1、 三亚市三亚市地下综合管廊地下综合管廊 PPP 项目项目 物有所值评价报告物有所值评价报告 北京金准咨询有限责任公司 2016 年 7 月 I 目目 录录 一、项目基础信息.2（一）项目背景.2（二）报告编制的目的和依据.2（三）项目概况.4 二、项目风险分析.7（一）政策风险及对策.7（二）投资风险及对策.8（三）工程建设风险及对策.9（四）环保风险及对策.10（五）财务风险及对策.10（六）管理风险及对策.11（七）项目风险分配建议.12 三、物有所值定性评价.14（一）定性评价依据.14（二）定性评价目的.14（三）定性评价方法.14（四）定性评价指标体系.14（五）定性评价指标分析.12、5（1）全生命周期整合程度.15（2）风险识别与分配.16（3）绩效导向与鼓励创新.19 II（4）潜在竞争程度.21（5）政府机构能力.22（6）可融资性.23（7）项目规模大小.24（8）全生命周期成本测算准确性.25（六）定性评价结论.25 四、物有所值定量评价.27（一）物有所值定量评价方法.27（二）物有所值量值的计算.29 五、结论与建议.35 三亚市地下综合管廊 PPP 项目物有所值报告 1 随着三亚市的经济发展和人民生活水平的不断提高，与城市现代化、智能化快速发展相比，作为城市基础建设重要组成部分的地下管线建设仍然在以混乱无序、野蛮落后的方式延续，各类管线的无序发展，竞相争夺着3、有限的地下空间，给城市的发展带来了诸多问题。城市道路“拉链式”的反复开挖填埋，不仅严重破坏了城市形象，制约和影响了管网建设速度，同时对不可再生的地下空间资源造成了极大的浪费。三亚市地下综合管廊建设有利于推进三亚市现代化、智能化的建设进程，能将各类管线路由统一规划、梳理清晰，使三亚市的城市基础设施达到具有超前性、综合性、合理性和实用性的国内一流水准。北京金准咨询有限责任公司为三亚市地下综合管廊 PPP 项目提供咨询服务。本报告通过对项目进行项目风险分析和物有所值定性定量评价，为三亚市政府进行 PPP 决策提供参考。三亚市地下综合管廊 PPP 项目物有所值报告 2 一、项目基础信息一、项目基础信息4、 （一）项目背景（一）项目背景 随着我国经济建设的高速发展和城市人口增加，城市规模不断扩大，三亚市已经出现建设用地紧张、道路交通拥挤、城市基础设施不足、环境污染加剧等问题。解决问题的方案之一就是走内涵式发展的道路，而内涵式发展方式无论从城市生产、生活设施的建设需要，还是减轻城市环境、防灾压力的需要等，都迫切要求向地下空间发展。城市地下空间如能得到充分、合理的开发利用，其面积可达到城市地面面积的 50，相当于城市增加了一半的可用面积。这能有效缓解城市发展与土地资源紧张的矛盾，对提高土地利用率、扩大城市生存发展空间具有重要的意义。为此，三亚市地下综合管廊项目拟通过 PPP 的方式，引入社会资本作为5、项目的设计、勘察、建设、监理、投资、运营主体。目标是顺利实现三亚市地下综合管廊 PPP 项目的设计、投融资、建设与运营。本项目是三亚市政府高度重视人民生活环境、生活质量的具体体现，对当地产业经济发展、房地产开发起到较大的推动作用，为经济发展提供广阔的市场持久的动力，促进国民经济良性循环和社会协调发展。（二）报告编制的目的和依据二）报告编制的目的和依据 1.项目采用项目采用 PPP 模式的必要性模式的必要性 国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意三亚市地下综合管廊 PPP 项目物有所值报告 3 见指出“通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种方式，鼓励社会资本投资城镇供水、供热、6、燃气、污水垃圾处理、建筑垃圾资源化利用和处理、城市综合管廊、公园配套服务、公共交通、停车设施等市政基础设施项目，政府依法选择符合要求的经营者”。三亚市地下综合管廊项目完全符合国家鼓励采用 PPP 的政策要求，通过项目实施能引入社会资本参与基础设施建设，发挥社会资本作用，提高建设和运营效率，提高资金使用效率。同时有利于市财政体制的改革，构建政府的中长期资产负债表，用有限的财政资金提供更多更高效的公共服务。2.报告编制的目的报告编制的目的 本报告对三亚市地下综合管廊 PPP 项目进行物有所值定性评价和定量评价等分析，为市政府采用 PPP 模式实施本项目提供决策参考。3.报告编制依据报告编制依据（17、）三亚市地下综合管廊 PPP 项目实施方案；（2）基础设施和公用事业特许经营管理办法（2015 年第 25 号令）；（3）国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发【2014】43 号）；（4）国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资【2014】2724 号）；（5）财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）三亚市地下综合管廊 PPP 项目物有所值报告 4 的通知（财金【2014】113 号）；（6）国家发改委、建设部联合颁发的建设项目经济评价方法与参数（第三版）；（7）国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见；（8）国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管8、理的指导意见；（9）国家发展改革委住房和城乡建设部关于建立健全城市地下综合管廊有偿使用制度的指导意见。（三）项目概况（三）项目概况 1.项目名称项目名称 三亚市地下综合管廊 PPP 项目 2.项目实施机构项目实施机构 三亚市住房和城乡建设局 3.项目建设性质项目建设性质 新建项目 4.项目地点项目地点 本项目为三亚市地下综合管廊 PPP 项目，包括 2 条路段的地下综合管廊分项目：胜利路地下综合管廊、海榆东线南段地下综合管廊。5.项目项目工程概况工程概况 项目总投资 11.03 亿元，工程建设投资约 10.63 亿元。本项目包含胜利路（建港路至迎宾路段）3.3km 以及海榆东线南段（起点为海三9、亚市地下综合管廊 PPP 项目物有所值报告 5 岸大道以北 300 米处（即海榆东线道路桩号 K290+000 处），终点为石姆龙路口（即海榆东线道路桩号 K295+000 处）5km 地下综合管廊工程。本工程包括管廊系统主体工程及管廊附属设施（消防、电气、通风、排水及监控等）工程，不包含管廊内各市政管线的设计、建设等相关费用。胜利路地下综合管廊横断面采用矩形三舱断面形式。入廊管线包括：给水管 DN800、再生水管 DN400、污水管 DN800、燃气管 DN300及 DN100、通信电缆 5 层桥架、24 回 10KV 电力电缆及 2 回 110KV电力电缆。海榆东线南段地下综合管廊横断面采10、用矩形三舱断面形式。入廊管线包括：给水管 DN800 及 DN400、再生水管 DN200、压力污水管DN600、燃气管 DN300 及 DN250、通信电缆 6 层桥架、24 回 10KV电力电缆及 2 回 110KV 电力电缆。6.项目项目实施方式实施方式（1）特许经营期）特许经营期 依据基础设施和公共事业特许经营管理办法，特许经营期限应根据行业特点、提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定，最长不超过 30 年；依据财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知，示范性 PPP 项目，政府和社会资本合作期限原则上不低于 10 年。结合项目特点、借鉴其他市政11、公用事业市场化的经验，初步拟定三亚市地下综合管廊 PPP 项目物有所值报告 6 本次 PPP 项目特许经营期为 20 年，其中建设期 2 年，运营期 18 年。从正式签订 PPP 项目协议之日开始计算。特许经营期最终以 PPP 项目合同为准。特许经营期满后，项目公司将项目所有资产及经营权无偿移交给政府指定机构。（2）项目运作方式）项目运作方式 本项目运作方式拟采用设计采购施工运营总承包（EPCO）模式。由三亚市政府授权市住房和城乡建设局作为本项目实施机构，由三亚市住房和城乡建设局依法招标选择社会投资方。三亚城市投资建设有限公司（以下称“城投公司”）为政府方出资代表。城投公司与社会资本投资人对本12、项目共同进行投资，成立 PPP 项目公司。未来由项目公司具体负责三亚市地下综合管廊工程的设计、融资、建设、运营、维护以及运营期满后的资产移交工作。项目公司与政府签订 PPP 项目合同，该项目公司依法成为三亚市地下综合管廊 PPP 项目的设计、投融资、勘察、建设、监理运营（维护）、移交的主体。三亚市地下综合管廊 PPP 项目物有所值报告 7 二二、项目风险分析项目风险分析 为合理保证公共部门、投资者权益、最大限度地降低投资风险，根据重要性原则及可能影响投资决策的程度，以下结合三亚市地下综合管廊项目的背景及特点客观的预测分析可能存在的风险，同时针对这些风险制定相应的措施。具体风险及对策分析如下：（13、一）政策风险及对策政策风险及对策 1.政策风险政策风险 随着中国经济发展和城市建设，国家宏观政策以及 PPP 行业政策正在不断调整变化。2014 年以来，中央及国务院有关部委密集出台一系列相关政策，支持推广政府与社会资本合作（PPP）模式，包括国务院关于加强地方政府性债务管理的意见 国发【2014】43 号、国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见 国发【2014】60 号、关于印发地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法的通知财预【2014】351 号、国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见发改投资【2014】2724 号、财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（14、试行）的通知 财金【2014】113 号。三亚市地下综合管廊项目属于城市基础设施建设领域，相对于其他行业来说，本行业发展与政府的关系更为紧密，因此国家、地方政策的变动对于本行业的影响十分重要。当前的政策环境下，国务院办公厅颁布了关于加强城市地下管线建设管理的指导意见和关于推进城市地下综合管廊建设的指导三亚市地下综合管廊 PPP 项目物有所值报告 8 意见等通知，为本项目顺利实施提供了政策保障。2.政策风险对策政策风险对策（1）关注国家、各部委、海南省 PPP 行业政策，及时学习研究相关政策，适时调整自身发展战略；（2）整合区域内部资源，不断增强实力，增强应对政策风险的缓冲能力；（3）顺应国家产15、业政策，积极参与鼓励类行业，加快产业招商和产业升级，提升产业质量、不断延伸产业链。（二）投资风险及对策（二）投资风险及对策 1.投资风险投资风险 本项目的投资巨大，由于社会资本承担了本项目大部分的资金投入责任，而项目初期的投资需求较大，因此投资者在本项目中承担了一定的投资风险。如果资金来源中断或供应不足，导致建设成本增加和建设周期拖延，将给项目建设和运营造成损失。本项目属于公益类工程建设项目，本身不具备经营能力。投资回收主要依靠入廊单位支付的入廊费用以及政府的可行性缺口补贴。运营期间，项目公司需要对成本费用严格控制，避免期间费用过高引起的资金风险。2.投资风险对策投资风险对策（1）分析投资影响16、因素 在投资前，项目公司首先应结合项目情况和地下综合管廊行业的特点分析投资大环境和投资影响因素，编制资金使用计划，确定投资三亚市地下综合管廊 PPP 项目物有所值报告 9 项目市政基础设施建设的时序、流程，确保提供公共服务的同时能有效收回投资，减少投资风险。（2）适时投保 项目公司在三亚市地下综合管廊建成后，可以实时的向保险公司投保。以规避不确定风险等相关风险，提高对风险存在的客观性和不确定性的认识，提供风险控制和管理能力，掌握投资风险管理的主动权，主动的计划、组织、实施、控制风险管理活动，将风险降到最低限度。（三）工程建设风险及对策（三）工程建设风险及对策 1.建设建设风险风险 本项目地处三17、亚市，三亚市地处海南岛最南端，年平均气温 25.5度，属于热带海洋性季风气候。本项目主要风险有工程地质条件、水文气象条件和工程设计本身发生重大变化，导致工程量增加、投资增加、工期拖长所造成的损失。2.建设风险对策建设风险对策（1）加强沟通协调与项目管理 加强与规划、设计的联系，降低因双方沟通不及时或不力造成的设计频繁变更；对规划设计方案进行专家评审，及时发现问题；加强项目管理，精心组织施工加强与施工承包方的协调沟通，帮助其提高工作效率；加强监理工作；健全工程监督机制与责任机制，杜绝因责任心不强或谋私动机引起的材料不合格现象。（2）适时投保）适时投保 三亚市地下综合管廊 PPP 项目物有所值报告18、 10 项目公司在本项目建设过程中，可以实时地向保险公司投保，以规避建设过程中不可预见的相关风险，将各种风险造成的支出成本降到最低限度。（四）环保风险及对策（四）环保风险及对策 1.环保风险环保风险 随着本项目的开工建设，施工必然会产生建设垃圾、带来噪音污染、粉尘污染等。项目公司严格遵守国家、地方的各项环境保护政策，在此前提下确保项目的施工进度。2.环保风险对策环保风险对策（1）关注国家、地方的环保政策，及时学习研究；（2）严格执行国家、地方的各项环保政策。需注意的是：PPP 模式致力于在政府和社会资本间实现最优风险分配而非政府风险转移的最大化，因此并非所有的风险都会被政府转移给社会资本。在 19、PPP 项目的实施过程中应遵守风险与收益对等原则、风险有上限原则。（五）财务风险及对策（五）财务风险及对策 1.财务风险财务风险 本项目的财务风险主要为项目建设期资金短缺、成本超支、物价变动的风险，资金的周转速度无法满足企业生产建设的需求。2.财务风险对策财务风险对策（1）合理安排工程进度）合理安排工程进度 三亚市地下综合管廊 PPP 项目物有所值报告 11 合理分配项目建设开工、开发工程进度、减少在建工程资金占用。（2）加强资金监控）加强资金监控 加强资金监控，严格资金使用审批，减量降低各种成本支出、节约成本，提高资金使用率、周转率。（3）拓宽融资渠道，适时外部融资）拓宽融资渠道，适时外部融20、资 积极构建和寻找融资渠道，做好项目投资预算，实时地引入外部资金，以满足项目投资建设资金需要同时也不增加额外的财务成本。（六）管理风险及对策（六）管理风险及对策 1.管理风险管理风险 本项目投资大、施工期较长，施工组织管理或项目运营管理不科学不合理导致的各种损失。这在对项目公司投资建设、管理的组织和实施方面的管理能力要求较高。同时在资源供应、市场方面的不可确定性，这使得项目公司在未来投资建设管理、经营管理存在着一定的风险。2.管理风险对策管理风险对策（1）健全各项管理制度，在项目成立初健全各项管理制度、审批制度，使各项业务程序化、制度化以提高管理的科学和不完善，不断优化流程以降低管理风险。（221、）加强政府监管，制定各子项目工程进度安排、工程目标，明确适用的标准、规范，严格执行各项工程目标、进度安排及相关规定，以减少项目管理风险。（3）责任制度。制定和落实管理责任制度，责任到人，人人尽三亚市地下综合管廊 PPP 项目物有所值报告 12 责，提高管理的主动性和针对性。（七）项目风险分配建议（七）项目风险分配建议 根据国内外学者的研究成果，结合本项目的实际情况，对于本项目 PPP 风险分配方案建议具体如下表所示，表2-1.三亚市地下综合管廊项目 PPP 模式下风险分配建议 风险类别风险类别 具体风险具体风险 政府承担政府承担 社会资本承担社会资本承担 共同承担共同承担 政治风险 1 特许权22、收回/违背 2 政治反对 3 政局稳定 4 宏观经济变化 5 征用/公有化 6 法律变更 7 审批获得/延误 8 行业规定变化 建设风险 9 融资工具可及性 10 设计不当 11 分包商违约 12 工程质量 13 工地安全 14 劳资/设备的获取 15 劳工争端/罢工 16 效率低/材料浪费 17 建造成本超支 18 完工风险 19 融资成本高 20 技术不过关 21 考古文物保护 22 地质条件 23 场地可及性/准备 24 工程/运营变更 三亚市地下综合管廊 PPP 项目物有所值报告 13 风险类别风险类别 具体风险具体风险 政府承担政府承担 社会资本承担社会资本承担 共同承担共同承担 运23、营风险 25 运营成本超支 26 运营商违约 27 服务质量不好 28 维护成本高 29 维修过于频繁 30 运营效率低 31 环境风险 32 设备维护状况 移交风险 33 移交后设备状况 法律风险 34 项目公司破产 35 合同文件冲突 36 第三方延误/违约 37 设施所有权 收益风险 38 收益不足 39 收费/税收变更 40 市场需求变化 41 市场竞争 宏观经济风险 42 通货膨胀 43 公众反对 44 利率变化 45 外汇风险 其他风险 46 不可抗力 47 剩余风险 48 天气/环境恶劣 三亚市地下综合管廊 PPP 项目物有所值报告 14 三三、物有所值定性评价物有所值定性评价 24、（一）定性评价依据（一）定性评价依据 （1）财政部关于印发PPP 物有所值评价指引（试行）的通知（财金【2015】167 号）（2）国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知（国办发【2015】42 号）（3）中华人民共和国预算法（二）定性评价目的（二）定性评价目的 通过对三亚市地下综合管廊 PPP 项目各项定性指标进行评价，判断是否采用 PPP 模式代替政府传统采购模式实施本项目。（三）定性评价方法（三）定性评价方法 根据关于印发PPP 物有所值评价指引（试行）的通知（财金2015167 号），物有所值评价定性分析重点关注项目全生命周期25、整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性，并对项目规模大小、预期使用寿命长短、主要固定资产种类、全生命周期成本测算准确性、运营收入增长潜力、行业示范性几个方面做补充评价。（四四）定性评价指标体系）定性评价指标体系 根据财政部关于印发 PPP 物有所值评价指引（试行）的通知三亚市地下综合管廊 PPP 项目物有所值报告 15（财金2015167 号）文件并结合三亚市地下综合管廊实际情况，本项目定性评价确定了 8 个定性评价指标，其中 6 个为基本指标，2 个为附加指标，评价体系指标如下表。表表3-1.项目定性评价指标表项目定性评价指标表 序号序号 评价指标26、评价指标 备注备注 1 全生命周期整合程度 基本指标 2 风险识别与分配 3 绩效导向与鼓励创新 4 潜在竞争程度 5 政府机构能力 6 可融资性 7 项目规模大小 附加指标 8 全生命周期成本测算准备性（五五）定性评价指标分析）定性评价指标分析 基本指标（1）全生命周期整合程度）全生命周期整合程度 全生命周期整合程度主要考核在项目全生命周期内，项目设计、投融资、建造、运营和维护等环节能否实现长期、充分整合。采用 PPP模式，将项目的全生命周期环节整合起来，通过一个长期合同全部交由社会资本合作方实施，是实现物有所值的重要机理。三亚市地下综合管廊项目通过 PPP 模式，将项目共计 20 年的特许27、经营权的授予项目公司。项目的具体授权范围包括：由中选社会资三亚市地下综合管廊 PPP 项目物有所值报告 16 本和城投公司共同组建项目公司，项目公司在特许经营期内负责三亚市地下综合管廊的设计、投融资、建造、运营和维护工作，特许经营期满后项目全部资产无偿移交给政府指定单位。其中包含建设期 2 年，运营期 18 年。通过特许经营协议明确，项目公司提供的公共产品和服务包括：按国家有关标准设计、融资、建设三亚市地下综合管廊；配备相应人员对服务范围内的三亚市地下综合管廊按照国家有关标准规范进行运营和维护；特许经营期满将符合要求的项目全部资产无偿移交给政府指定单位。同时本项目将设计、施工、运营等全生命周期28、工作整合起来，由项目公司负责，激励其在全生命周期内统筹考虑成本最小化，将节约的资金合理利用。综上，本项目采用 PPP 模式实施将项目设计、投融资、建造和全部运营维护工作整合到长达 20 年合作期限的特许经营协议中去，具有很好的全生命周期整合程度。（2）风险识别与分配）风险识别与分配 风险识别与分配指标主要考核在项目全生命周期内，各风险因素是否得到充分识别并在政府和社会资本之间进行合理分配。采用 PPP 模式，政府和社会资本按照最优化原则分担风险，政府科学合理地向社会资本转移风险，在一定程度上更合理地分配了风险。在 PPP 模式下，公共部门和社会资本合作，设立项目公司从事三亚市地下综合管廊的设计29、建设和运营工作，可以双方协商谈判制定三亚市地下综合管廊 PPP 项目物有所值报告 17 比较合理的风险分配机制。本报告第二部分对项目的风险进行了识别分析，下面从融资风险、设计和建设风险、政治风险、法律风险等方面来比较采用 PPP 模式和传统政府购买模式实施三亚市地下综合管廊项目的风险分配。融资风险 在 PPP 协议签署之后，项目公司需要进行融资以完成项目的建设工作。本项目融资风险主要为项目建设期资金短缺的风险，即资金的筹措无法满足企业生产建设的需求、融资到位难且成本高、政府终止合同等风险。在 PPP 模式下，政府公共部门的参与，降低了政府公共部门终止合同的风险，提高了项目整体风险承担能力。设30、计和建设管理风险 本项目前期投资较大，这在对项目公司设计、投资建设、管理的组织和实施方面的管理能力要求较高。同时在资金筹措、资源供应、市场的不可确定性，这使得项目公司在未来投资建设管理、经营管理存在一定的管理风险。建设风险主要有工程质量风险、竣工验收风险、工程进度延后风险、设计变更风险等。在传统模式下，社会资本独自承担建设管理风险，不利于发挥社会资本进行项目建设的积极性，由于社会资本考虑到这一风险可能带来的损失，往往会作出不合理的报价。而在 PPP 模式下，双方合作，风险共担，这也有利于各方降低风险的积极性。政治风险 三亚市地下综合管廊 PPP 项目物有所值报告 18 政治风险对本项目有一定的31、影响，需要考虑。本项目可能的政治风险主要有社会稳定风险、政府信用风险、审批延误风险等。在传统模式下，公共部门自身违约或变更政策、延误审批等事项带来的政府信用风险和审批延误风险由社会资本承担，其余风险全部由公共部门承担。双方对彼此承担的风险缺乏关注和理解，不利于双方进一步开展合作。而在 PPP 模式下，双方合作可以实现风险共担，双方协商确定合理进行风险分配，共同发挥应对风险的能力。法律风险 法律风险是指基于法律规定或合同约定，由于企业外部法律环境发生变化或法律主体的作为及不作为，项目所属国家和地区法律法规的变更导致的对企业产生负面法律责任或后果的可能性。在传统政府购买模式下，运营阶段的风险是由政32、府公共部门承担，增加了公共部门的法律风险，不利于双方合作的进一步开展。而在PPP 模式下，双方共同协商，合理确定法律风险的分配。自然风险 自然风险主要有自然环境破坏风险、不可抗力风险等。在传统政府购买模式下，自然风险实质是上在不同阶段分别由政府公共部门和社会资本承担，双方缺乏风险共担机制。社会资本参与公共基础设施建设，为了获取可观利润，往往在项目建设和运营过程中忽略环境保护，从而对环境造成破坏。在 PPP 模式下，由于政府的参与介入，政府方起到监管的角色，可以有效控制此类问题，将对环境的影响和破坏降到最低。三亚市地下综合管廊 PPP 项目物有所值报告 19 综上，项目目前已进行了较为深入的风险33、识别工作，预计其中的绝大部分风险或全部主要风险将在政府与社会资本方之间明确和合理的分配。（3）绩效导向与鼓励创新）绩效导向与鼓励创新 绩效导向与鼓励创新主要考核是否建立以基础设施及公共服务供给数量、质量和效率为导向的绩效标准和监管机制，是否落实节能环保等政府采购政策，能否鼓励社会资本创新。PPP 项目的绩效指标，特别是关键绩效指标，主要确定对 PPP 项目运营维护和产出进行检测的要求和标准，绩效指标越符合项目具体情况，越全面合理，越清晰明确，则绩效导向程度越高。三亚市地下综合管廊 PPP 项目不能只关注短期的工程建设质量，更加注重生产期服务质量标准的制定和落实，以检验服务效果。除按照 PPP 34、项目合同与股东协议对服务验收达标进行日常考核并据此支付相关服务费用外，三亚市住房与城乡建设局每年组织一次绩效评估，全面评估项目的建设、技术、管理和财务表现，督促社会资本改进项目管理水平，提升公共服务效率。本项目可在实施过程中制定监管体系，设定具体绩效考核指标。竣工验收阶段将参照三亚市工程建设验收标准对地下综合管廊养护进行监督管理。同时根据本项目具体建设方案，制定运营养护考核的办法和标准。具体考核内容可参看如下指标设置：其中，竣工验收考核指标主要用于施工完成后的竣工验收阶段，有 5 个相关指标；运营维护期的三亚市地下综合管廊 PPP 项目物有所值报告 20 考核指标主要用于地下综合管廊的运营维护35、工作，政府对项目公司的日常工程进行监管，保障项目发挥其公共服务功能，提供项目的社会项目，有 4 个相关指标；移交时的考核指标是针对项目移交过程设置的，有 4 个相关指标。具体考核指标如下表所示：表表3-2.三亚市三亚市地下综合管廊地下综合管廊项目项目考核考核指标汇总表指标汇总表 项目阶段项目阶段 绩效指标绩效指标 考核标准及内容考核标准及内容 建设期 建设质量 需符合建设工程质量管理条例（国务院令第 279号）、城市综合管廊工程技术规范（GB50838-2015）、建筑施工安全检查标准（JGJ59-2011）等规范要求，并做到一次性验收合格 建设工期 开工日：实际开工时间以监理工程师的开工令为36、准 竣工验收日：自上述实际开工日起算第 2 年内 安全生产 参照建筑施工安全检查标准（JGJ59-2011）、建筑工程施工安全技术规范（JGJ46-2005）环境保护 参照建设项目环境保护条例（国务院 253 号令）公众意见 参照竣工验收公众意见调查 运营维护期 资产有效性 针对地下综合管廊的运营管理、日常维护、资产保值增值等 财务健康性 对运营的成本开支、收入等关键财务指标等进行监控，保障项目的正常运行 系统安全性 针对该项目安全隐患，以及环卫隐患，加强监管，保障项目安全可靠运营，避免重大安全事故和环境卫生问题的发生 社会满意度 针对社会资本与公众、接受服务的单位、政府部门等的关系，考核社会37、对该项目的满意程度，接受公开监督，提升社会效益 移交期 移交程序 是否遵守特许经营协议中约定的移交范围和程序，是否完全移交规定范围的内容 三亚市地下综合管廊 PPP 项目物有所值报告 21 技术转移 是否完成与设施运营和维护有关的技术及书面的操作技术规范的交接工作 人员培训 是否合格培训政府在移交前委派的学习人员 设备设施 是否符合特许经营协议中约定的设备的完整性和可使用性 项目针对合个阶段分析并建立了较为详细的绩效考核指标，指标设置符合项目的具体情况，全面合理，清晰明确，可操作性强，绩效导向程度高。为鼓励社会资本创新，可在特许经营协议中规定项目的超额收益分享机制，对于创新产生的超额收益，根据38、对超额收益的贡献度另行约定分配。（4）潜在竞争程度）潜在竞争程度 潜在竞争程度指标主要考核项目内容对社会资本参与竞争的吸引力。2015 年 8 月 3 日，国务院办公厅以国办发 2015 61 号印发 关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见。该 意见 分总体要求、统筹规划、有序建设、严格管理、支持政策 5 部分 13 条。工作目标是：到 2020 年，建成一批具有国际先进水平的地下综合管廊并投入运营，反复开挖地面的“马路拉链”问题明显改善，管线安全水平和防灾抗灾能力明显提升，逐步消除主要街道蜘蛛网式架空线，城市地面景观明显好转。财政部、住房城乡建设部组织了 2016 年地下综合管廊试点城市评审39、工作。排名在前 15 位的城市进入 2016 年中央财政支持地下综合三亚市地下综合管廊 PPP 项目物有所值报告 22 管廊试点范围：石家庄市、四平市、杭州市、合肥市、平潭综合试验区、景德镇市、威海市、青岛市、郑州市、广州市、南宁市、成都市、保山市、海东市和银川市。另有 10 个城市进入 2015 年地下综合管廊试点范围：包头、沈阳、哈尔滨、苏州、厦门、十堰、长沙、海口、六盘水、白银。在一系列规划和政策出台后，地下综合管廊行业迎来了投资高峰。地下综合管廊属于大型市政项目，对投资方设计、融资、建设、运营等综合实力要求较高，企业间多采用联合体的方式参与。如：四平市地下综合管廊 PPP 项目，建设总40、里程 61.5 公里，投资估算约为66.21 亿元（静态投资估算，不含建设期利息），中标人为中交第四公路工程局有限公司-中国铁路通信信号股份有限公司-中国三冶集团有限公司-中国二十二冶集团有限公司-中国铁建大桥工程局集团有限公司联合体。不同企业之间的优缺点各不相同，在地下综合管廊的市场上形成了充分的竞争体系。从以上数据及行业的普遍认知来看。在地下综合管廊领域采用PPP 模式实现特许经营是符合行业趋势的，也为社会投资人和金融机构广泛接受，潜在竞争程度较高。（5）政府机构能力）政府机构能力 政府机构能指标主要考核政府转变职能、优化服务、依法履约、行政监管和项目执行管理等能力。PPP 模式可以促进政41、府职能转变，提高政府治理能力。政府从繁多的事物中脱身出来，从过去的基础设施建设公共服务提供者转变为三亚市地下综合管廊 PPP 项目物有所值报告 23 一个监管者，减少对微观事务的干预，增加在规划、监管方面的精力投入，保证公共服务质量，提高公共服务效率。通过 PPP 模式吸引社会资金投入建设，使政府获得更多的资金来源，可用于其他基础设施及公共服务领域。在国家大力推动 PPP 的背景下，三亚市政府对市政公用领域基础设施 PPP 模式改革非常重视，多次组织对 PPP 政策和示范项目的学习交流。同时，三亚市政府也于 2016 年 5 月召开了三亚市地下综合管廊 PPP 项目市长办公会议，重点讨论和落实42、了本项目的工作，并由三亚市住房和城乡建设局牵头，各局配合共同做好本项目的推进工作。综上，三亚市政府具备较为全面的 PPP 理念，相关政府部门机构具有较强的 PPP 能力。（6）可融资性）可融资性 可融资性主要考核预计项目对金融机构（贷款和债券市场）的吸引力。吸引力越大，项目越具有融资可行性，越能够顺利完成融资交割、快速进入建设、运营阶段，实现较快增加基础设施及公共服务供给的可能性就越大。三亚市地下综合管廊项目属于公益类工程建设项目，本身不具备经营能力。投资回收主要依靠入廊单位支付的入廊费用以及政府的可行性缺口补贴。各入廊单位对本项目的采购需求稳定，收费基础有保证。国家发展改革委和国家开发银行于43、 2015 年发布了关于推进开三亚市地下综合管廊 PPP 项目物有所值报告 24 发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知（发改投资2015445 号），要求开发银行充分发挥开发性金融的中长期融资优势及引领导向作用，积极为各地的 PPP 项目建设提供“投资、贷款、债券、租赁、证券”等综合金融服务，并联合其他银行、保险公司等金融机构以银团贷款、委托贷款等方式，努力拓宽 PPP 项目的融资渠道。同时开发银行应加强信贷规模的统筹调配，优先保障 PPP 项目的融资需求。在监管政策允许范围内，给予 PPP 项目差异化信贷政策，对符合条件的项目，贷款期限最长可达 30 年，贷款利率可适当优惠。建立绿色44、通道，加快 PPP 项目贷款审批。为地下综合管廊项目的融资提供了政策支持。综上分析，三亚市地下综合管廊项目预期收益稳定性强，有国家融资政策支持，能够较好的解决项目的建设及运营资金。附加指标附加指标（7）项目规模大小）项目规模大小 项目规模大小主要考核项目投资额或资产公允价值。PPP 项目的准备、论证、采购等前期环节的费用较大，只有项目规模足够大，才能使这些前期费用占项目全生命周期成本的比例处于合理和较低水平。此外，一般情况下，项目规模越大，才能够采用 PPP 模式吸引社会资本参与。截至 2015 年，国内已建设成的地下综合管廊主要有：上海张杨路，总投资约 3 亿元；杭州火车站，总投资约 0.345、 亿元；上海安亭新镇，总投资约 1.4 亿元；佳木斯市林海路，总投资约 0.3 亿元；深圳三亚市地下综合管廊 PPP 项目物有所值报告 25 盐田坳，总投资约 0.37 亿元；昆明昆洛路，总投资约 5 亿元。三亚市地下综合管廊项目总投资约 11.03 亿元，包括海榆东线南段地下综合管廊、胜利路地下综合管廊。本项目投资额相对较高，规模较大，对社会资本有较强的吸引力。（8）全生命周期成本测算准确性）全生命周期成本测算准确性 全生命周期成本测算准确性主要考察项目对采用 PPP 模式的全生命周期成本的理解和认识程度、以及全生命周期成本将被准备预估的可能性。全生命周期成本是确定 PPP 合作期长短、付费46、多少、政府补贴等的重要依据。地下综合管廊在国内外已较为成熟，结合相关经验技术、对类似项目调研考察获得相关基础数据，对项目全生命周期的成本进行了估算。项目公司在建设期的主要成本为工程建设投资、设备购置安装费、工程建设其他费、预备费、建设期利息、铺地流动资金等；运营期的主要成本包括外购原材料费、燃料动力费、人员工资福利费、修理费、管理费以及其他费用等。国内外同类项目较多，施工经验丰富，技术环节成熟，风险较低。本项目的全生命周期成本已被较为全面的认识，并且基本能够被准确预估。（六六）定性评价结论）定性评价结论 通过对物有所值基本评价指标和附加评价指标的分析，三亚市地下综合管廊项目全生命周期整合程度高47、，风险识别全面、风险分配合理，绩效导向与鼓励创新机制明确，潜在竞争程度高，项目规模大，三亚市地下综合管廊 PPP 项目物有所值报告 26 全生命周期成本测算准确性好，采用 PPP 模式物有所值。三亚市地下综合管廊 PPP 项目物有所值报告 27 四四、物有所值定量评价、物有所值定量评价 （一一）物有所值定量评价方法物有所值定量评价方法 国际上常用的定量评价方法有两种，一种是成本效益分析法，基于成本效益评价法需要大量的数据支持，且假定条件较多，计算工作量较大，在数据来源、定价准确性方面存在一定的弊端，因此，目前国家采用该方法进行项目评价的国家和地区不多；另一种是公共部门参照标准法(Public-48、Sector-Comparator，以下称“PSC”）。本项目采用公共部门参照标准法进行定量评价。（1）概念与计算）概念与计算 公共部门参照标准法方法是对项目采用传统模式下的预计全生命周期成本，即“公共部门参考标准”（“PSC”），与采用 PPP 模式下的预计全生命周期成本（Life-cycle-cost，以下称“LCC”）进行对比衡量，两者的差额部分体现的就是“物有所值”（VFM），即 VFM=PSC-LCC（计算如图 4-1 所示）。其中 PSC 是一个标杆价格，它综合考虑了服务质量、价格、时间、风险分担等因素，主要由四部分构成：初始 PSC、竞争性中立调整、可转移风险和保留风险。PPP 49、模式下的预计全生命周期成本，由公共部门根据社会资本的投标方案中的合同价及保留风险等因素进行量化确定。目前，英国、澳大利亚、加拿大、日本、荷兰等国都采用 PSC 来进行 VFM 评价。公共部门比较值是假设一个项目由政府进行融资、拥有和实施时的成本估算，包含四个关键属性：一是基于参照项目，即如果不采用三亚市地下综合管廊 PPP 项目物有所值报告 28 PPP 模式而采用传统采购模式，政府将提供同样产出要求的基础设施和服务；二是基于全生命周期成本；三是考虑资金时间价值，用净成本的现值表示；四是公共部门比较值包含风险、竞争性中立等调整因素的量化值。图图4-1.物有所值物有所值 VFM 计算图计算图（250、）PSC 构成构成 初始 PSC，指项目的基础费用（资本投入及运营投入），包括建设、运营、维护成本及资本减值等，但不包括风险成本。初始 PSC 的计算需要假定项目与拟采取 PPP 模式的项目相同，且要求同等的工程标准、要求及期限。竞争性中立调整成本是指将公共部门主体凭借其公有体制获得的竞争优势移除，以实现 PSC 和社会资本投标方案之间进行公平、公正的评价比较。如果不进行竞争性中立调整，那么 PSC 很有可能人为的低于社会资本投标方案的成本。公共部门的公有体制会产生的潜在竞争优势包括对覆盖资本性支出没有要求、土地税豁免、地方政府税豁免、其他税收豁免等因素；潜在竞争劣势则包括会计责任成本、三亚市51、地下综合管廊 PPP 项目物有所值报告 29 公众监管及报告要求等因素。可转移风险及保留风险成本。可转移风险是指所有转移给社会资本的风险总价值；保留风险是指所有未能转移给社会资本的风险价值。风险控制的最优原则是将风险分配给能够以最小成本管理它的一方，因此公众部门投资建设项目的风险成本应该反映在 PSC 中。通过风险识别、风险结果评价、风险概率评价、偶然因素评价等步骤量化风险价值，并对 PSC 进行风险调整。其中风险概率评价主要以类似项目的历史数据及实践经验为基础，并因技术等因素的不同而不同。理论上，只有 PPP 模式下的价值优于 PSC，即 PPP 下的净现值成本 LCC 低于 PSC，政府才52、会选择采用 PPP 模式。综上，VFM 评价是对传统模式下及 PPP 模式下的项目价值进行比较分析评价的方法。但值得注意的是，并非所有 PPP 项目都有必要采取 VFM 评价方法，正如并非所有项目都适合采用 PPP 模式，而只有在那些既可以由公共部门投资、建设、运营，也可以引入社会资本的公共项目，采用 PPP 模式时，采用 VFM 评价来选择项目的经营模式，才有利于提高项目的效率和经济性。（二二）物有所值量值的计算物有所值量值的计算 物有所值定量评价中的成本、收入、风险承担成本、竞争性中立调整值等包括的具体内容都需用现金流表示。各种现金流在全生命周期内发生的具体时间不同，先后可长达数年甚至数十53、年。根据资金的时间价值原理，不能简单地对不同时间的现金流直接进行算术计算和三亚市地下综合管廊 PPP 项目物有所值报告 30 比较，而是需要先按照某特定比率将它们折算到统一时点。该特定比例就是折现率，本项目折现率取 6%。（1）PSC 的计算 初始 PSC 的计算 初始 PSC 值是政府实施参照项目所在承担的建设成本、运营维护成本和其他成本等成本的净现值之和。初始 PSC 值=（建设成本-资本性收益）+（运营维护成本-第三方收入）+其他成本 建设成本：110326 万元 运营成本：10696 万元 第三方收入：47398 万元 竞争性中立调整成本计算 竞争性中立调整值：政府竞争优势通常包括政府54、比社会资本少支出的土地费用、行政审批费用、所得税等有关税费。本项目的竞争性中立调整值暂按项目的 5%计算。可转移风险成本计算 可转移风险成本：根据国内及国际惯例，可转移风险一般为项目建设运营成本的 10%15%，本项目运营时间较长，因此，本项目的可转移风险暂按项目建设运营成本的 15%考虑。自留风险成本：根据计算情况，PSC 和 LCC 计算中均包含自留风险成本项，本次测算不包含自留风险承担成本。综上计算可得：政府传统采购模式下公共部门比较值（PSC）为三亚市地下综合管廊 PPP 项目物有所值报告 31 202578 万元。表表4-1.PSC 计算表计算表 序号序号 项目项目 现值（万元）现值55、（万元）1 建设投入 110326 2 运营成本 10696 3 竞争性中立调整值 6051 4 可转移风险成本 18153 5 第三方收入 47398 6 PSC=1+2+3+4-5 97828（2）LCC 的计算 建设期的政府投入计算 根据本项目资本金要求，由政府方指定的出资主体（城投公司）与中标社会投资人共同出资项目投入总资金的 25%，约 27582 万元；项目资本金中的 12412 万元，由三亚市政府及其指定的出资主体（城投公司）筹集解决。财政补贴计算 根据本项目的财务报告，18 年运营期总补贴额的现值为 83305 万元。政府分红计算 项目公司的政府方出资代表对项目公司的资本性投入56、主要通过项目公司的利润分红收回。政府方出资代表按其在项目公司所占股权比例获得分红。运营期的总分红现值为 7556 万元。综上计算可得：全生命周期成本净现值 LCC 为 88160 万元。三亚市地下综合管廊 PPP 项目物有所值报告 32 表表4-2.LCC 计算表计算表 序号序号 项目项目 现值（万元）现值（万元）1 建设期的政府投入 12412 2 财政补贴 83305 3 政府分红 7556 6 PSC=1+2-3 88160（3）项目物有所值（VFM）定量计算 VFM=PSC-LCC=97828-88160=9667（万元）0 通过测算可得，本项目物有所值的量值大于零，这说明该项目可以采57、用方案即 PPP 模式运作。详细的 VFM 计算表如下:三亚市地下综合管廊 PPP 项目物有所值报告 33 表表4-3.VFM 计算表计算表 序号序号 项目项目 现值（万元）现值（万元）建设期建设期 运营期运营期 1 2 3 4 5 6 7 8 折现率因子 94.34%89.00%83.96%79.21%74.73%70.50%66.51%62.74%一 传统模式 1 初始 PSC 73,623 1.1 建设投入 110,326 110,326 1.2 运维成本 10,696 850 868 886 905 924 943 963 983 1.3 第三方收入 47,398 3,767 3,8458、6 3,927 4,009 4,094 4,180 4,267 4,357 2 竞争性中立调整 6,051 3 可转移风险 18,153 总计 97,828 二 LCC 1 财政补贴 83,305 4,168 4,529 4,914 5,325 5,763 6,229 6,726 7,255 2 政府分红 7,556 0 0 0 0 0 0 0 0 3 建设期政府投入 12,412 12,412 总计 88,160 三 物有所值 9,667 三亚市地下综合管廊 PPP 项目物有所值报告 34 表表 4-2 VFM 计算表计算表（续）（续）序号序号 项目项目 现值（万元）现值（万元）建设期建设期59、 运营期运营期 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 折现率因子 59.19%55.84%52.68%49.70%46.88%44.23%41.73%39.36%37.14%35.03%一 传统模式 1 初始 PSC 73,623 1.1 建设投入 110,326 110,326 1.2 运维成本 10,696 1,004 1,025 1,046 1,068 1,091 1,114 1,137 1,161 1,185 1,210 1.3 第三方收入 47,398 4,448 4,542 4,637 4,735 4,834 4,935 5,039 5,145 5,253 5,60、363 2 竞争性中立调整 6,051 3 可转移风险 18,153 总计 97,828 二 LCC 1 财政补贴 83,305 7,819 8,420 9,059 9,739 10,463 11,233 12,053 12,925 13,852 14,838 2 政府分红 7,556 0 0 0 906 1,880 2,290 2,723 3,181 3,664 4,176 3 建设期政府投入 12,412 12,412 总计 88,160 三 物有所值 9,667 三亚市地下综合管廊 PPP 项目物有所值报告 35 五五、结论与建议、结论与建议 1、采取政府和社会资本合作（PPP）模式实施61、三亚市地下综合管廊项目，符合国家相关政策要求，有利于充分发挥社会资本的资源和技术优势，提高资金使用及项目建设和运营效率。2、通过上述定性分析，三亚市地下综合管廊项目全生命周期整合程度高，风险识别全面、风险分配合理，绩效导向与鼓励创新机制明确，潜在竞争程度高，项目规模大，全生命周期成本测算准确性好，采用 PPP 模式物有所值。3、通过上述定量分析和测算，本项目物有所值定量分析结果大于零，能够达到社会资本投资基础设施项目的收益要求，项目具备一定的吸引力，采取 PPP 模式实施本项目基本可行。4、以上分析表明，采取 PPP 模式投资建设本项目切实可行且具有较好的社会效益，建议政府及相关部门给与大力支持，并从政策上加以扶持，以利于项目的顺利实施。此外，在 PPP 模式的合作方选择上，建议尽量选择信誉好，有良好融资能力和项目建设、运营、管理、维护经验的投资人，以便于顺利推动项目。