1、 乐东县第二人民医院建设工程乐东县第二人民医院建设工程 PPPPPP 项目项目 财政可承受能力论证财政可承受能力论证 乐东县财政局 二一六年六月 i 目录 一、项目概况.错误错误!未定义书签。未定义书签。(一)项目名称.错误错误!未定义书签。未定义书签。(二)实施机构.错误错误!未定义书签。未定义书签。(三)项目建设范围和规模.错误错误!未定义书签。未定义书签。(四)项目实施背景.1 二、项目运作模式.错误错误!未定义书签。未定义书签。(一)PPP 模式的必要性.错误错误!未定义书签。未定义书签。(二)PPP 模式的可行性.错误错误!未定义书签。未定义书签。(三)运作模式.错误错误!未定义书签2、。未定义书签。(四)回报机制.错误错误!未定义书签。未定义书签。三、风险识别与分配.错误错误!未定义书签。未定义书签。四、财政可承受能力评估.1(一)责任识别.7(二)支出测算.8(三)财政可承受能力评估结论.10 1 一、一、项目概况项目概况(一一)项目名称项目名称 乐东县第二人民医院建设工程 PPP 项目（以下简称“项目”或“本项目”）。(二二)实施机构实施机构 经乐东县人民政府授权，乐东县卫生局作为本项目实施机构。(三三)项目建设范围和规模项目建设范围和规模 拟建乐东黎族自治县第二人民医院门急诊综合大楼总用地面积约 19293m，总建筑面积约 68144.67m，其中地上建筑面积约 573、231.28m（其中裙房总建筑面积 16907.07m，病房总建筑面积 40324.21m）（其中裙房总建筑面积16907.07m，病房总建筑面积 40324.21m），地下建筑面积约10913.39m（其中地下附属车库 6272.39m，主楼部分地下设备用房面积4641m），综合楼建筑主楼地上22层，地下1层，建筑高度约 90 米，总床位数约为 752 床。(四四)项目实施背景项目实施背景 乐东沿海地区农村人口众多，项目建设、旅游度假、投资置业的外来人口急剧增长；由于优质医疗资源缺乏，基本公共卫生服务体系建设滞后，农民群众看病难、看病贵，对快速发展的经济社会医疗卫生保障能力偏弱。乐东县委、县4、政府 2007 年决定，在原黄流中心卫生院基础上建设乐东县 2 第二人民医院，这是全省第一家设在农村镇的县级医院。升格以来，医院以实现“公共医疗卫生服务均等化”作为医院的发展目标，让农村老百姓在家门口就享受优质医疗服务，门诊量、住院病人、手术例数成倍增长，实现社会效益和医院建设的良性互动，为缓解广大农村老百姓看病难、看病贵问题做出重大贡献。规划扩建的乐东黎族自治县第二人民医院位于乐东黎族自治县黄流镇乐东第二人民医院原用地范围内。经扩建后，将进一步填补乐东黎族自治县公立骨干医疗机构不足的问题。扩建规模为三级综合性医院，具有预防、保健、健教、计生服务功能，将加强防保科工作，强调突出一定的专业专科特5、色，突出承担农村卫生、妇幼保健、指导与培训基层卫生院开展业务的义务，在新型农村合作医疗建设中发挥作用，解决海南省乐东黎族自治县黄流镇地区医疗设施设置不足的问题，以满足广大患者及医疗服务的需求。二、二、项目运作模式项目运作模式(一一)PPP 模式的必要性模式的必要性 1）缓解地方政府债务，创新融资模式 2014 年 10 月国务院正式发布了关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443 号文），该意见再次强调“剥离融资平台公司政府融资职能”，并且首次提出“融资平台公司不得新增政府债务”。面对地方城镇化建设对基础 3 设施建设的需要与国家收紧地方政府债务规模之间的矛盾，该意见给出解决问题的办法6、是推广使用政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营，从而为地方政府建设项目提供一个有效的融资途径。2）平滑财政支出压力 在地方政府债务风险凸显，土地财政难以为继的情况下，当前地方政府的财政资金往往不能完全满足建设需要。通过引进社会投资人，将有效缓解政府短期投资压力，降低政府短期投入所承受的财政风险，有利于平滑财政支出。3）引入市场竞争机制，提高项目建设、运营、管理效率 社会投资人具有专业的技术、管理经验和投资融资能力，通过 PPP 模式，在市场竞争机制下引入社会投资人，可以实现资源的优化配置，充分发挥社会投资人的专业分工优势，利7、用其融资、专业、技术和管理优势，提高项目的质量和效率，从而提升服务品质，降低成本，进而降低地方政府的财政负担。4）形成合理的风险分担机制 与传统的投资模式不同，在 PPP 模式中，按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则，合理分配项目风险，项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承 4 担，政策、法律和最低需求风险等由政府承担。原来全部由政府承担的风险，转变成由政府和社会资本按照风险分担机制共同承担。5）转变政府职能，建立现代财政制度的需要 本项目采用 PPP 模式，将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能，与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，在平等参与、公开透明，按照合8、同办事的原则下共同合作，有利于简政放权，减少政府对微观事务的过度参与，更好地实现政府职能转变。通过规范化运作，还将促进政府从以往单一年度的预算收支管理，逐步转向建立跨年度预算平衡机制、强化中长期财政规划，建立现代财政制度。(二二)PPP 模式的可行性模式的可行性 1）政策环境越来越成熟 当前国家层面大力推进 PPP 模式，财政部、国家发改委等中央部委出台了一系列政策和配套文件。海南省也专门出台了相关支持政策和细则。财政部、发改委、中国人民银行联合发布的关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见（国办发201542 号）鼓励和引导地方政府积极采用 PPP 模式，吸引社会资本参与公共产9、品和公共服务项目的投资、运营管理，提高公共产品和公共服务供给能力与效率。2）项目符合政策精神 5 在医疗领域推广政府和社会资本合作模式，是转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措。本项目符合财政部及国家发改委的要求，适宜采用政府和社会资本合作模式。3）有成熟投资人市场 国内相关行业市场化逐渐发展成熟，行业的投资人市场已经培育发展起来，有众多社会投资人在领域内有着丰富的建设、投资、运营维护经验，其经验可以继续在 PPP 项目中加以借鉴，促使政府和社会资本能有效结合，互惠互利，实现双赢。(三三)运作模式运作模式 根据乐东县政府、财政局和发改委对该项目的要求，本项目拟采用 PPP 10、模式中的“ROT”模式，即“改造-运营-移交”的模式进行运作，具体为：(1)乐东县人民政府授权乐东县项目建设管理公司与经竞争性磋商方式选定的社会投资人合资组建项目公司。(2)项目公司成立后，乐东县人民政府授权乐东县卫生局与项目公司签署PPP 项目合同，同时，在乐东县人民政府的监督下，项目公司与乐东县第二人民医院签署后勤服务协议，确定合作期限为 12 年（包括2 年建设期）。6 (3)项目公司应在项目建设期内对拟建项目以自有资金投入和金融机构贷款的方式进行投资建设，项目工程建设竣工验收合格后，项目公司将为乐东县第二人民医院提供指定的后勤服务，项目公司通过在合作期内向政府收取可用性服务费并向乐东县11、第二人民医院收取后勤服务费收回投资并取得合理回报。(4)合作期届满，项目公司应向乐东县政府或其指定机构完好、无偿、无债务、不设定担保地移交项目设施的所有权益及相关技术资料。(四四)回报机制回报机制 合作期内，项目公司应承担本项目的投资、融资及建设工作，建设完成后将负责为县第二人民医院提供指定的后勤服务，合作期满将项目设施完好、无偿地移交给政府指定机构。政府将按照项目协议约定向项目公司支付相应的可用性服务费，县第二人民医院按项目协议约定向项目公司支付后勤服务费用。项目公司通过获取可用性服务费及后勤服务费弥补其投资及运营成本，获得合理回报。三、三、风险识别与分配风险识别与分配 发改委关于开展政府和12、社会资本合作的指导意见（发改投资20142724 号），“按照风险收益对等原则，在政府和社会资本间合理分配项目风险。原则上，项目的建设、运营风险由社会资本承担，法律、政策调整风险由政府承担，自 7 然灾害等不可抗力风险由双方共同承担。”本项目涉及各类潜在风险，按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，应由最有能力消除、控制或降低风险的一方承担风险。在项目协议中需具体明确项目风险的分配，使政府和社会资本间合理分配项目风险。根据类似项目经验和相关法律法规，建议：本项目与融资、设计、建设相关的商业风险由项目公司承担，具体包括按期完成融资、设计质量、技术风险、汇率风险、施工风险、完工风险、工程质13、量、投资超支、环境保护、专利侵权等。土地获取、法律变更和项目征用等风险由政府承担，自然不可抗力风险由政府和项目公司合理共担。四、四、财政可承受能力评估财政可承受能力评估(一一)责任识别责任识别 在 PPP 项目全生命周期的不同阶段，对应政府承担不同义务，财政支出责任主要包括股权投资，运营补贴，风险承担，配套投入。（1）股权投资）股权投资支出支出 股权投资支出责任是指在政府和社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资责任。（2）政府承担运营补贴支出）政府承担运营补贴支出 运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直 8 接付费责任。运营补贴支出根据项目建设成本、运营成本及利润水平合14、理确定，并按不同付费模式分别测算。在不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。政府付费模式下，政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式下，政府不承担任何运营补贴支出责任。（3）风险承担支出）风险承担支出 风险承担支出责任是指由政府承担风险带来的财政或有支出责任。本项目采用政府与社会资本共同成立项目公司的方式运作，测算时综合考虑各类支出责任的特点、情景和发生概率等因素，对项目全生命周期内财政支出责任分别进行测算。本项目主要考虑项目公司经营成本增加给乐东县政府带来的风险承担支出。（4）配套投入支出）配套投入支出 配套投入支出是指政府承诺15、将提供的配套工程等其他投入责任，包括土地提供，项目配套设施，完成项目与现有相关基础设施和公共事业的对接，投资补助，贷款贴息。根据项目实施方案，本项目不承担现金配套投入支出。(二二)支出测算支出测算（1）股权投资支出股权投资支出 在本项目中，项目公司资本金为 20,000 万元，乐东县项目建设管理公司代表政府出资 6000 万元，占项目公司 30%9 股权，即政府承担 6000 万元的股权投资支出责任。（2）政府承担运营补贴支出）政府承担运营补贴支出 在保证项目公司合理内部收益率（7%）的情况下根据合作年限等边界条件测算每年的运营补贴支出约为 9044.73 万元。（3）风险承担支出）风险承担支16、出 风险承担成本=（某情景风险后果值某情景发生概率）情景分析法概率分布表 情景假设情景假设 风险后果风险后果 发生概率发生概率 基本基本 成本不变 40%不利不利 成本超支 10%50%最坏最坏 成本超支 20%10%可转移风险承担成本与政府方自留风险承担成本占全部风险承担成本占比按各自股权比例确定。根据上述条件，政府方风险承担支出约为每年 189.94 万元。（4）配套投入支出）配套投入支出 本项目无配套支出。（5）政府支出责任汇总）政府支出责任汇总 通过以上测算，本项目全生命周期内，政府每年的支出责任为：合作期政府年度支出责任（单位：万元）年份年份 2017 2018 2019 2020 17、2021 2022 财政支出责任财政支出责任 3000.00 3000.00 9234.67 9234.67 9234.67 9234.67 10 年份年份 2023 2024 2025 2026 2027 2028 财政支出责任财政支出责任 9234.67 9234.67 9234.67 9234.67 9234.67 9234.67(三三)财政可承受能力评估结论财政可承受能力评估结论 乐东县近 6 年经济运行数据统计如下表所示：2010-2015 年乐东县经济运行数据统计（除百分比外单位：亿元）年份年份 2010 2011 2012 2013 2014 2015 年均增长率年均增长率 地方18、公共财政支出地方公共财政支出 18.20 24.08 33.27 32.68 33.60 42.31 18.38%乐东县地方公共财政支出近6年的年均增长率为18.38%，年增长率波动较大，2015 年乐东县地方公共财政支出增长率为 25.92%。考虑到现实情况的合理性，下文预测合作期地方公共财政支出时，年均增长率按 7%计算。2017-2026 年地方公共财政支出如下表所示：2017-2026 年乐东县地方公共财政支出估算（单位：亿元）年份年份 2017 2018 2019 2020 2021 2022 地方公共财政支出地方公共财政支出 48.44 51.83 55.46 59.34 63.49 67.94 年份年份 2023 2024 2025 2026 2027 2028 地方公共财政支出地方公共财政支出 72.69 77.78 83.23 89.05 95.29 101.96 根据支出测算结果和上述预测数据，结合乐东县政府目前每年承担的已有 PPP 项目支出责任 6363.03 万元，本项目整个生命周期内，每年政府承担的 PPP 项目支出责任占地方公共财政支出的 1.11%4.17%，远低于地方公共财政支出的10%。因此财政承受能力“通过论证”，本项目适宜采用 PPP模式。