1、 内蒙古内蒙古自治区乌海市自治区乌海市 甘德尔黄河大桥工程甘德尔黄河大桥工程 PPPPPP 项目项目 财政财政承受能力论证承受能力论证报告报告 乌海市乌海市财政局财政局 20152015 年年 9 9 月月 甘德尔黄河大桥 PPP 项目财政承受能力论证报告 2 目目 录录 一、项目背景.3 二、项目基础信息.3（一）项目概况.3（二）产出说明.4（三）运作方式.5（四）交易结构.5（五）风险分配.6（六）付费机制.7 三、政府责任识别（定性）.7（一）股权投资支出责任.7（二）运营补贴支出责任.8（三）风险承担支出责任.8（四）配套投入支出责任.8 四、政府支出测算（定量）.8（一）股权投资支2、出.8（二）运营补贴支出.9（三）风险承担支出.9（四）配套投入支出.10 五、政府能力评估.13（一）财政支出能力评估.13（二）行业和领域平衡性评估.16 六、财政承受能力论证结论.16 甘德尔黄河大桥 PPP 项目财政承受能力论证报告 3 一一、项目背景、项目背景 为落实乌海市城市发展总体规划，加强乌海市城区联系，推进区域经济发展，乌海市政府决定修建甘德尔黄河大桥，以改善黄河两岸交通，缓解既有城市交通压力。甘德尔黄河大桥项目总投资 11.7 亿元，项目可研、环评、土地等均按照相关规定办理并取得批复。目前处于施工阶段，已完成工程量的 60%，预计 2016 年 9 月完工。为响应财政部、国3、家发改委关于在城市基础设施领域开展政府与社会资本合作的号召，创新政府投融资机制、拓宽城镇化建设融资渠道，乌海市政府决定采用政府与社会资本合作（PPP）模式实施甘德尔黄河大桥项目。目前该项目已完成实施方案的编制，处于物有所值评估和财政承受能力论证阶段。二二、项目基础信息、项目基础信息 （一（一）项目项目概况概况 乌海市甘德尔黄河大桥工程位于内蒙古自治区乌海市海勃湾区、乌达区，项目占地面积 15.3290 公顷。乌海市甘德尔黄河大桥工程西起于乌达滨海西区规划的道路口（桩号 K1+198），终点位于运煤通道（纬十六街）与经九路交叉口处（桩号 K6+987），甘德尔黄河大桥主桥采用矮塔部分斜拉桥，工程4、路线全长约 5789m，其中桥梁长度 5110m。道路等级为城市级。桥面甘德尔黄河大桥 PPP 项目财政承受能力论证报告 4 宽 30.0 米，设计洪水频率 1/300。乌海市甘德尔黄河大桥工程建设内容包括：跨黄河结构工程、道路工程、电气电力工程、排水工程、交通工程及附属设施等。目前项目处于施工阶段，已完成工程量的 60%，预计 2016 年 9 月完工。（二（二）产出说明产出说明 桥梁核心指标如下：道路等级：城市 I 级主干路；行车速度：60Km/h；桥涵结构设计安全等级：I 级；荷载等级：公路-I 级；路面设计轴载：BZZ-100；人群荷载：按公路桥涵设计通用规范（JTGD60-2004）5、采用；桥梁宽度：主桥采用整幅断面 37m，引桥采用单幅断面 2x17.75m；通航标准：IV 级航道；通航净空：单孔单向 758m；立交净空：滨河大道及主干道：5.0m；设计洪水频率（特大桥）：1/300；抗震设计地震动峰值加速度：0.2g；通航孔梁底最低高程：1084.6m；滩地部分引桥梁底最低高程：1079.30m；平曲线不设超高的最小圆曲线半径：600m；不设缓和曲线的最小圆曲线半径：1000m；最大纵坡：主线2.5，匝道4.0；甘德尔黄河大桥 PPP 项目财政承受能力论证报告 5 凸型竖曲线一般最小半径：1800m 凹型竖曲线一般最小半径：1500m（三（三）运作运作方式方式 本项目采6、用建设-运营-移交（BOT）方式操作，由政府和社会资本共同出资设立项目公司，乌海市政府授权行业主管部门设置特许经营权，授权项目公司投资建设运营甘德尔黄河大桥，特许经营期结束后项目公司无偿移交政府方。特许经营要素主要包括：（1）特许经营范围：甘德尔黄河大桥的建设和运营，具体包括跨黄河结构工程、道路工程、电气电力工程、排水工程、交通工程及附属设施等。（2）特许经营期：20 年，含建设期 1 年。（四（四）交易结构交易结构 项目公司（SPV）乌海市交通运输局金融机构社会资本乌海市城投公司合资合作协议公司章程49%51%指定融资还本付息特许经营协议授权乌海市甘德尔黄河大桥投资建设运营维护1.运营收入27、.政府支付购买服务费期满移交乌海市政府授权 图 1 项目交易结构图 甘德尔黄河大桥 PPP 项目财政承受能力论证报告 6 （1）本项目总投资 11.7 亿元，其中资本金投入 3.7 亿元，银行贷款 8 亿元。（2）项目公司由政府和社会资本合作成立，其中乌海市政府指定乌海市城投公司以已建成资产作价出资占股 49%，社会资本方以现金出资占股 51%。（3）乌海市政府授权乌海市交通运输局与项目公司签订特许经营协议，授予项目公司特许经营权。项目公司在特许期内投资、建设施工中的乌海市甘德尔黄河大桥工程，负责运营和维护甘德尔黄河大桥工程。（4）乌海市交通运输局根据项目公司提供服务情况向项目公司支付可行性缺8、口补贴。（5）项目公司在特许经营期结束后将正常运行的甘德尔黄河大桥无偿移交给乌海市交通运输局。（五五）风险风险分配分配 按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，项目建造、财务和运营维护等商业风险由项目公司承担，法律、政策等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。具体分配框架如下表：表 1 风险分配框架表 编号 风险种类 风险承担方 1 组织机构风险 项目公司 2 工程风险 项目公司 甘德尔黄河大桥 PPP 项目财政承受能力论证报告 7 3 投资估算风险 项目公司 4 资金风险 项目公司 5 政策法律风险 政府 6 财务风险 项目公司 7 不可抗力风险 政府和项目公司（六9、六）付费付费机制机制 本项目采用可行性缺口补贴的回报机制。项目建成后，项目公司共有两方面的收入来源，包括：（1）运营收入，本部分主要是广告收入、旅游收入和穿管收入，依据市场水平收取；（2）政府补贴，项目建成后在符合验收标准的情况下，估算大桥年均维护费用的基础上，考虑投资成本、管理费用、人工成本及收益后，测算政府年度补贴额度。三三、政府政府责任识别（责任识别（定性定性）在 PPP 项目全生命周期的不同阶段，对应政府承担不同的义务，财政支出责任要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。（一（一）股权股权投资投资支出支出责任责任 股权支出与责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府10、承担的股权投资责任。本项目采用乌海市政府与社会资本共同出资的方式组建项目公司，因此，项目存在股权投资支出。甘德尔黄河大桥 PPP 项目财政承受能力论证报告 8 （二（二）运营补贴支出责任运营补贴支出责任 运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。政府付费模式下，政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式下，政府不承担任何运营补贴支出责任。本项目采用可行性缺口补贴模式，项目存在运营补贴责任。（三（三）风险承担支出风险承担支出责任责任 风险承担支出责任是指由政府承担风险带来的财政11、或有支出责任。本项目采用政府与社会资本共同成立项目公司的方式运作，因此政府按照所出资比例承担项目风险。（四（四）配套投入支出责任配套投入支出责任 配套投入支出责任是指政府承诺将提供的配套工程等其他投入责任，包括土地征收和整理、建设部分项目配套设施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息。本项目不承担配套收入支出责任。四四、政府支出测算（、政府支出测算（定量定量）（一（一）股权股权投资支出投资支出 股权投资支出=项目资本金政府占项目公司股权比例 甘德尔黄河大桥 PPP 项目财政承受能力论证报告 9 本项目融资结构按照资本金：贷款为 31.67%：68.33%设计，项目资本12、金为 37073.76 万元，政府占项目公司股权比例为 49%，因此股权投资支出约为 18166.14 万元，详见政府支出测算表。（二（二）运营运营补贴支出补贴支出 在保证社会资本合理内部收益率（7%）的情况下固定建设投入、特许经营年限、日常维护费用等边界条件，采用现金流量折现法测算每年的可行性缺口补贴约为每年 11022.31 万元，详见政府支出测算表。（三（三）风险风险承担支出承担支出 政府风险承担支出也就是项目的自留风险承担支出。自留风险承担支出=总风险承担支出自留风险承担比例 首先计算项目总的风险承担支出，项目总风险采用概率法，通过设定有利、基本、不利、较差、最坏等不同情景下的风险后果13、值，对每种情景的发生概率进行测算，加权得出风险承担成本。计算公式如下：风险承担成本=（某情景风险后果值某情景发生概率）参照政府和社会资本合作项目物有所值评价实践，结合项目具体情况，采用概率法情景设定，计算得出风险承担成本为 7.5%。详见下表：表 2 风险概率表 情景假设 风险后果 风险后果取值 发生概率 风险承担成本 有利 成本节约 5%以上-5%5%-0.25%甘德尔黄河大桥 PPP 项目财政承受能力论证报告 10 基本 成本节约 5%-成本超支 5%0%40%0.00%不利 成本超支 5-15%10%25%2.50%较差 成本超支 15-25%20%20%4.00%最坏 成本超支 25%14、以上 25%5%1.25%合计 7.50%7.50%其次，参照政府和社会资本合作项目物有所值评价实践，政府的可转移风险承担成本占项目全部风险承担成本的比例一般为 70%至85%，取中值为 77.5%，则政府自留风险承担成本的比例为 22.5%。根据总风险承担成本和自留风险承担成本的比例计算出政府方风险承担支出，详见政府支出测算表。（四（四）配套配套投入支出投入支出 本项目不存在配套支出，政府方为本项目提供配套投入支出为0。甘德尔黄河大桥 PPP 项目财政承受能力论证报告 11 表 3 政府支出测算表（万元）序号 项目 合计 建设期 运营期 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 1 1 建设15、成本建设成本 117073.76 117073.76 1.1 政府建设成本 18166.14 18166.14 1.2 社会资本建设成本 98907.62 98907.62 2 2 运营维护成本运营维护成本 137957.64 10009.14 10760.74 10450.24 11139.74 11767.14 11388.24 12009.34 12624.14 13176.84 2.1 政府运营维护成本 0.00 2.2 社会资本运营维护成本 137957.64 10009.14 10760.74 10450.24 11139.74 11767.14 11388.24 12009.3416、 12624.14 13176.84 3 3 其他成本其他成本 209423.92 11022.31 11022.31 11022.31 11022.31 11022.31 11022.31 11022.31 11022.31 11022.31 3.1 政府其他成本（补贴）209423.92 11022.31 11022.31 11022.31 11022.31 11022.31 11022.31 11022.31 11022.31 11022.31 3.2 社会资本其他成本 0.00 4 4 风险承担成本风险承担成本 19127.36 8780.53 750.69 807.06 783.7717、 835.48 882.54 854.12 900.70 946.81 988.26 4.1 政府风险承担成本 4303.65 1975.62 168.90 181.59 176.35 187.98 198.57 192.18 202.66 213.03 222.36 4.2 可转移风险承担成本 14823.70 6804.91 581.78 625.47 607.42 647.50 683.96 661.94 698.04 733.78 765.90 5 5 政府支出测算政府支出测算 5.1 股权投资支出 18166.14 18166.14 5.2 运营补贴支出 209423.92 110218、2.31 11022.31 11022.31 11022.31 11022.31 11022.31 11022.31 11022.31 11022.31 5.3 风险承担支出 4303.65 1975.62 168.90 181.59 176.35 187.98 198.57 192.18 202.66 213.03 222.36 5.4 配套投入投入支出 0.00 5.5 政府支出 231893.72 20141.76 11191.22 11203.90 11198.66 11210.29 11220.88 11214.49 11224.97 11235.34 11244.67 5.6 政府19、支出现值 152427.71 19254.58 10227.06 9787.67 9352.18 8949.53 8563.42 8181.56 7828.50 7490.60 7166.61 5.7 累计支出现值 19254.58 29481.64 39269.31 48621.49 57571.02 66134.44 74316.00 82144.50 89635.10 96801.70 甘德尔黄河大桥 PPP 项目财政承受能力论证报告 12 续表 3 政府支出测算表（万元）序号 项目 运营期 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 1 1 建设成本建设成本 1.1 政20、府建设成本 1.2 社会资本建设成本 2 2 运营维护成本运营维护成本 12695.34 13697.84 1695.98 1221.68 886.88 886.88 886.88 886.88 886.88 886.88 2.1 政府运营维护成本 2.2 社会资本运营维护成本 12695.34 13697.84 1695.98 1221.68 886.88 886.88 886.88 886.88 886.88 886.88 3 3 其他成本其他成本 11022.31 11022.31 11022.31 11022.31 11022.31 11022.31 11022.31 11022.3121、 11022.31 11022.31 3.1 政府其他成本（补贴）11022.31 11022.31 11022.31 11022.31 11022.31 11022.31 11022.31 11022.31 11022.31 11022.31 3.2 社会资本其他成本 4 4 风险承担成本风险承担成本 952.15 1027.34 127.20 91.63 66.52 66.52 66.52 66.52 66.52 66.52 4.1 政府风险承担成本 214.23 231.15 28.62 20.62 14.97 14.97 14.97 14.97 14.97 14.97 4.2 可转移风22、险承担成本 737.92 796.19 98.58 71.01 51.55 51.55 51.55 51.55 51.55 51.55 5 5 政府支出测算政府支出测算 5.1 股权投资支出 5.2 运营补贴支出 11022.31 11022.31 11022.31 11022.31 11022.31 11022.31 11022.31 11022.31 11022.31 11022.31 5.3 风险承担支出 214.23 231.15 28.62 20.62 14.97 14.97 14.97 14.97 14.97 14.97 5.4 配套投入投入支出 5.5 政府支出 11236.5523、 11253.46 11050.93 11042.93 11037.28 11037.28 11037.28 11037.28 11037.28 11037.28 5.6 政府支出现值 6845.99 6554.30 6152.84 5877.57 5615.81 5368.45 5131.99 4905.94 4689.85 4483.28 5.7 累计支出现值 103647.69 110202.00 116354.84 122232.41 127848.21 133216.66 138348.65 143254.59 147944.44 152427.71 甘德尔黄河大桥 PPP 项目财政24、承受能力论证报告 13 五五、政府能力评估、政府能力评估 财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。（一（一）财政财政支出能力评估支出能力评估 1、乌海市地方经济发展状况 2014年，乌海市实现地区生产总值600.18亿元，同比增长8.8%；全市完成固定资产投资 352.2 亿元，比上年增长 17.08%；完成地方财政总收入 103.07 亿元，同比增长 0.4%，其中，公共财政预算收入75.16 亿元，比上年增长 9.7%。整体来看，乌海市经济发展呈稳步有序的良好态势。2、乌海市一般公共预算支出情况 乌海市本级（不含市属三区）2013 年、2014 年一般公共预算支出分别25、为 53.14 亿元、56.83 亿元，2015 年预算安排支出 65.74 亿元，预计 2016 年及以后一般公共预算支出不低于 69 亿元。3、乌海市其他 PPP 项目财政支出情况 本项目是乌海市首个采用 PPP 模式运作的项目，市本级财政无其他 PPP 项目补贴或政府购买服务支出。4、财政支出能力评估小结 特许经营期内，建设期 1 年，项目财政支出责任占一般公共预算支出的比例为 3.06%，运营期 19 年，项目财政支出责任占一般公共甘德尔黄河大桥 PPP 项目财政承受能力论证报告 14 预算支出的比例不高于 1.61%，具体测算见表 4。特许经营期内政府支出责任占一般公共预算支出比例均26、符合 政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）“每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”的规定，因此财政承受能力通过论证。甘德尔黄河大桥 PPP 项目财政承受能力论证报告 15 表 4 项目财政支出占公共预算支出比例（万元）年份 2015 年 2016 年 2017 年 2018 年 2019 年 2020 年 2021 年 2022 年 2023 年 2024 年 2025 年 政府支出责任 20141.76 11191.21 11203.90 11198.66 11210.29 11220.88 11214.427、9 11224.97 11235.34 11244.67 11236.54 其中：股权投资支出 18166.14 运营补贴支出 11022.31 11022.31 11022.31 11022.31 11022.31 11022.31 11022.31 11022.31 11022.31 11022.31 风险承担支出 1975.62 168.90 181.59 176.35 187.98 198.57 192.18 202.66 213.03 222.36 214.23 配套投入支出 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 政府公共预算支出 657448 696895 738709 783028、31 不少于 78 亿 不少于 78 亿 不少于 78 亿 不少于 78 亿 不少于 78 亿 不少于 78 亿 不少于 78 亿 占公共预算支出比例 3.06%1.61%1.52%1.43%不大于 1.44%不大于 1.44%不大于 1.44%不大于 1.44%不大于 1.44%不大于 1.44%不大于 1.44%续表 4 项目财政支出占公共预算支出比例（万元）年份 2026 年 2027 年 2028 年 2029 年 2030 年 2031 年 2032 年 2033 年 2034 年 2026 年 政府支出责任 11253.46 11050.93 11042.93 11037.28 129、1037.28 11037.28 11037.28 11037.28 11037.28 11253.46 其中：股权投资支出 运营补贴支出 11022.31 11022.31 11022.31 11022.31 11022.31 11022.31 11022.31 11022.31 11022.31 11022.31 风险承担支出 231.15 28.62 20.62 14.97 14.97 14.97 14.97 14.97 14.97 231.15 配套投入支出 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 政府公共预算支出 不少于 78 亿 不少于 78 亿 不少于 78 亿 不少于 78 亿30、 不少于 78 亿 不少于 78 亿 不少于 78 亿 不少于 78 亿 不少于 78 亿 不少于 78 亿 占公共预算支出比例 不大于 1.44%不大于 1.42%不大于 1.42%不大于 1.42%不大于 1.42%不大于 1.42%不大于 1.42%不大于 1.42%不大于 1.42%不大于 1.44%甘德尔黄河大桥 PPP 项目财政承受能力论证报告 16 （二（二）行业行业和领域平衡性评估和领域平衡性评估 乌海市政府根据 PPP 模式适用的行业和领域范围，结合经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，未来将会在交通运输、市政设施、公共服务等领域，平衡不同行业 PPP 项目，可较好地防止某一行业和领域 PPP 项目过于集中。六六、财政承受能力论证结论、财政承受能力论证结论 根据上述财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估结果，本项目通过财政承受能力论证。