1、德州市陵城区污水管网 PPP 项目财政承受能力论证报告目录一、项目概况1（一） 项目名称 . 1（二） 项目类型 . 1（三） 实施机构 . 1（四） 项目联系人 . 1（五） 项目概况 . 1（六） 项目收益情况 . 4（七） 项目运作方式及合作期限 . 4（八） 项目公司股权结构及融资方案 . 5（九） 项目公司交易结构 . 6（十） 项目产出说明及绩效标准 . 6（十一） 项目回报机制 . 6（十二） 项目风险分配框架 . 7（十三） 项目配套安排 . 9二、责任识别10（一）股权投资支出责任 . 10（二）政府付费支出责任 . 10（三）承担风险支出责任 . 10（四）配套投入支出责任2、 . 11三、支出测算11四、能力评估12（一）财政支出基本情况 . 12 （二）财政支出水平评估 . 13（三）行业领域平衡性评估 . 13五、论证结论13德州市陵城区污水管网 PPP 项目财政承受能力论证报告一、项目概况（一）项目名称 德州市陵城区污水管网 PPP 项目（二）项目类型 本项目为新建项目，所属一级行业为市政工程，二级行业为排水。（三）实施机构 德州市陵城区住房和城乡建设局（四）项目联系人 联系人：王世民 联系方式：0534-8262667（五）项目概况1、项目总投资估算本项目工程总投资 7000.17 万元。其中工程费用 5627.31 万元，其他费用 716.52 万元，预3、备费 634.38 万元，建设期贷款利息 0 万元，铺底流动资金 21.95 万元。 备注：数据来源于实施机构提供的可研报告等文件，可研报告中未考虑建设期利息，但项目具体运作时将实际产生的建设期利息计入 总投资。最终实际投资以审计机构出具的决算审定值为准。2、建设内容及规模本项目拟新建污水管网总长约 28 公里，管径为 DN200DN800。 新建 2 座污水提升泵站，改造 1 座污水提升泵站：在福星街与鬲津 河交叉处、颜城街与北护城河交叉处各新建一个污水提升泵站，改造 北辰路的原有污水泵站。13规格位置规格材质单位数量污水管丁东路DN400HDPEM1080南环路DN400HDPEM33294、DN500HDPEM614陵州路DN500HDPEM2260文化路DN400HDPEM400中兴路DN400HDPEM1282DN500HDPEM958政府街DN400HDPEM857福星街DN500HDPEM1060DN600HDPEM1135DN800HDPEM2820颜城街DN800HDPEM1436DN600HDPEM849威灵街DN500HDPEM1571DN600HDPEM676DN400HDPEM655东外环路DN500HDPEM4068北护城河DN600HDPEM250唐城路DN500HDPEM935DN600HDPEM896泵站至污水厂DN800HDPEM680倒虹吸威灵街D5、N200钢管M60颜城街DN300钢管M100唐城路DN200钢管M100合计M28071一体化泵站颜城街15000m/d套1北辰路15000m/d套1福星街7000m/d套1备注：以上规模和内容来源于实施机构提供的可研报告，建设内容及规模最终以政府方审批通过的施工图设计文件及评审通过的工 程量清单为准。3、项目建设背景及其必要性（1）项目建设背景 治理环境污染，维护生态平衡是我国社会主义现代化建设的一项基本国策，“十三五”期间也将是我国环境治理设施建设的一个重要 时期。要求加大环境保护力度。坚持预防为主、综合治理，强化从源头防治污染和保护生态，坚决改变先污染后治理、边治理边污染的状 况。目前6、，陵城区排水工程存在诸多问题：第一，污水管网不完善。 老城区的污水管网主要分布在主要干道上，现有污水管网约 11.84 公 里，支管几乎没有，很多新建小区的污水无法收集。第二，原排水体 制多为合流制。老城区是雨污合流的排水体制。雨季大雨水、污水一 起进入污水处理厂，增大了污水处理厂的运行负荷，对污水处理设施造成极大的冲击。第三，现有污水管道存在排水不畅、污水外溢的现 象。排水设施不完善导致陵城区污水厂不能发挥其应有的效益，给环 境造成了严重污染，且已经给城区居民生活造成了很大的不利影响， 影响了居民的日常生活，城区污水管网的完善工作已成为迫在眉睫的 任务。（2）采用 PPP 的必要性中央政策的7、指引 党的十八届三中全会提出“积极发展混合所有制经济”，国有资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制 度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争 力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。在推进 城市建设管理创新领域，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市 基础设施投资和运营。国务院的相关规定2014 年 10 月国务院正式发布了关于加强地方政府性债务管理 的意见（国发201443 号文），该意见再次强调“剥离融资平台 公司政府融资职能”，并且首次提出“融资平台公司不得新增政府债 务”。面对地方城镇化建设对基础设施建设的需要与国家收紧地方8、政府债务规模之间的矛盾，该意见给出解决问题的办法是推广使用 政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与 城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。陵城区要借势 PPP 模式开拓融资新路径 面对经济下行压力加大、地方举债融资约束增多、公共投资财力不足等严峻形势，陵城区创新理念，把推广运用 PPP 融资模式作为 增投资、稳增长、调结构、促改革、惠民生的重要举措，在全区范围 内强力推动，吸引更多地社会资本参与到政府投资各领域。本项目通 过 PPP 模式运作，可以有效缓解地方财政压力，平滑年度间财政支 出波动，提高财政资金利用率，有助于加快陵城区城镇化建设进程。社会资本的优势 9、社会合作投资人具有较强的投资融资能力和建设运营管理经验，通过 PPP 模式合作，能够减轻地方政府的财政负担，拓宽项目融资 渠道，能够为本项目提供更多的资金来源。4、项目进展情况本项目目前处于识别阶段。陵城区人民政府针对本项目将成立工 作推进小组，组织召开各主管部门的专业协调会，以推进项目快速稳 步推进。项目保证严格按照规范程序进行建设，以保障项目实施的合 规性。（六）项目收益情况 本项目为非经营项目，本身不具有经营收益。（七）项目运作方式及合作期限1、项目运作方式 项目采用建设运营维护移交（BOT）运作模式。 陵城区人民政府授权德州市陵城区住房和城乡建设局作为本项目的实施机构，负责项目组织实施10、和各项具体工作安排，通过法定程 序选择符合条件的社会资本。实施机构与中选社会资本签订 PPP 项目 合同，由中选社会资本方独资成立项目公司。项目公司成立后，由实 施机构与项目公司签订 PPP 项目合同的承继合同或补充协议。具体为：政府方负责本项目前期过程中涉及到的前期手续办理、设计、建 设维护的监管、绩效考核、费用的拨付、相关优惠政策的落实等工作。 项目公司负责配合政府方办理建设过程中各项手续并承担相应 费用，以及本项目的投融资、建设、运营维护和移交工作。项目完工 后，项目公司制定运营维护方案并执行经实施机构审核同意的运营维 护方案，政府方根据项目公司出具的付款请示文件并结合运营及绩效考核情况11、支付运营绩效付费。 合作期满后，项目公司将本项目全部资产的运营维护权及收益权无偿移交给政府方或政府方指定机构。2、项目合作期限项目合作期为 22 年，建设期暂定 1 年，运营期为 21 年。 建设期是指从 PPP 项目合同生效之日起至交工验收合格日止；运营期是指工程竣工验收合格日次日起至项目合作期满。（八）项目公司股权结构及融资方案1、项目公司股权结构 本项目由社会资本方独资成立项目公司，持有项目公司全部股权。 2、融资方案及投资计划项目融资金额约为总投资的 50%，约 3500.09 万元。具体融资方 案以项目公司实际提报的融资方案为准，项目公司的融资方案须经政 府方审核同意后执行。投资计划12、详见下表：资金构成表 单位：万元 资金投入计划 建设期 2018 资金投入比例 100% 一、项目总投资 7000.17 7000.17 1.项目资本金 50.00% 3500.09 3500.09 1.1 政府出资 0.0% 0.00 0.00 1.2 社会资本出资 100.0% 3500.09 3500.09 2.融资资金 50.00% 3500.09 3500.09 2.1 商业贷款 100% 3500.09 3500.09 2.2 其他方式 0% 0.00 0.00 （九）项目公司交易结构陵城区人民政府 陵城区住房和城乡建设局 PPP 项目合同 中选社会资本方 独资成立 可用性绩效付费13、项目公司 （SPV 公司） 授权 特许经营协议融资支持运维绩效付费 还本付息投融资、设计、建设、运营公众监督基础设施服务 绩效信息公开 社会公众 融资机构 陵城区财政局 陵城区污水管网PPP 项目 （十）项目产出说明详见本项目实施方案。（十一）项目回报机制 本项目为非经营性项目，采用“政府付费”的回报机制。运营期内，由政府向项目公司每年支付可用性付费及运维绩效付费。政府方将政 府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划，将财政预算草案报陵城区人大审议。1、可用性付费的核算(1 + 𝑖)21A = P i (1 + 𝑖)21 1A：为政府每年可用性付费数额； P：为项目14、公司投资回报付费基数，P=政府方审定确认的项目建设竣工决算值+建设期利息-政府方政策性融资或补助资金（若有）i：为年化投资回报率，由各社会资本自行报价，最终按成交的 年化投资回报率计取并根据调价机制据实调整。2、第 n 年运营维护付费的核算（1）泵站运行的电费由项目公司提供电费缴纳凭证，单独据实 结算，不做调整。（2）除泵站运行的电费以外的运营维护成本（主要为人员工资、 管网维护费、项目公司管理费等）按实际发生额与政府方设置的控制 价较低者核算。3、第 n 年政府付费的核算（1）当考评得分900 分时，第 n 年政府付费=第 n 年可用性付 费（A）+第 n 年运营维护付费（Q）（2）当 9015、0 分考评得分600 分时，第 n 年政府付费=第 n 年 可用性付费（A）+第 n 年运营维护付费（Q）*第 n 年绩效考核得分/900（3）当考评得分600 分时，社会资本方进行整改，政府方暂 不付费。若三个月内整改完成，则按整改后得分与整改前得分的平均 值来计算政府付费额，超过三个月则不支付当期政府付费额。本项目在运营期内，由项目公司自行负责提供符合绩效要求的公 共服务，政府方按照项目公司出具的付费申请请示文件直接向运营机构付款。（十二）项目风险分配框架 按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政 府和社会资本间合16、理分配项目风险。PPP 项目的风险分配机制以风险 最优分配原则为核心，同时还应遵守风险与收益对等原则、风险可控 原则。1、风险最优分配原则PPP 模式致力于在政府和社会资本间实现最优风险分配而非政 府风险转移的最大化。2、风险与收益对等原则PPP 项目的风险分配主要通过合理约定的方式进行，在风险分配 时应遵循风险与收益对等原则。3、风险可控原则在 PPP 项目长达数十年的运行过程中，一些风险可能会出现政 府和社会资本方都无法预料的变化，导致风险发生概率上升或风险发 生时财务损失增加。为保证政府和社会资本合作关系的长期稳定，在 项目协议中，应按项目参与方的财务实力，技术能力，管理能力等因 素设定17、风险损失承担上限，不能由某一方单独承担超过其承受能力的 风险。本项目风险分担明细如下：风险层面风险种类政府方承担社会资本方承担共同共担政治层面政局不稳定民众抵制或敌对责任方承担资产征用政府失信政府审批延误法律变化税收政策变化行业政策性变化环保问题市场层面融资可行性高融资成本金融市场低效率通货膨胀利率变动汇率变动同质项目竞争劳动力/材料设备价格上涨工程第三方项目层面土地使用基础设施配套竞争不充分设计质量责任方承担建设过程控制设计变更责任方承担工期延误责任方承担建设成本超支责任方承担工程质量费用支付安全运营不可抗力不可抗力因素地质条件气候环境（十三）项目配套安排1、土地使用 本项目施工涉及临时占地18、问题，政府方负责协调，期间产生费用由项目公司承担。国土部门已出具项目用地说明文件。 2、施工配套条件 政府主管部门负责协调本项目供电、给水、排水、道路等达到“三通一平”，提交社会资本使用，期间发生的费用由项目公司自理。 3、基建相关手续 项目公司负责办理项目公司成立后的各项手续，实施机构及政府相关部门协助办理。4、财政支持安排 政府承诺将合作期内向项目公司支付的政府财政补贴费用纳入陵城区政府相应年度财政预算并报请人大核准。 二、责任识别（一）股权投资支出责任股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的 情况下，政府承担的股权投资支出责任。（二）政府付费支出责任财政补贴支出责任是指在 19、PPP 项目建设、运营期间，政府承担 的直接付费责任。本项目采用“政府付费”的方式来满足项目公司的合 理回报。（三）承担风险支出责任风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财 政或有支出责任。通常由政府承担的法律风险、政策风险以及因政府 方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任。（1）政府承担风险 包括国有化、取消、扣押、没收风险，政府无作为或负面作为风险，政府中止特许合同风险，场地可用性/准备风险，外部配套条件 可用性风险，政府部门违约风险，法律变更风险；（2）社会资本承担风险 包括融资风险，承包商违约风险，工程质量风险，工地安全风险，劳资/设备的获取风险，民工争20、端风险，建设成本超支风险，工期风 险，地质条件风险，工程变更引起的工期或成本风险，运营成本超支， 服务质量差，维修成本高，运营效率低，设备设施使用情况，移交后设施情况，收益不足风险，原辅料价格上涨风险，投资人破产风险， 违反融资合同，第三方延误/违约风险，资产完整性（抵押、担保） 风险，贷款利率变化风险；（3）共担风险 包括项目审批延误风险，税收政策变化，不可抗力风险。（四）配套投入支出责任配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责 任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与 现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。三、支出测算（一）股权投资支出测21、算 股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。本项目由社会资本方独资成 立项目公司，因此政府方股权支出为零。（二）政府付费支出测算财政补贴支出责任是指在 PPP 项目建设、运营期间，政府承担 的直接付费责任。本项目采用“政府付费”的回报机制。 以建设期结束年度为基年（第 0 年），按照假设的基础参数计算项目每年财政补贴金额。 根据财政补贴测算结果，年均政府付费额为 790 万元。财务测算详见附表 1（三）风险承担支出测算 政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任。具体情况须由政府22、和社会资本方在 PPP 项目合同中予以明确。本测算采用 比例法计算风险承担支出，本项目在前期已进行了较为深入的风险识 别工作，预计其中的绝大部分风险或全部主要风险将在政府与社会资 本合作方之间进行明确和合理分配；其中政府承担的风险主要为法律、 政策等方面的风险，相对社会资本而言，所承担的风险较小。参照一般 PPP 项目惯例，通常风险承担成本不超过项目建设运 营成本的 20%，本项目风险承担成本按项目建设成本和运营维护成本 之和的 20%测算，可转移风险承担成本占项目全部风险承担成本的比 例 80%，自留风险承担成本占项目全部风险承担成本的比例 20%。 政府方在建设期风险承担成本为 280 万23、元，运营期为 99 万元。（四）配套投入支出测算 由于本项目的项目设施和配套工程建设成本已计入项目总投资，且项目周边的水、电、道路均配套较完善，故政府方不承担额外配套 投入支出责任。四、能力评估（一）财政支出基本情况本项目考虑合作期 22 年，其中，建设期 1 年，运营付费期 21 年。运营期付费期财政支出由陵城区财政承担，下表为陵城区近 5 年一般 公共预算支出情况表。陵城区近 5 年一般公共预算财政支出 单位：万元 年份 项目 2012 2013 2014 2015 2016 财政支出 176900 193777 210439 225470 238454 平均增长率 9.54% 8.60%24、 7.14% 5.76% 本项目取值 7.76% 依据政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引，在进行财政支出能力评估时，未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算，并根据实际情况进行适当调 整。因此，本项目公共预算支出增长率参照 2012-2016 年一般公共预 算支出增长率的平均值 7.76%测算。（二）财政支出水平评估综合本项目财政支出责任、财政支出数额预测及 PPP 项目财政 支出情况。经测算，本项目在 2018-2039 年期间各年度支出占当年公 共预算支出的比例在 0.06%0.27%范围之内，且本项目为陵城区第 一个实施的 PPP 项目，因此陵城区25、所有项目在 2017-2033 年间各年度 支出占当年公共预算合计支出也未超过 10%，故而通过财政承受能力 论证。财政承受能力测算详见附表。（三）行业领域平衡性评估行业和领域均衡性评估，是根据 PPP 模式适用的行业和领域范 围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业 和领域的 PPP 项目，防止某一行业和领域的 PPP 项目过于集中。由于本项目建设的污水管网为市政基础设施，不存在行业及领域 集中问题，行业和领域较为均衡。五、论证结论根据财金201521 号文要求，综合本项目财政支出责任、财 政支出数额预测及 PPP 项目财政支出情况。经测算，陵城区所有已 实施 PPP 项26、目在 2017-2033 年期间各年度支出占当年公共预算支出的 比例在 0.060.27%范围内，未超过 10%，如果没有其他不可控风险 出现，项目通过财政承受能力论证。德州市陵城区污水管网 PPP 项目财政承受能力论证报告附表：2018-2039 年政府用于本项目的财政支出测算表 单位：万元 年份 项目 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 2035 2036 2037 2038 2039 一、本项目支出 280795795795795795795795795727、957957957957957957957957957957957957951、股权投资支出 2、当年运营补贴支出 7907907907907907907907907907907907907907907907907907907907907903、风险承担成本 2805555555555555555555554、配套支出 二、一般公共预算支出 2768982983863215413464933733814023554335784672245034815425525846546300246789147315987883718495499154759865161063070114556512344621330257三、本项目支出占比(%) 0.10%0.27%0.25%0.23%0.21%0.20%0.18%0.17%0.16%0.15%0.14%0.13%0.12%0.11%0.10%0.09%0.09%0.08%0.07%0.07%0.06%0.06%四、其他项目支出 0000000000000000000000五、全部项目支出占比（%） 0.10%0.27%0.25%0.23%0.21%0.20%0.18%0.17%0.16%0.15%0.14%0.13%0.12%0.11%0.10%0.09%0.09%0.08%0.07%0.07%0.06%0.06%14