昌市住房和城乡建设委员会，为33、了科学评估项目实施对当前及今后年度财政收支平衡状况的影响，并为PPP 项目财政预算管理提供依据，需要对项目的各项财政支出责任能够清晰识别和测算。2.1 责任识别责任识别 在 PPP 项目全生命周期的不同阶段，对应政府承担不同的义务，财政支出责任主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入。宜昌市伍家岗长江大桥 PPP 项目物有所值评价报告 16 2.1.1 股权投资支出股权投资支出 股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资责任。本项目采取政府和社会资本以 1：9 的比例出资组建项目公司，政府支出 1 亿元。2.1.2 政府承担运营补贴支出政府承担运营补34、贴支出 运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。本项目采用政府付费模式，项目运营期间，政府承担全部直接付费责任，政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润。2.1.3 风险承担支出风险承担支出 风险承担支出责任是指由政府承担风险带来的财政或有支出责任，根据前述风险分配原则计算。由于项目的风险概率和风险后果值难以预测，因此风险承担成本结合本项目实际，按照可转移风险、可分担风险以及不可转移分担风险进行分类，采用分类比例法进行测算。第一类可转移风险包括：项目建设期间可能发生的组织机构、施工技术、工程、投资估算、资金、市场、财35、务等风险，项目公司通过参加商业保险后，大部分风险可以有效转移，风险承担成本按项目建设成本的 5%考虑，其中自留风险占 10%。第二类可分担风险包括：项目建设和运营期间可能发生的法规政治风险、自然灾害等不可抗力风险等，需要政府和项目公司共担的风 宜昌市伍家岗长江大桥 PPP 项目物有所值评价报告 17 险，按照项目建设投资的 1%考虑，项目公司和政府各分担 50%；第三类不可转移风险包括：主要项目运营期间受消费物价指数、劳动力市场指数等影响可能发生的价格调整对运营补贴支出风险责任，不可转移和分担，由政府承担风险支出。按照项目运营成本 5%考虑。2.1.4 配套投入支出配套投入支出 配套投入支出责36、任是指政府承诺将提供的配套工程等其他投入责任，包括土地征收和整理、建设部分项目配套设施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息。本项目配套投入支出责任主要指建设用土地实物投入，由于对工程采用实施 BOT 建设完成并整体运营，为降低项目运营成本支出，减少财政负担，已经到位的中央专项资金和政府配套土地投入，不作为项目资本，故不考虑配套投入支出责任。项目占地采用无偿划拨方式，项目建成完工后，由政府审计部门进行投资审定，依据审定结果编制项目财务竣工决算报告和完整的项目资产清单（含土地数量及手续），作为合同附件，用于界定社会资本实际完成投资额和项目资产运营、维护、管理的依据，合同37、期满后项目公司将项目资产及相关权利等完整无偿移交给政府或政府指定机构。2.2 支出测算支出测算 2.2.1 股权投资支出股权投资支出 本项目采取政府和社会资本以 1：9 的比例出资组建项目公司，宜昌市伍家岗长江大桥 PPP 项目物有所值评价报告 18 政府支出 1 亿元。2.2.2 运营补贴支出运营补贴支出 由于每年运营补贴支出取决于当年实际交通流量和中标影子票价，在评估财政承受能力时，用影子票价上限和预测的交通流量计算，可得到运营补贴支出的上限，以体现审慎性原则。根据项目实施方案，影子票价上限为 13.82 元/pcu，每年预测交通流量见项目实施方案。根据以上参数，计算得到项目运营期每年运营38、补贴支出见下表。运营补贴支出测算表运营补贴支出测算表 预测年份 年平均日交通量（pcu/d）每日运营补贴支出（万元）每年运营补贴支出（万元）2021 33142 74.87 27327.42 2022 35395 75.02 27383.91 2023 37802 75.19 27444.27 2024 40373 75.37 27508.74 2025 43118 75.55 27577.57 2026 46050 75.76 27651.09 2027 49182 75.97 27729.63 2028 52526 76.20 27813.48 2029 56098 77.53 2829939、.99 2030 59912 82.81 30224.06 2031 64136 87.31 31868.74 2032 66202 88.19 32190.90 2033 68333 89.10 32523.20 2034 70534 89.82 32783.14 2035 72805 89.82 32783.14 2036 75149 89.82 32783.14 2037 77569 89.82 32783.14 2038 80067 89.82 32783.14 2039 82645 89.82 32783.14 2040 85350 89.82 32783.14 宜昌市伍家岗长江大桥40、 PPP 项目物有所值评价报告 19 鉴于本项目运营维护简单的特点，项目运营期内不再考虑每年运营成本增长变化因素进行调价。当影响成本因素增长超过 5%时，可以按照项目合同约定申请调整价格。具体调价方式在项目合同中双方协商确定。2.2.3 风险承担支出风险承担支出 由于项目风险支出数额和概率难以准确测算，本项目风险承担支出可转移风险、可分担风险以及不可分担风险进行分类，按照项目的全部建设成本和全生命周期内的运营成本的一定比例确定风险承担支出。第一类可转移风险包括：项目建设期间可能发生的组织机构、施工技术、工程、投资估算、资金、市场、财务等风险，项目公司通过参加商业保险后，大部分风险可以有效转移，41、风险承担成本按项目建设成本的 5%考虑，其中自留风险占 10%。第二类可分担风险包括：项目建设和运营期间可能发生的法规政治风险、自然灾害等不可抗力风险等，需要政府和项目公司共担的风险，按照项目建设投资的 1%考虑，项目公司和政府各分担 50%；第三类不可转移风险包括：主要项目运营期间受消费物价指数、劳动力市场指数等影响可能发生的价格调整对运营补贴支出风险责任，不可转移和分担，由政府承担风险支出。按照项目运营成本 5%考虑。PPPPPP 模式下风模式下风险承担成本险承担成本（单位：万元）（单位：万元）年份 自留可转移风险 可分担风险 不可转移风险 合计 2016 297.04 297.04 5942、4.07 宜昌市伍家岗长江大桥 PPP 项目物有所值评价报告 20 2017 445.56 445.56 891.11 2018 445.56 445.56 891.11 2019 297.04 297.04 594.07 2020 48.70 48.70 2021 49.35 49.35 2022 50.00 50.00 2023 50.25 50.25 2024 105.05 105.05 2025 51.30 51.30 2026 51.80 51.80 2027 52.30 52.30 2028 52.80 52.80 2029 180.35 180.35 2030 53.80 53.43、80 2031 54.30 54.30 2032 54.80 54.80 2033 55.30 55.30 2034 133.25 133.25 2035 56.30 56.30 2036 56.80 56.80 2037 57.30 57.30 2038 57.80 57.80 2039 229.05 229.05 2.32.3 财政支出财政支出预测预测 根据宜昌市政府信息公开网，2010 至 2015 年度公共财政收支决算表，2010 至 2015 年度，宜昌市本级一般公共财政预算支出分别为35.32 亿元、43.7 亿元、57.66 亿元、62.63 亿元、77.4 亿元及 125.9亿44、元，年均涨幅达到 29%。考虑到宜昌市提出“十三五”时期城市综合实力进入中西部和长江沿线同等城市前列、进入全国城市 50 强；经济保持强劲增长态势，主要经济指标增幅高于全国全省平均水平，全市地区生产总值在“十二五”末基础上翻一番，不断提高在全省“三个三分之一”格局中的份额，进入中西部和长江沿线同等城市前列、进入全国城市 50 强，宜昌市伍家岗长江大桥 PPP 项目物有所值评价报告 21 进入全国同等城市“第一梯队”；城市规模加速拓展，中心城区建成区面积达到 300 平方公里，同时结合 2010-2015 年公共预算支出年均涨幅以及通货膨胀水平，取项目合作期内 2016 至 2040 年宜昌市本45、级公共预算财政支出平均涨幅为 10%。测算出的宜昌市未来年度公共预算财政支出如下：宜宜昌市本级财政预算支出测算分析表昌市本级财政预算支出测算分析表 分析期间分析期间 一般预算支出一般预算支出（亿元）（亿元）增长比例增长比例 备注备注 2010 年实际 35.32-2011 年实际 43.70 24%2012 年实际 57.66 32%2013 年实际 62.63 9%2014 年实际 77.4 24%2015 年实际 125.9 63%合计平均合计平均 29%2016 年预计 138.5 10%2017 年预计 152.3 10%2018 年预计 167.6 10%2019 年预计 184.346、 10%2020 年预计 202.8 10%2021 年预计 223.0 10%2022 年预计 245.3 10%2023 年预计 269.9 10%2024 年预计 296.9 10%2025 年预计 326.6 10%2026 年预计 359.2 10%2027 年预计 395.1 10%宜昌市伍家岗长江大桥 PPP 项目物有所值评价报告 22 2028 年预计 434.6 10%2029 年预计 478.1 10%2030 年预计 525.9 10%2031 年预计 578.5 10%2032 年预计 636.4 10%2033 年预计 700.0 10%2034 年预计 770.0 47、10%2035 年预计 847.0 10%2036 年预计 931.7 10%2037 年预计 1024.9 10%2038 年预计 1127.3 10%2039 年预计 1240.1 10%2040 年预计 1364.1 10%预测期预测期平均平均 10%2.4 PPP 模式政府模式政府支出支出与财政支出与财政支出比比较较 在项目生命周期 24 年内，采用 PPP 模式下，政府年支出明细如下：PPPPPP 模式下政府年度支出明细（单位：万元）模式下政府年度支出明细（单位：万元）年份 股权投资 政府付费 风险承担成本 合计 2016 2000.00 594.07 2594.07 2017 3048、00.00 891.11 3891.11 2018 3000.00 891.11 3891.11 2019 2000.00 594.07 2594.07 2020 27327.42 48.70 27376.12 2021 27383.91 49.35 27433.26 2022 27444.27 50.00 27494.27 2023 27508.74 50.25 27558.99 2024 27577.57 105.05 27682.62 2025 27651.09 51.30 27702.39 2026 27729.63 51.80 27781.43 2027 27813.48 52.3049、 27865.78 2028 28299.99 52.80 28352.79 2029 30224.06 180.35 30404.41 宜昌市伍家岗长江大桥 PPP 项目物有所值评价报告 23 2030 31868.74 53.80 31922.54 2031 32190.90 54.30 32245.20 2032 32523.20 54.80 32578.00 2033 32783.14 55.30 32838.44 2034 32783.14 133.25 32916.39 2035 32783.14 56.30 32839.44 2036 32783.14 56.80 32839.950、4 2037 32783.14 57.30 32840.44 2038 32783.14 57.80 32840.94 2039 32783.14 229.05 33012.19 考虑宜昌市已建和拟建 PPP 项目（含伍家岗大桥 PPP 项目）的政府支出责任与公共财政预算支出比较如下：PPPPPP 模式政府支出与财政支出比较表模式政府支出与财政支出比较表 年份 PPP 项目政府支出 公共财政预算支出（亿元）比例 峡州大道（柏临河路先锋路）沙河片区开发 伍家岗大桥 合计（亿元）2016 0.1471 0.2854 0.2594 0.6919 138.4900 0.50%2017 0.1471 451、.9942 0.3891 5.5304 152.3390 3.63%2018 1.3012 5.8786 0.3891 7.5690 167.5729 4.52%2019 1.3012 7.0638 0.2594 8.6245 184.3302 4.68%2020 1.3043 0.3037 2.7376 4.3456 202.7632 2.14%2021 1.3043 0.3037 2.7433 4.3513 223.0395 1.95%2022 1.3075 0.3142 2.7494 4.3712 245.3435 1.78%2023 1.3075 0.3142 2.7559 4.37752、7 269.8778 1.62%2024 1.3109 0.3142 2.7683 4.3934 296.8656 1.48%2025 1.3109 0.3142 2.7702 4.3954 326.5522 1.35%2026 1.3146 0.3142 2.7781 4.4070 359.2074 1.23%2027 1.3146 0.3259 2.7866 4.4270 395.1281 1.12%2028 1.3184 0.3259 2.8353 4.4796 434.6409 1.03%2029 0.3259 3.0404 3.3663 478.1050 0.70%2030 0.3253、59 3.1923 3.5181 525.9155 0.67%2031 0.3259 3.2245 3.5504 578.5071 0.61%2032 0.3387 3.2578 3.5965 636.3578 0.57%2033 0.3387 3.2838 3.6225 699.9936 0.52%2034 0.3387 3.2916 3.6303 769.9929 0.47%2035 0.3387 3.2839 3.6226 846.9922 0.43%2036 3.2840 3.2840 931.6915 0.35%宜昌市伍家岗长江大桥 PPP 项目物有所值评价报告 24 2037 3.54、2840 3.2840 1024.8606 0.32%2038 3.2841 3.2841 1127.3467 0.29%2039 3.3012 3.3012 1240.0813 0.27%2.5 行业和领域均衡性分析评估行业和领域均衡性分析评估 根据 PPP 模式适用的行业和领域范围，结合经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，在交通运输、市政设施、保障性住房、公共服务等领域，平衡不同行业 PPP 项目，可较好地防止某一行业和领域PPP 项目过于集中。除本项目外，目前宜昌市已实施和拟实施的 PPP 项目主要为市政设施、保障性住房、公共服务等项目，伍家岗大桥 PPP 项目的实施可以很好的平衡各类型项目的投资和发展，使得宜昌市基础设施建设更为均衡。2.6 论证结论论证结论 本项目政府支出责任主要包括股权支出、运营期付费支出和风险承担支出。经测算，宜昌市已经实施和拟实施的 PPP 项目（含伍家岗大桥项目）全生命周期内需安排的财政支出每年占到宜昌市本级一般公共预算支出的最高不超过 4.7%，远低于 10%的阈值。此外，根据 PPP 模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，伍家岗大桥项目平衡了宜昌市不同行业和领域 PPP 项目，防止了在某一行业和领域 PPP 项目过于集中可能性，因此，建议宜昌市伍家岗大桥项目采用 PPP 模式实施。