1、 布尔津县医疗中心建设项目布尔津县医疗中心建设项目 （县人民医院迁建）（县人民医院迁建）PPPPPP财政承受能力论证报告财政承受能力论证报告 编制单位：北京盈科（乌鲁木齐）律师事务所 新疆新财博睿财务咨询有限公司 新疆新北律师事务所 编制时间：2017年3月 目录 一、项目基础信息一、项目基础信息.-1-（一）项目基本情况.-1-（二）项目运作方式.-12-（三）风险分配框架.-14-（四）项目交易结构.-24-二、责任识别二、责任识别.-31-（一）股权投资支出责任.-31-（二）运营补贴支出责任.-31-（三）风险承担支出责任.-31-（四）配套投入支出责任.-32-三、支出测算三、支出测2、算.-33-（一）股权投资支出测算.-33-（二）运营补贴支出测算.-33-（三）风险承担支出责任测算.-34-（四）配套投入支出测算.-39-四、财政承受能力评估四、财政承受能力评估.-40-（一）财政支出能力评估.-40-（二）行业和领域均衡性评估.-42-五、论证结论五、论证结论.-44-布尔津县医疗中心建 设项目（县 人民医院迁建）PPP财政承受能 力论证报告 -1-一、项目基础信息一、项目基础信息（一）（一）项目项目基本情况基本情况 1、项目、项目概况概况 项目名称：布尔津县医疗中心建设项目（县人民医院迁建）项目类型：新建项目 所在地：本项目建设地点位于布尔津县布尔津镇千湖路北、美丽3、峰路东（原编织袋厂及水泥厂办公室、农牧交易市场东侧）所属行业：医疗卫生 项目实施机构：布尔津县卫生局 项目背景：布尔津县位于中华人民共和国版图“鸡尾”最高点，新疆维吾尔自治区北部，地处东经 8625-8806，北纬 4722-4911，隶属阿勒泰地区。全县总面积10,540平方公里，辖3乡3镇72个行政村、7个社区，总人口 7.2 万人，由哈、汉、回、蒙等 21 个民族组成，其中哈萨克族占57.5%，汉族占30%，其他民族占12.5%。布尔津县现有医疗机构100家，其中：县直医疗卫生机构3家，乡镇卫生院8家（中心卫生院2家、一般乡镇卫生院5家、牧业卫生院1家），社区卫生服务站7所，村卫生室584、所，个体诊所24家（民营中医院 2 家），编制床位数 287 张；核定编制 398 个，在编人员364人，聘用人员251人。布尔津县参加农村合作医疗的人数为39,601布尔津县医疗中心建 设项目（县 人民医院迁建）PPP财政承受能 力论证报告 -2-人，平均参合率为100%。由于布尔津县医疗卫生基础总体较差，起步低，目前全县医疗卫生事业发展仍然存在医疗卫生床位数不足、医疗卫生机构人才结构不合理、高层次的卫生人才和卫生经营管理人才严重匮乏、医疗卫生基础设施及相关的医疗设备配置落后、医疗卫生机构缺乏竞争能力等问题。布尔津县人民医院始建于1954 年，为综合性二级甲等医院，编制床位200张。随着布尔5、津县常住人口以及游客的快速增长，医院门诊、住院患者逐年增多，医院负荷加重，目前医院床位数、医疗卫生人员以及医疗设备均不能满足人民群众对医疗卫生服务日益增长的需求。在此背景下，为了满足布尔津县广大人民群众及游客对防病治病的需要，并考虑到现有医院受用地限制，没有发展空间，无法满足医院在原有基础上扩建的条件，布尔津县委县政府及卫生局商议决定选新址，进行迁建，新建一所专业设置齐全、技术优良、医疗设备先进、服务设施完善，集医疗、教学、急救、预防、保健为一体的综合性医疗中心，即布尔津县医疗中心建设项目（县人民医院迁建）。2、项目采用项目采用PPP模式运作的必要性模式运作的必要性（1）引入社会资本投资，减小6、政府短期财政压力 布尔津县医疗中心建设项目（县人民医院迁建）实际建设投资为19,186.82 万元。采用PPP 模式，通过引入社会资本参与本项目的投资建设，充分利用社会资本的融资优势，由社会资本方筹集大部分资布尔津县医疗中心建 设项目（县 人民医院迁建）PPP财政承受能 力论证报告 -3-金，政府减少短期内的建设支出，通过合作期限的延长，合理拉长支付期限，将有效缓解政府短期内的投资压力及政府债务风险，加快推进项目建设的步伐。（2）引进先进技术与管理经验，提高建设运营效率，降低项目全生命周期成本 项目采用 PPP 模式运作，通过竞争性方式选择在专业资质、技术能力、管理经验和财务实力方面具有优势的7、社会资本方参与项目建设运营。通过设定的绩效目标，引导社会资本从项目全生命周期的角度，统筹考虑建设和运营管理工作，充分发挥社会资本的专业优势，利用其成功的技术和管理经验，整合项目全生命周期人力、物力、财力资源，实现资源的优化配置，创新经营，提高技术和管理能力，确保项目建设和后期运营的效率与质量，实现管理成本的最优化。（3）优化项目风险分配，降低项目整体风险 项目采用 PPP 模式运作，按照风险分配优化、风险收益对等、风险可控等原则，政府可以综合考虑风险控制能力、项目回报机制、市场风险控制管理能力等要素，在政府和社会资本之间合理分配风险。通过合作各方平等协商，充分发挥社会资本的技术、管理等优势，将8、特定的风险，例如采购、设计、建造、运营、技术、维护和管理等方面的风险，优化配置到高效率、低成本管理的社会资本方，有效降低和转移项目建设运营风险。政府通过自身对法律、政策和政治的理解与掌控能力，有效规避项目面临的法律、政策和政治风险。政府与社会资本自身优势和风险管控能力，优化分配项目全生命周期内所面临布尔津县医疗中心建 设项目（县 人民医院迁建）PPP财政承受能 力论证报告 -4-的各类风险，降低项目整体风险，使项目整体风险最小化。（4）加强政府职能的转变，提升公共服务水平 项目采用 PPP 模式运作，引入社会资本承担项目投资建设与运营维护等责任，政府作为监督者和合作者，负责项目规划、筛选和评估9、，建立和落实基于绩效的考核机制，加强对社会资本方的监管。PPP模式将政府在发展规划、市场监管、公共服务职能方面的优势，与社会资本专业化的技术与管理能力有机结合，减少政府对微观事务的过度参与，加强政府发展战略制定、社会管理、市场监管、绩效考核等职责，加快政府职能转变，提升政府管理水平及公共服务效率，保证公共服务质量，更好地履行公共职能，全面提升公共服务水平。（5）深化财税体制改革，构建现代财政制度的客观要求 建立跨年度预算平衡机制、实行中期财政规划管理、编制完整体现政府资产负债状况的综合财务报告等是现代财政制度的重要内容，也是财税体制改革的要求。项目采用 PPP 模式运作，政府通过支付可可行性缺10、口补贴作为社会资本提供项目建设服务的对价，以绩效评价结果作为支付依据，并纳入预算管理、财政中期规划和政府财务报告，从以往单一年度的预算收支管理，逐步转向强化中长期财政规划，这正是深化财税体制改革，构建现代财政制度的客观要求。3、项目采用项目采用PPP模式运作的可行性模式运作的可行性（1）PPP模式推广应用的政策环境与规范指引逐步完善 PPP模式推广应用以来，国务院、国家发改委和财政部等部委先后颁布了 国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导布尔津县医疗中心建 设项目（县 人民医院迁建）PPP财政承受能 力论证报告 -5-意见（国发201460号）、财政部关于印发政府和社会资本合作模式11、操作指南（试行）的通知（财金2014113 号）、国家发展和改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724号）、财政部关于规范政府与社会资本合作合同管理工作的通知（财金2014156 号）、关于在公共服务领域推广政府与社会资本合作模式指导意见的通知（国办发201542号）、基础设施和公用事业特许经营管理办法、财政部关于印发政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法的通知（财金201692号）、国家发展改革委关于印发传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则的通知（发改投资20162231号）等一系列规章和政策文件，项目采用PPP模式相应的政策扶持和规范指导已逐步完善。12、（2）项目符合应用PPP模式的文件精神，政策鼓励支持 本项目主要提供医院的建设及运营期内的非医疗后勤服务,属于医疗卫生领域。国务院 关于在公共服务领域推广政府与社会资本合作模式指导意见的通知（国办发201542号）明确指出广泛采用政府和社会资本合作模式提供公共服务。在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与。自治区关于加快推进公共服务领域政府和社会资本合作模式的指导意见（新政办发2015127 号）也明确指出围绕增加公共产品和公共服务供给，PPP模式实施的范围包括能源、交通运输13、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、布尔津县医疗中心建 设项目（县 人民医院迁建）PPP财政承受能 力论证报告 -6-卫生、养老、教育、文化等公共服务领域。同时，国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443 号）再次强调“剥离融资平台公司政府融资职能”，并且首次提出“融资平台公司不得新增政府债务”。面对地方城镇化建设对基础设施建设的需要与国家收紧地方政府债务规模之间的矛盾，该 意见 给出解决问题的办法是推广使用政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城镇公共服务等有一定收益的公益性事业投资和运营。本项目符合应用PPP 模式的文件精神，并且政14、策鼓励支持，适合采用PPP 模式运作。（3）社会投资人市场日趋成熟 随着 PPP 模式的大力推进，社会资本参与公共服务行业投资的热情逐渐上升，社会投资人市场已经培育发展起来，培育了一批具有市场竞争力且遵守市场规则的社会投资人，其中不乏资金实力雄厚和项目经验丰富的投资主体。有众多社会投资人在公共服务领域有着丰富的建设、投资、运营维护经验，可以继续在PPP项目中加以借鉴，促使政府和社会资本能有效结合，互惠互利，实现双赢。同时随着市场的成熟，政策性银行、商业银行等金融机构对基础设施领域 PPP项目投融资行为的认可度逐步增加，更有意愿为社会资本提供投融资服务，通过引入PPP模式，便于获得金融机构资金用15、于本项目。（4）项目具有较强的市场吸引力 本项目是为解决布尔津县医疗卫生服务的问题，对于布尔津县医疗卫生具有重要意义，项目静态建设投资为 19,186.82 万元，具有一布尔津县医疗中心建 设项目（县 人民医院迁建）PPP财政承受能 力论证报告 -7-定的市场吸引力；项目投资回报模式为可行性缺口补助，包括建设期的投资补助以及运营期的财政补贴。政府根据投资建设成本、项目可用性考核结果在运营期给社会资本支付可行性缺口补贴，并将可行性缺口补贴纳入财政预算，报人大批复。同时，社会资本方通过提供后勤服务，可以取得后期服务收入，获得合理利润。因此本项目投资回报有保障，具有一定的市场吸引力。4、项目所处区域16、与占地面积、项目所处区域与占地面积（1）所处区位 选址位于布尔津镇千湖路北、美丽峰路东（原编织袋厂及水泥厂办公室、农牧交易市场东侧）。（2）占地面积 本项目总用地面积5.62 公顷（56,261.21 平方米），项目由医技综合楼(住院楼、医技楼、门诊楼)、传染病房楼、综合行政服务楼、洗衣房组成。项目总建筑面积 63,251.21 平方米（其中包括预留二期住院部建筑面积23,863.62平方米），本期实际总建筑面积39,387.59平方米。其中新建的医疗中心医技综合楼总建筑面积 32,616.83 平方米，为地上主楼（住院部）九层、辅楼（门诊部）四层、（医技部）三层，地下一层混凝土框架结构建筑。17、建筑平面类似为“王”字型布置，建筑平面尺寸为85.80米87.0米。本项目新建的传染病房楼建筑面积2,082.40平方米，为地上二层，地下一层混凝土框架结构建筑。建筑平面为“一”字型布置，建筑平面布尔津县医疗中心建 设项目（县 人民医院迁建）PPP财政承受能 力论证报告 -8-尺寸为42.9米 7.62米。本项目新建的综合行政服务楼建筑面积4,184.88平方米，为地上四层混凝土框架结构建筑。建筑平面为“一”字型布置，建筑平面尺寸为39.0米 27.80米。洗衣房建筑面积318.24 平方米，污水处理站建筑面积185.24 平方米。5、项目建设内容与投资规模、项目建设内容与投资规模（1）建设内18、容 本项目建设内容为布尔津县医疗中心建设内容主要包括：医疗中心医技综合楼（门诊、医技、住院部）、传染病房楼、综合行政服务楼、洗衣房以及室外配套工程等，具体建设规模见下表所示：表表1 1-1 1医疗中心建设规模一览表医疗中心建设规模一览表 项目 建设内容 建筑面积（m2）医技综合楼 一层：急诊急救区、门诊药房、放射检测区、儿科、体检中心、中心供应、保障服务用房 6,785.41 二层：中医科、检验科、内外科、透析科、中医科住院部 5,722.18 三层：外科病房、ICU、手术室、内镜科 5,723.78 四层：外一科、妇产科、五官科 3,197.42 五层：儿科、新生儿科病房 1,620.50 19、六层：产房、妇科病房 1,620.50 七层：产科病房 1,620.50 八层：内二科病房 1,620.50 九层：内一科病房 1,347.10 屋面层：电梯机房、屋面水箱间 261.20 地下一层：药库用房、设备用房 3,097.74 传染病房楼 一层：传染病诊室 765.60 二层：住院病房、护士站用房、其它等 876.56 布尔津县医疗中心建 设项目（县 人民医院迁建）PPP财政承受能 力论证报告 -9-屋面层：电梯机房、楼梯间 68.40 地下一层：太平间、解剖室 371.84 综合行政 服务楼 一层：食堂、120车库、制氧设施 1,224.64 二层：业务办公用房 582.12 三层20、：行政办公用房 582.12 四层：院周转宿舍 582.12 五层：学术会议用房 582.12 屋面层：上人楼梯间 49.64 洗衣房 318.24 污水处理站 185.24 合计 39,387.59 上述数据来源于 项目可行性研究报告，项目最终建设内容应以布尔津县政府审核批准的初步设计、施工图纸等文件为准。（2）投资规模 本项目静态建设投资约为 19,186.82 万元，其中包括建安工程费15,358.65万元，建设工程其他费用2,406.92万元，预备费用1,421.25万元，如表1-2所示。表表1 1-2 2投资规模投资规模 工程费用名称 估算值（万元）建安工程费 其它费用 预备费用 静21、态建设投资 金额 15,358.65 2,406.92 1,421.25 19,186.82 上述数据来源于 项目可行性研究报告，项目最终投资额为竣工决算审计金额。6、项目运营维护内容项目运营维护内容 本项目的医疗卫生部分运营由布尔津县人民医院负责，社会资本方主要为县人民医院提供后勤服务，主要包括：非经营性后勤服务和经营性后勤服务。非经营性后勤服务主要包括：项目设施的运维养护、安保秩序维护、消防安控、综治安全管理、卫生清洁、绿化养护、排布尔津县医疗中心建 设项目（县 人民医院迁建）PPP财政承受能 力论证报告 -10-污系统疏通管理、杂工等；经营性后期服务主要包括停车秩序管理、洗衣收发、食堂、22、超市以及未来可能产生收益的后勤服务工作。后勤服务的具体范围与内容在项目完工并将项目设施使用权交付人民医院后，由县人民医院与社会资本方签订的后勤服务协议中约定。7、项目产出说明项目产出说明 本项目的主产出为完成布尔津县医疗中心建设项目（县人民医院迁建）包括医技综合楼、传染病房楼、综合行政服务楼及配套设施等，并达到相关的技术标准，即项目设施需符合建筑设计防火规范（GBJ50016-2014）、民用建筑设计通则（GB503522005）、屋面工程技术规范等项目技术标准。表表1 1-3 3建设项目技术标准建设项目技术标准 8、项目公司项目公司（1）项目公司的设立 中标社会资本与政府方出资代表布尔津县津23、惠扶贫开发管理有限公司共同设立项目公司（SPV公司），具体负责本项目的投资、融资、建设以及项目设施的运营维护，合作期满后将项目资产及相关权名称 结构形式 设计使用年限 建筑防火分类 耐火极限 抗震设防烈度 地下室防水等级 屋面防水等级 医技综合楼 混凝土框架结构 50年 一类 二级 6度 二级 二级 传染病房楼 混凝土框架结构 50年 一类 一级 6度 二级 二级 综合行政服务服务楼 混凝土框架结构 50年 一类 一级 6度/二级 布尔津县医疗中心建 设项目（县 人民医院迁建）PPP财政承受能 力论证报告 -11-利等完整无偿移交给政府或政府指定机构。项目公司的组织形式为有限责任公司，注册地为24、新疆阿勒泰地区布尔津县，注册资本暂定为4,000万元（占项目静态投资的20.85%）。（2）项目公司注册资本、股权结构与出资形式 注册资本：项目公司注册资本金暂定为4,000万元，注册资本实行认缴制，中标社会资本出资3,000万元，布尔津县津惠扶贫开发管理有限公司出资1,000万元。股权结构：项目公司的股权结构与股东出资比例一致，即中标社会资本方持股比例为75%，布尔津县津惠扶贫开发管理有限公司持股比例为25%，社会资本方拥有控股权。资本金：项目公司成立后，中标社会资本首次以货币资金形式注资1,500万元，布尔津县津惠扶贫开发管理有限公司以货币资金形式注资1,000万元，剩余资本金由社会资本根25、据项目建设进度与资金投入计划，以货币资金形式分期到位。（3）项目公司治理结构与特别约定 项目公司依据公司法设股东会、董事会和监事会。项目公司董事会共设5个席位，其中中标社会资本方委派3位董事，布尔津县津惠扶贫开发管理有限公司或布尔津县政府指定单位委派2位董事，董事长由社会资本方委派的董事担任。项目公司设立监事会，监事会会主席由布尔津县政府指定单位委派人员担任。项目公司总经理由社会资本方委派人员担任，项目公司财务总布尔津县医疗中心建 设项目（县 人民医院迁建）PPP财政承受能 力论证报告 -12-监由布尔津县津惠扶贫开发管理有限公司或布尔津县政府指定单位委派人员担任。特别约定：A、政府方委派人员26、不参与项目公司的经营管理，但项目公司在研究涉及人身健康、生产安全、财产安全、环境安全和民生利益方面的重大决策时，必须通知政府方派代表参加，若决策涉嫌违法违规和损害公众利益，政府方代表具有一票否决权。B、项目公司股东会会议作出修改公司章程、增加或者减少注册资本的决议，以及公司合并、分立、解散或者变更公司形式、更名、注册地址的决议，必须经表决权的股东全体通过。（4）项目公司利润与剩余资产分配 鉴于本项目属于公益性项目，为了减少政府方在运营期的财政补贴，避免财政资金空转，政府方出资代表布尔津县津惠扶贫开发管理有限公司所持股份不参与项目公司利润与剩余资产的分配。（二）（二）项目运作方式项目运作方式 布27、尔津县医疗中心建设项目（县人民医院迁建）为新建项目，采用政府与社会资本合作（PPP）模式运作，具体模式为 BOT（建设-运营-移交），具体运作流程如下：1、布尔津县人民政府授权布尔津县卫生局为项目实施机构，授权布尔津县卫生局根据国家推行政府与社会资本合作（PPP）模式的相关文件规定，在授权范围内负责项目准备、项目采购、项目执行、项目移交及全生命周期的监管等工作，并全权代表布尔津县人民政府进行项目合同及相关协议的谈判、签署和履行。布尔津县医疗中心建 设项目（县 人民医院迁建）PPP财政承受能 力论证报告 -13-2、布尔津县卫生局通过竞争性磋商方式确定社会资本。3、社会资本中标后，布尔津县卫生局28、与中标社会资本签订项目合作协议书，约定中标社会资本的投资、建设和运营的权利与义务。4、布尔津县人民政府授权布尔津县津惠扶贫开发管理有限公司为本项目的政府方出资代表，中标社会资本按照 公司法 与布尔津县津惠扶贫开发管理有限公司共同组建项目公司，具体负责本项目的投资、建设、运维和移交。5、布尔津县卫生局与项目公司签订PPP 项目合同，授予项目公司本项目特许经营权，由项目公司独家享有项目投资、建设、运维和获得投资回报的权利。6、项目公司根据PPP 项目合同约定完成项目建设，工程竣工验收后，项目公司将相应工程设施的使用权交付给布尔津县人民医院。7、布尔津县人民医院同项目公司签订后勤服务协议，项目公司根29、据 后勤服务协议 约定的服务范围、内容以及标准为布尔津县人民医院提供后勤服务，布尔津县人民医院根据项目公司所有提供的后期服务以及绩效考核情况给项目公司支付后勤服务费。8、布尔津县财政局根据项目公司建设本项目的投资成本，结合建设工程的可用性考核情况，在运营期内分期给项目公司支付财政补贴，并将财政补贴纳入布尔津县中长期财政预算，报布尔津县人大批复。布尔津县医疗中心建 设项目（县 人民医院迁建）PPP财政承受能 力论证报告 -14-9、项目合作期限为10年，其中建设期2年，运营期8年。合作期满，项目公司无偿将项目资产及相关资料按照PPP项目合同约定流程与标准移交布尔津县卫生局或布尔津县人民政府指定单30、位。（三）（三）风险分配框架风险分配框架 1、主要风险因素识别与应对措施、主要风险因素识别与应对措施（1）建设风险 融资风险 融资需提供相应的资信证明，由于融资主体信用不足，融资渠道有限等导致融资不能顺利进行，资金不能及时到位，导致工作进度延误、融资成本的超支乃至项目失败，其次由于金融市场因素（包括存贷款利率变动、货币贬值等），也影响着融资的实际进行。导致融资成本增加，融资失败。应对措施：需社会资本提供增信证明，以确保在项目准备期及运营初期资金链正常。建设用地获取风险 由于拆迁的性质（拆迁导致社会整体福利降低、未顾及到绝大部分征迁户的利益以及不属于公益性质拆迁等）、社会因素（拆迁毁坏当地的风俗31、习惯、拆迁区域内外群众的感受、补偿标准的不科学、拆迁户的心理等）、工程因素、管理因素（未来施工对周围群众生产生活带来的不便、工期的长短等）、制度因素（当前拆迁相关制度、拆迁补偿的发放及安置问题）等等原因，导致拆迁工作的滞后、工期的延误，建设成本的超支。布尔津县医疗中心建 设项目（县 人民医院迁建）PPP财政承受能 力论证报告 -15-应对措施：本项目建设用地的拆迁等投资未计入项目总投资内，需政府方在项目审批后及时进行拆迁工作，为项目实施做好准备。物资管理风险。物资包括前期采购的原材料、构配件、机具、设备。在管理中尤其以材料管理给工程带来的风险最大。物资供应商不能及时将所订购物资送达指定地点，或32、者供应的商品质量不能满足设计的要求等，导致项目内设施作业质量的不达标、材料的损耗严重。应对措施：需社会资本建立完善的采购制度、签订规范的采购合同。施工安全风险 施工安全控制管理对象是整个施工过程的具体风险因素，施工过程的安全风险因素包括技术工艺因素、材料因素、机械设备因素、环境因素、管理因素等五大类因素，每种因素都包含一定数量的具体风险因素，各环节落实的不到位，都将会出现一定程度的安全问题，导致项目不能正常有序的进行，导致危害施工人员健康及生命。应对措施：需社会资本加强安全管理，完善技术工艺，建立健全材料检验、复验流程，定期对机械设备进行维修养护，提高机械设备操作人员专业技术水平，在综合考虑周33、边环境因素的同时，由管理层会同专业技术人员制定施工安全风险的应对方案，并为一线员工购置相关保险。工程质量风险 影响建设工程项目质量的五个重要因素：施工有关人员（技术水布尔津县医疗中心建 设项目（县 人民医院迁建）PPP财政承受能 力论证报告 -16-平是否达标、整体素质、是否能独立承担岗位责任等）、材料（质量是否达标、是否符合相关标准、用量是否正确）、机械设备（是否定期保养、是否满足施工所需）、施工方法及工艺（是否与实际情况相匹配、是否能达到预期效果）、自然环境（管道敷设处的湿度及温度是否会破坏建筑材料的保护膜、钢筋的锈蚀等）和环境因素（施工周边的环境及施工工地状况），以上措施落实的不到位，检34、验的不合格，导致工程质量的不达标，返工、拆除、重建，增加建设成本支出。应对措施：需社会资本针对在列的五个因素及未在列的诸多将会影响到工程质量的因素制定合理的防范措施，将影响工程质量的概率降至最低。项目建设完工风险 由于资金未能及时到位，工程技术力量、后勤支持以及自然环境等多方面原因，致使项目竣工延期，项目建设成本超支，项目达不到“设计”规定的技术经济指标，或者项目中途完全停工、放弃等，导致项目建设成本增加，项目失败。应对措施：可利用不同形式的“项目建设承包合同”、“完工担保合同”或“商业完工标准”等对此类风险进行控制。通过不同形式的工程建设合同，将部分风险转移给各细分承建单位实施项目建设的子系35、统。（2）运营风险 运营安全风险 安全控制管理对象是整个运营过程中的具体风险因素，运营过程布尔津县医疗中心建 设项目（县 人民医院迁建）PPP财政承受能 力论证报告 -17-的安全风险因素包括技术工艺因素、材料因素、机械设备因素、环境因素、管理因素等五大类因素，每种因素都包含一定数量的具体风险因素，各环节落实的不到位，都将会出现一定程度的安全问题，导致项目不能正常有序的进行；管理方面的人员培训及人员管理不到位等，也会影响到人员生命及财产安全。应对措施：需社会资本加强安全管理，定期对工作人员进行技术培训，在综合考虑周边环境因素的同时，由管理层会同专业技术人员制定安全风险的应对方案。维护不力风险 36、不正确的维护也是运营阶段中可能发生的一类失误，导致对财产及人员的损害。运营主题对维护不重视；错误的维护要求或维修规程；还有在实际维修过程中的重重失误可能直接地或间接地导致系统故障或事故。应对措施：需运营主体进行正规且符合实际情形的日常维护，制定日常维护、设备更新及大修方案。成本管理风险。成本管理是承包项目获得理想的经济效益的重要保证。成本管理包括成本预测、成本计划、成本控制和成本核算，由于未对成本进行系统的管理，未编制及存档实际成本支出数据；或由于通货膨胀等因素，人员工资、材料价格的上涨，最终致使项目成本的增加，不能达到预期的效果。应对措施：需社会资本加强成本管理，定期进行成本核算，根据布尔津37、县医疗中心建 设项目（县 人民医院迁建）PPP财政承受能 力论证报告 -18-预期成本额，时时调整成本支出。组织管理风险 由于社会资本（运营主体）组织和管理问题而引起的各种风险损失。包括产品质量、财务、组织结构、违约、项目运作过程中发生的重大事故及项目运作过程中由于各参与方之间缺乏良好的沟通协商机制而导致的不必要的损失，除此之外，管理经费投入不足、社会资本（运营主体）的能力（管理能力和当时工作能力）不强，以往的管理及专业经验不足，也会导致运营管理的失败，成本的上升，项目的失败。应对措施：选择设置资产保险来转移风险或由运营主体自身加强内部管理制度，优化相关业务流程，同时需管理阶层加强各方面的沟通38、意识，及时将职权范围内的事宜安排妥当。（3）环境风险 建设期内产生的建筑垃圾、合作期内机械设备产生的废气、人员工作及机械设备所产生的噪声以及运营期间等一系列不良行为导致项目周边环境遭到破坏。应对措施：需针对布尔津县医疗中心建设项目（县人民医院迁建）建设、运营维护期间涉及的环境事故风险，制定统一的应急预案体系，一旦发生风险事故，能够得到及时、妥善的处理。（4）移交风险 项目移交包括：资产、设备、技术、人员及权属等等。合作期满后，由于项目设施检测不合格，资产权属受限、资料不完整、移交手布尔津县医疗中心建 设项目（县 人民医院迁建）PPP财政承受能 力论证报告 -19-续不完备、移交工作不彻底、移交39、后不能独立运营等原因导致项目移交工作不能顺利进行或移交失败。应对措施：需合作双方制定科学规范的移交流程。（5）政治法律风险 项目审批风险 由于项目的审批程序过于复杂，需交涉部门过多，办事人员效率低下，花费时间过长和成本过高，给项目正常运作带来威胁，导致项目开工延误，前期费用增加，或者后期无法进行必要的商业调整。应对措施：需项目实施机构协助项目公司办理相关手续，在不违反法律法规的前提下，给予优先办理。项目唯一性风险 政府准许其他投资人参与本项目，导致对该项目形成实质性的商业竞争而产生的风险，该情景出现后往往会带来需求变化、收益不足、信用缺失等一系列的后续风险，导致项目失败。应对措施：需在相关文件40、中进行合理性规避，或在项目合同中设置事件发生后补偿机制。项目国有化风险 当遭遇宏观调控时，项目的部分具体合约条款违反中央或地方政策/方向，政府予以征用，强制私营企业退出，导致项目终止。应对措施：需在相关文件中进行合理性规避，或要求政府给予社会资本合理的补偿。可控的法律风险 布尔津县医疗中心建 设项目（县 人民医院迁建）PPP财政承受能 力论证报告 -20-主要是指由于地区及市县层面上采纳、颁布、修订、重新诠释法律或规定而导致项目的合法性、市场需求、产品/服务收费、合同协议的有效性等元素发生变化，从而对项目的正常建设和运营带来损害，引起项目成本增加，收益降低、产生纠纷。应对措施：需聘请专业法律顾41、问，一同参与项目的融资、税务处理及合同签订等环节的工作，尽可能规避此类风险的发生，在此类风险发生后，及时启动谈判机制。不可控的法律变更风险 主要是指由于国家层面上对政策的宏观调控而导致项目的合法性、市场需求、产品/服务收费、合同协议的有效性等元素发生变化，从而对项目的正常建设和运营带来损害，引起项目成本增加，收益降低、产生纠纷或者项目失败。应对措施：需聘请专业法律顾问，一同参与项目的融资、税务处理及合同签订等环节的工作，以确保双方工作符合相关现状法律法规的要求，并在双方权利范围内作出担保，以达到互惠互利，共同承担法律变更带给项目的损失。（6）不可抗力风险 是指合作双方无法控制，在签订合同前无法42、合理防范，情况发生时，又无法回避或克服的事件或情况，如自然灾害或事故、战争、禁运等因素，导致项目工期延误或者成本增加，甚至可能导致项目中止或终止。应对措施：需社会资本购买商业保险，将风险合理转移。布尔津县医疗中心建 设项目（县 人民医院迁建）PPP财政承受能 力论证报告 -21-2、风险分配原则风险分配原则 本项目风险分配的基本原则如下：（1）承担风险的一方应该对该风险具有控制力；（2）承担风险的一方能够将该风险合理转移；（3）承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机；（4）由该方承担该风险最有效率；（5）如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。按43、照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，本项目在政府、社会资本及项目实施机构与社会资本之间设定风险分配机制，体现在相关法律协议中。3、风险分配框架风险分配框架 按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府与社会资本之间设定风险分配机制，并体现在相关法律协议中。本项目内的项目建设、运营、移交及环境等风险由社会资本承担，建设用地获取、项目审批、项目唯一性、项目国有化及可控的法律变更风险由政府承担，不可控的法律变更风险及不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担44、。根据上述风险分配原则和风险分配基本框架，本项目具体分配框架如下表1-4。布尔津县医疗中心建 设项目（县 人民医院迁建）PPP财政承受能 力论证报告 -22-表表1 1-4 4 风险分配及管理风险分配及管理 序号 风险大类 风险名称 风险事件描述 风险后果 应对措施 政府方 社会资本 1 建设风险 融资风险 融资主体信用不足，融资渠道有限 资金不能及时到位、融资成本增加 提供增信措施 2 建设用地获取风险 由于拆迁性质、社会因素、工程因素、管理因素及制度因素 工期延误、建设成本超支 加强政策宣传解释，做好群众疏导工作 3 物资管理风险 由于物资供应商不能按约定交付物资、或所出售的物资质量不合格45、或建设期间物资使用不合理 项目内设施作业质量不达标，材料损耗严重 社会资本建立完善的采购制度、签订规范的采购合同。4 施工安全风险 施工工艺与实际不符、材料不和标准、机械设备的操作不当等等因素 出现安全事故、造成生命财产损失 制定合理的防范措施、加强安全管理、购买保险 5 工程质量风险 施工人员技术不达标、材料不符合标准、施工方法及工艺与实际不符等等 工程质量不达标，返工，拆除、重建，增加建设成本支出 就影响工程质量的各因素制定合理的防范措施 6 项目建设完工风险 资金到位不及时，工程技术力量不足，后勤支持不到位 竣工延期、建设成本超支乃至项目失败。通过不同形式的建设合同，转移风险。7 运营风46、险 运营安全风险 运营管理不规范、安全防范措施不到位 出现安全事故、造成生命财产损失 加强安全管理、购买保险 8 维护不力风险 不正确的维护及对维护不重视 系统故障或事故及对财产和人员的损害 制定日常维护、设备更新及大修方案 9 成本管理风险 未对成本进行系统的管理或由于通货膨胀原因，工资及材料价格上涨 成本上升、运营管理失败、项目的失败 社会资本加强成本管理，定期进行成本核算，根据预期成本额，时时调整成本支出。布尔津县医疗中心建 设项目（县 人民医院迁建）PPP财政承受能 力论证报告 -23-10 组织管理风险 运营主体组织和管理失误，管理经费投入不足，沟通不及时等 成本上升、运营管理失败、47、项目的失败 加强内部管理制度，优化相关业务流程，加强管理阶层沟通意识 11 环境风险 建设运营期间产生的废水、废气、废渣以及生产生活垃圾 周边环境造成污染 按国家环保要求进行项目建设运营，积极采取环保措施 12 移交风险 项目设施检测不合格，资产权属受限、移交手续不完备、移交后不能独立运营等 移交工作不彻底、移交失败 合作双方制定科学规范的移交流程 13 政治法律风险 项目审批风险 审批决策不及时 延迟开工，前期费用增加 加快审批进度，提高审批效率 14 项目唯一性风险 政府准许其他投资人参与本项目 投资人利益受损或项目失败 合同中规避此类情况或政府提供合理补偿 15 项目国有化风险 项目被政48、府予以征用，强制私营资本退出 合作终止 政府提供合理补偿 16 可控的法律变更风险 项目所属地层面上对法规政策的修改，导致现有项目合同条款设置与法律政策存在冲突 项目成本增加，收益降低、产生纠纷 设置谈判机制，必要时进行谈判。17 不可控的法律变更风险 国家层面上对政策的宏观调控，导致现有项目合同条款设置与法律政策存在冲突 项目受限、项目失败 共同作出担保，达到互惠互利，共同承担损失 18 不可抗力风险 自然灾害、政治等不可抗力事件 项目中止或终止 购买保险 布尔津县医疗中心建 设项目（县 人民医院迁建）PPP财政承受能 力论证报告 -24-（四）项目交易结构（四）项目交易结构 1、项目交易结49、构图、项目交易结构图 本项目采用 PPP 模式实施过程中，涉及的主体主要包括：布尔津县政府、卫生局、财政局、布尔津县津惠扶贫开发管理有限公司、社会资本、项目公司、金融机构等相关单位和社会公众。各主体在项目全生命周期内相互合作，良性互动，共同推进本项目的实施.本项目交易结构主要涉及项目投融资结构、投资回报模式和相关配套安排，交易结构如图1-1所示。图图1 1-1 1 项目交易项目交易结构图结构图 2、投融资结构、投融资结构（1）权益融资 本项目概算静态建设投资额约为 19,186.82 万元，根据国务院布尔津县医疗中心建 设项目（县 人民医院迁建）PPP财政承受能 力论证报告 -25-关于调整和50、完善固定资产投资项目资本金制度的通知（国发201551号）规定，项目资本金比例不低于20%，结合金融机构对自有资本金的要求，保障项目顺利建设实施，本项目的项目资本金暂定为 4,000万元，占总投资的20.85%，社会资本通过资本金形式投入3,000万元，持股比例为75%，布尔津县津惠扶贫开发管理有限公司通过资本金形式投入1,000万元持股比例分别为25%。项目公司成立后，中标社会资本首次以货币资金形式注资 1,500万元，布尔津县津惠扶贫开发管理有限公司以货币资金形式注资1,000 万元，剩余资本金由社会资本根据项目建设进度与资金投入计划，以货币资金形式分期到位。（2）已有资金 本项目目前已有51、资金包括：原人民医院拍卖款6,210万元，其中1,000万元由政府授权出资代表布尔津县津惠扶贫开发管理有限公司以资本金形式参股项目公司，剩余5,210万元由财政局以投资补助形式拨付给项目公司，以减少项目运营期的财政补贴；本项目已经申请且获得阿勒泰地区卫生计生领域2016 年第一批中央预算内投资专项资金 1,700 万元，该专项资金将作为投资补助拨付给项目公司，以减少项目运营期的财政补贴。（3）债务融资 除项目公司自有资本金和已有资金外，本项目还有约为8,276.82万元资金缺口，以项目公司作为融资主体，通过债务筹集，由社会资本方和项目公司履行融资义务，保证资金按时到位，保障项目顺利实布尔津县医52、疗中心建 设项目（县 人民医院迁建）PPP财政承受能 力论证报告 -26-施。政府方应为项目公司债务融资提供必要支持，经政府方事先书面同意，出于本项目融资的目的，项目公司可以将本合同项下的预期收益等作为本项目的融资抵押、质押等担保，项目公司设置该担保权益不应损害政府方的权利或利益。若未来项目公司不能顺利完成项目融资，项目公司应采取股东贷款、补充提供担保等方式以确保项目的融资足额到位。融资所获得资金只能用于履行本合同的需要，不得用于其他任何用途。（4）其他资金 本项目在实施过程中，项目公司应积极协助政府方向国家、上级财政申请专项资金。政府方申请到专项资金用于项目建设期的投资补助或运营期的财政补贴53、。3、项目投资回报机制、项目投资回报机制 本项目的投资回报模式为：可行性缺口补助，即项目公司的收入来源于使用者付费（后勤服务费）+可行性缺口补贴。（1）项目公司收入来源 项目公司的收入主要包括两部分，一是人民医院根据项目公司提供的后勤服务而支付给项目公司的后勤服务费；二是政府方针对项目公司为项目建设达到产出标准投入的建设成本而支付的可行性缺口补贴，包括建设期的投资补助以及运营期的财政补贴。（2）后勤服务费 后勤服务费的计算 布尔津县医疗中心建 设项目（县 人民医院迁建）PPP财政承受能 力论证报告 -27-县人民医院支付项目公司后勤服务费的计算公式如下：后勤服务费=后勤服务成本(1+合理运维成54、本利润率)绩效考核支付系数-后勤经营性项目的租赁收入 a.上述后勤服务费、后勤服务成本为年度数据。b.后勤服务成本：项目公司将项目相应工程设施使用权交付县人民医院后，根据县人民医院与项目公司签订的 后勤服务协议 约定的服务范围、内容和标准，项目公司为县人民医院提供后勤服务所承担的成本。该成本应根据谨慎运营惯例，由项目公司运营一年后，聘请第三方专业审计机构审计确定，并经县人民医院同意认可。以后运营年度的后期服务成本按照调价机制确定。具体内容在 后勤服务协议中进行约定。c.合理运维成本利润率：项目公司提供后勤服务应获得的合理利润。该合理运维成本利润率应根据社会资本最终投标报价确定，在运营期内保持不55、变。在本方案中合理运维成本利润率暂定不超过6.5%。d.绩效考核支付系数：根据县人民医院及相关单位对项目公司后勤服务考核评分，确定的后勤服务费支付系数。具体绩效考核系数如下（暂定）：90分考评总分100分，绩效考核支付系数为1.1；80分考评总分90分，绩效考核支付系数为1.0；70分考评总分80分，绩效考核支付系数为0.8；60分考评总分70分，绩效考核支付系数为0.6；考评总分60分，绩效考核支付系数为0.5。布尔津县医疗中心建 设项目（县 人民医院迁建）PPP财政承受能 力论证报告 -28-e.后勤经营性项目的租赁收入。后勤经营性项目主要包括停车秩序管理、洗衣收发、食堂、超市以及未来项目56、建设完成后根据实际情况确定能带来收益的项目，具体范围和内容以人民医院与项目公司签订的后勤服务协议为准。无论后勤经营性项目是项目公司自营还是对外出租，后勤经营性项目的租赁收入应由政府方与县人民医院根据当地市场公允价格核定确认。后勤服务费的支付 后勤服务费自工程验收合格交付使用且项目公司开始提供后勤服务之日起计算，县人民医院对项目公司的后勤服务费按照后勤考核标准进行日常监管考核。后勤服务费根据月度绩效考核结果和后勤服务费计算公式核算后按月度支付，县人民医院在下月5日前向项目公司支付上月的服务费。月后勤服务费=年后勤服务费/12。运营期第一年，后勤服务成本尚未审计确认时，由县人民医院与项目公司根据后57、勤服务范围、内容和标准共同确定一个暂估值，各月按暂估值计算支付，第一运营年度结束后，后勤服务成本审计的当月，重新核算上一年的后勤服务费，并于下月结清。（3）可行性缺口补贴 可行性缺口补贴的计算 可行性缺口补贴为政府方为项目公司建设本项目达到可用状态而针对项目公司建设投资成本给予的财政补贴。财政补贴按等额本息方式计算，具体公式如下：布尔津县医疗中心建 设项目（县 人民医院迁建）PPP财政承受能 力论证报告 -29-其中：为每年支付的财政补贴金额；为项目经审计确定的建设成本，建设期利息不计入建设成本；为建设期政府方支付的投资补助，包括但不限于政府方的资本金、专项资金以及其他资金;i 为年度折现率，58、即建设投资的投资回报率。该年度折现率应根据社会资本最终投标报价确定，在运营期内保持不变。在方案中年度折现率暂定不超过6.5%；n为财政补贴支付年限，本方案中为8年。可行性缺口补贴的支付 财政补贴按年予以计算，按半年支付。支付财政补贴的时点为每一运营年中每六个月结束后的十五（15）天内支付。（4）调价机制 考虑到项目后勤服务成本相关的因素将可能在合作期限内发生较大变化，因此结合物价变化情况，对后勤服务成本进行调整，调整周期暂定3年。按下列公式计算调整后年度后勤服务成本。C3n=CPI3n-1CPI3n-2CPI3n-310-6C0 C3n为调整后的后勤服务成本；C0为第一运营年度审计确认的后勤服59、务成本；CPI3n-1、CPI3n-2、CPI3n-3为调整年度前1年、前2年、前3年阿勒泰布尔津县政府部门统计得出的居民消费价格指数。后勤服务成本的调整可由县人民医院与项目公司在 后勤服务协布尔津县医疗中心建 设项目（县 人民医院迁建）PPP财政承受能 力论证报告 -30-议中具体约定。4、项目配套安排、项目配套安排（1）行政审批手续 政府方应协助项目公司办理本项目前期工作和相关手续报批，有且不限于项目立项核准、环评批复、土地使用权证、建设工程规划许可证、建设用地规划许可证、建设工程施工许可证等，并依法出具相关必要的文件。（2）土地使用权 政府将本项目用地无偿提供给项目公司使用，使得项目公司60、在整个特许经营期内有权为本项目之目的合法、独占性地使用。项目公司仅能将土地用于本项目下的特许经营，不得将该等土地的全部或部分用于本项目下特许经营之外的其他任何目的和用途。非经政府书面同意，项目公司不得全部或部分地转让、出租或抵押本项目用地。（3）配套设施 本项目红线范围内所有配套设施均由项目公司承担，相关费用计入项目总投资。场地红线范围外项目所需的道路、供水、排污、供电和通讯配套等建设工程由县政府根据规划另行立项建设，相关费用不计入项目总投资。布尔津县医疗中心建 设项目（县 人民医院迁建）PPP财政承受能 力论证报告 -31-二、责任识别二、责任识别 PPP 项目全生命周期过程的财政支出责任，61、主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入。（一）（一）股权投资支出责任股权投资支出责任 股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。如果社会资本单独组建项目公司，政府不承担股权投资支出责任。本项目由政府方出资代表布尔津县津惠扶贫开发管理有限公司与中标社会资本共同出资组建项目公司，政府方承担股权支出责任。（二）运营补贴支出责任（二）运营补贴支出责任 运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。政府付费模式下，政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支62、出责任；使用者付费模式下，政府不承担运营补贴支出责任。本项目回报模式为可行性缺口补助，在项目运营期间政府承担可行性缺口补贴。（三）风险承担支出责任（三）风险承担支出责任 风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。通常由政府承担的法律风险、政策风险、最低需求布尔津县医疗中心建 设项目（县 人民医院迁建）PPP财政承受能 力论证报告 -32-风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任。本项目政府方主要独自承担建设用地获取风险、政治风险以及可控的法律变更风险，同社会资本方共同承担项目不可抗力风险及不可控的法律变更风险。（四）配套投入支出责任（四63、）配套投入支出责任 配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。配套投入支出应依据项目实施方案合理确定。本项目政府存在对项目建设期的配套投资补助。布尔津县医疗中心建 设项目（县 人民医院迁建）PPP财政承受能 力论证报告 -33-三、支出测算三、支出测算（一）股权投资支出测算（一）股权投资支出测算 股权投资支出应当依据项目资本金要求以及项目公司股权结构合理确定。股权投资支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入，应依法进行评估，合理确定价值。计算公式为：股权投资支出=项目64、资本金政府占项目公司股权比例 本项目政府方出资代表布尔津县津惠扶贫开发管理有限公司在项目公司的股权比例为25%，项目公司资本金为4,000万元，政府股权支出为1,000万元。该笔投资款来源于布尔津县人民医院的拍卖款。（二）运营补贴支出测算（二）运营补贴支出测算 运营补贴支出应当根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定，并按照不同付费模式分别测算。本项目为可行性缺口补助模式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担部分财政补贴。财政补贴的计算公式为：其中：为每年支付的财政补贴金额；为项目经审计确定的建设成本，建设期利息不计入建设成本；为建设期政府方支付的投资补助，包括但不限于政府方的资本金、专项资65、金以及其他资金，此次测算暂按 7,910 万元布尔津县医疗中心建 设项目（县 人民医院迁建）PPP财政承受能 力论证报告 -34-计算。i 为年度折现率，即建设投资的投资回报率。该年度折现率应根据社会资本最终投标报价确定，在运营期内保持不变。在本方案中年度折现率暂定不超过6.5%；n为财政补贴支付年限，本方案中为8年。本项目8 年运营补贴支出总计为14,816.60 万元，各年财政补贴支出见表3-1。表表3 3-1 1 合作期内财政支出测算合作期内财政支出测算 单位：万元单位：万元 序号 年份 补贴支出 1 2017年 2 2018年 3 2019年 1,892.86 4 2020年 1,8966、2.86 5 2021年 1,892.86 6 2022年 1,892.86 7 2023年 1,892.86 8 2024年 1,892.86 9 2025年 1,892.86 10 2026年 1,892.86 总计 15,142.88（三）风险承担支出责（三）风险承担支出责任任测算测算 风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。通常由政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任。布尔津县医疗中心建 设项目（县 人民医院迁建）PPP财政承受能 力论证报告 -35-政府承担风险成本计算如下：（1）确定67、风险因素及风险等级 根据项目预可行性研究报告，结合同相关专家沟通讨论结果，确定风险等级和风险标的金额如下表3-2：表表3 3-2 2 风险等级及风险标的风险等级及风险标的 单位：万元单位：万元 序 风险种类 政社会风险标的金额 1 建设风险 融资风险 微小 8,276.82 2 建设用地获取风险 微小 1,125.22 3 物资管理风险 较小 13,516.42 4 施工安全风险 较小 383.74 5 工程质量风险 一般 19,186.82 6 项目建设完工风险 较小 191.87 7 运营风险 运营安全风险 微小 26.08 8 维护不力风险 较小 1,303.97 9 成本管理风险 微小68、 1,303.97 10 组织管理风险 微小 1,303.97 11 移交风险 微小 19,186.82 12 生态环境风险 较小 200.00 13 政治风险 项目审批风险 微小 19,186.82 14 项目唯一性风险 微小 15 项目国有化风险 微小 16 可控的法律变更风险 微小 17 不可控的法律变更风险 微小 19,186.82 18 不可抗力风险 微小 19,186.82 （2）确定风险的概率分布 假定单一风险服从正态分布，根据风险等级和标的金额确定方差布尔津县医疗中心建 设项目（县 人民医院迁建）PPP财政承受能 力论证报告 -36-计算风险后果发生的概率。以移交风险为例，计算69、过程如下：表表3 3-3 3 不同风险等级对应的方差不同风险等级对应的方差 风险等级 方差 微小风险（0.03*u）2 较小风险（0.05*u）2 一般风险（0.07*u）2 注：u为标的金额。表表3 3-4 4 移交移交风险概率分布风险概率分布 标的金额 风险后果 概率 风险等级 19,186.82 15%以上 0 微小 5%15%0.0475-5%5%0.905-5%-15%0.0475-15%以上 0 计算公式：（）()()()布尔津县医疗中心建 设项目（县 人民医院迁建）PPP财政承受能 力论证报告 -37-()（3）计算风险成本 风险成本=其中，E（x）和 D（x）分别表示风险的期望70、和方差；为风险系数，值介于0.51之间。基于风险成本公式计算风险成本见表3-5：表表3 3-5 5 风险成本计算表风险成本计算表 序号 风险种类 政府 社会资本 风险系数 标准差 风险成本 1 建设风险 融资风险 0.50 114.09 57.04 2 建设用地获取风险 0.50 15.51 7.76 3 物资管理风险 0.70 342.29 239.60 4 施工安全风险 0.70 9.72 6.80 5 工程质量风险 0.80 614.04 491.23 6 项目建设完工风险 0.50 4.86 2.43 7 运营风险 运营安全风险 0.50 0.49 0.18 8 维护不力风险 0.5071、 24.38 8.99 9 成本管理风险 0.50 24.38 8.99 10 组织管理风险 0.50 24.38 8.99 11 移交风险 0.50 264.47 132.24 12 生态环境风险 0.70 5.06 3.55 13 政治风险 项目审批风险 0.50 264.47 132.24 14 项目唯一性风险 15 项目国有化风险 16 可控的法律变更风险 17 不可控的法律变更风险 0.50 264.47 132.24 18 不可抗力风险 0.50 264.47 132.24 布尔津县医疗中心建 设项目（县 人民医院迁建）PPP财政承受能 力论证报告 -38-（4）计算自留风险承担成72、本 一般包括政府因承担法律、政策等自留风险所支出的成本。政府自留风险承担成本=建设用地获取风险成本+项目审批风险成本+项目唯一性风险成本+项目国有化风险成本+可控法律变更风险成本+部分不可控法律变更风险成本+部分不可抗力风险 根据计算的各项风险成本，政府承担的风险成本为：7.76+132.24+0.5*132.24+0.5*132.24=272.23万元 将上述政府承担成本平均分摊至合作期限内，则各年风险支出责任金额为：272 23 6 5 1 6 5 10 1 6 5 10-1 37 87 万元 其中：6.5%为本项目加权平均资本成本，即本项目所取折现率。本项目采用PPP模式，政府需承担的付73、费数额如下：表表3 3-6 6 合作期内风险支出测算合作期内风险支出测算 单位：万元单位：万元 序号 年份 风险支出 1 2017年 37.87 2 2018年 37.87 3 2019年 37.87 4 2020年 37.87 5 2021年 37.87 6 2022年 37.87 7 2023年 37.87 8 2024年 37.87 9 2025年 37.87 10 2026年 37.87 合计 378.7 布尔津县医疗中心建 设项目（县 人民医院迁建）PPP财政承受能 力论证报告 -39-（四）配套投入支出测算（四）配套投入支出测算 配套投入支出责任应综合考虑政府将提供的其他配套投入总74、成本和社会资本方为此支付的费用。配套投入支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入，应依法进行评估，合理确定价值。本项目在建设期，政府方配套投资补助为6,910万元，其中中央预算内投资1,700 万元，布尔津县政府补助5,210 万元，该投资补助来源于布尔津县人民医院的拍卖款。中央预算内投资不列入布尔津县政府支出责任，故本项目布尔津县政府配套投资补助为5,210万元。布尔津县医疗中心建 设项目（县 人民医院迁建）PPP财政承受能 力论证报告 -40-四、四、财政承受财政承受能力评估能力评估（一）财政支出能力评估（一）财政支出能力评估 财政支出能力评估是根据PPP 项目预算支出责任，评估PPP 项75、目实施对当前及今后年度财政支出的影响。布尔津县前五年财政一般公共预算支出的平均增长率为12.13%，见表4-1。未来财政年度支出预算数额以布尔津县2016年财政公共预算支出为基础，参照前5年平均增长率计算，同时考虑到布尔津县财政支出将进行限额管理，未来财政支出的增长将区域保守，在此将未来财政支出增长率设定为8%，预测布尔津县未来财政支出预算数额见表4-2。表表4 4-1 1 布尔津县财政前五年度财政公共预算支出布尔津县财政前五年度财政公共预算支出 年度 地方一般公共支出（万元）支出增长率 2012年 99,449.0 2013年 125,451.0 26.15%2014年 128,728.0 76、2.61%2015年 142,334.0 10.57%2016年 155,431.0 9.20%表表4 4-2 2 布尔津县未来财政支出预算数额布尔津县未来财政支出预算数额(增长率为增长率为8%)8%)单位：万元单位：万元 序号 年度 财政支出预算 2016 155,431.0 1 2017 167,865.48 2 2018 181,294.72 3 2019 195,798.30 4 2020 211,462.16 布尔津县医疗中心建 设项目（县 人民医院迁建）PPP财政承受能 力论证报告 -41-5 2021 228,379.13 6 2022 246,649.46 7 2023 26677、,381.42 8 2024 287,691.93 9 2025 310,707.29 10 2026 335,563.87 布尔津县医疗中心建设项目（县人民医院迁建）财政支出预算见表4-3。布尔津县PPP项目财政预算支出能力评估表见4-4。表表4 4-3 3 本项目财政支出预算本项目财政支出预算 单位：万元单位：万元 序号 年度 股权支出 运营补贴支出 风险支出 配套投资支出 合计 1 2017 1,000.0 37.87 5,210.0 6,247.87 2 2018 37.87 37.87 3 2019 1,892.86 37.87 1,930.73 4 2020 1,892.86 3778、.87 1,930.73 5 2021 1,892.86 37.87 1,930.73 6 2022 1,892.86 37.87 1,930.73 7 2023 1,892.86 37.87 1,930.73 8 2024 1,892.86 37.87 1,930.73 9 2025 1,892.86 37.87 1,930.73 10 2026 1,892.86 37.87 1,930.73 合计 1,000.0 15,142.88 378.70 5,210.0 21,731.58 布尔津县医疗中心建 设项目（县 人民医院迁建）PPP财政承受能 力论证报告 -42-表表4 4-4 4 县县79、P PPPPP项目项目财政预算支出能力评估表财政预算支出能力评估表 单位单位:万元万元 序号 年度 本项目财政支出 县其他项目PPP财政支出 县PPP项目财政支出合计 占县一般预算公共支出比例 1 2017 6,247.87-6,247.87 4.02%2 2018 37.87-37.87 0.02%3 2019 1,930.73-1,930.73 1.06%4 2020 1,930.73-1,930.73 0.99%5 2021 1,930.73-1,930.73 0.91%6 2022 1,930.73-1,930.73 0.85%7 2023 1,930.73-1,930.73 0.7880、%8 2024 1,930.73-1,930.73 0.72%9 2025 1,930.73-1,930.73 0.67%10 2026 1,930.73-1,930.73 0.62%从表4-4可以看出，布尔津县PPP项目各年财政支出均未超过一般预算公共支出10%的限额。（二）行业和领域均衡性评估（二）行业和领域均衡性评估 行业和领域均衡性评估，是根据 PPP 模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域PPP项目，防止某一行业和领域PPP项目过于集中。本项目属于公共服务领域的建设项目，是国家鼓励采用 PPP 模式的行业和领域范围。随着经济社会发展需81、要和公众对公共服务需求的提高，能源、交通运输、市政工程、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、科技、文化、教育、旅游布尔津县医疗中心建 设项目（县 人民医院迁建）PPP财政承受能 力论证报告 -43-等均可适应 PPP 模式建设。本项目为布尔津县第一个在医疗卫生公共服务领域的 PPP 项目，不存在向该领域集中的情况，符合平衡不同行业和领域PPP项目的要求。布尔津县医疗中心建 设项目（县 人民医院迁建）PPP财政承受能 力论证报告 -44-五、论证结论五、论证结论 通过布尔津县医疗中心建设项目（县人民医院迁建）财政承受能力评估，该项目在各年度的财政支出占一般公共预算支出比例为最多不超过4.02%，布尔津县各年度PPP项目财政支出合计未超过一般公共预算支出的10%，符合财政承受能力要求。布尔津县医疗中心建设项目（县人民医院迁建）属于布尔津县第一个医疗卫生领域PPP项目，不存在PPP项目向该领域集中的情况，符合平衡不同行业和领域PPP项目的要求。因此，本项目通过财政承受能力论证。