1、襄阳市庞公大桥 PPP 项目物有所值报告 江苏现代咨询 1 襄阳市庞公大桥襄阳市庞公大桥 PPPPPP 项目项目 物有所值评价报告物有所值评价报告 襄阳市襄阳市财政局财政局 江苏现代资产投资管理顾问有限公司江苏现代资产投资管理顾问有限公司 二一二一六六年年五五月月 襄阳市庞公大桥 PPP 项目物有所值报告 江苏现代咨询 1 目目 录录 一、编制目的和依据一、编制目的和依据 .2 2（一）编制目的.2（二）编制依据.2 二、项目基础信息二、项目基础信息 .3 3（一）项目背景.3（二）项目概况.5（三）PPP 运作方式.5（四）风险分配框架.7（六）付费机制.10 三、物有所值评价三、物有所值评2、价 .1414（一）定性评价.14（二）定量评价.23 四、评价结论四、评价结论 .3333 五、附件五、附件 .3434 附件一：物有所值定性评估标准附件一：物有所值定性评估标准.34 附件二附件二 专家打分结果专家打分结果.38 襄阳市庞公大桥 PPP 项目物有所值报告 江苏现代咨询 2 一一、编制编制目的和依据目的和依据（一）编制目的一）编制目的 本报告将从定性、定量的视角对襄阳市庞公大桥工程项目（以下简称“本项目”）采用 PPP 模式进行物有所值分析，通过构建定性分析的指标框架对比政府传统采购与 PPP 运作两种模式，通过定量对 PPP 项目全生命周期内政府方净成本的现值（PPP 值）3、与公共部门比较值（PSC 值）进行比较，判断 PPP 模式能否降低项目全生命周期成本，审慎考量此项目采用 PPP 模式的适用性、可行性以及效益性，为政府相关领导的决策提供参考。（二）编制依据二）编制依据 国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724 号）；财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金201476 号）；财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南的通知（财金2014113 号）；政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法（财库2014214 号）；政府和社会资本合作项目政府采购管理办法（财库2014215 号）；国务院办公厅转发财政部4、发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知（国办发201542 号）；PPP 物有所值评价指引（试行）（财金2015167 号）；其他与项目相关的文件资料。襄阳市庞公大桥 PPP 项目物有所值报告 江苏现代咨询 3 二二、项目项目基础信息基础信息（一一）项目）项目背景背景 襄阳市是鄂豫陕毗邻地区的经济中心，湖北大三角经济结构的西北部支撑点，也是湖北省省域副中心城市。襄阳自古即为交通枢纽，铁路、公路四通八达，襄渝、汉丹、焦柳铁路在此交汇，福银和二广高速公路在此互通，更有汉江水运之利，故素有“南船北马，七省通衢”之称。在地里区位上襄阳东连荆楚，西接巴渝，北临章豫，5、南及潇湘，是鄂、豫、陕、渝四省交汇的区域中心，具有显著的区位优势。受到中部崛起战略的积极推动作用，襄阳作为湖北省重要的区域中心城市承担了中部崛起战略在鄂西地区的支点作用。图图 1 1 襄阳市区域位置图襄阳市区域位置图 湖北省“一主两副”战略确定了襄阳市省域副中心城市地位，同时也获得重要的发展机遇。率先实现跨越式发展战略定位“一主两副”中心城市建设，襄阳市庞公大桥 PPP 项目物有所值报告 江苏现代咨询 4 作为湖北省重要支点和核心引擎，襄阳将成为推动湖北省建设新型城镇化、新型工业化的先行区，成为引领武汉城市圈、“襄十随”、“宜荆荆”三大城市群发展的区域副中心城市同时湖北省委、省政府对襄阳市提出6、了“四个襄阳”的战略定位，即按照科学发展、跨越发展的要求，认真谋划产业襄阳、都市襄阳、文化襄阳、绿色襄阳建设，推进襄阳作为省域副中心城市跨越式发展。襄阳市中心城区的规划道路网，构成“两轴、三环、九放射”的快速路和主干道系统，该项目位于三环中的内环线以内，跨越汉江，连接襄城区与樊城区。襄阳市现有汉江大桥（汉江一桥）、长虹大桥（汉江二桥）、卧龙大桥（汉江三桥）、东津大桥（汉江五桥）等多座桥梁连接汉江两岸。随着 2013 年卧龙大桥与东津大桥相继建成通车，襄阳市城市环线已经打通，襄城与樊城之间的交通流迅速增加，汉江大桥、长虹大桥交通量现已接近饱和通行能力，为了满足襄城区与樊城区之间日益增加的交通需求7、，急需在汉江大桥下游 780m 处修建规划的庞公大桥。图图 2 庞公大桥地理位置图庞公大桥地理位置图 襄阳市庞公大桥 PPP 项目物有所值报告 江苏现代咨询 5 （二二）项目）项目概况概况 根据庞公大桥核准申请报告的推荐方案，襄阳庞公大桥采用襄阳市规划确定的炮铺街线位方案。路线起于长征路大庆路路口，止点位于星光大道庞公路路口，包括主线的过江桥梁工程、两岸的接线及疏解工程，路线全长2.6km。庞公大桥采用双向六车道，行车速度 60kmh，跨江段考虑非机动车、行人通过，桥面总宽 34.5m，匝道桥桥面总宽 8.5m。主桥采用 378m+378m 三塔悬索桥方案，引桥采用 30m 跨度的预应力混凝土8、连续梁布置，跨城市道路节点桥跨径加大到 35m55m，樊城侧在炮铺街沿主线设置一对上下桥匝道，襄城侧在建锦路之前沿主线设置一对上下桥匝道。工程与大庆路、庞公路形成平面交叉，与解放路、汉江大道、滨江路、建锦路形成立体交叉。本项目计划建设期为 3 年，根据项目核准报告投资概算，项目估算静态投资总额为 123552.72 万元，其中项目建安费用 87530 万元，设备工器具费用 1397.2 万元，拆迁及专项费用 15444.36 万元（拆迁费为 13390 万元），工程前期准备及其他费用 10376.06 万元，预备费 8804.84 万元。本项目具体建设内容以行政许可确认的规划设计方案为准，具体9、投资额以项目公司实际投入并经政府指派的审计机构审计确认为准。本项目前期准备工作由襄阳市政府投资工程建设管理中心（以下可简称“襄阳市建管中心”）负责，目前项目建议书、项目审批核准已通过，项目初步设计正在进行中，预计 5 月 20 日左右完成施工图设计，6 月中旬完成项目投资审计。目前咨询公司已基本完成项目 PPP 实施方案、采购文件等的编制工作，等待评审。（三三）PPP 运作方式运作方式 PPP 是“Public-Private-Partnerships”的简写，译为“公私合作制”，是公共部门通过与私人部门建立一种伙伴关系来提供公共产品或服务的一种方式。根据财经 113 号文政府和社会资本合作模10、式操作指南（试行）“PPP襄阳市庞公大桥 PPP 项目物有所值报告 江苏现代咨询 6 项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营（BOO）、转让-运营-移交(TOT)和改建-运营-移交(ROT)等。具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。”庞公大桥项目属于市政道路桥梁类基础设施项目，项目公司基本上无经营性收入，主要通过政府付费获取合理的投资回报，且交通桥梁类设施影响城市建设规划，不适宜项目公司长期拥有。根据本项目基本情况，结合国家有关于PPP 的政策及运作实务，本项目宜采取 P11、PP 模式中的 BOT（建设-运营维护-移交）运作方式，即政府授权项目公司负责投资、建设、运营维护项目，在授权期限结束时将项目整体资产移交给襄阳市政府或其指定的相关部门。本项目采用 BOT 模式运作，即由襄阳市指定政府出资人（襄阳市建设投资经营有限公司）与社会投资者共同出资设立项目公司，襄阳市城乡建设委员会与项目公司签立PPP 项目协议，协议约定在 PPP 合作期内由项目公司负责本项目的投资、融资、建设及运维；项目公司通过政府付费获取合理的投资回报。本项目特许经营期设定为 15 年（包含 3 年建设期）。本项目 PPP 合作期结束后将项目公司所有资产无偿移交给襄阳市人民政府或其指定的相关部门。12、本项目 PPP 运作方式见下图 3 所示：襄阳市庞公大桥 PPP 项目物有所值报告 江苏现代咨询 7 图 3 项目 PPP 运作方式（四四）风险分配框架）风险分配框架 1、PPP 模式风险分担模式风险分担“风险共担、利润共享”是 PPP 项目运作的基本原则，而传统观点认为“采用 PPP 模式就是要把尽量多的风险转移给私人部门”和“承担较多的风险就可以获得较多的回报(从而把承担风险看成是获得高额回报的机会)”是不合理的。在现实操作中，让社会资本承担其无法承担的风险，一旦风险发生时又缺乏控制能力，这必然会降低社会资本提供公共设施或服务的效率和增加控制风险的总成本。由此可见，最优的风险分配并不是将所13、有风险都转移给社会资本方，而是寻求一种方案实现政府方和社会资本方的总管理成本最小化。因此，在 PPP 实际运作中必须合理分担项目风险。2、PPP 模式风险分担的基本原则模式风险分担的基本原则 根据财政部PPP 项目合同指南（试行）说明，PPP 项目应当按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目社会资本社会资本 襄阳市襄阳市人民政府人民政府 项目公司项目公司（SPVSPV）实施及监管实施及监管 建设建设管管襄阳市襄阳市庞公大桥庞公大桥 公益性公益性资产资产移交移交 政府付费（可用性政府付费（可用性+运维绩效）运维绩效）襄阳襄阳市建委市建委 运营维护运营维护 襄14、阳市建襄阳市建管管中心中心 授权授权 襄阳市建委襄阳市建委 PPP 合作合作 襄阳市庞公大桥 PPP 项目物有所值报告 江苏现代咨询 8 回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。PPP 合同中风险分配的基本原则包括：（1）承担风险的一方应该对该风险具有控制力、最有效率；（2）承担风险的一方能够将该风险有效应对（例如通过购买相应保险）；（3）承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机；（5）如果风险最终发生，承担风险的15、一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。3、本项目风险分担的基本框架、本项目风险分担的基本框架 本项目风险分配基本框架如下表 1 所示：表表 1 1 本项目风险分担基本框架本项目风险分担基本框架 风险因素风险因素 风险分担风险分担 应对措施应对措施 政府信用风险 政府承担 要求当地政府出具书面承诺，并在正式协议中要求政府有声明与保证条款。政府干预风险 政府承担 PPP 项目合同明确双方的权责，对政府的监管方式予以清晰化。特许权收回/国有化风险 政府承担 明确协议中的退出机制和项目终止时的补偿办法。征地/场地可及性风险 政府承担 协议中明确规定政府负责在规定时间内获取土地、拆除政府文件要16、求的影响通航的码头 融资风险 社会资本承担 社会资本应拓宽融资渠道，保持与金融机构良好关系，协议中明确融资完成的期限，否则取消中标人资格。襄阳市庞公大桥 PPP 项目物有所值报告 江苏现代咨询 9 工程建设造价风险 社会资本承担 本项目政府与社会资本共同承担市场价格风险，工程主要材料价格风险按照约定的分担机制分摊；工程变更风险由政府方按照约定承担。项目工程建设费用、以及除 PPP 合同、工程总承包合同明确约定应由政府方相关主体承担的费用外，均由项目公司承担。项目公司须做好项目工程造价成本控制。工程可用性质量风险 项目公司承担 项目公司对工程建设质量管理负责，政府委派第三方监理单位对施工过程进行17、监督管理，但第三方出具的验收报告并不减轻项目公司对工程质量的责任。工程进度及完工风险 项目公司承担 本项目工程进度完工风险主要由项目公司承担，如未能按进度完成质量合格工程，则承担因此造成的违约责任。如因政府方原因造成进度延误的责任，则豁免项目公司违约责任。项目运营风险 项目公司承担 授权期限内由项目公司负责道路、桥梁的运营维护，协议约定绩效考核的关键指标，政府根据绩效考核情况支付年度运维绩效付费。土地使用风险 项目公司承担 本项目土地的使用为市政工程建设用地，项目公司不拥有市政工程建设土地使用权，由政府负责无偿提供项目用地。待项目合作期结束后，项目公司将土地使用权无偿移交政府或指定机构。在特许18、经营期内，项目公司不得转让、出租、抵押划拨用地土地使用权或者改变土地用途。防洪、水土保持、通航安全、水产资源保护风险 项目公司承担 项目公司施工过程中应严格按照各相关部门的文件意见、指示和规范要求，负责项目施工过程中、施工后运维阶段的防洪、水土保持、通航安全、水产资源保护等工作。通货膨胀风险 双方共担 协议中规定合理的调价公式，将价格与一定的CPI 涨幅挂钩。文物保护风险 双方共担 施工前的文物勘探和保护工作由政府负责；施工和运维期间的文物持续保护工作由项目公司负责。襄阳市庞公大桥 PPP 项目物有所值报告 江苏现代咨询 10 利率风险 双方共担 政府保留对于融资利率的监管权，保障本项目使用利19、率水平最优惠的融资贷款方式；政府承担项目融资过程中的利率变动风险，当利率变动持续时间超过六个月的，将启动政府付费调价机制 项目审批风险 双方共担 前期建设前的审批由政府方负责，但襄阳市政府不承担由于国家宏观政策、区域战略规划等非襄阳市政府可控因素致使其审批受阻、延误的风险；建设施工期、运维期相关审批工作由项目公司负责。政策和法律变更风险 双方共担 本级政府可控的政策和规章管理条例变动风险由政府承担，中央和上级政府政策变更项目公司需遵照执行，项目公司应加强政策预判，制定预案。不可抗力风险 双方共担 在协议中设置合理合法的不可抗力条款，对发生的后果承担进行明确。项目公司应为项目设施购买相关保险，用20、以灾害后项目设施的修复。4、本项目主要风险分析、本项目主要风险分析 项目 PPP 风险分配需要根据项目实际情况，以及各方的风险承受能力，在谈判商讨的过程中确定。本项目主要风险的分担安排如下：1 1、征地拆迁、码头拆除实施风险征地拆迁、码头拆除实施风险 本项目涉及土地征用、房屋征收以及码头拆除工作，此部分风险应当由政府实施承担。社会资本承担约定金额的征地拆迁费，除此以外社会资本不承担因此造成的风险。本项目工程涉及的拆迁、码头拆除量较大，关于拆迁的安排是 PPP 顺利运作的关键之一。根据湖北省港行管理局的通航安全影响论证要求“施工前须拆除官码头、兴武街码头、平站结合码头、回龙式码头等”。本项目应尽21、快启动征地、拆除工作，涉及项目工程建设用地并不一次性全部移交，而是按照具备一定的开工条件的要求，由政府方向项目公司分阶段提供施工作业面。2 2、项目、项目融资风险融资风险 襄阳市庞公大桥 PPP 项目物有所值报告 江苏现代咨询 11 本项目融资风险主要由社会资本承担，社会资本应拓宽融资渠道，保持与金融机构良好关系。采购阶段社会资本必须提供能证明其融资能力的相关文件，PPP 协议中明确融资交割完成的期限，否则取消中标人资格。本项目政府方确定的未来项目公司实际债务融资资金成本率控制水平为 5.88%(暂定)，超出的部分融资成本由社会资本承担。3 3、项目工程项目工程建设投资风险建设投资风险 本项目22、涉及的工程建设投资额较大，对于工程造价的控制至关重要，项目工程建设投资风险主要由项目公司承担。本项目政府与社会资本共同承担市场价格风险，工程主要材料价格风险分担按公路工程标准施工招标文件（2009）版条款 16.1.1 执行，并规定每半年按照价格调整公式进行调整。本项目工程建设费用、以及除 PPP 合同、工程总承包合同明确约定应由政府方相关主体承担的费用外，均由项目公司承担。项目公司须做好项目工程造价成本控制。4 4、工程可用性风险、工程可用性风险 桥梁、道路、匝道等工程设施的可用性风险基于项目设计和工程建设质量，一般市政类项目社会资本不具备确认设计适用性的管理能力，因此项目设计的适用性管理由23、政府承担，而工程建设质量管理由社会资本承担。政府委派第三方监理单位对施工过程、竣工验收、项目到期移交验收进行监督管理，政府通过完工竣工验收、运营阶段考核以及移交验收确认项目的可用性，但第三方出具的验收报告并不减轻项目公司对工程建设质量负责。5 5、工程进度及完工风险、工程进度及完工风险 本项目工程进度完工风险主要由项目公司承担，如未能按进度完成质量合格工程，则承担因此造成的违约责任。如因政府方原因造成进度延误的责任，则豁免项目公司违约责任。6 6、项目运营风险项目运营风险 襄阳市庞公大桥 PPP 项目物有所值报告 江苏现代咨询 12 本项目授权期限内由项目公司负责道路、桥梁的运营维护，该运营风24、险由项目公司承担。项目协议中约定绩效考核的关键指标，政府根据绩效考核情况支付政府年度付费。7 7、项目土地、项目土地使用使用风险风险 本项目属于道路桥梁工程设施项目，项目公司不拥有市政工程建设土地使用权，由政府负责无偿提供项目用地。待项目合作期结束后，项目公司将划拨用地使用权无偿移交政府或指定机构。在特许经营期内，项目公司不得转让、出租、抵押划拨用地土地使用权或者改变土地用途。8 8、防洪、水土保持、通航安全、水产资源保护风险防洪、水土保持、通航安全、水产资源保护风险 项目公司施工过程中应严格按照各相关部门的文件意见、指示和规范要求，负责项目施工过程中、运维阶段的防洪、水土保持、通航安全、文物25、勘探、水产资源保护等工作。9 9、文物勘探和保护风险、文物勘探和保护风险 施工前的文物勘探和保护工作由政府负责；施工和运维期间的文物持续保护工作由项目公司负责。1010、利率风险、利率风险 因利率变动属项目公司非可控因素，利率变动风险由项目公司与政府双方共担。本项目将建立利率变动的政府付费调价机制，实现政府与社会资本的风险分摊。当运维期间利率变动持续时间超过六个月且变动幅度超过约定范围，将启动政府可用性付费调价机制。1111、项目审批风险项目审批风险 本项目涉及的审批内容主要为桥梁基础设施建设的审批，审批权限主要在襄阳市政府部门，以及部分省部级职能部门（包括长江水利委员会、省港行管理局、农业部26、长江流域渔政监督管理办公室、省环保厅），报批内容多、需协调部门多。襄阳市庞公大桥 PPP 项目物有所值报告 江苏现代咨询 13 项目施工建设前的审批由政府方负责取得以促进项目尽早开工建设，但项目公司必须满足取得审批的条件。襄阳市政府不承担由于国家宏观政策、区域战略规划等非襄阳市政府可控因素致使其审批受阻、延误的风险。项目公司成立后建设施工期、运维期相关审批工作由项目公司负责。1212、政策变动风险政策变动风险 政策变动风险指由于项目公司外部法律环境发生变化或法律主体的作为及不作为、政府政策变化等，而对项目公司带来负面法律责任或后果的可能性。本项目属于道路桥梁类项目，涉及项目建设及运营方面的国土27、税务、环保、通航、渔业等方面的法律法规的不利变化将导致项目公司额外支出增加。本级政府可控的政策和规章管理条例变动风险由政府方承担，中央和上级政府政策变更项目公司需遵照执行自行承担，项目公司应加强政策预判，制定预案。1313、通货膨胀风险、通货膨胀风险 通货膨胀风险是指由于项目成本物价指数变动而引起的产品、服务价格变动而带来的风险，与利率风险一样属于项目公司难以控制的系统性风险。本项目通货膨胀风险由政府与项目公司共担，PPP 协议中规定合理的调价公式，将运维绩效付费价格与一定的 CPI 涨幅挂钩，每隔 3 年调价一次。（六六）付费机制）付费机制 本项目主要采用“可用性付费”+“运维绩效付费”的28、政府付费购买机制，以匹配建设期和运维期不同的合作目标。（1）可用性付费 项目可用性付费，是指政府依据项目公司所提供的项目设施或服务是否符合合同约定的标准和要求来付费，只要项目公司所提供设施或服务符合合同约定的性能标准即可获得付费。本项目可用性付费，主要是项目公司为政府公共服务职能的执行提供可用的桥梁道路资产，由政府按照一定的投资收益率支付服务费用，可用性服务费的支付周期为 12 年。（2）运维绩效付费 襄阳市庞公大桥 PPP 项目物有所值报告 江苏现代咨询 14 运维绩效付费，是指项目公司为维持本项目可用性之目的所提供的绩效标准运维服务（包括桥梁养护、道路维护等），而获得的政府付费，主要包括本29、项目划定范围内的运营维养成本、税费及必要的合理回报。三三、物有所值评价物有所值评价 物有所值（Value for Money，VfM）评价是判断是否采用 PPP 模式代替政府传统投资运营方式提供公共服务项目的一种评价方法。中华人民共和国境内拟采用 PPP 模式实施的项目，应在项目识别或准备阶段开展物有所值评价。根据PPP 项目合同指南（试行）和PPP 物有所值评价指引（试行）的要求，财政部门（或 PPP 中心）应会同行业主管部门共同做好物有所值评价工作，并积极利用第三方专业机构和专家力量，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。通过物有所值评价的项目，可进行财政承受能力论证。（一一）定性评价定30、性评价 1、定性评价定性评价概述概述及方法及方法 PPP 模式下政府采购的本质在于将政府部门承担的公共产品服务提供职能交给更有效率的社会资本来操作，公共产品的社会效益导向和社会资本的经济效益导向之间的天然冲突成为政府采购需要解决的焦点，因此在进行 PPP 项目物有所值定性评价的过程中政府需要关注更多的项目内外层面难以量化的要求，以实现项目运作的公众满意，这是 PPP 项目政府采用物有所值定性评价的主要原因。定性评价通常采用问卷调查和专家咨询的方式进行，评价内容侧重于项目PPP 模式的可行性、有益性、可实现性，其可以恰当的考察项目无法具体量化的社会效益。本报告从财政部PPP 项目合同指南（试行）31、和PPP 物有所值襄阳市庞公大桥 PPP 项目物有所值报告 江苏现代咨询 15 评价指引（试行）确定的基本框架出发，针对本项目的区域状况、行业特征、合作模式和实际情况，筛选指标、构建评价体系。2、评价评价步骤步骤 根据PPP 物有所值评价指引（试行）的规定，定性评价步骤主要分为以下几个阶段：第一阶段资料准备，主要包括：（初步）实施方案、风险识别和分配情况、新建或改扩建项目的（预）可行性研究报告、设计文件等。第二阶段确定评价指标、权重及评分，由项目本级财政部门（或 PPP中心）会同行业主管部门，明确定性评价程序、指标及其权重、评分标准等基本要求。第三阶段召开专家组会议，项目本级财政部门（或 PP32、P 中心）会同行业主管部门组织召开专家组会议，专家组会议基本程序如下：专家在充分讨论后按评价指标逐项打分，专家打分表见附件；按照指标权重计算加权平均分，得到评分结果，形成专家组意见。项目本级财政部门（或 PPP 中心）会同行业主管部门根据专家组意见，做出定性评价结论。原则上，评分结果在 60 分（含）以上的，通过定性评价；否则，未通过定性评价。3、评价指标评价指标 本项目的定性评价指标分为基本评价指标和补充评价指标，其中基本评价指标体系包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等六项；而补充评价指标由项目本级财政部门（或 PPP 中心）会同33、行业主管部门，根据具体情况设置，补充评价指襄阳市庞公大桥 PPP 项目物有所值报告 江苏现代咨询 16 标主要是六项基本评价指标未涵盖的其他影响因素，包括项目规模大小、预期使用寿命长短、社会效益等。本报告以六大基本指标为基础、四大补充评价指标为辅助进行定性评价，并结合本项目情况对各项指标作简要阐述：1 1）基本评价指标基本评价指标 （1）全生命周期整合程度全生命周期整合程度 该指标主要考核在项目全生命周期内，项目设计、投融资、建造、运营和维护等环节能否实现长期、充分整合。首先，就本项目而言，其主要参与主体包括襄阳市政府、襄阳市财政局、襄阳市建委及社会资本方等，通过项目合同明确各方职能。而在项目34、实际运作过程中，政府方可通过合同约定对项目整个生命周期中的各阶段进行管理和把控，从而实现项目管理的高效整合。其次，本项目采取 PPP 模式运作，根据 PPP 相关的法律和政策要求，构建了一套包含PPP 项目合同、股东合同、施工总承包合同等完备的项目合同体系，从而整合多方主体的权利义务关系，减少实际操作过程中的时间损耗和成本损耗。最后，本项目通过一次招标采购兼具工程建设资质及融资能力的社会资本方，同时由项目公司提供长达十二年左右桥梁维养服务，这在实质上实现了项目投融资、建造、运维等运作环节的整合，降低交易成本。襄阳市庞公大桥 PPP 项目物有所值报告 江苏现代咨询 17 （2）风险识别与分配风险35、识别与分配 该指标主要考核在项目全生命周期内，各风险因素是否得到充分识别并在政府和社会资本之间进行合理分配。就本项目而言，初步实施方案中已按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，构建了相对合理的风险分配框架。其中，项目融资、建设和运营等商业风险由社会资本承担，项目征地拆迁、法律、审批等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。同时，由于本项目采用公开采购的模式，结合采购条件的分析以及投资人资格条件的设置，本项目未来的中标社会资本在融资和建设方面的市场化风险管理能力和经验相对充足，政府方因其行政管理方面的优势必36、然能够较之社会资本更好地掌控政策、法律方面的风险。因此综合来看，相对于政府传统采购模式，PPP 模式能够更好的进行分担风险，有利于实现项目物有所值。（3）绩效导向与鼓励创新绩效导向与鼓励创新 该指标主要考核是否建立以基础设施及公共服务供给数量、质量和效率为导向的绩效标准和监管机制，是否落实节能环保、支持本国产业等政府采购政策，能否鼓励社会资本创新。本项目 PPP 模式运作设计时，采用可用性付费和运维绩效服务费的政府付费机制，其中可用性付费以庞公大桥工程建设质量为导向，运维绩效服务费以运维服务的供给效率及质量为导向，运维服务将根据襄阳市桥梁养护标准进行考核，构建绩效考核与政府付费的联动关系。襄阳37、市庞公大桥 PPP 项目物有所值报告 江苏现代咨询 18 在创新方面，本项目作为公益性设施类 PPP 项目，相比传统模式，其优势在于挖掘出运营维护的空间赋予社会资本方，通过对项目运作边界以及关键性问题的界定，为本项目社会资本投资运作提供了一定的创新空间，因此，社会资本对本项目运作拥有一定的灵活自主及创新性。（4）潜在竞争程度潜在竞争程度 该指标主要考核项目内容对社会资本参与竞争的吸引力。随着我国城市的发展以及城镇化的不断推进，国内公益性设施项目市场容量不断扩充，公益性设施领域的投资人市场日趋壮大，行业内集聚了一批兼具资本投资与运营经验的优质投资人。因此就本项目而言，能够完成如此体量和水准的投资38、人相对较多，拥有相对充足的市场竞争者。同时，本项目回报稳定，初步实施方案中已经确定清晰的投资回报机制，即政府的可用性付费和运维绩效服务费支出，且将被纳入襄阳市年度财政预算支出计划，这大大提升了社会资本参与的积极度。综合来看，本项目具备较好的市场吸引能力。（5）政府机构能力政府机构能力 该指标主要考核政府转变职能、优化服务、依法履约、行政监管和项目执行管理等能力。本项目采用 PPP 运作后，政府将从项目“执行者”转变为项目“监管者”，实现政府职能转变，社会资本方以其特有的高效运营经验结合政府行政管理方面的天然优势，势必将优化项目服务质量。本项目以 PPP 项目合同约束政府方及项目公司的建设、运营39、移交等各项事宜，双方基于契约精神履行各自权利义务，襄阳市政府将依据道路桥梁行业相关标准实施行政监管。襄阳市庞公大桥 PPP 项目物有所值报告 江苏现代咨询 19 （6）可融资性可融资性 该指标主要考核项目的市场融资能力。在传统的政府采购模式下，政府往往需要在当期举借大量债务，导致政府债务规模的持续性攀升，从而信用透支、融资成本上升，难以满足政府日益增长的基础设施建设需求。相比于传统模式，PPP 模式可以缓解政府财政支出压力、平滑支出。同时，基于目前利率下行的宏观环境和国家力推 PPP 的利好政策环境下，本项目拥有较好的融资环境，在实际运作中可以采用收益权（收费权）质押的方式进行市场融资。2 40、2）补充评价指标补充评价指标 （1）项目规模项目规模 由于 PPP 前期运作成本较高，若项目本身体量不足而强行采用 PPP 运作方式，则可能出现资源不经济问题。本项目计划估算总投资为 12.5 亿元，项目规模能够满足 PPP 合作的体量要求，既不至于由于规模过度导致竞争系数下降，又不至于因为规模不足产生成本浪费。（2）预期使用预期使用寿命寿命 作为拟采用 BOT 模式的桥梁建设项目，本项目的桥梁具备足够的预期资产寿命，能够有效降低双方合作过程中的重复投资概率，保证了社会资本参与的积极性和主动性，有助于提升双方长期合作的可行性。襄阳市庞公大桥 PPP 项目物有所值报告 江苏现代咨询 20 （3）41、政策政策环境环境 基于中央大力推广 PPP 模式的背景下，中央和地方不断出台针对性的政策和办法，结合之前招投标法和政府采购法的规范运作，对本项目拟以 PPP 模式推进不存在法律方面的障碍。公益类基础设施建设作为国家推行 PPP 模式的重点领域，法律层面对本项目的经营规定较为明确，适宜采用 PPP 模式。（4）社会效益社会效益 本项目采用 PPP 模式运作，在一定程度上能够规避政府单方融资、运营带来的低效问题。政府方以合理经济回报的补偿方式激励社会资本积极主动参与运营，可以更好地实现本项目的社会效益。4、权重设置权重设置 根据PPP 物有所值评价指引（试行）的规定，由项目本级财政部门（或 PPP42、 中心）会同行业主管部门，明确定性评价指标权重，在各项评价指标中，六项基本评价指标权重为 80%，其中任一指标权重一般不超过 20%；补充评价指标权重为 20%，其中任一指标权重一般不超过 10%。表表 2 2：权重表：权重表 指标指标 权重权重 基 本 指 标 全生命周期整合程度 15%风险识别与分配 15%绩效导向 10%鼓励创新 5%潜在竞争程度 15%政府机构能力 10%襄阳市庞公大桥 PPP 项目物有所值报告 江苏现代咨询 21 可融资性 10%基本指标小计基本指标小计 80%80%补 充 指 标 项目规模 5%预期使用寿命 5%政策环境 5%社会效益 5%补充指标小计补充指标小计 43、20%20%合计 100%100%5、评分标准评分标准 根据PPP 物有所值评价指引（试行）的规定，每项指标评分分为五个等级，即有利、较有利、一般、较不利、不利，对应分值分别为 10081、8061、6041、4021、200 分。项目本级财政部门（或 PPP 中心）会同行业主管部门，按照评分等级对每项指标制定清晰准确的评分标准。表 4：评分标准 等级等级 有利有利 较有利较有利 一般一般 较不利较不利 不利不利 得分得分 10081 8061 6041 4021 200 6、专家评审专家评审 1 1）专家组构成专家组构成 根据PPP 物有所值评价指引（试行）的规定，定性评价专家组包括财政、资44、产评估、会计、金融等经济方面专家，以及行业、工程技术、项目管理和法律方面专家等。襄阳市庞公大桥 PPP 项目物有所值报告 江苏现代咨询 22 2 2）专家专家评审评审 项目本级财政部门（或 PPP 中心）会同行业主管部门组织召开专家组会议：由各位专家根据附件一所示进行逐项打分；按照指标权重计算加权平均分，得到评分结果，形成专家组意见，如下表 3 所示。原则上，评分结果在 60 分（含）以上的，通过定性评价；否则，未通过定性评价。表 3 物有所值定性评价专家打分汇总表 指标指标 权重权重 加权得分加权得分 基 本 指 标 全生命周期整合程度 15%风险识别与分配 15%绩效导向 10%鼓励创新 45、5%潜在竞争程度 15%政府机构能力 10%可融资性 10%基本指标小计基本指标小计 80%80%补 充 指 标 项目规模 5%预期使用寿命 5%政策环境 5%社会效益 5%补充指标小计补充指标小计 20%20%合计合计 100%100%襄阳市庞公大桥 PPP 项目物有所值报告 江苏现代咨询 23 （二）（二）定量评价定量评价 1、定量评价概述及方法、定量评价概述及方法 定量评价是在假定采用 PPP 模式与政府传统投资方式产出绩效相同的前提下，通过对 PPP 项目全生命周期内政府方净成本的现值（PPP 值）与公共部门比较值（PSC 值）进行比较，判断 PPP 模式能否降低项目全生命周期成本。即46、：VFM=PSC 值PPP 值 当 VFM 大于 0 时，说明 PPP 模式比传统采购模式更有效率，即应该采用PPP 模式；而当 VFM 小于 0 时，说明 PPP 模式与传统项目经营模式相比，不能提高效率，可以不采用 PPP 模式。（1 1）PPPPPP 值的计算值的计算 PPP 值可等同于 PPP 项目全生命周期内政府方股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等各项财政支出责任的现值。（2 2）P PSCSC 值的计算值的计算 PSC 值是以下三项成本的全生命周期现值之和：（一）参照项目的建设和运营维护净成本；（二）竞争性中立调整值；（三）项目全部风险成本。参照项目可根据具体情况确定为：（一47、）假设政府采用现实可行的、最有效的传统投资方式实施的、与 PPP项目产出相同的虚拟项目；（二）最近五年内，相同或相似地区采用政府传统投资方式实施的、与PPP 项目产出相同或非常相似的项目。（3 3）折现率的选取折现率的选取 用于测算 PSC 值的折现率应与用于测算 PPP 值的折现率相同，参照政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）第十七条襄阳市庞公大桥 PPP 项目物有所值报告 江苏现代咨询 24 年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定。2、PSC 值值计算计算 根据财政部PPP 物有所值评价指引（试行），PSC 值=参照项目的建48、设和运营维护净成本现值+竞争性中立调整值现值+项目全部风险成本现值。（1）运营维护净成本 建设净成本建设净成本主要包括参照项目设计、建造、升级、改造、大修等方面投入的现金以及固定资产、土地使用权等实物和无形资产的价值，并扣除参照项目全生命周期内产生的转让、租赁或处置资产所获的收益。运营维护净成本运营维护净成本主要包括参照项目全生命周期内运营维护所需的原材料、设备、人工等成本，以及管理费用、销售费用和运营期财务费用等，并扣除假设参照项目与 PPP 项目付费机制相同情况下能够获得的使用者付费收入等。（2）竞争性中立调整值 竞争中立调整竞争中立调整是指单纯由政府运营服务而产生的利或弊，针对这些利弊对49、成本进行增加或减少的调整，通过竞争中立调整可以排除由于政府部门通过公共关系可以得到的相对私营机构的竞争优势。竞争中立调整对于不同的项目其包含的内容有差异，应根据项目的具体情况进行分析，其根本目的是保证 PSC 与 PPP 报价的可比性和一致性。通常，竞争中立调整主要有两部分，一部分是由于公有制造成的国家税收义务上的区别，一部分是公有制带来的国家监管成本的差异。根据根据PPP 物有所值评价指引（试行）竞争性中立调整值主要是采用政竞争性中立调整值主要是采用政府传统投资方式比采用府传统投资方式比采用 PPPPPP 模式模式实施项目少支出的费用，通常包括少支出的土实施项目少支出的费用，通常包括少支出的50、土地费用、行政审批费用、有关税费等。地费用、行政审批费用、有关税费等。（3）项目全部风险成本 襄阳市庞公大桥 PPP 项目物有所值报告 江苏现代咨询 25 项目全部风险成本项目全部风险成本包括可转移给社会资本的风险承担成本和政府自留风险的承担成本。参照政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）第二十一条风险承担支出应充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任，可采用比例法、情景分析法及概率法进行测算。如果 PPP 合同约定保险赔款的第一受益人为政府，则风险承担支出应为扣除该等风险赔款金额的净额。政府自留风险承担成本等同于 PPP 值中的全生命周期风险承担支出责任，两者在51、 PSC 值与 PPP 值比较时可对等扣除。3、评价过程、评价过程（1）PSC 值值测算测算 1 1）计算依据计算依据 （1）项目范围 根据庞公大桥核准申请报告的推荐方案，襄阳庞公大桥采用襄阳市规划确定的炮铺街线位方案。路线起于长征路大庆路路口，止点位于星光大道庞公路路口，包括主线的过江桥梁工程、两岸的接线及疏解工程，路线全长2.6km。庞公大桥采用双向六车道，行车速度 60kmh，跨江段考虑非机动车、行人通过，桥面总宽 34.5m，匝道桥桥面总宽 8.5m。主桥采用 378m+378m 三塔悬索桥方案，引桥采用 30m 跨度的预应力混凝土连续梁布置，跨城市道路节点桥跨径加大到 35m55m，52、樊城侧在炮铺街沿主线设置一对上下桥匝道，襄城侧在建锦路之前沿主线设置一对上下桥匝道。工程与大庆路、庞公路形成平面交叉，与解放路、汉江大道、滨江路、建锦路形成立体交叉。本项目计划建设期为 3 年，根据项目核准报告投资概算，项目估算静态投资总额为 123552.72 万元，其中项目建安费用 87530 万元，设备工器具费用 1397.2 万元，拆迁及专项费用 15444.36 万元（拆迁费为 13390 万元），工襄阳市庞公大桥 PPP 项目物有所值报告 江苏现代咨询 26 程前期准备及其他费用 10376.06 万元，预备费 8804.84 万元。本项目具体建设内容以行政许可确认的规划设计方案为53、准，具体投资额以项目公司实际投入并经政府指派的审计机构审计确认为准。（2）政府传统经营模式 该项目的传统运作模式是由财政拨款给襄阳市政府投资工程建设管理中心，由其负责项目的建设，竣工验收后交由襄阳市相关职能部门运营、管理，费用由财政预算拨款。（3）数据选择 本项目以襄阳市庞公大桥项目核准申请报告中的投资、运营数据作为基础，测算 PSC 的值；以襄阳市庞公大桥 PPP 项目实施方案中政府支出数据为基础，测算 PPP 模式下的政府支出现值。为了能相对客观、合理的预估政府自主投资时该项目的财务数据（包括桥梁维养费用），此处以访谈的形式就相关数据的选取进行了调研，调研对象包括襄阳市财政局、襄阳市政府投54、资工程建设管理中心、襄阳市汉江大桥养护中心及相关行业专家。（4）竞争中立调整和风险分担依据 本项目的竞争中立调整主要集中在税收上，由于建造运营单位都属于政府职能部门，不需缴纳相关税费，而采取 PPP 方式运作，需要组建项目公司，项目公司需缴纳增值税、城建税及教育费附加和企业所得税。由于同类型项目风险统计数据缺失，本报告结合专家经验数据、一般行业统计数据，得到风险发生概率和损失值，经计算得到政府投资模式下本项目全部风险承担值包括政府自留风险值、可转移风险值。数据准确性有待商榷，风险的定量分析报告仅供参考。（5）折现率的确定 用于测算 PSC 值的折现率应与用于测算 PPP 值的折现率相同，参照政55、府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）第十七条襄阳市庞公大桥 PPP 项目物有所值报告 江苏现代咨询 27 年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定。根据 2016 年湖北省政府一般债券（发行）公共，10 年期政府债券利率为 3.21%2 2）基本假设基本假设 本项目经营期限为 15 年（含建设期 3 年），故在计算 PSC 值时以 15年（含建设期 3 年）为周期；本项目估算静态投资额总额为 123552.72 万元，假设传统模式下政府建设投资金额的 75%来自银行贷款，银行贷款利率为 4.9%；运维绩效服务费现暂按住房与城乡建设部56、下发的市政工程设施养护维修估算指标（HGZ-120-2011）及湖北省市政工程消耗量定额及统一基价表估算，暂估年养护费用 472.57 万元；参考国内同类型其他桥梁历史运维数据，建议本项目运维绩效付费每年 200-300 万元。其他数据以襄阳市财政局、市建管中心、市桥管中心等相关部门提供为准。3 3）参照项目的建设和运营维护净成本的参照项目的建设和运营维护净成本的计算计算 （1）建设总投资 本项目静态总投资约为 123552.72 万元，政府另配套投入码头拆除支出 6316.48 万元。（2）运营成本及财务费用 本项目的运营成本主要来自人工成本、动力费、修理费、管理费用等，运营期从竣工验收后的57、第一年开始计算。本项目的财务费用主要来自银行贷款，按照等额本金的方式偿还银行贷款，并以此调整贷款期限和利率计算。襄阳市庞公大桥 PPP 项目物有所值报告 江苏现代咨询 28 （3）项目运营收入 按照传统的政府投资、建设、运营、管理模式，该项目由襄阳市大桥处运营管理，运营经费按实际花费由财政全供，无额外收益和收入。（4）初始 PSC 值 根据财政拨款项目投融资结构，结合上述分析的建设投资支出、运营成本、财务费用支出构建现金流模型，计算得到传统政府投资模式下本项目的建设和运营维护净成本现值约为 138,524.73 万元。4 4）竞争中立调整竞争中立调整 本项目的竞争中立调整主要集中在税收上，由于58、建造运营单位都属于政府职能部门，不需缴纳相关税费，而采取 PPP 方式运作，需要组建项目公司，项目公司需缴纳增值税、城建税及教育费附加和企业所得税，本项目每年缴纳增值税和企业所得税约计 300-2200 万元。将运营期内竞争中立调整值进行折现，则本项目竞争中立的调整值为 8909.75 万元。5 5）项目全部项目全部风险调整风险调整 按照项目实施方案中风险分担要求，同时考虑 PPP 相关政策文件中关于风险的一般分配原则，本报告针对性就以下关键风险要素进行分配机制方面的说明。表表 5 5 风险要素及分担说明风险要素及分担说明 风险因素风险因素 风险分担风险分担 应对措施应对措施 政府信用风险 政59、府承担 要求当地政府出具书面承诺，并在正式协议中要求政府有声明与保证条款。政府干预风险 政府承担 PPP 项目合同明确双方的权责，对政府的监管方式予以清晰化。襄阳市庞公大桥 PPP 项目物有所值报告 江苏现代咨询 29 特许权收回/国有化风险 政府承担 明确协议中的退出机制和项目终止时的补偿办法。征地/场地可及性风险 政府承担 协议中明确规定政府负责在规定时间内获取土地、拆除政府文件要求的影响通航的码头 融资风险 社会资本承担 社会资本应拓宽融资渠道，保持与金融机构良好关系，协议中明确融资完成的期限，否则取消中标人资格。工程建设造价风险 社会资本承担 本项目政府与社会资本共同承担市场价格风险，60、工程主要材料价格风险按照约定的分担机制分摊；工程变更风险由政府方按照约定承担。项目工程建设费用、以及除 PPP 合同、工程总承包合同明确约定应由政府方相关主体承担的费用外，均由项目公司承担。项目公司须做好项目工程造价成本控制。工程可用性质量风险 项目公司承担 项目公司对工程建设质量管理负责，政府委派第三方监理单位对施工过程进行监督管理，但第三方出具的验收报告并不减轻项目公司对工程质量的责任。工程进度及完工风险 项目公司承担 本项目工程进度完工风险主要由项目公司承担，如未能按进度完成质量合格工程，则承担因此造成的违约责任。如因政府方原因造成进度延误的责任，则豁免项目公司违约责任。项目运营风险 项61、目公司承担 授权期限内由项目公司负责道路、桥梁的运营维护，协议约定绩效考核的关键指标，政府根据绩效考核情况支付年度运维绩效付费。土地使用风险 项目公司承担 本项目土地的使用为市政工程建设用地，项目公司不拥有市政工程建设土地使用权，由政府负责无偿提供项目用地。待项目合作期结束后，项目公司将土地使用权无偿移交政府或指定机构。在特许经营期内，项目公司不得转让、出租、抵押划拨用地土地使用权或者改变土地用途。防洪、水土保持、通航安全、水产资源保护风险 项目公司承担 项目公司施工过程中应严格按照各相关部门的文件意见、指示和规范要求，负责项目施工过程中、施工后运维阶段的防洪、水土保持、通航安全、水产资源保护62、等工作。襄阳市庞公大桥 PPP 项目物有所值报告 江苏现代咨询 30 通货膨胀风险 双方共担 协议中规定合理的调价公式，将价格与一定的CPI 涨幅挂钩。文物保护风险 双方共担 施工前的文物勘探和保护工作由政府负责；施工和运维期间的文物持续保护工作由项目公司负责。利率风险 双方共担 政府保留对于融资利率的监管权，保障本项目使用利率水平最优惠的融资贷款方式；政府承担项目融资过程中的利率变动风险，当利率变动持续时间超过六个月的，将启动政府付费调价机制 项目审批风险 双方共担 前期建设前的审批由政府方负责，但襄阳市政府不承担由于国家宏观政策、区域战略规划等非襄阳市政府可控因素致使其审批受阻、延误的风险63、；建设施工期、运维期相关审批工作由项目公司负责。政策和法律变更风险 双方共担 本级政府可控的政策和规章管理条例变动风险由政府承担，中央和上级政府政策变更项目公司需遵照执行，项目公司应加强政策预判，制定预案。不可抗力风险 双方共担 在协议中设置合理合法的不可抗力条款，对发生的后果承担进行明确。项目公司应为项目设施购买相关保险，用以灾害后项目设施的修复。为了尽可能合理量化各风险，本报告根据上述风险分配框架，对项目实施机构和 PPP 运作、风险管理方面的专家进行调研，采集风险损失以及经营期内各年份风险发生概率的定量数据，经筛选和加权平均来确定最终数据。根据风险损失和风险概率构建现金流模型,测算不同模64、式下的风险支出现值。在传统政府投资模式下，政府方需承担的主要风险主要有政策变更风险、拆迁风险、项目审批风险、利率风险、通货膨胀风险、工程管理风险、融资风险、运营风险、进度风险、不可抗力风险等。根据在传统政府投资模式下风险损失和风险概率构建现金流模型,测算得到政府投资模式下的全部风险支出现值为 22,886.30 万元，由政府自留风险和可转移风险构成。其中政府自留风险与襄阳市庞公大桥 PPP 项目物有所值报告 江苏现代咨询 31 PPP 模式下政府承担的风险支出相一致，根据测算 PPP 模式下的政府自留风险支出为 9,158.89 万元。6 6）PSCPSC 值值 在政府传统采购模式下，PSC 65、值为 170,320.78 万元，其各组成部分如下表6 所示：表表 6 PSC6 PSC 值构成表值构成表 （单位单位：万元万元）传统政府投资模式下财政支出现值（传统政府投资模式下财政支出现值（PSCPSC 值）值）序号序号 项目项目 现值现值 1 参照项目的建设和运营维护净成本 138,524.73 2 竞争中立调整 8909.75 3 项目全部风险成本 政府自留风险 9,158.89 可转移风险 13,727.41 4 PSC 值 170,320.78（2）PPP 值值 1 1）政府政府股权股权投资和运营投资和运营补贴补贴财政财政支出支出 本项目尚处于项目准备阶段，无法获得项目公司的实际收66、益资料，此处以财政承受能力论证中的政府投资支出 13038.47 万元（其中政府股权支出6519.24 万元，配套支出 6316.48 万元）、运营期年度政府运营补贴支出 12252万元/年17187 万元/年数据为基准，计算 PPP 模式下政府支出现值，折现率按同期政府债券收益率 3.21%计算，经测算政府投资和运营期财政支出现值为141484.57 万元。襄阳市庞公大桥 PPP 项目物有所值报告 江苏现代咨询 32 2 2）政府自留风险政府自留风险 在 PPP 模式下，本着“风险共担、收益共享”原则，政府将根据风险类型和控制力自留并转移部分风险到项目公司。在 PPP 模式下政府将主要的融资67、风险、运营风险、进度风险、工程管理风险转移给项目公司，政府需承担的风险主要为政策变更风险、拆迁风险、审批风险、通货膨胀风险、不可抗力风险。根据在 PPP 模式运作下政府自留风险损失和风险概率构建现金流模型,测算得到 PPP 投资模式下政府自留风险支出现值 9158.89 万元。PPP 模式运营下，政府全生命周期支出的 PPP 值为 150，643.46 万元。4、定量评价结果定量评价结果 按照物有所值定量评价方式，政府传统采购模式的 PSC 值和 PPP 模式下政府支出 PPP 值对比情况如下表 7 所示：表表 7 7 物有所值结果对比表物有所值结果对比表（单位单位：万元万元）项目项目 PSC68、PSC 值值 PPPPPP 值值 参照项目的建设和运营维护净成本 138,524.73 竞争中立调整（税费的影响）8909.75 全部风险成本 政府自留风险 9,158.89 9,158.89 可转移风险 13,727.41 PPP 模式下政府支出 -141,484.57 现值总计 170,320.78 150,643.46 物有所值（VFM）19,667.32 综上，本项目物有所值定量评价结果为 19,667.32 万元，PSC 值大于 PPP值。根据财政部PPP 物有所值评价指引（试行）第三十三条 PPP 值小于或等于 PSC 值的，认定为通过定量评价。因此，本项目“通过”物有所值定量评价69、。从定量分析的视角本项目采用PPP 模式运作可行。襄阳市庞公大桥 PPP 项目物有所值报告 江苏现代咨询 33 四四、评价结论、评价结论 本项目通过定性指标体系构建和专家评分过程完成物有所值的定性评价，在此基础上通过对 PPP 项目全生命周期内政府方净成本的现值（PPP 值）与公共部门比较值（PSC 值）进行比较，判断 PPP 模式能否降低项目全生命周期成本，完成定量的物有所值评价。无论从定性角度还是从定量角度出发，本项目采用 PPP 模式运作均能通过物有所值评价。襄阳市庞公大桥 PPP 项目物有所值报告 江苏现代咨询 34 五五、附件、附件 附件一附件一：物有所值定性评估标准物有所值定性评估70、标准 编号编号 评价指标评价指标 评价内容评价内容 评分标准评分标准 1 全生命周期整合 项目的设计、投融资、运营维护等所有环节能否有机整合；能否有效提高全生命周期的工作效率。81-100：项目所有环节（包括融资、投资、建设、运营维护）都能整合；61-80：项目所有环节基本完整，绝大部分工作得到整合；41-60：项目所有环节中不能将投资、建设、运营等某一环节整合；21-40：项目所有环节中不能将其中的若干环节整合；0-20：项目所有环节中的各项工作均为独立、分散，无法整合。2 风险识别与分配 各风险因素是否得到充分识别并在政府和社会资本之间进行合理分配。81-100：已进行深入、全面的风险识别71、，风险分担机制合理、可行，风险承担主体具有较好的风险控制和管理能力；61-80：已进行较为深入的风险识别，风险分担机制较为合理、可行，风险承担主体对大部分风险具有控制和管理能力；41-60：已进行初步的风险识别，风险识别尚不够全面，虽设定风险分担机制，但可行性较弱，风险承担主体的风险控制和管理能力较弱；21-40：已开展风险识别工作，但未能清晰识别项目中的各类风险，风险分担机制不可行，风险承担主体不具备风险控制和管理能力；0-20：尚未开展风险识别，未设定风险分担机制。3 绩效导向 是否建立以基础设施及公共服务质量和效率为导向的绩效标准和监管机制。81-100：围绕基础设施供给质量和效率建立绩72、效指标，且监测管理机制和激励机制设定合理；61-80：围绕基础设施供给质量和效率建立了绩效指标，监测管理机制和激励机制的合理性在可接受范围内；41-60：围绕基础设施供给质量和效率建立了部分指标，监测管理机制和激励机制的合理性襄阳市庞公大桥 PPP 项目物有所值报告 江苏现代咨询 35 在可接受范围内；21-40：绩效指标设定较为随意，缺乏相关参考依据，监测管理机制和激励机制的设定不太具有合理性；0-20：绩效指标设定无市场逻辑，缺乏相关参考依据，监测管理机制和激励机制设定不合理。4 鼓励创新 项目是否具有创新空间和创新能力 81-100：项目在服务提供、组织管理等众多方面几乎无限制，可完全进73、行独立自主创新，创新能力强；61-80：项目在服务提供、组织管理等众多方面限制较少，可较好进行独立自主创新，创新能力较强；41-60：项目在服务提供、组织管理等众多方面有一定限制，可进行一定范围的独立自主创新，创新能力一般；21-40：项目在服务提供、组织管理等众多方面限制较多，较难进行独立自主创新，创新能力较弱；0-20：项目在服务提供、组织管理等众多方面限制非常多，无法进行独立自主创新，缺乏创新能力。5 潜在竞争程度 能否引起市场主体广泛参与兴趣 81-100：项目具有很大市场吸引力，存在较多可参与竞争的市场主体，已有多家市场主体有意向参与，竞争程度激烈；61-80：项目具有较大市场吸引力74、，存在较多可参与竞争的市场主体，预计将有多家市场主体参与，竞争程度较高；41-60：项目市场吸引力一般，存在可参与竞争的市场主体，预计将有一部分市场主体参与，竞争程度一般；21-40：项目缺乏市场吸引力，存在少量可参与竞争的市场主体，预计将有少量市场主体参与，市场竞争不足；0-20：项目严重缺乏市场吸引力，预计难以找到可参与竞争的市场主体，市场竞争严重缺乏。6 政府机构能政府履约能力及能否对81-100：政府具备很强的履约能力，不能履约可能性很小，相关政府部门能很好行使监督襄阳市庞公大桥 PPP 项目物有所值报告 江苏现代咨询 36 力 项目进行有效监督 权；61-80：政府具备较强的履约能力75、，不能履约可能性较小，相关政府部门能较好行使监督权；41-60：政府具备较强的履约能力，但预计不能履约可能性较大，相关政府部门能基本行使监督权；21-40：政府履约能力不强，但预计未来将得到改善，相关政府部门行使监督权存在一定困难；0-20：政府履约能力不强，且预计未来无法改善，不能履约可能性很大，相关政府部门无法充分行使监督权。7 融资可行性 项目融资是否具备可行性 81-100：项目对金融机构吸引力很大，普遍容易获得融资，已有多家金融机构表达意向；61-80：项目对金融机构吸引力较大，且市场主体融资能力强，较容易获得融资；41-60：项目对金融机构吸引力一般，且市场主体融资能力不强，可取得76、更多支持条件获得融资；21-40：项目对金融机构吸引力较差，且市场主体融资能力不强，不易取得更多支持条件获得融资；0-20：项目对金融机构吸引力差，且市场主体融资能力不强，融资非常困难。8 项目规模 项目规模适合采用PPP模式运作 81-100：项目规模、体量合适，符合现行法律法规规章和政策等的要求，市场响应程度高；61-80：项目规模、体量合适，符合现行法律法规规章和政策等的要求，市场响应程度较高；41-60：项目规模、体量较为合适，基本符合现行法律法规规章和政策等的要求，市场响应程度一般；21-40：项目规模、体量较为合适，部分符合现行法律法规规章和政策等的要求，市场响应程度低；0-20：77、项目规模、体量不合适，不符合现行法律法规规章和政策等的要求，市场响应程度低。9 预期使用寿命 项目具备足够的预期资产寿命 81-100：项目资产预期使用寿命非常长，合作期内资产重复投资率非常低；61-80：项目资产预期使用寿命长，合作期内资产重复投资率低；41-60：项目资产预期使用寿命较长，合作期内资产重复投资率较低；襄阳市庞公大桥 PPP 项目物有所值报告 江苏现代咨询 37 21-40：项目资产预期使用寿命较短，合作期内资产重复投资率较高；0-20：项目资产预期使用寿命非常短，合作期内资产重复投资率非常高。10 政策环境 宏观政策环境是否支持 81-100：PPP 运作相关政策非常完备，78、国家及地方大力鼓励该项目采用 PPP 模式运作；61-80：PPP 运作相关政策完备，国家及地方鼓励该项目采用 PPP 模式运作；41-60：PPP 运作相关政策较为完备，国家及地方较为鼓励该项目采用 PPP 模式运作；21-40：PPP 运作相关政策不完备，国家及地方不鼓励该项目采用 PPP 模式运作；0-20：缺乏 PPP 运作相关政策，国家及地方不鼓励该项目采用 PPP 模式运作。11 社会效益 是否能够更好满足社会需求 81-100：项目采用 PPP 模式运作非常高效，能更好的满足社会需求；61-80：项目采用 PPP 模式运作高效，能满足社会需求；41-60：项目采用 PPP 模式运79、作较为高效，能较好满足社会需求；21-40：项目采用 PPP 模式运作效率一般，能基本满足社会需求；0-20：项目采用 PPP 模式运作效率低，不能满足社会需求。注：1、本项目的定性分析评价由评审专家依据评价参考标准，结合评价指标体系中的各项评价内容进行分析评价，通过百分制评分法进行打分，结合权重算出各项评价内容的加权得分，得分保留两位小数。2、项目权重约定详见报告正文。3、项目得分范围及结论：61-100：本项目适合采用 PPP 模式，与传统模式比较，具有物有所值；0-60：本项目不宜采用 PPP 模式，与传统模式比较，不具有物有所值。襄阳市庞公大桥 PPP 项目物有所值报告 江苏现代咨询 38 附件二附件二 专家打分结果专家打分结果 物有所值定性评价专家打分表 指标指标 权重权重 加权得分加权得分 基 本 指 标 全生命周期整合程度 15%风险识别与分配 15%绩效导向 10%鼓励创新 5%潜在竞争程度 15%政府机构能力 10%可融资性 10%基本指标小计基本指标小计 80%80%补 充 指 标 项目规模 5%预期使用寿命 5%政策环境 5%社会效益 5%补充指标小计补充指标小计 20%20%合计合计 100%100%专家签字：年 月 日 襄阳市庞公大桥 PPP 项目物有所值报告 江苏现代咨询 39