1、 财政承受能力论证财政承受能力论证 项目名称：项目名称：林州市人民医院新建医养中心综合楼林州市人民医院新建医养中心综合楼 PPPPPP 项目项目 实施机构：实施机构：林州市卫生和计划生育委员会林州市卫生和计划生育委员会 编制单位：编制单位：河南建合建河南建合建律师事务所律师事务所 编制时间：编制时间：二二一七年五一七年五月月 林州市人民医院新建医养中心综合楼 PPP 项目财政承受能力论证 I 目目 录录 第一章第一章 报告编制的目的和依据报告编制的目的和依据.-1-1.1 报告编制的目的.-1-1.2 报告编制的依据.-1-第二章第二章 项目实施的必要性和论证方法项目实施的必要性和论证方法.-2、4-2.1 项目实施的必要性.-4-2.1.1 项目建设的必要性.-4-2.1.2 采用 PPP 模式的必要性.-9-2.2 论证方法.-10-第三章第三章 项目基本情况项目基本情况.-12-3.1 项目名称.-12-3.2 项目区位及建设内容.-12-3.3 项目经济技术指标.-12-3.4 项目合作期.-13-3.5 项目实施机构.-13-3.6 项目运作方式.-13-3.7 项目收益情况.-14-3.8 绩效考核.-14-3.8.1 绩效考核方法.-15-3.8.2 绩效考核指标.-15-3.9 项目公司投融资结构.-19-第四章第四章 财政责任识别财政责任识别.-21-4.1 股权投资3、支出责任.-21-4.2 运营补贴支出责任.-21-林州市人民医院新建医养中心综合楼 PPP 项目财政承受能力论证 II 4.3 承担风险支出责任.-21-4.4 配套投入支出责任.-21-第五章第五章 财政责任支出测算财政责任支出测算.-23-5.1 财政股权投资支出测算.-23-5.2 财政政策性补贴支出测算.-23-5.3 风险承担支出测算.-23-5.4 财政配套投入支出测算.-23-5.5 汇总分析.-23-第六章第六章 能力评估能力评估.-25-6.1 财政支出能力评估.-25-6.2 行业领域平衡性评估.-26-6.3 财政承受能力论证结论.-27-第七章第七章 结论与提示结论与4、提示.-30-7.1 报告结论.-30-7.2 提示与建议.-30-林州市人民医院新建医养中心综合楼 PPP 项目财政承受能力论证-1-第一章第一章 报告编制的目的和依据报告编制的目的和依据 1.1 报告编制的目的报告编制的目的 为加强医养结合，实现医疗卫生资源和养老资源的有机结合，提升林州市经济的服务水平，落实政府和社会资本合作共同开展城市公共服务设施的建设、运营及维护工作，林州市人民政府、市财政局、市卫计委、市人民医院结合林州市人民医院新建医养中心综合楼项目投资的现状，拟对该工程采用 PPP 模式进行运作，以缓解当前财政资金紧张，加快推进城市医疗服务建设，提高公共服务质量和效率。据此，本报5、告通过对林州市人民医院新建医养中心综合楼项目（以下简称“本项目”）实施的必要性、基本情况、交易结构和 PPP（BOT）模式方案的分析，运用定性和定量的方法，对项目财政支出内容进行梳理，对财政支出具体内容进行测算，并对财政承受能力进行综合评估，为本项目采用 PPP 模式运营提供财政支出依据和提供理论报告支持，为林州市财政部门审议和林州市人民政府决策提供参考。1.2 报告编制的依据报告编制的依据 1、中华人民共和国预算法；2、中华人民共和国政府采购法；3、国务院 关于加强地方政府性债务管理的意见（国发 201443 号）；4、财政部关于印发的通知（财库2014215 号）；林州市人民医院新建医养中6、心综合楼 PPP 项目财政承受能力论证-2-5、财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知（财金2014156 号）；6、财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113 号）；7、国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724 号）；8、国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发201460 号）；9、财政部关于印发政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知（财金201521 号）；10、关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见（国办发201542 号）；11、六部委基础设施和公用事业 P7、PP 管理办法（国务院第 25号令）；12、关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知（国发201551 号）；13、关于全面推开营业税改征增值税试点的通知（财税 201636 号）；14、河南省人民政府关于推广运用政府和社会资本合作的指导意见（豫政201489 号）；15、河南省财政厅政府和社会资本合作管理中心文件（豫财资合20152 号）；林州市人民医院新建医养中心综合楼 PPP 项目财政承受能力论证-3-16、财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知（财金201690 号）；17、政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法（财金 201692 号）；18、关于推进医疗8、卫生与养老服务相结合指导意见的通知（国办发201584 号）；19、关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见（国办发201691 号）；20、河南省养老服务机构服务质量标准；21、河南省人民政府关于加快发展养老服务业的意见（豫政201424 号）；22、河南省人民政府关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见（民发201533 号）；23、河南省人民政府办公厅转发省卫计委等部门关于推进医疗卫生与养老服务相结合实施意见的通知（豫政办2016133 号）；24、林州市人民医院新建医养中心综合楼项目可行性研究报告；25、林州市发展和改革委员会关于林州市人民医院新建医养中心综合楼项目核准的9、批复。林州市人民医院新建医养中心综合楼 PPP 项目财政承受能力论证-4-第二章第二章 项目实施的项目实施的必要性和论证方法必要性和论证方法 2.1 项目实施的必要性项目实施的必要性 2.2.1 1.1.1 项目建设的必要性项目建设的必要性 1、项目建设是促进林州市医疗卫生事业发展的需要 医疗卫生事业在经济社会发展中占有举足轻重的位置，经济建设和社会的持续发展，离不开一个有效可靠的医疗救治安全保障体系，医疗卫生事业是国民经济和社会发展的重要组成部分，只有重视医疗事业的发展，才能促进经济和社会协调发展，确保人民群众身体健康和生命安全。完善和健全的医疗体系在加强经济建设，维护社会稳定，保障公共安全10、，促进社会进步的作用是不可估量的。目前，林州市卫生事业发展中仍然存在着较多问题，全市医疗卫生公共服务水平和能力不能适宜经济和社会的发展，建立健全完善高效的卫生服务体系和医疗保障体系，是促进林州市经济与社会发展的前提条件。为此，通过引进优质医疗卫生资源，建设林州市人民医院医养中心综合楼，全面提高林州市人民医院医疗水平和服务水平，是促进林州市医疗卫生事业发展的需要。2、项目建设将提供多层次、多样化、高水平、高质量的医疗卫生服务 随着社会发展和生活水平的提高，人们更加关注自身健康和生活质量，要求提供多层次、多样化、高水平、高质量的医疗卫生服务。医疗卫生事业关系到人民群众的身体健康，与人民群众切身利益11、密切林州市人民医院新建医养中心综合楼 PPP 项目财政承受能力论证-5-相关，是社会高度关注的热点，也是贯彻落实科学发展观，实现经济与社会协调发展，构建社会主义和谐社会的重要内容之一。随着经济、社会事业的发展和人民生活水平的提高，城镇规模不断扩大，流动人口急速增加，农村和城镇医疗保险的全面覆盖，门诊病人、急诊病人（主要是车祸伤、工伤、自然灾害事故及突发性公共卫生事件）明显增多，不仅是城市居民，包括农村群众，都对医疗卫生服务水平提出了新的要求。经济社会快速发展，也要求医疗卫生机构树立服务意识，转变服务观念，提高医疗技术，更新服务内容，拓展服务领域，提高服务质量和效益，在保证社会公共卫生和基本医疗12、服务供给的前提下，积极提供多层次、多样化、高水平、高质量的医疗卫生服务，满足社会多层次需求，为促进社会经济发展和提高人民群众的生活质量做出积极贡献。3、项目建设是构建和谐社会，促进经济与社会平稳较快发展的需要 发展医疗卫生事业，不仅关系人民群众的健康，提高全民族健康素质，也是保护和发展生产力，构建和谐社会，推动经济和社会发展的重要基础。建立健全完善的卫生服务体系和医疗保健体系，是促进经济社会发展，实现全面建设小康社会目标的重要内容。林州市人民医院医养中心综合楼的建设，将引进优质医疗卫生资源，促进林州市医疗服务能力的提升，加强老年康复护理工作，是确保老年人老有所医、老有所养、老有所乐的需要，对林13、州市构建和谐社会，促进当地经济与社会发展也具有重要的现实意义。林州市人民医院新建医养中心综合楼 PPP 项目财政承受能力论证-6-4、项目建设是加快推进林州市养老服务事业发展的需要 民政部、国家发展改革委公布 民政事业发展第十三个五年规划提出，将重点发展医养结合型养老机构，增加养护型、医护型养老床位，提高养老服务有效供给，到 2020 年每千名老年人口拥有养老床位数达到 35 至 40 张，其中护理型床位比例不低于 30%。截止 2015年底林州市 60 岁及以上老年人口约 14 万人，占总人口的 13.2%，随着老年人口的不断增多，老年人养老、医疗和长期照料问题日益突出。但是目前，林州全市基14、本养老服务供给能力弱，养老机构短缺失衡，养老服务业发展滞后。林州市目前有 18 所养老院，可提供 1130 张床位。在机构养老方面，社会机构养老设施明显不足，综合统计数据显示，林州市平均 124 名社会老年人才有 1 张机构养老床位，千名社会老年人拥有养老床位数不足 10 张。和国家提出的“到 2020 年千名老年人拥有养老床位数达到35至40张”的目标相比，任重道远。按照林州市委市政府实施大医教的全市整体发展规划要求，结合人口老龄化现状，林州市人民医院就依据原有规划，建设医养中心综合楼，养老为主，护理为辅，医养结合。项目实施后，将大力改变项林州市养老机构基础设施陈旧、环境较差、护理服务水平较15、低等现状，将扩大收养、收治规模，完善服务功能，亮化美化生活环境，可以有效缓解林州市及周边地区养老供需矛盾的现状。同时，也为加快林州市养老服务行业的发展，解决养老机构严重不足，为各类养老机构起到示范带头作用，推动养老服务行业的发展。将为老年人提供一个康复训练、健康指导的场所。切实保障老年人的合法权益，对促进经济林州市人民医院新建医养中心综合楼 PPP 项目财政承受能力论证-7-建设和社会发展都具有重要意义。5、项目建设是满足人民群众养老新需求，适应社会发展的需要 长期以来，我国实行以家庭养老为主的养老模式，但随着计划生育基本国策的实施，以及经济社会的转型，家庭规模日趋小型化，“4-2-1”家庭结16、构日益普遍，空巢家庭不断增多。家庭规模的缩小和结构变化使其养老功能不断弱化，对专业化养老机构和社区服务的需求与日俱增。林州市是实行计划生育政策相对严格的地区之一，出生率、死亡率和自然增长率的不断降低，“421”模式的家庭越来越多。“421”家庭引发的一个主要问题就是养老压力，据最近一项调查显示，35%的城市家庭要赡养 4 位老人，49%的城市家庭要赡养两到三位老人。近年来，林州市认真贯彻“党政主导、社会参与、全民关怀”的老龄工作方针，坚持“老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐”的目标，老龄事业呈现出协调发展、稳步提高、整体推进的良好态势。养老保障体系逐步建立，社会养老服务17、体系建设加快推进，居家养老服务在城市逐步开展并向农村延伸，养老机构建设加快发展；老年教育、文化、体育事业较快发展，老年精神文化生活更加丰富，全社会老龄意识明显提高，老年人权益得到较好保障；社会各界对老龄事业更加关注，社会力量参与养老服务的热情更加高涨，养老事业虽然发展较快，但远远不能满足市区老年人入住、康复、健身、医疗等需要，养老床位严重不足的问题依然十分突出。因此，该项目建设，将为老人提供住、养、医疗、康复等综合服务，真正能林州市人民医院新建医养中心综合楼 PPP 项目财政承受能力论证-8-够使老年人这一群体实现“老有所养、老有所医、老有所乐”。6、项目建设是促进养老产业健康发展的必然要求 18、多年以来，“养老产业”都是一个未有效启动的巨大的内需市场，同时又是应对老龄化高峰、实现社会化养老的巨大民生工程，养老服务业走向产业化道路是完善社会公益机能的需要。做好这件事，可变 社会包袱为社会红利，逐步形成“以社会保障培育养老市场，以养老市场反哺社会保障”的良性循环经济。中国的养老市场是中国最大的内需市场之一，官方所描绘的“万亿养老产业，千万就业机会”一直沉睡不醒；扩大内需、创造新的经济增长点是国家经济的需要。另一方面，给老年人提供商业化机构养老的生活模式，着手解决“社会化养老”是应对人口老龄化与社会结构不相适应的关键手段，又是一项重大的民生工程。长期以来我们把养老服务业作为福利性事业来发展19、，造成发展缓慢、供不应求、有求无供的现状。如今，对养老服务业进行“产业化改造”的必要性凸显，并且时机已经成熟，发展“养老产业”不管从经济层面或社会层面来讲都具有时代意义和紧迫感。综上分析，项目建成后不仅可以为林州市文明城市建设增辉，进一步提高林州市医疗服务水平，为弘扬中华民族尊老、敬老、养老的优良传统添彩；同时项目的建设能够对推动当地的经济社会发展，构建和谐社会具有重要的现实意义；更能为林州市和安阳市应对人口老龄化积累宝贵的经验。因此，本项目的建设是非常必要的。林州市人民医院新建医养中心综合楼 PPP 项目财政承受能力论证-9-2.2.1 1.2.2 采用采用 PPPPPP 模式的必要性模式的20、必要性 PPP 模式至少可为本项目带来以下几点优势：1、缓解政府投资压力，增加医疗养老事业供给。本项目建设期资本投入较大，通过引进社会资本，可将短期建设支出转化为较小的股权投资与合作期内的使用者付费。这样可以有效缓解政府的投资压力，使财政承受能力匹配更多的项目建设需求，加快医疗养老事业发展。2、提高项目管理效率和服务能力。规范的政府和社会资本合作模式能够将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能，与社会资本的管理效率、技术创新有机结合，实现资源的优化配置，充分发挥社会资本的专业分工优势，减少政府对微观事务的过度参与，提高公共服务的效率、质量和效益。3、降低风险，使建设项目获得较低的成本资金。PP21、P 模式只有当项目已经完成并得到政府批准使用后，社会资本 方才能开始获得收益，因此 PPP 模式有利于提高效率和降低工程造价，能够消除项目完工风险和资金风险。研究表明，与传统的融资模式相比，PPP 项目平均为政府部门节约 17%的费用，并且建设工期都能按时完成。利用 PPP 模式政府可以把技术风险、完工风险、建造风险等商业风险有效分担给更有能力承担的社会资本，有效缓解了传统模式中政府承担全部风险的压力。当前国家对 PPP 模式进行大力支持，各金融机构对 PPP 项目的支持力度都较大。该项目通过 PPP 运作，可以以较低的利率获得金融机林州市人民医院新建医养中心综合楼 PPP 项目财政承受能力论22、证-10-构的贷款，且周期较长，这是其他建设模式所不能比拟的融资优势。4、有利于转变政府职能。在政府传统投资运营模式下，政府在项目建设中扮演资金提供者、项目建设者和管理者等多重角色，包办一揽子工作，特别是在一些经营性项目中，政府职能越位的问题严重，导致难以分清政府与市场的边界，无法发挥自身以及市场的优势，降低了资源配置效率。而在PPP 模式下，将项目的建设、运营等市场机制更有效率的工作交给社会资本方负责，政府主要负责规划和监管等工作，一方面政府的角色从原来的项目提供者转变为参与者和监督者，从而推动政府职能转变；另一方面，在政府更好发挥作用的同时，使得市场在资源配置中起到决定性作用，优化资源的配23、置。因此，采用 PPP 模式是有必要的。2.2 论证方法论证方法 本报告围绕“林州市人民医院新建医养中心综合楼项目 PPP 模式财政承受能力”这一论证重点，从政府与社会资本合作出发，通过量化本项目财政补贴周期内各项财政支出责任，采用数学统计、财务分析等方法，坚持合理预测、公开透明、从严把关，统筹处理好当期与长远关系，严格控制 PPP 项目财政支出规模，保障政府履行合同，规范 PPP 项目财政支出管理，有序推进项目实施，有效防控财政风险。定性分析运用综合、比较和归类、归纳与演绎等分析方法论证林州市人民医院新建医养中心综合楼项目 PPP 模式的财政承受能力。研究的重点在于政府能否确保 PPP 项目24、各项财政支出及或有债务处于林州市人民医院新建医养中心综合楼 PPP 项目财政承受能力论证-11-财政可承受力指标安全范围内，同时限制地方政府利用 PPP 扩张投资的冲动，避免以投资促 GDP 的缺陷，约束地方政府结合国家经济社会发展战略导向和地方重点项目规划，有序安排财政资金投向，优化公共资金的使用效率。林州市人民医院新建医养中心综合楼 PPP 项目财政承受能力论证-12-第三章第三章 项目基本情况项目基本情况 3.1 项目名称项目名称 林州市人民医院新建医养中心综合楼 PPP 项目（以下简称“本项目”）。3.2 项目区位及建设项目区位及建设内容内容 本项目位于林州市红旗渠大道以南，王相路以西25、，林州市人民医院院区内。其中医养中心综合楼位于医院现有门诊医技楼正中北位置，传染病房楼位于医院医疗区西北部。本项目规划总用地面积 165305.5（约合 247.96 亩），建成后新增医疗养老床位 500 张；新增传染病床位 64 张。项目规划总建筑面积 43274.92，其中地上建筑面积 41590.68，地下建筑面积 1684.24。主要建设内容包括：1、医养中心综合楼：总建筑面积 37845.48，地上建筑面积 36161.24，地下建筑面积 1684.24，地上 17 层，地下 1 层，框剪结构；2、连廊：建筑面积 904.84，地上 2 层，框架结构，长 112 米；3、传染病房楼：26、建筑面积 4524.60，地上 3 层，框架结构。3.3 项目项目经济技术指标经济技术指标 本项目建成后应达到综合医院建设标准、养老设施建筑设计规范、传染病医院建设标准的要求，实现如下经济技术标准：林州市人民医院新建医养中心综合楼 PPP 项目财政承受能力论证-13-表 3-1 项目主要经济技术标准 序号 项目资产/指标名称 单位 数据 备注 1 总建筑面积 43274.92 1.1 地上建筑面积 41590.68 1.1.1 医养中心综合楼 36161.24 17F，框剪结构 1.1.2 连廊 904.84 2F，框架结构 1.1.3 传染病房楼 4524.60 3F，框架结构 1.2 地下27、建筑面积 1684.24 1.2.1 地下储藏室 1684.24 2 床位 张 564 2.1 医养结合床位 张 500 2.2 传染病床位 张 64 3.4 项目合作期项目合作期 本项目的合作期限为 18 年（含建设期 3 年，运营期 15 年）。3.5 项目实施机构项目实施机构 本项目实施机构为林州市卫生和计划生育委员会。3.6 项目运作方式项目运作方式 项目拟采用 BOT（建设-运营-移交）的运作方式，由政府与社会资本方合作，签订框架协议及PPP 项目合同，由项目公司承担 PPP 项目融资、建设、运营、维护职责；在合同期满后，项目公司将本项目的所有资产、设施（包括附属设施）移交给林州市人28、民医院或市政府指定机构，并保证本项目没有任何负债和免受任何第三方追索。林州市人民医院新建医养中心综合楼 PPP 项目财政承受能力论证-14-图 3-2 本项目运作模式 3.7 项目收益情况项目收益情况 根据财政部 关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知(财金2014113 号)规定，在 PPP 项目中“社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、政府付费和可行性缺口补助等支付方式。”本项目属于医疗养老公共服务类建设项目，社会资本在项目中投入的资本性支出和运营维护成本宜采用“使用者付费”的回报机制。在运营期内，林州市人民医院作为本项目资产使用者，为患者、老人提供医疗和养老服务，29、取得经营收入，向项目公司支付可用性服务费和运维绩效服务费。具体而言，本项目按照“基于全生命周期可用性绩效付费”模式，林州市人民医院向项目公司购买项目可用性（符合验收标准的公共资产）以及为维持项目可用性所需的运营维护服务（符合绩效要求的公林州市人民医院新建医养中心综合楼 PPP 项目财政承受能力论证-15-共服务），对本项目进行相关的绩效考核。基于此绩效考核，林州市人民医院向社会资本支付基于绩效考核的全生命周期的可用性服务费。其中，于全生命周期可用性绩效服务费指项目公司为本项目建设符合适用法律及合同规定的竣工验收标准的公共资产之目的和为维持本项目可用性之目的投入的资本性总支出而需要获得的服务收入30、，主要包括项目建设总投资及必要的合理回报。在运营期，项目公司为维持本项目可用性之目的需提供的符合PPP 项目合同规定的绩效标准的运营维护服务，主要包含卫生保洁、安全保障的后勤服务。备注：本项目施工图预算、工程建设其他费用、工程价款结算、竣工财务决算等由林州市财政部门负责评审，项目全部建设成本以财政部门评审出具的竣工财务决算评审意见书为准，林州市审计局对财政部门评审结果进行审计监督。3.8 绩效考核绩效考核 3.8.13.8.1 绩效绩效考核方法考核方法 由林州市卫生和计划生育委员会作为监管单位，市财政局、民政局、发改委等部门协助，对项目进行绩效考核。建设期内依据可用性绩效指标进行考核，考核主要31、针对建设过程中的质量、进度、安全控制，对环境的影响以及社会影响程度。运营维护期内，项目实施机构主要通过常规考核和临时考核的方 式对项目公司运营绩效水平进行考核。林州市人民医院新建医养中心综合楼 PPP 项目财政承受能力论证-16-（1）常规考核 常规考核每半年进行一次，在项目公司向林州市卫生和计划生育委员会提交半年度运维情况报告后 5 日内开始，开始后应在 7 个工作日内完成。（2）临时考核 林州市卫生和计划生育委员会可以随时自行考核项目公司的运维服务绩效，如发现缺陷，则需在 24 小时内以书面形式通知项目公司。项目公司在接到林州市卫生和计划生育委员会的书面通知后，应在绩效考核要求的时间内修复32、缺陷。临时考核结果一般不作为项目公司违约情形处理，除非临时考核发现的缺陷会导致项目资产可用性破坏、医疗养老秩序受到严重影响，或存在重大安全隐患。无论何种情况，项目公司应及时修复缺陷，否则林州市卫生和计划生育委员会可根据PPP 项目合同相关约定提取项目公司提交的运营维护保函中的相应金额。3.8.23.8.2 绩效考核绩效考核指标指标 1、可用性绩效考核指标 本项目可用性绩效考核主要通过质量、工期、环境保护、安全生产等指标进行考核。下表所述指标要求在未达成时，项目实施机构可根据PPP项目合同相关约定提取项目公司提交的建设期履约保函中的相应金额。林州市人民医院新建医养中心综合楼 PPP 项目财政承受33、能力论证-17-表 3-2 可用性绩效考核基本指标 指标类别指标类别 考核标准内容考核标准内容 质量 需符合建筑工程施工质量验收统一标准（GB 50300-2013）、建筑装饰装修工程质量验收规范（GB 50210-2001）、建筑设计防火规范（GB 50016-2014）、给水排水管道工程施工及验收规范（GB 50268-2008）、建筑地基基础设计规范（GB 50007-2011）、综合医院建设标准、养老设施建筑设计规范、传染病医院建设标准等，并做到一次性验收合格。工期 开工日：以监理工程师的开工令为准。竣工验收日：自前述实际开工时间起不超过三年。环境保护 参照中华人民共和国环境保护法、建34、设项目环境保护管理条例等。安全生产 参照JGJ59-2011 建筑施工安全检查标准 和施工企业安全生产评价标准等。应急处置 按照 PPP 协议及工程承包合同中关于应急处置的相关约定，按相关法 律法规及市政府要求，及时组织应急救援，处理和应对项目工程范围 内的突发事件。注：若国家、省、市出台具体考核办法或新的相关规定，则上表中与之不一致的或未作约定的或约定不明的，以国家、省、市出台标准为准进行调整并执行。2、运营维护期绩效考核指标 在运营期，项目公司提供卫生保洁、安全保障服务。运维期绩效考核分别从环卫保洁管理、安全管理、利益相关者满意度三个方面进行打分考核，考核结果与运维绩效服务费挂钩，对项目公35、司形成有效的激励与约束。林州市人民医院新建医养中心综合楼 PPP 项目财政承受能力论证-18-表 3-3 运营期绩效考核指标 考核项目考核项目 考核内容考核内容 分值分值 计分标准计分标准 环 卫 保 洁管理 按规定的时段和标准进行清扫和保洁、垃圾污物收集及运送、清扫人员作业过程规范性等。30 违反规定每一项（处、次）扣 1-2 分。安全管理 考核安全管理相关的管理措施，对服务人员进行安全教育培训，消防设施齐全完整等。30 违反规定每一项（处、次）扣 1-2 分。利 益 相 关者满意度 每年度进行利益相关者满意度调查 40 满意度 90%及以上（40分），满意度 80%89%（32 分），满意36、度 70%79%（24 分），满意度 60%69%（16 分），满意度 60%以下（0分）当考核总分在（90,100区间时，运维绩效服务费为审计后应付服务费的 100%；当考核总分在（80,90区间时，运维绩效服务费为审计后应付服务费的 90%；当考核总分在（70,80区间时，运维绩效服务费为审计后应付服务费的 80%；当考核总分在60,70区间时，运维绩效服务费为审计后应付服务费的 60%；当考核总分低于 60 分时，林州市人民医院不支付该期运维绩效服务费，政府方可要求项目公司限期整改，若整改仍不到位，政府方有权解除合同，自行或者委托第三方介入项目运营维护工作，并提取运营维护保函项下的相应金37、额。运维绩效服务费在运营期内每年支付一次，于每期考核通过后 3林州市人民医院新建医养中心综合楼 PPP 项目财政承受能力论证-19-个月内与当期的可用性服务费一起支付。3、移交绩效考核指标 项目移交绩效考核主要针对项目移交时的可用性和负债情况两个方面来考核，确保项目移交时零负债和正常运转，不损坏项目使用者和政府方的正当利益。林州市人民医院新建医养中心综合楼项目属于公共服务建设项目，项目的可用性关系到的适用人群也比较广。因此，本项目在移交时需要进行恢复性大修计划后，达到项目可用性绩效考核指标的 80%以上，至少不影响提供公共服务的使用标准。具体考核指标参考的可用性绩效考核指标。针对本项目的移交时38、的负债情况，项目公司应接受有资质的第三方社会机构对项目整体进行评估、清算，并将项目资产移交给林州市人民医院或市政府指定机构。项目公司在项目移交时须偿还项目公司名下的所有债务，最终以零债务的状态无偿移交给政府。其绩效考核指标根据项目移交时的实际债务情况制定，确保项目移交后正常使用。3.9 项目项目公司公司投融资投融资结构结构 本项目总投资估算为 14121.28 万元（项目具体投资规模和额度，初期以评审通过的可行性研究报告估价为准，最终以工程完工后市财政部门或市审计部门审计结论报告为准）。根据国务院关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知（国发200927 号）及国务院印发关于调整和完善固定资产39、投资项目资本金制度的通知（国发201551 号）规定，拟定本项目资本金为 3121.28 万元，占项目林州市人民医院新建医养中心综合楼 PPP 项目财政承受能力论证-20-总投资的 22.10%。具体股权投资和债务融资如下：（一）股权投资（又称权益性投资）3121.28 万元，占总投资的22.10%；其中政府出资 312.13 万元，占总投资 2.21%，社会资本方出资 2809.15 万元，占总投资的 19.89%；（二）债务融资 11000 万元，以补充建设资金缺口，占项目总投资的 77.90%，该项负债由项目公司承担，但由社会资本和项目公司负责落实融资任务，政府负责提供增信和协助。林州市40、人民医院新建医养中心综合楼 PPP 项目财政承受能力论证-21-第四章第四章 财政责任识别财政责任识别 PPP 项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。本章主要对本项目中财政责任进行识别，梳理项目补贴周期内林州市政府承担的相关责任。4.1 股权投资支出责任股权投资支出责任 股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。项目公司由林州市人民政府授权林州市城市投资集团有限公司与社会资本方合资组建，政府方持项目公司 10%股份，故承担股权投资支出责任。4.2 运营运营补贴支出责任补贴支出责任 运营补贴支出责任是指41、在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。政府付费模式下，政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式下，政府不承担运营补贴支出责任。本项目拟采用使用者付费模式，故政府不承担项目运营期的运营补贴支出责任。4.3 承担风险支出责任承担风险支出责任 风险承担支出责任是指由政府承担的法律风险、政策风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况带来的财政或有支出责任。4.4 配套投入支出责任配套投入支出责任 林州市人民医院新建医养中心综合楼 PPP 项目财政承受能力论证-22-配套投入支出责任是指政府提供42、的项目配套工程等其他投入责任，通常包括建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。本项目的配套设施纳入项目总投资范围内，均由项目公司承担，故本项目政府不承担配套投入支出责任。林州市人民医院新建医养中心综合楼 PPP 项目财政承受能力论证-23-第五章第五章 财政责任支出测算财政责任支出测算 本章根据本报告第四章对本项目在补贴周期内的财政责任梳理，对财政责任支出进行测算，测算依据关于印发的通知文件（财经201521 号）。5.1 股权投资支出测算股权投资支出测算 依据项目资本金要求以及项目公司股权结构合理确定。计算公式为：股权投资支出=项目资本金政府占43、项目公司股权比例（10%）。股权投资支出=14121.2822.10%10%=312.13 万元。5.2 运营补贴支出测算运营补贴支出测算 本项目采用使用者付费模式，政府不承担运营补贴支出责任，运营补贴支出为 0。5.3 风险承担支出测算风险承担支出测算 风险承担支出充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任，可采用比例法、情景分析法及概率法进行测算。本项目政府承担的风险主要是征地拆迁、法律、政策及一部分不可抗力风险。结合本项目具体情况，该部分风险较小，取本项目全部风险成本的 10%进行量化分析。5.4 财政配套投入支出测算财政配套投入支出测算 政府无配套支出责任，故无需相应费用支出。5.5 44、汇总分析汇总分析 根据上述分析结果，本项目财政支出分为两部分，股权投资支出、林州市人民医院新建医养中心综合楼 PPP 项目财政承受能力论证-24-和风险承担支出。具体每年政府为本项目需支出数额如表 5-2 所示。表表 5 5-2 2 财政支出数额表财政支出数额表 单位：万元单位：万元 年份 股权投资支出 风险承担支出 合计 合计 312.13 231.86 543.99 2017 106.63 54.66 161.29 2018 79.97 41.00 120.97 2019 125.53 41.00 166.53 2020 7.35 7.35 2021 7.29 7.29 2022 7.3245、 7.32 2023 7.11 7.11 2024 6.89 6.89 2025 6.67 6.67 2026 6.43 6.43 2027 6.17 6.17 2028 5.96 5.96 2029 5.76 5.76 2030 6.29 6.29 2031 5.99 5.99 2032 5.67 5.67 2033 5.33 5.33 2034 4.98 4.98 林州市人民医院新建医养中心综合楼 PPP 项目财政承受能力论证-25-第六章第六章 能力评估能力评估 6.1 财政支出能力评估财政支出能力评估 2012 年至 2016 年林州市一般公共预算支出情况如下：表 6-1 林州市一般公46、共预算支出情况 年份 一般公共预算支出/万元 同比增速 2012 279,171.00 2013 307,382.00 10.11%2014 329,238.00 7.11%2015 391,572.00 18.93%2016 415,772.00 6.18%如表 6-1 所示，2012 年至 2016 年林州市本级一般公共预算支出增长 136601 万元，平均增长率为 10.58%。随着基础设施的不断完善，后续增长率可能趋于平缓，假设在项目合作期内，林州市一般公共预算支出均按 9%速度增长，则预计 20172034 年一般公共预算支出数额如表 6-2 所示。表 6-2 预计 2017-20347、4 年林州市一般公共预算支出情况 年份 一般公共预算支出/万元 2017 457,349.20 2018 498,510.63 2019 543,376.58 2020 592,280.48 2021 645,585.72 2022 703,688.43 林州市人民医院新建医养中心综合楼 PPP 项目财政承受能力论证-26-2023 767,020.39 2024 836,052.23 2025 911,296.93 2026 993,313.65 2027 1,082,711.88 2028 1,180,155.95 2029 1,286,369.99 2030 1,402,143.29 248、031 1,528,336.18 2032 1,665,886.44 2033 1,815,816.22 2034 1,979,239.68 6.2 行业领域平衡性评估行业领域平衡性评估 本项目实施正是林州市为自身的城市可持续发展做出的理性决策，它符合城市发展的规律，满足当地及周边老年人养老需求。本项目是林州市首个采取 PPP 模式运作的医养结合类项目，不存在同类项目过于集中的问题。项目的建设与实施，有助于加快林州市养老产业供给，加强医养结合，实现医疗卫生资源和养老资源的有机结合，有助于整体提升医疗养老服务水平，维护社会和谐稳定。在政府的积极协调和支持下，项目的规划、建设得到了林州市各界人士、49、企事业单位支持和帮助，体现出项目在建设伊始就与政府、社会、当地群众等相关群体建立了良好的互适性，受当地政府和居民的大力支持。林州市人民医院新建医养中心综合楼 PPP 项目财政承受能力论证-27-6.3 财政承受能力论证结论财政承受能力论证结论 1、已实施和拟实施 PPP 项目财政支出责任 在本项目的全生命周期内，目前林州市已实施的 PPP 项目有林桐高速项目和两河治理项目，拟实施的 PPP 项目有地下综合管廊、桃源河湿地、绿化、二污项目，上述六个项目的财政支出责任见下表。表 6-3 已实施和拟实施 PPP 项目财政支出金额汇总 单位：万元 年份 林桐高速 PPP项目财政支出金额 两河治理PPP50、 项目财政支出 地下综合管廊PPP项目财政支出 高速口景观提升及桃源河湿地PPP项目财政支出 绿化PPP项目财政支出 二污PPP项目财政支出 已实施和拟实施 PPP项目累计财政支出 2017 0.00 7.40 13.09 1389.92 1693.42 1331.31 4435.14 2018 0.00 7.40 13.09 1456.56 1693.42 175.17 3345.64 2019 0.00 4616.13 4007.25 9833.92 8702.14 1330.03 28489.47 2020 2000 4616.13 4007.25 10202.83 8997.52 1451、18.25 31241.98 2021 2000 4616.13 4007.25 10589.19 9306.48 1508.20 32027.25 2022 2000 4644.48 4023.30 10993.79 9629.66 1599.94 32891.17 2023 2000 4644.48 4023.30 11417.48 9967.70 1693.59 33746.55 2024 2000 4644.48 4023.30 11861.13 10321.30 1934.78 34784.99 2025 0.00 4674.80 4040.47 12325.66 10691.15 52、2041.07 33773.15 2026 0.00 4674.80 4040.47 12812.02 11078.02 2149.56 34754.87 2027 0.00 4674.80 4040.47 13321.23 11482.69 2260.34 35779.53 2028 0.00 4707.23 4058.83 13854.34 11905.97 2446.70 36973.07 2029 0.00 4707.23 4058.83 14412.44 0.00 2561.84 25740.34 2030 0.00 4707.23 4058.83 14996.69 0.00 26153、7.21 26379.96 2031 0.00 0.00 4078.46 15608.28 0.00 2675.33 22362.07 2032 0.00 0.00 4078.46 0.00 0.00 2736.34 6814.8 林州市人民医院新建医养中心综合楼 PPP 项目财政承受能力论证-28-2033 0.00 0.00 4078.46 0.00 0.00 2800.40 6878.86 2034 0.00 0.00 4099.46 0.00 0.00 3097.77 7197.23 2、论证结论 根据财经201521 号文的要求，年度 PPP 项目需从预算中安排的支出责任不得超过一般54、公共预算支出的 10%。本项目财政支出占当年财政一般公共预算支出比例及累计 PPP 项目财政支出占当年财政一般公共预算支出比例如表 6-4 所示。表 6-4 财政补贴责任支出占当地一般公共预算支出比例表 年份 预计一般公共财政支出/万元 本项目财政支出金额/万元 该项目支出占比 已实施和拟实施PPP 项目支出金额/万元 PPP 项目合计财政支出金额/万元 合计支出占比 2017 457,349.20 161.29 0.1200%4435.14 4,979.13 1.10%2018 498,510.63 120.97 0.0327%3345.64 3,506.93 0.71%2019 543,355、76.58 166.53 0.0225%28,489.47 28,610.44 5.31%2020 592,280.48 7.35 0.0284%31,241.98 31,408.51 5.35%2021 645,585.72 7.29 0.0011%32,027.25 32,034.60 5.01%2022 703,688.43 7.32 0.0010%32,891.17 32,898.46 4.72%2023 767,020.39 7.11 0.0010%33,746.55 33,753.87 4.44%2024 836,052.23 6.89 0.0009%34,784.99 34,7956、2.10 4.20%2025 911,296.93 6.67 0.0008%33,773.15 33,780.04 3.74%2026 993,313.65 6.43 0.0007%34,754.87 34,761.54 3.53%2027 1,082,711.88 6.17 0.0006%35,779.53 35,785.96 3.34%2028 1,180,155.95 5.96 0.0005%36,973.07 36,979.24 3.16%2029 1,286,369.99 5.76 0.0005%25,740.34 25,746.30 2.02%2030 1,402,143.29 657、.29 0.0004%26,379.96 26,385.72 1.90%林州市人民医院新建医养中心综合楼 PPP 项目财政承受能力论证-29-2031 1,528,336.18 5.99 0.0004%22,362.07 22,368.36 1.48%2032 1,665,886.44 5.67 0.0004%6,814.80 6,820.79 0.41%2033 1,815,816.22 5.33 0.0003%6,878.86 6,884.53 0.38%2034 1,979,239.68 4.98 0.0003%7,197.23 7,202.56 0.37%由上表可知，本项目财政责任支出58、占林州市一般公共预算支出的比例均不超过 0.12%。在本项目全生命周期内，本项目及林州市已实施和拟实施 PPP 项目的财政预算支出责任总额也均未超过当年一般公共预算支出的5.35%。因此，该项目符合政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）第二十五条规定，即每一年度全部PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%。故本项目完全在林州市财政可承受范围内，可实行 PPP项目。因此，本项目财政承受能力“通过论证”。林州市人民医院新建医养中心综合楼 PPP 项目财政承受能力论证-30-第七章第七章 结论与提示结论与提示 7.1 报告结论报告结59、论 根据上述梳理和分析，本项目在采用 PPP 模式的情况下，政府支出责任完全在财政预算可承受范围以内。7.2 提示与建议提示与建议 1.本报告系依据财政部相关规定所做的论证报告，其结论限于为政府决策提供参考；2.该报告须经政府财政部门审议通过；3.政府财政部门审议前可以组织专家对该报告进行评议，以“通过论证”和“未通过论证”的评议结果作为审议的依据；4.“通过论证”且经同级人民政府审核同意实施的 PPP 项目，财政部门应当将其列入 PPP 项目目录，并在编制中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排；5.财政部门（或 PPP 中心）应当将本级政府 PPP 项目汇总和上报上级财政部门，并通过官方网站及报刊媒体，每年定期披露当地PPP 项目目录、项目信息及财政支出责任情况。