1、宜宾县地下综合管廊一期宜宾县地下综合管廊一期宜宾县宜宾县财政局财政局北京中建政研信息咨询中心北京中建政研信息咨询中心2017 年 4 月物有所值评价报告宜宾县地下综合管廊一期 PPP 项目物有所值评价报告2目目 录录第一章 项目基础信息.5一、项目概况.5二、项目产出说明.10三、项目风险分配.11四、项目公司组建与财务结构.13五、项目运作方式.14六、项目回报机制.15第二章 项目物有所值定性分析评价指标体系.15一、物有所值评价指标选择标准.15二、评价程序.16三、指标和权重.17四、评分结果和专家意见.25第三章 项目物有所值定量分析评价体系.27一、定量评价概述.27二、定量分析方2、法.27三、定量分析测算.28四、物有所值量值计算.30五、物有所值量值（VFM）的分析结论.34第四章 结论及建议.34一、结论.34二、建议.35宜宾县地下综合管廊一期 PPP 项目物有所值评价报告3前前 言言物有所值（Value For Money）是 PPP 的核心理念，也是政府评估是否采用 PPP 模式替代传统采购模式提供基础设施及公共服务的一种技术手段。物有所值评价有利于促进资源最大化利用，更好的实现基础设施项目建设和运营的经济性、效率及效果。本报告主要论证本项目是否应当采用 PPP 模式的问题。财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金201476 号）要求“积3、极借鉴物有所值评价理念和方法”；财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113 号）强调，在项目论证过程中，政府应当对 PPP 模式进行物有所值评价。2015 年 12 月 28 日，财政部发布关于印发PPP 物有所值评价指引（试行）的通知，提出要规范有序的开展物有所值评价工作。本报告在尽职调查的基础上，按照相关文件精神，借鉴国内外实践经验，根据项目相关资料进行物有所值评价工作。根据PPP 物有所值评价指引（试行）（财金【2015】167号）的规定：“应统筹定性评价和定量评价结论，做出物有所值评价结论，物有所值评价包括定性评价和定量评价。定量评价可作为项目全生命4、周期内风险分配、成本测算和数据收集的重要手段，以及项目决策和绩效评价的参考依据”。本报告利用前期调研的资料和数据，采用基本建设项目分析评价的理论和方法，定性与定量相结合，对项目经济财务进行分析评价，通过分析计算投资项目在项宜宾县地下综合管廊一期 PPP 项目物有所值评价报告4目计算期产生的预期现金流确定其投资收益水平以及相关的风险，并形成分析结论和建议。编制依据：编制依据：国家发改委、建设部联合颁发的建设项目经济评价方法与参数（第三版）；国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发【2014】43 号）；国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资【2014】2724 号）；国务院5、办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见（国办发【2015】75 号）；国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见（国办发【2015】42 号）；基础设施和公用事业特许经营管理办法（2015 年第 25号令）；财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金【2014】113 号）；关于印发PPP 物有所值评价指引（试行）的通知（财金【2015】167 号）；政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金【2015】21 号）等。宜宾县地下综合管廊一期 PPP 项目物有所值评价报告5第一章第一章 项目基础信息项目基础信息一、6、项目概况一、项目概况1 1、项目名称、项目名称宜宾县地下综合管廊一期（以下简称“本项目”）。2 2、建设内容及规模、建设内容及规模本项目位于宜宾县城北新区，本项目新建范围为一曼大道、城北组团与喜捷新城连接段、一曼大道延伸段等的综合管廊工程，本项目新建综合管廊共 7.8km。综合管廊纳入给水、排水、燃气、电力电缆和通信电缆，并按规范要求配备完备的消防、供电、照明、通风、排水、标识、监控与报警等附属设施。本项目建设总投资估算为 66,770.25 万元人民币。各条管廊的建设投资以初步设计概算批复为准。项目概况如下：节点编号道路名称管线种类管廊长度（m）管廊断面一曼大道（80m）通信1030BxH=7、6.05mx2.4m给水污水燃气一曼大道（80m）电力3370BxH=6.35mx2.4m通信给水宜宾县地下综合管廊一期 PPP 项目物有所值评价报告6节点编号道路名称管线种类管廊长度（m）管廊断面污水燃气J4245城北组团与喜捷新城连接段电力960BxH=6.35mx2.4m通信给水污水燃气J45J55一曼大道延伸段电力2440BxH=6.35mx2.4m通信给水污水燃气3 3、项目工期、项目工期本项目建设期限为 2 年。4 4、项目投资、项目投资本项目总投资为 66,770.25 万元，本项目公司注册资本金为13,354.05 万 元，占 项 目 总 投 资 的 20%。其 中，政 府 方8、 出 资1,335.41 万元，占注册资本的 10%；社会资本出资 12,018.65 万元，占注册资本的 90%。本项目融资 53,416.20 万元，占总投资比例为 80%。5 5、项目合作期限、项目合作期限宜宾县地下综合管廊一期 PPP 项目物有所值评价报告7本项目合作期限为 30 年。其中，建设期限为 2 年，运维期为28 年。6 6、项目建设的必要性分析、项目建设的必要性分析宜宾县目前仅对电力电缆铺设采用电缆沟建设外，其余各专业管线均没有进行综合管廊建设，在综合管廊建设方面可以说是一片空白，随着经济和社会的发展，宜宾县意识到综合管廊建设的迫切性和必要性：（1）对多种专业管线进行统一管9、理，避免重复开挖建设，保障交通通畅宜宾县目前地下管线的建设单位主要有建设局，供排水公司，电力局，交警队，电信，联通，移动和广电等部门，部门繁多，建设协调起来十分困难，目前仅对通信各公司管道建设进行统一协调，其余各专业管线均是各自为政，与道路建设进度不统一，造成重复开挖现象较突出。综合管廊的建设可以对各个专业进行统一的管理和监管，提高建设和管理效率，还能减少部门和行业垄断。（2）保障地下管线安全运营的需要对于电力通信电缆，传统的直埋方式受维修及扩容的影响，造成挖掘道路的频率较高。同时，电力、通信电缆是最容易受到外界破坏的城市管道，在信息时代，这两种管道的破坏所引起的损失也越来越大。对于给水管道，10、给水管道入廊后可以克服管道漏水、避宜宾县地下综合管廊一期 PPP 项目物有所值评价报告8免因外界因素引起的管道爆裂及管道维修对交通的影响，可为管道升级和扩容提供方便。（3）能够减少灾害对城市的破坏从各个国家的地震灾害统计资料显示，地震对综合管廊的损害很小。若将市政管线布置在管廊内，灾害发生后，在一定程度上减少了对水、电、通信等重要生命管线的破坏，提高了城市的安全度。（4）充分利用道路地下空间在日益拥挤的城市中，道路担当起了交通和空间两大功能，其中空间功能已经变得越来越重要。为了美化环境，原来的架空管线（如电力线，电话线等）都实行地下化，地下管线种类日趋复杂，修建综合管廊可以合理有效地利用道路下11、部空间，合理布置各专业管线。因此，在宜宾县开展建设综合管廊是非常必要的。7 7、运作的目标和意义、运作的目标和意义（1）运作的目标2015 年，国办发201561 号文国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见指出：“适应新型城镇化和现代化城市建设的要求，把地下综合管廊建设作为履行政府职能、完善城市基础设施的重要内容，在继续做好试点工程的基础上，总结国内外先进经验和有效做法，逐步提高城市道路配建地下综合管廊的比宜宾县地下综合管廊一期 PPP 项目物有所值评价报告9例，全面推动地下综合管廊建设。至 2020 年，建成一批具有国际先进水平的地下综合管廊并投入运营。”在国家政策引导下，宜宾县12、开展了关于综合管廊工程的前期研究工作，根据总体规划，编制了可行性研究报告，宜宾县发展和改革局批准了可行性研究报告，批示本项目完成了基本建设程序和手续后可开工。本项目新建范围为一曼大道、城北组团与喜捷新城连接段、一曼大道延伸段等的综合管廊工程，新建综合管廊 7.8km。综合管廊纳入给水、排水、燃气、电力电缆和通信电缆，并按规范要求配备完备的消防、供电、照明、通风、排水、标识、监控与报警等附属设施。本项目建设总投资估算为 66,770.25 万元人民币。（2）运作的意义第一，本工程的实施，可以提高宜宾县市政基础设施的现代化程度，可避免反复开挖、影响交通和环境等弊病，降低管线更新和维修成本、节约路面13、开挖和修复费用、提高资源能源传送效率、降低管线生命周期内总费用、延长管线寿命、提高服务能力，保障市政管线稳定、高效地运转，增加城市管线的综合防灾抗灾能力和使用寿命，营造良好的城市生态系统。第二，能节约城市建设用地，充分利用地下空间。管线入廊将实现综合管廊内管线紧凑合理布置，有效利用城市地下空间，节约城市用地；大幅减少城市道路开挖，提高城市生活品质。管线入廊可避免各类管线敷设和维修导致的路面频繁开挖及对城市交通影响和干扰，能有效杜绝“马路拉链”现象，便于规范管理，保证城市宜宾县地下综合管廊一期 PPP 项目物有所值评价报告10交通畅通和具名出行方便。避免各类管线多次更新、维修引起的交通堵塞和出行14、不便造成的时间和经济损失；减少管线产权单位之间的纠纷，管廊建设和管线入廊，为各类管线的扩容和更新提供了方便、快捷的操作空间，便于给水、排水、热力、电力、通讯等各类直埋管线在施工过程中相互的沟通和协商，减少各类管线权属单位之间的矛盾，降低施工难度；提高城市综合承载能力，管廊的建设提高各种管线的抵御洪水、地震等自然灾害的能力，提高城市综合防灾、减灾能力，保障城市安全运行，提高城市综合承载能力和城镇化的质量。第三、通过考察并根据综合管廊的示范效果，为今后的市政基础设施建设探索经验。二、项目产出说明二、项目产出说明本项目的产出标准为项目产出说明书，明确了本项目要响应终端服务需求，以及项目建设完成后项目15、资产要求达到的各项技术、经济标准和服务交付范围、绩效水平。同时保留了社会资本选择如何交付项目资产和服务的灵活性。城市地下综合管廊是一种将水、电、气、热、通讯等各类公共管线集中敷设预留检修通道的地下共同隧道，实施统一规划、设计、建设、管理和运营维护，可避免反复开挖、影响交通和环境等弊病，其社会效益显著，地下综合管廊建设和管线入廊，还将产生宜宾县地下综合管廊一期 PPP 项目物有所值评价报告11以下间接经济效益。本项目总投资约为 66,770.25 万元，通过本项目的建设、运营可以对实现地下综合管廊工程的积极意义：1、降低管线更新和维修成本。为管线维护提供开阔的空间，免除土方开挖、避免给水、排水、16、燃气、电力电缆、通讯电缆等不同专业在同一工作面施工、协调花费的时间，缩短施工周期，降低工程造价。2、节约路面开挖和修复费用。综合管廊使用年限长，可避免管线更新、维修引起的道路二次开挖。降低路面多次修复费用和管线的维修成本。同时增加道路的完整性和耐久性，提高道路的使用寿命。3、提高资源能源传送效率。对管线进行集中管理、维护和监控，可降低给水、燃气等管线的泄露和安全事故，提高资源能源输送效率和经济效益。4、降低管线生命周期内总费用。保障管线安全运行和服务能力，大幅降低各类管线在生命周期内的建设和运营成本。延长管线寿命，提高服务能力。管线入廊使用原来分开直埋的给水、电力、通讯等各种管线集中在管廊内敷17、设，有利于对他们进行集中管理、维护和监控。管廊管线不直接与土壤、地下水、道路结构层等接触，可延长使用寿命，提高功能和服务水平。传统电力管线使用寿命在 15-20 年左右，管廊内管线使用寿命延长至 30 年以上。三、项目风险分配三、项目风险分配宜宾县地下综合管廊一期 PPP 项目物有所值评价报告121、风险分配基本原则依据财政部 PPP 中心政府和社会资本合作模式操作指南，风险分配应当按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法18、律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。2、项目风险分配流程本项目的风险分配主要流程如图所示：图：PPP 项目风险分配流程图宜宾县地下综合管廊一期 PPP 项目物有所值评价报告133、项目风险分配方案项目风险分配方案详见宜宾县地下综合管廊一期工程 PPP 项目实施方案。四、项目公司组建与财务结构四、项目公司组建与财务结构1、项目公司的组建本项目总投资约 66,770.25 万元。本项目由宜宾开源建设投资有限公司与选定的社会资本方合资成立项目公司（社会资本方可组成联合体）。宜宾县政府授权宜宾县住房城乡规划建设和城镇管理局授予项目公司特许经营权，特许经营期限为 19、30 年（其中建设期 2年，运营期 28 年）。在特许经营期内，由项目公司负责本项目的设计、建设、融资、运营和维护等工作。2、公司财务结构本项目系市政基础设施项目，公益性较强，项目资金来源主要包括资本金注入和债权融资。根据 PPP 项目投融资结构的一般安排，并综合本项目的实际情况，本项目设计了以下投融资结构：（1）股权结构本项目总投资为 66,770.25 万元人民币，项目公司注册资本金占项目总投资的 20%，即 13,354.05 万元。其中，政府方出资1,335.41 万元，占注册资本的 10%，社会资本出资 12,018.65 万元，占注册资本的 90%。宜宾县地下综合管廊一期 PPP 20、项目物有所值评价报告14（2）债权融资结构本项目融资 53416.2 万元，占总投资比例为 80%，融资成本按照中国人民银行五年期以上贷款基准利率 6.37%计算。项目融资由项目公司及社会资本负责。本项目融资可通过发行项目收益债券或银行贷款等方式筹集。融资由项目公司及社会资本方负责。五、项目运作方式五、项目运作方式本项目突破传统的政府采购方式，采用了政府和社会资本合作（PPP）的模式。引入社会资本先进的经营理念、技术经验和管理模式以及雄厚的资本，全面提升改造的综合水平。综合考虑本项目收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配框架、投融资需求等因素，本项目拟采用“设计-建设-融资-运营-移交（DB21、FOT）”的运作方式，具体运作如下：本项目由宜宾开源建设投资有限公司与选定的社会资本方合资成立项目公司（社会资本方可组成联合体）。宜宾县住房城乡规划建设和城镇管理局授予项目公司特许经营权，特许经营期限为 30 年（其中建设期 2 年，运营期 28 年）。在特许经营期内，由项目公司负责本项目的设计、建设、融资、运营和维护等工作。政府方在行政权力范围内对项目公司的运行维护进行监督和管理。本项目建设完成后即进入运营期，项目公司可自行或委托经政府确认的第三方进行运营、维护等工作。运营期内，社会资本通过使用者付费和可行性缺口补贴回收其建设、运营成本及合理的投资宜宾县地下综合管廊一期 PPP 项目物有所值22、评价报告15收益。特许经营期满后，由项目公司将全部项目设施及相关资产、权益，按照 PPP 合同约定的机制、流程和资产范围无偿移交给政府或其指定机构。自此，完成本 PPP 项目的全过程。六、项目回报机制六、项目回报机制项目回报机制指的是项目收入的来源方式，主要包括政府付费、使用者付费和可行性缺口补助等，由项目自身经营属性所决定。本项目属于投资较大、公益属性较强、使用者付费相对不足的准经营性项目，因此项目回报机制属于“使用者付费+可行性缺口补贴”方式。本项目建设完成后即进入运营期，运营期内，项目公司负责本项目的运营、管理、维护等工作，社会资本方通过“使用者付费+政府可行性缺口补贴”的方式收回建设、23、运营成本并获得合理的投资收益。据上，本项目收入来源为：使用者付费+政府可行性缺口补贴（使用者支付的入廊费、日常维护费不足以覆盖社会资本方的建设、运营成本及合理投资收益时，由政府给予可行性缺口补贴）。本项目资本金合理利润率不超过 8%,如运营后期产生的收益超过8%，对于超过部分，由政府和社会资本按 2:1 比例进行分成。第二章第二章 项目物有所值定性分析评价指标体系项目物有所值定性分析评价指标体系一、物有所值评价指标选择标准一、物有所值评价指标选择标准宜宾县地下综合管廊一期 PPP 项目物有所值评价报告16物有所值评价标准通常归结为 3E 原则：即经济（Economy）、效率性（Efficien24、cy）、有效性（Effectiveness）。经济性是指以最低的成本购买到一定质量的对象，即支出是否节约；效率性是指以最小的投入获得最大的产出，即支出是否讲究效率；有效性是指产出与组织的目标密切相关，即是否达到目标。依据 3E 原则，选择PPP 项目物有所值评价标准。物有所值的评价指标选择在符合国家政策要求的前提下，基于以上 3E 原则，统筹考虑项目现实情况，最终选定物有所值评价指标。二、评价程序二、评价程序依据财政部政府和社会资本合作项目物有所值评价指引（试行）要求，物有所值定性分析采用专家评分法，根据项目实际情况，文件给出了专家评分表的基本评价指标，主要包括全生命周期整合潜力、风险识别分配25、绩效导向及鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性。本项目具体评价程序如下：宜宾县本级财政部门会同行业主管部门组织召开专家会议；专家进行充分讨论，讨论后按评价指标逐项打分；按照指标权重就算加权平均分，得到评分结果，形成专家组意见；原则上，评分结果在 60 分（含）以上的，通过定性评价；否则，未通过定性评价。宜宾县地下综合管廊一期 PPP 项目物有所值评价报告17本项目评审小组由实施机构代表和评审专家共 7 人组成。评审专家中包含下项目管理、招投标、金融、工程技术、法律专家以及财务专家，专家们均具有 PPP 和传统项目采购模式方面的专业知识和经验。三、指标和权重三、指标和权重根据PPP 26、物有所值评价指引（试行），定性评价指标包括基本评价指标和补充评价指标，基本评价指标包含全生命周期整合程度、风险识别分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性六项指标，针对六项基本评价指标未涵盖的其他因素，宜宾县政府会同行业主管部门可根据实际情况设置补充评价指标。在各项评价指标中，六项基本评价指标权重为 80%，其中任一指标权重一般不超过 20%；补充评价指标权重为 20%，其中任一指标权重一般不超过 10%。1、基本评价指标及评分标准（1）全生命周期整合程度全生命周期整合程度指标主要考核在项目全生命周期内，项目投融资、建造、运营和维护等环节能否实现长期、充分整合，主要通过查27、看项目计划整合全生命周期各环节的情况来评分。本项目中，其权重为 15%。全生命周期整合程度分析评分参考标准分数评分参考标准宜宾县地下综合管廊一期 PPP 项目物有所值评价报告1881100项目资料表明，设计、融资、建造和全部运营、维护等将整合到一个合同中；对于存量项目采用 PPP 模式，至少有融资和全部运营、维护将整合到一个合同中。6180资料表明，设计、融资、建造和维护以核心服务或大部分非核心服务的运营将整合到一个合同中；对于存量项目采用 PPP 模式，至少有融资和核心服务或大部分非核心服务的运营、维护将整合到一个项目中。4160资料表明，设计、融资、建造和维护等将整合到一个项目中，但不包括28、运营；或融资、建造、运营和维护等将整合到一个合同中，但不包括设计；对于存量项目采用 PPP 模式，仅运营和维护将整合到一个合同中。2140项目资料表明，融资、建造和维护等将整合到一个合同中，但不包括设计和运营。020项目资料表明，设计、融资、建造等三个或其中更少的环节将整合到一个合同中。（2）风险识别与分配风险识别与分配指标主要考核在项目全生命周期内，各风险因素是否得到充分识别并在政府和社会资本之间进行合理分配，主要通过察看在项目识别阶段对项目风险的认识情况来评分。本项目中，其权重为 15%。风险识别分配分析评分参考标准分数评分参考标准81100进行了较为深入的风险识别工作，预计其中的绝大部分29、风险或全部主要风险将在政府和社会资本之间明确和合理分配。6180进行了较为深入的风险识别工作，预计其中大部分主要风险可以在政府和社会合作方之间明确和合理分配。4160进行了初步的风险识别工作，预计这些风险可以在政府和社会资本合作方之间明确和合理分配。2140进行了初步的风险识别工作，预计这些风险难以在政府和社会资本合作方之间明确和合理分配。020没有开展风险识别工作，或没有清晰的风险识别。宜宾县地下综合管廊一期 PPP 项目物有所值评价报告19（3）绩效导向和鼓励创新一般来讲，PPP 模式要求公共部门改变管理方式：从基于投入的方法改为绩效管理。建立并监测关键绩效指标（KPI）是绩效合同管理的关30、键。公共部门必须能够用产出或绩效的方式阐明其所需的最低运行和维护标准，并对其进行监测。基于产出绩效的合同对可交付成果的规定达到什么程度？合同中用产出说明，而不是投入要求，只规定交付什么，而把如何交付的问题留给社会资本，为创新提供更广的机会。一般来说，社会资本的创新与公共部门需求的规定性是负相关，对可交付成果的规定越少，社会资本的创新空间越大，越有利于采用 PPP 模式。因此，绩效指标越明确具体，创新潜力越大，得分越高。本项目中，其权重为 10%。绩效导向与鼓励创新分析评分参考标准分数评分参考标准81100可获得运营和维护的绩效产出和指标。在项目各个阶段公共部门都准备采用产出说明。6180存在运31、营和维护的绩效产出和指标，但不是现成的。在公共部门认为必要的少数领域才采用投入说明，其他情况采用产出说明。4160可获得类似资产项目的运营和维护绩效产出和指标。项目要求采用投入要求与产出要求的混合方式。2140存在类似资产项目的运营和维护绩效产出及指标，但不是现成的。项目的设计与施工采用投入说明。020需要开发运营和维护的绩效产出及指标。公共部门认为必须为大部分资产定义具体的投入要求。（4）潜在竞争程度宜宾县地下综合管廊一期 PPP 项目物有所值评价报告20本指标主要通过预估有资格、意愿和能力实施本项目的社会资本合作方的数量来评分。具体评分还应考虑社会资本合作方的能力与本项目具体情况的匹配程度32、。社会资本合作方的能力包括综合实力，PPP 项目经验，拥有或能够高效整合设计、建造、融资和运营维护等方面的人、财、物资源，以及其他相关能力。本项目中，其权重为 15%。潜在竞争程度分析评分参考标准分数评分参考标准81100评分专家独立预计的有资格、意愿和能力的社会资本合作方有 8家以上。6180评分专家独立预计的有资格、能力并有参与意愿的社会资本合作方有 67 家。4160评分专家独立预计的有资格、能力并有参与意愿的社会资本合作方有 45 家。2140评分专家独立预计的有资格、能力并有参与意愿的社会资本合作方有 23 家。020评分专家独立预计的有资格、能力并有参与意愿的社会资本合作方只有 133、 家。（5）政府机构能力政府机构能力指标主要考核政府转变职能、优化服务、依法履约、行政监管和项目执行管理等能力，主要通过察看政府的 PPP 理念，以及结合项目具体情况察看相关政府部门及机构的 PPP 能力等来评分。PPP 理念主要包括依法以合同平等合作、风险分担、全生命周期绩效管理等，以及本轮 PPP 不仅是基础设施及公共服务融资手段，更是转变政府职能、建设现代财政制度的重要手段。政府的宜宾县地下综合管廊一期 PPP 项目物有所值评价报告21PPP 能力主要包括知识、技能和经验等，包括可通过政府购买服务获得的能力。本项目中，其权重为 10%。政府机构能力分析评分参考标准分数评分参考标准811034、0政府具备较为全面、清晰的 PPP 理念，且本项目相关政府部门及机构具有较强的 PPP 能力。6180政府的 PPP 理念一般，但本项目相关政府部门及机构具有较强的PPP 能力。4160政府的 PPP 理念一般，且本项目相关政府部门及机构的 PPP 能力一般。2140政府的 PPP 理念较欠佳，且本项目相关政府部门及机构的 PPP 能力较欠缺且不易较快获得。020政府的 PPP 理念欠缺，且本项目相关政府部门及机构的 PPP 能力欠缺且难以获得。（6）可融资性可融资性指标主要考核项目的市场融资能力，主要通过预计项目对金融机构的吸引力来评分。吸引力越大，项目越具有融资可行性，越能够顺利完成融资交35、割和较快进入建设、运营阶段，实现较快增加基础设施及公共服务供给的可能性就越大。本项目中，其权重为 15%。可融资性分析评分参考标准分数评分参考标准81100项目所在地经济发达，地级以上行政级别，属于政策支持类项目。6180项目所在地经济发达，县级以上行政级别，属于政策支持类项目。4160项目所在地经济欠发达，县级以上行政级别，属于政策支持类项宜宾县地下综合管廊一期 PPP 项目物有所值评价报告22目。2140项目所在地经济欠发达，县级以下行政级别，又不属于政策支持类项目。020项目所在地经济不发达，县级以下行政级别，又不属于政策支持类项目。2、补充评价指标及评分标准财政部政府和社会资本合作项目36、物有所值评价指引（试行）提出，除上述 6 项基本评价指标外，应再确定不少于 4 项补充指标及权重。从项目特点出发，确定了项目规模、全生命周期成本估计准确性、运营和维护要求以及资产利用及效益 4 项指标出发，对项目进行物有所值评判。（1）项目规模主要依据项目的投资额或资产价值来评分。PPP 项目的准备、论证、采购等前期环节的费用较大，只有项目规模足够大，才能使这些前期费用占项目生命周期成本的比例较低。项目规模指标主要考核 PPP 项目前期环节费用占项目全生命周期成本的比例是否处于合理和较低的水平。本项目中，其权重为 5%。项目规模分析评分参考标准分数评分参考标准81100新建项目的投资或存量项目37、的资产公允价值在 2 亿元以上。6180新建项目的投资或存量项目的资产公允价值介于 1 亿到 2 亿之间。4160新建项目的投资或存量项目的资产公允价值介于 5000 万到 1 亿之间。宜宾县地下综合管廊一期 PPP 项目物有所值评价报告232140新建项目的投资或存量项目的资产公允价值介于 2000 万到 5000 万之间。020新建项目的投资或存量项目的资产公允价值小于 2000 万。（2）全生命周期成本估计准确性本指标主要通过察看本项目对采用 PPP 模式的全生命周期成本的理解和认识程度、以及全生命周期成本将被准确预估的可能性来评分。全生命周期成本是确定 PPP 合作期长短、付费多少、政38、府补贴等重要依据。本项目中，其权重为 5%。全生命周期成本估计准确性分析评分参考标准分数评分参考标准81100相关信息表明，项目的全生命周期成本已被很好的理解和认识，并且被准确预估的可能性很大。6180相关信息表明，项目的全生命周期成本已被很好的理解和认识，并且被准确预估的可能性较大。4160相关信息表明，项目的全生命周期成本已被很好的理解和认识，但尚无法确定能否被准确预估。2140相关信息表明，项目的全生命周期成本理解和认识还不够全面清晰。020相关信息表明，项目的全生命周期成本基本上没有得到理解和认识。（3）运营和维护要求对于长期合同而言，希望能够预测资产的长期运营和维护要求。一般来说，资39、产的长期运营和维护要求的稳定性和可预见性越强，越有利于签订长期合同。因此，运维要求越稳定，得分越高；运维要求可预见性越强，得分越高。本项目中，其权重为 4%。运营和维护要求分析评分参考标准宜宾县地下综合管廊一期 PPP 项目物有所值评价报告24分数评分参考标准81100运营和维护要求是可预测的和稳定的。6180运营和维护要求是可预测的，但根据已知因素判断有些不稳定。4160运营要求是不稳定的，但维护要求是可预测的。2140运营要求是不稳定的，维护要求在某种程度上是可预测的。020在资产寿命期内，运营和维护要求不可预测和不稳定。(4)资产利用及效益本指标主要通过预计社会资本合作方增加额外收入的可40、能程度来评分。社会资本合作方通过实施本项目，在满足公共需求的前提下，增加额外收入，可以增加政府的成本和公共的支出。本项目中，其权重为 4%。资产利用及效率分析评分参考标准分数评分参考标准81100预计社会资本在满足公共需求的前提下，非常有可能充分利用项目资产增加额外收入。6180预计社会资本在满足公共需求的前提下，较有可能充分利用项目资产增加额外收入。4160预计社会资本在满足公共服务的前提下，利用项目资产增加额外收入的可能性一般。2140预计社会资本利用项目资产获得额外收入的可能性较小。020预计社会资本利用项目资产获得额外收入的可能性非常小。（5）法律和政策环境宜宾县地下综合管廊一期 PP41、P 项目物有所值评价报告25主要通过察看现行法律、法规、规章和政策等制度限制政府采用 PPP 模式实施项目来评分。本项目中，其权重为 2%。法律和政策环境分析评分参考标准分数评分参考标准81100项目采用 PPP 模式符合现行法律法规规章和政策等的要求，甚至存在鼓励政策。6180项目采用 PPP 模式受到现行法律法规规章和政策等的个别限制，并且可以较为容易地解决。4160项目采用 PPP 模式受到现行法律法规规章和政策等的个别限制，并且解决的可能性很大。2140项目采用 PPP 模式受到现行法律法规规章和政策等的少量限制，但解决的可能性很大。020项目采用 PPP 模式受到现行法律法规规章和政42、策等的严格限制。四、评分结果和专家意见四、评分结果和专家意见每位评审专家参照评分标准对本项目进行打分评价。具体来说，首先专家在充分讨论项目情况后，对照评分参考标准按指标对项目进行评分，填入专家评分表并签名（PPP 项目物有所值定性分析专家评分表见附件 1）；然后针对每个指标求专家评分的总分，并去掉一个最高分和一个最低分，计算每个指标对应的平均分，再对平均分按照指标权重计算加权分，得到评分结果，最后形成专家小组意见。参考以上的基本评价指标与附加评价指标的考核标准，本实施方案的物有所值定性分析评分表如下：宜宾县地下综合管廊一期 PPP 项目物有所值评价报告26PPP 项目物有所值定性分析评分指标及43、权重指标权重评分基本评价指标1 1生命周期整合程度15%12.18风险识别与分配15%11.94绩效导向及鼓励创新10%7.94潜在竞争程度15%13.65政府机构能力10%9.18可融资性15%12基本指标小计80%80%66.89补充指标1项目规模5%4.56全生命周期成本估计准确性5%4.09运营和维护要求4%3.12资产利用及效益4%3.0725法律和政策环境2%1.828补充指标小计20%20%16.67总结100%83.56五、定性分析综合评价结论五、定性分析综合评价结论根据 PPP 项目物有所值定性评价指标体系综合打分，本 PPP 项目定性评价得分 83.56 分，高于 60 分44、，通过有所值定性论证分析。宜宾县地下综合管廊一期 PPP 项目物有所值评价报告27第三章第三章 项目物有所值定量分析评价体系项目物有所值定量分析评价体系一、定量评价概述一、定量评价概述物有所值定量评价是在项目个案基础上，比较 PPP 模式的总收益和总成本与传统公共采购模式的总收益和总成本，看哪种采购模式总成本低而总效益高。实践中，在进行物有所值定量评价时，一般假设不管采用何种采购模式，都将得到相同的产出、效果和影响（如社会经济效益和财务效益），即定量评价建立在产出规格相同的基础之上。基于这一假设，只需要比较不同采购模式的净成本现值，净成本现值小的采购模式符合物有所值评判标准。二、定量分析方法二45、定量分析方法国际上常用的定量评价方法有两种，一种是成本效益分析法，基于成本效益评价法需要大量的数据支持，且假定条件较多，计算工作量较大，在数据来源、定价准确性方面存在一定的弊端，因此目前国家上采用该方法进行项目评价的国家和地区不多；另一种是公 共 部 门 参 照 标 准 法（Public Sector Comparator，以 下 称“PSC”）。本项目采用公共部门参照标准法进行定量评价。公共部门参照标准法方法是对项目采用传统模式下的预计全生命周期成本，即“公共部门参考标准”（PSC 值），与采用 PPP 模式下的预计全生命周期成本（PPPs 值）进行对比衡量，两者的差额部分体现的就是“物有46、所值”（VFM），即 VFM=PSC-PPPs。其中 PSC宜宾县地下综合管廊一期 PPP 项目物有所值评价报告28是一个标杆价格，它综合考虑了服务质量、价格、时间、风险分担等因素，主要由四部分构成：初始 PSC、竞争性中立调整值、可转移风险承担成本和自留风险承担成本。PPP 模式下的预计全生命周期成本，由公共部门根据影子报价政府建设运营成本及保留风险等因素进行量化确定。目前，英国、澳大利亚、加拿大、日本、荷兰等国都采用 PSC 来进行 VFM 评价。三、定量分析测算三、定量分析测算(一)PSC 构成PSC 值是指政府采用传统模式提供与 PPP 项目产出说明要求相同的基础设施及公共服务的全生命47、周期成本的净现值。计算公式为：PSC 值=初始 PSC 值+竞争性中立调整值+可转移风险承担成本+自留风险承担成本。1、初始 PSC 值初始 PSC 值，指项目的基础费用（资本投入及运营投入），包括建设、运营、维护成本及资本减值等，但不包括风险成本。初始PSC 的计算需要假定项目与拟采取 PPP 模式的项目相同，且在同等的工程标准、要求及期限等条件下进行测算。2、竞争性中立调整值计算竞争性中立调整值主要是为了消除政府传统采购模式下公宜宾县地下综合管廊一期 PPP 项目物有所值评价报告29共部门相对社会资本所具有的竞争优势和劣势，以保障在物有所值定性分析中政府和社会资本能够在公平的基础上进行比较48、。公共部门的公有体制会产生的潜在竞争优势包括对覆盖资本性支出没有要求、土地税豁免、地方政府税豁免、其他税收豁免等因素；潜在竞争劣势则包括政府比社会资本多承担的制度执行成本。3、可转移风险及保留风险成本可转移风险及保留风险成本。可转移风险是指所有转移给私人部门的风险总价值，保留风险是指所有未能转移给私人部门的风险价值。风险控制的最优原则是将风险分配给能够以最小成本管理它的方，因此公众部门投资建设项目的风险成本应该反映在 PSC 中。通过风险识别、风险结果评价、风险概率评价，偶然因素评价等步骤量化风险价值，并对 PSC 进行风险调整。其中风险概率评价主要以类似项目的历史数据及实践经验为基础，并因技49、术等因素的不同而不同。(二)PPP 值构成PPP 值是指政府实施 PPP 项目所承担的全生命周期成本的净现值。根据PPP 物有所值评价指引（试行）第二十七条的规定，PPP 值可等同于 PPP 项目全生命周期内股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等各项财政支出责任的现值，参照政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引(财金201521 号)及有关规定测算。宜宾县地下综合管廊一期 PPP 项目物有所值评价报告30四、物有所值量值计算四、物有所值量值计算(一)折现率物有所值定量评价中的成本、收入、风险承担成本、竞争性中立调整值等包括的具体内容都需用现金流表示。各种现金流在全生命周期内发生的具体时间50、不同，先后可长达数年甚至数十年。根据资金的时间价值原理，不能简单地对不同时间的现金流直接进行算术计算和比较，而是需要先按照某特定比率将它们折算到统一时点。该特定比例就是折现率。本项目根据所得税政府传统采购模式及 PPP 模式下折现率均拟定为 4%。(二)政府传统采购模式下公共部门比较值（PSC 值）1、计算初始 PSC 值初始 PSC 值=（建设成本-资本性收益）+（运营维护成本-第三方收入）+其他成本。（1）建设成本本项目总投资约为 66,770.25 万元，折现值为 63,331.84 万元，主要为建设城市地下综合管廊建设及相关费用。（2）运营维护成本本项目的运营维护成本，包括职工薪酬、基51、础设施维修费、绿化费、能源费、财务费用等。本次测算中 28 年运营维护期共发生运营维护成本和财务费用为 69,276.6469,276.64 万元，折现值为 42,327.55 万元。（3）资本性收益宜宾县地下综合管廊一期 PPP 项目物有所值评价报告31本项目无资本性收益。（4）第三方收入第三方收入合计为 14,034.63 万元，主要由两部分构成：第一部分为各专业管线管廊使用费。由于四川省、宜宾县目前尚未出台管廊维护费的收费标准，暂按可研报告中对宜宾县县城综合管廊维护费综合考虑的标准测算，日常维护费暂定为 408.69 万元/年,待管廊维护费的相关收费标准出台后，按标准计收；使用费计算表序52、号名称长度（Km）年使用单位收费（万元/Km）年使用费（万元）1给水管线7.813.5105.302燃气管线7.8646.803通信管束7.87.77660.65410KV 电览管束7.813.12102.345110KV 电览管束7.81293.606合计408.69408.69第二部分收入为直埋管线改入管廊收费，由于四川省、宜宾县目前尚未出台入廊使用费的收费标准，暂按直埋管线改入管廊收费，此收入在建设期末一次性收入,可冲减项目总投资。管道入廊收费 3,000 万元（见可研入廊费计算表）。待管廊入廊费的相关收费标准出台后，按标准计收；入廊费计算表序号名称长度（Km）单次直埋成本（万元/Km）53、重复敷设次数入廊单位成本（万元/Km）入廊费（万元）宜宾县地下综合管廊一期 PPP 项目物有所值评价报告32序号名称长度（Km）单次直埋成本（万元/Km）重复敷设次数入廊单位成本（万元/Km）入廊费（万元）1给水管线7.811.33333.98265.082燃气管线7.85.01315.04117.303通信管束7.873.821.5110.73863.69410KV 电览管束7.8106.281.5159.421,243.475110KV 电览管束7.865.44165.44510.466合计3,000.00（5）其他成本本项目暂不计算其他成本。因此,初始 PSC 值=97,162.05 万54、元(折现）2、计算竞争性中立调整值竞争性中立调整值是为了消除政府传统采购模式下公共部门相对社会资本所具有的竞争优势，主要包括政府比社会资本少支出的土地费用、行政审批费用、所得税等有关税费。本项目主要是所得税等税金，由于本测算是税前付费，因此竞争性中立调整值为 0。3、风险承担成本由于拟建项目的风险概率和风险后果值难以预测，因此风险承担成本采用比例法计算。按照一般情况，风险承担成本为项目建设运营成本的 5-10%（建设期 5%，运营期 10%），其中自留风险承担成本占项目全部风险承担成本的 20%，可转移风险承担成本占 80%。则在本项目中，可转移风险净现值为 12,637.58 万元，自留风险55、净现值为 784.45 万元。综上，PSC 值为 110,584.08 万元。宜宾县地下综合管廊一期 PPP 项目物有所值评价报告33（三）PPP 值测算根据PPP 物有所值评价指引（试行）第二十七条的规定，PPP 值可等同于 PPP 项目全生命周期内股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等各项财政支出责任的现值。1、股权投资支出。股权投资支出应当依据项目资本金要求以及项目公司股权结构合理确定。股权投资支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入，应依法进行评估，合理确定价值。本项目中股权投资支出净现值为 1,335.41 万元。2、运营补贴支出。运营补贴支出应当根据项目建设成本、运营成本及利润水56、平合理确定。本项目属于“使用者付费+可行性缺口补贴”模式，在项目维护补贴期间，政府承担部分直接付费责任。政府根据社会资本方承担的建设成本、年度维护成本、合理利润等指标确定每年付费数额。其中，由政府财政承担的本项目运营补贴支出净现值为 138,701.03 元。3、风险承担支出。风险承担支出充分考虑了各类风险出现的概率和带来的支出责任，采用比例法进行测算。按照一般情况，风险承担成本为项目建设运营成本的 5-10%（建设期 5%，运营期10%），其中自留风险承担成本占项目全部风险承担成本的 10%，可转移风险承担成本占 90%。在本项目中，自留风险承担成本支出为 942.38 万元。4、配套投入支57、出。配套投入支出责任应综合考虑政府将提供的其他配套投入总成本和社会资本方为此支付的费用。配套投入支出宜宾县地下综合管廊一期 PPP 项目物有所值评价报告34责任中的土地等实物投入或无形资产投入，应依法进行评估，合理确定价值。本 PPP 项目配套投入支出由社会资本负责，政府方配套投入支出为零。综上，净现值为 77,342.43 万元。五、物有所值量值（五、物有所值量值（VFMVFM）的分析结论）的分析结论根据上述对政府传统采购模式下公共部门比较值（PSC）和 PPP模式政府全生命周期成本净现值（PPPs）比较来看，PPP 模式下政府全生命周期成本净现值小于公共部门比较值，可以计算得出本项目物有所58、值（VFM）的量值如下：VFM=PSC-PPPs=110,584.08-77,342.43=33,241.64 万元0VFM 指数=VFM 值/PSC 值*100%=30%本项目物有所值的量值大于零，这说明该 PPP 方案能够为政府节约成本，即该项目可以采用 PPP 模式运作。第四章第四章 结论及建议结论及建议一、结论一、结论本项目大力倡导由社会资本参与市政基础设施项目建设，对社会资本参与类似项目及推动 PPP 的发展具有良好的示范作用。从定性上分析，本项目物有所值的定性评分结果为在百分制下，项目管理、金融、招投标、工程技术、法律、财务方面 7 位宜宾县地下综合管廊一期 PPP 项目物有所值评59、价报告35专家评分的平均分为 83.56 分，大于 60 分，通过物有所值定性评价。从定量上分析，本项目物有所值的定量评价结果为 PPP 值77,342.43 万元，PSC 值为 110,584.08 万元，PPP 值小于 PSC值，即通过物有所值的定量评价。因此，本项目的物有所值评价结论为“通过”。以上分析说明，该项目 PPP 实施方案能够为政府节约成本。因此，基于定性和定量评价两方面的分析测算，建议该项目采用 PPP模式。二、建议二、建议在 PPP 模式的合作方选择的招商阶段，尽量选择信誉好，有良好融资能力和项目建设、运营、管理、维护经验的公司，以便于推动项目的顺利实施。强化对项目绩效指标的设置，以确保在维护过程中，项目公司能够保持维护服务水平。