1、通化市地下综合管廊及道路改造 PPP 项目 物有所值评价报告 通化市通化市地下综合管廊地下综合管廊及道路改造及道路改造 PPP 项目项目 物有所值评价物有所值评价 吉林省通化市吉林省通化市财政局财政局 20162016 年年 4 4 月月通化市地下综合管廊及道路改造 PPP 项目 物有所值评价报告 目目 录录 一、物有所值评价定义及意义.1 二、编制依据.2 三、编制原则.2 四、项目概况.3(一)项目背景.3(二)项目名称.4(三)工程概况.4 五、项目产出说明和绩效标准.5(一)产出说明.5(二)绩效标准.5 六、项目模式.5 七、项目付费和回报机制.7(一)管廊付费和回报机制.7(二)新2、建和改造市政道路投资回报机制.7 八、物有所值定性评估.7（一）全生命周期整合程度评价.8（二）风险识别与分配评价.9 1 风险识别.9 2 风险分配原则.10 3 风险分配方案.11（三）绩效导向与鼓励创新评价.12（四）潜在竞争程度.13（五）政府机构能力.13（六）可融资性.14（七）补充指标.15 通化市地下综合管廊及道路改造 PPP 项目 物有所值评价报告 九、物有所值定性评估结论.16 十、物有所值定量评价.17（一）评价思路.17（二）折现率.17（三）PSC 值计算.18 1.建设净成本.18 2.运营维护净成本.18 3.竞争性中立调整值.18 4.全部风险成本.18 5.计3、算结果.18（四）PPP 值计算.18（五）物有所值定量评价结论.19 附件一 物有所值定性评价评分标准.20 附件二 物有所值定性评估评分表.24 附表一 PSC 值计算表.34 附表二 PPP 值计算表.35 附件三 财政局审批文件.36 通化市地下综合管廊及道路改造 PPP 项目 物有所值评价报告 1 一、一、物有所值评价物有所值评价定义及意义定义及意义 物有所值（Value for Money,VFM），是指一个组织运用其可利用资源所能获得的长期最大利益。物有所值评价是判断是否采用 PPP 模式代替政府传统采购模式实施公共服务项目的评价方法。政府传统采购模式是指政府及其所属机构直接负责4、项目设计、投融资、建设和运营维护等工作（含委托他人执行其中部分工作），并承担项目主要风险，一般不实行全生命周期管理理念的项目开展模式。物有所值评价的核心是判断采用 PPP 模式提供公共服务的必要性。通过物有所值评价，能够避免项目盲目采用 PPP 模式，优化公共资源配置和利用效率。根据关于印发的通知（财金2015167号），物有所值评价包括定性评价和定量评价。现阶段以定性评价为主，由于实践中缺乏充足的数据积累，难以形成成熟的计量模型，物有所值定量评价处于探索阶段，各地应当依据客观需要，因地制宜地开展物有所值评价工作。为落实近年来国务院、省、市鼓励采用政府与社会资本合作（PPP）模式（下称“PPP5、 模式”）的政策精神，缓解政府财政压力，筹集项目建设所需资金，提高通化地下综合管廊工程的建设水平、建设速度和运营管理水平，提升通化市基础设施的整体服务水平，同时结合通化市的实际情况，市政府决定采用 PPP 模式吸引境内、外社会资本，参与通化市地下综合管廊及道路改造 PPP 项目（下称“本项目”）工程的融资、投资、建设、运营、更新维护和管理工作。根据财政部相关文件要求，结合上述情况，通化市财政局决定开展本项目物有所值评价工作。为更好地完成物有所值评价工作，通化市财政局决定本项目的物有所值评估以定性评价方法为主，定量评价为辅。通化市地下综合管廊及道路改造 PPP 项目 物有所值评价报告 2 二、二6、编制依据编制依据 1通化市通化大街城市综合管廊（2015-2016）年建设工程可行性研究报告 2通化市城市综合管廊（2016-2020 年）建设项目可行性研究报告 3通化市中心城区综合管廊工程规划（2015-2030 年）文本、图集、说明书 4通化市地下综合管廊及道路改造 PPP 项目招商初步实施方案 5国家发展和改革委员会和建设部 建设项目经济评价方法与参数（第三版）（发改投资20061325 号）6住房和城乡建设部 市政公用设施建设项目经济评价方法与参数（建标2008162 号）7财政部 关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知 （财金2014113 号）8财政部 PPP 物7、有所值评价指引（试行）（财金2015167 号）9财政部 政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金 201521 号）10国内地下综合管廊行业和市政道路行业相关经验数据 11国家各部委相关 PPP 政策文件 三、三、编制原则编制原则 通化市地下综合管廊及道路改造 PPP 项目（以下简称“本项目”）物有所值评价遵循以下原则：1.项目的评价应遵循坚持科学发展，遵循公正、公开、透明的原则，保护公众利益，履行政府职责的原则；2.结合项目实际情况，实事求是开展评价，采用定性与定量结合的评价方法；通化市地下综合管廊及道路改造 PPP 项目 物有所值评价报告 3 3.通过物有所值评价，避免项目盲目采8、用 PPP 模式，优化公共资源配置，提高公共资源利用效率。四、四、项目概况项目概况 (一一)项目项目背景背景 通化市是吉林省重要城市，边境线长 203.5 公里，是东北东部的重要交通枢纽、商贸中心、物流集散地和吉林省出境入海的“桥头堡”。全市幅员面积 1.56万平方公里，人口 220 余万，辖 6 个县（市、区）、1 个全省扩权强县改革试点市和 1 个国家级高新区、7 个省级开发区。通化经济以医药、冶金、食品为主要产业，同时拥有能源、新型建材、机械制造、农特产品加工、旅游等优势产业。随着通化市经济的快速发展、城市规模的不断加大，各种地下管线的运营、施工和维修改造为城市快速发展带来了诸多不便。为9、了能够合理布局地下管线、避免城市道路的重复开挖、提高城市能源供给、确保城市安全运转的城市管线建设和维护，通化市决定实施建设地下综合管廊，应对城市发展的要求。吉林省在2015 年被国家建设部确定为全国城市管线综合管廊试点省，为通化市的城市管廊建设垫定了坚实的基础。为更好地对城市地下综合管廊进行统一规划、建设和管理，通化市编制了通化市地下综合管廊建设规划（20152020 年），计划在2015 年2020 年建设完毕通化市约 80 公里地下综合管廊。地下综合管廊项目投资规模大、回报周期长，为缓解财政压力，筹集项目建设所需资金，提高城市基础设施建设水平、建设速度和运营管理水平，提升通化市基础设施的整10、体服务水平，通化市人民政府（以下简称“市政府”）依据近期国务院、国家发改委、财政部等各部委出台的有关政策法律法规，贯彻财政部和住建部关于地下综合管廊建设和运营采取政府和社会资本合作模式的要求，根据吉林省人民政府关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见（吉政发201524 号）、吉林省财政厅关于推广运用政府和社会资本合作的实施意见(吉财债 2015 86 号)等政策文件，决定采用政府和社会资本合作（PPP）的模式运作通化市地下综合管廊及道路改造项目，充分吸引社会资本参与本项目的投资、建设、运营和维护。通化市地下综合管廊及道路改造 PPP 项目 物有所值评价报告 4 (二二)项目名称项目名11、称 通化市地下综合管廊及道路改造 PPP 项目。(三三)工程概况工程概况 根据前期可行性研究报告和相关基础资料，本项目基本情况如下：1.选线选线 本项目建设地点位于通化市内，拟建设管廊分布于现状中心城区主要市政管线所在道路和规划拓展建设的城港经济带，建设总里程 80.96 公里，包括通化市通化大街、官道岭大街、新华大街、新城路等 38 条现状及规划道路下建设 73.36公里，以及城港经济带处于规划中的 7.6 公里。2.主要建设主要建设内容内容 本项目主要建设内容分为三部分：（1）新建地下综合管廊 80.96 公里（不含管线）。（2）随管廊改造及恢复道路 50.6 公里（含路面、车行道、人行道12、地上绿化设施景观、标牌标线、路灯等）（3）随管廊新建市政道路 21.85 公里。（含路面、车行道、人行道、地上绿化设施、标牌标线、路灯）3.建设标准建设标准 依据通化市通化大街城市综合管廊（2015-2016）年建设工程可行性研究报告和通化市城市综合管廊（2016-2020 年）建设项目可行性研究报告要求标准进行建设。4.建设期建设期 本项目建设期 5 年，相关道路与管廊同步建设。通化市地下综合管廊及道路改造 PPP 项目 物有所值评价报告 5 5.项目项目投资投资 根据本项目前期可行性研究报告以及建设主管部门提供的项目投资估算数据，项目建设投资（不含管线成本，不含征地拆迁及现有管线排迁费用13、，不含建设期利息和流动资金）为 631952 万元。同时根据目前的建设期（5 年）和长期贷款基准利率（4.9%）上浮 20%计算建设期利息为 100601 万元，项目最终总投资为 733653 万元。具体如下表：序号序号 项目项目 单位单位 指标指标 1 管廊建设投资 万元 586952 其中：管廊建设投资 万元 501952 改造道路建设投资 万元 85000 2 新建道路投资 万元 45000 3 建设期利息 万元 100601 4 流动资金 万元 1100 合计 万元 733653 五、五、项目产出说明和绩效标准项目产出说明和绩效标准 (一一)产出说明产出说明 管廊建成后可提供最多 8014、.96 公里的给水管线、热力管线、中水管线、电力线缆、通信光缆、燃气管线的集约化架设空间，可提供 72.45 公里可供正常通行的市政道路，并且可降低路面多次翻修费用和工程管线的维修费用，保持路面的完整性和各类管线的耐久性；(二二)绩效标准绩效标准 项目公司在规定期限内完成通化市地下综合管廊及道路改造 PPP 项目的建设及试运营，并配合市政府验收及备案工作，市建设局将对通化市地下综合管廊及道路改造的运营维护情况进行监督及检查，并根据特许经营协议中明确的绩效标准进行考核。六、六、项目模式项目模式 经市政府研究决定，明确本项目的招商范围为地下综合管廊及随廊改造道路、新建道路，项目整体采用 PPP 模15、式打包运作，其中管廊及新建道路采用建设-运通化市地下综合管廊及道路改造 PPP 项目 物有所值评价报告 6 营-移交模式进行投资、建设、运营和维护；随廊改造道路采用委托运营模式进行运营、维护。地下综合管廊主体工程，采用“使用者付费+可行性缺口补助”模式运作；随廊改造道路及新建道路采用“政府付费”模式运作。具体项目结构如下：（1）通化市政府授权通化市城乡建设局作为项目的实施机构，通过法定程序选择符合条件的社会资本。（2）市建设局指定信通集团与中选社会资本在通化市成立项目公司并签订合资经营协议及公司章程，认缴注册资金为 15 亿元，双方股比 2:8。首期缴纳不少于 1 亿元（3）项目公司通过向金融16、机构融资进行本项目的投资、建设。（4）市建设局与项目公司签订特许经营协议，授予项目公司特许经营权，负责本项目涉及管廊及新建道路的投资、建设、运营和维护；以及随廊改造道路的运营、维护。（5）项目公司在运营期，运营和维护地下综合管廊，依法向入廊管线单位收取管线入廊费和管廊运营管理费，并获得政府给予的可行性缺口补助；运营和维护道路及附属设施，依法获得政府付费；运营和维护政府通化市地下综合管廊及道路改造 PPP 项目 物有所值评价报告 7 委托运营的随廊改造道路，依法获得政府付费。以上收入用于支付经营成本、还本付息并获取合理投资回报。（6）在特许经营期满后，项目公司将所有项目设施无偿完好无抵质押的移交17、给市政府或其指定机构。七、七、项目项目付费和付费和回报机制回报机制 (一一)管廊付费和回报机制管廊付费和回报机制 本项目管廊部分采用使用者付费+可行性缺口补助的付费模式，即项目公司通过获取入廊费、管廊运营管理费，以及政府每年向项目公司支付的可行性缺口补助，以支付经营成本、还本付息、回收投资，缴纳税费，并获取合理利润。(二二)新建和改造新建和改造市政道路投资回报机制市政道路投资回报机制 随管廊新建道路采用政府付费模式，即项目公司通过政府每年向项目公司支付的新建道路购买服务费来支付经营成本、还本付息、回收投资，缴纳税费并获取合理利润。随管廊改造道路采用政府委托运营的模式，即项目公司通过政府每年向项18、目公司支付的改造道路购买服务费来支付经营成本，缴纳税费并获取合理利润。八、八、物有所值定性物有所值定性评估评估 根据 财政部关于印发 PPP 物有所值评价指引（试行）的通知（财金 2015167 号）规定，物有所值定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比增加供给的程度、优化风险分配的机制、提高运营效率程度、促进创新和公平竞争环境等。根据PPP 物有所值评价指引（财金2015167 号）本定性评价主要包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等六项基本评价指标以及补充评价指标。补充评价指标主要是六项基本评价指标19、未涵盖的其他影响因素，结合通化市地下综合管廊的实通化市地下综合管廊及道路改造 PPP 项目 物有所值评价报告 8 际情况及市政府的意见，本项目选取项目规模大小、全生命周期成本测算准确性、运营收入增长潜力三个指标作为补充评价指标。在各项评价指标中，六项基本评价指标权重为 80%，其中任一指标权重一般不超过 20%；补充评价指标权重为20%，其中任一指标权重一般不超过 10%。当评价得分大于 60 分时，通过物有所值评价。各评价指标所占权重结合本项目实际情况，并参考国内同类项目经验，经过专家评分给出，计算各指标权重如下：表一表一 物有所值定性评价指标权重物有所值定性评价指标权重 基本评价指标基本评20、价指标 权重权重 全生命周期整合程度 18%风险识别与分配 14%绩效导向与鼓励创新 11%潜在竞争程度 10%政府机构能力 13%可融资性 14%补充评价指标补充评价指标 权重权重 项目规模大小 5%全生命周期成本测算准确性 8%运营收入增长潜力 7%（一）（一）全生命周期整合程度评价全生命周期整合程度评价 全生命周期整合评估指标主要考核在项目全生命周期内，项目设计、投融资、建造、运营和维护等环节能否实现长期、充分整合。全生命周期整合程度作为定性评价的首要基本指标，从整体视角进行统筹评价，充分反映了项目的整体协调性，具有不可替代的地位。根据专家对各指标重要程度的评分结果，本指标定性评价权重为21、 18%。本项目采用 PPP 模式，市建设局通过法定程序选择有经验、有实力的社会投资人，成立项目公司，双方按照平等协商原则订立特许经营协议，明确责权关系，授予项目公司特许经营权，由项目公司负责本项目的融资、投资、建设、运营、更新维护和管理工作。政府依据特许经营协议约定，允许项目公司向通化市地下综合管廊及道路改造 PPP 项目 物有所值评价报告 9 入廊管线单位收取入廊费及管廊运营管理费，同时向项目公司支付可行性缺口补助、政府付费，提高项目总体运营水平及效率，主要通过以下措施进行本项目的全生命周期整合。1通过设立政府 PPP 工作小组，协调相关政府部门对本项目生命周期中各阶段的管理把控，进行有序22、高效的整合。2根据相关法律法规政策，对项目交易结构进行合理设计和优化，搭建项目合同体系，将一个长期合同全部交由社会资本合作方实施，对合同体系进行动态化管理，从而达到项目全生命周期各风险的把控。3在本项目特许经营期内，政府方出资代表参股项目公司，参与本项目全生命周期的融资、投资、建设、运营、更新维护和管理工作，达到生命周期的整合，特许经营期结束后将项目资产和设施移交到市政府或其指定机构，满足全生命周期风险分配及管理的要求。本指标专家评分平均分为 86.8 分，超过 60 分，即项目的设计、融资、建造和运营维护等全生命周期活动已得到一定程度整合，通过该项评估。（二）（二）风险识别与分配评价风险识23、别与分配评价 风险识别与分配指标主要考核在项目全生命周期内，各风险因素是否得到充分识别并在政府和社会资本之间进行合理分配。对于规避项目风险以及明确各方职责有着十分重要的作用。根据专家对各指标重要程度的评分结果，本指标定性评价权重为 14%。1风险识别风险识别 对比一般项目，本项目复杂性较高，外界环境及内部因素对项目投资、建设、运营影响较大，风险点较多。在此，本方案结合项目实施各阶段特点，对各阶段主要风险进行识别如下：项目前期准备阶段主要风险包括工程建设产生的社会稳定问题、建设审批缓慢或停滞、建设用地落实困难等。项目融资阶段主要风险包括市场利率波动、融资金额不足、后续融资不确定通化市地下综合管廊24、及道路改造 PPP 项目 物有所值评价报告 10 性等。项目设计及建设阶段主要风险包括自然条件的不确定性、施工成本上涨、设计不当、施工不当、管理不当、外配套不落实、工期延误等。验收及试运行阶段风险包括工程初验和竣工验收不合格、试运行基本条件评估未达标等。运营阶段（含试运营）风险包括正式运营前的需求不足、运营水平低、运营成本上涨、设施更新不到位等。移交阶段风险包括移交条件未达标、移交费用超支、移交后设施质量问题等。其他风险包括法律变更、全国性法律和政策变更、不可抗力风险等。其中不可抗力风险包括但不限于雷电、干旱、火灾、地震、火山爆发、山崩、滑坡、水灾、海啸、台风或龙卷风；流行病、饥荒或瘟疫；战争25、行为；在通化市地下综合管廊及道路改造项目正在使用的任何土地上发现考古文物、化石、古墓及遗址、艺术历史遗物及具有考古学、地质学和历史意义的任何其他物品；由于非项目公司原因引起的项目设施外供电中断等。具体详见特许经营协议。2风险分配原则风险分配原则 考虑 PPP 模式具备平等合作及各取所长的特点，项目风险分担以风险最优分配原则为核心，原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力、全国性法律和政策变更等风险由政府和社会资本合理共担。具体分担原则如下：（1）风险应由最有控制力的一方承担；（2）风险分担与所得收益相匹配；（3）风险分担与投26、资者参与程度相协调；（4）承担的风险要有上限；（5）各方有承担风险的意愿。通化市地下综合管廊及道路改造 PPP 项目 物有所值评价报告 11 3风险分配方案风险分配方案 依据上述分配原则，本项目风险分配方案如下表。同时由于本项目公益性极强，各风险因素均会对项目的公共服务质量产生影响，故针对政府方各风险的控制加以简述。类类别别 主要风险主要风险 政府政府 项目公司项目公司 风险管理措施风险管理措施 融融资资 未筹足所需资金 将融资风险纳入特许经营协议体系，本项目衍生的一切融资手段仅限于用于本项目需要的目的 成本超过预算 再融资不确定性 融资利率波动 设设计计和和建建造造 开工许可/批准 项目公司27、应配合公共部门，提交履约保函和维护保函等由金融机构出具的可兑付承诺，并由项目公司购买保险，进行保险等费用的承担方式；政府负责协调国土等主管部门，满足项目建设的条件 落实建设用地 配套建设（红线外）成本超支 建设审批手续 工程质量欠佳 工期延期（社会资本方原因）不可抗力（可保险）不可抗力（不可保险）环境影响评价 运运营营和和养养护护 共享共建设施 通过建立有效合理的绩效考核机制，依据绩效考核机制进行政府付费用的调整，达到运营和养护风险的管理 运行管理费用超支 养护费用超过预算 达不到服务标准 辅助材料供应风险 技术落后过时 通货膨胀引起的费用上涨 造成环境污染或破坏 不可抗力（可保险）不可抗力（28、不可保险）调价协议之外的价格变更 移移交交 没有达到移交条件 通过合同体系约定移交条件，并在移交前进行可用性评估 移交费用超预算 法法律律和和针对项目的地方政策法规变更 通过动态的合同体系调整，可进行签订补充协议的形式进行此类风险的管理和规避 公共部门越权签订合同 通化市地下综合管廊及道路改造 PPP 项目 物有所值评价报告 12 类类别别 主要风险主要风险 政府政府 项目公司项目公司 风险管理措施风险管理措施 政政策策 由于社会资本方原因项目提前收归国有 由于政府方原因项目提前收归国有 政府换届 政府部门调整和负责人变更 作为政府方参与 PPP 项目的相关单位调整和负责人变更 全国性法律和政29、策变更 超出地方政府的权限 全国性普遍增税 本指标专家评分平均分为 86.4 分，超过 60 分，即项目的主要风险已得到充分识别，并在政府和社会资本之间进行了优化分配，能够激励社会资本对风险进行良好管理，通过该项评估。（三）（三）绩效导向绩效导向与鼓励创新评价与鼓励创新评价 绩效导向与鼓励创新指标主要考核是否建立以基础设施及公共服务供给数量、质量和效率为导向的绩效标准和监管机制，是否落实节能环保、支持本国产业等政府采购政策，能否鼓励社会资本创新，是直接反映项目质量与效率的指标。根据专家对各指标重要程度的评分结果，本指标定性评价权重为 11%。本项目采用 PPP 模式运作，特许经营期内，将政府对30、项目公司的监管、考核结果与政府支付给项目公司的补贴相挂钩。市建设局依据市政府相关政策，通过常规及临时检查的方式监督和考核项目公司运营情况，并根据考核结果支付可行性缺口补助，能有效提高项目运营效率，起到绩效导向的作用，具体考核标准将根据项目情况在后续特许经营协议中进一步明确和完善。采用 PPP 模式，将促进本项目运营管理创新，有效降低政府采购成本。PPP模式下，通过广泛选择合格的社会资本投资本项目，政府可以优中选优，选择综合实力最强的社会资本参与本项目。引入具有相关业务经验并具备雄厚实力的社会资本，充分发挥其专业优势，利用其成功的技术和管理经验，提高工程项目经通化市地下综合管廊及道路改造 PPP31、 项目 物有所值评价报告 13 济效益，进而提高通化市地下综合管廊的建设、运营和维护水平。本指标专家评分平均分为 84 分，项目在融资方案设计、服务提供、组织管理等众多方面限制较少，可较好进行独立自主创新，创新能力较强，通过该项评估。（四）（四）潜在竞争程度潜在竞争程度 潜在竞争程度指标主要考核项目内容对社会资本参与竞争的吸引力。有效吸引社会资本是 PPP 模式下项目得以高效运营的关键，根据专家对各指标重要程度的评分结果，本指标定性评价权重为 10%。传统的政府模式中，由于资源信息的不对称，社会资本无法进入到项目的运营和管理，但同时社会资本拥有较高的管理效率和基础设施运营、维护效率。PPP 模32、式强调对社会资本选择的竞争性和公平性。本项目通过公开招标方式选择社会资本，有利于促进社会资本公平竞争，吸引较多的社会资本参与竞争，降低项目采购成本，使公众和政府获得最优利益。本指标专家评分平均分为 84.6 分，超过 60 分，即项目具有很大市场吸引力，存在较多可参与竞争的市场主体，已有多家市场主体有意向参与，竞争程度激烈，通过潜在竞争程度评估。（五）（五）政府机构能力政府机构能力 政府机构能力指标主要考核政府转变职能、优化服务、依法履约、行政监管和项目执行管理等能力。政府机构具有良好的管理及执行能力是项目顺利有序进行的良好保障，是评价项目能否顺利进行的主要指标。根据专家对各指标重要程度的评分33、结果，本指标定性评价权重为 13%。近期吉林省政府及省财政厅已发布相关政策文件，推进吉林 PPP 项目实施工作，提高了对 PPP 项目的扶持力度。同时，为了更好推进 PPP 项目在通化市的发展，通化市政府与相关部门出台了通化市城市总体规划（2009 年-2030年）、通化市地下综合管廊建设规划（20152020 年）、通化市中心城区综合管廊工程规划（2015-2030 年）文本、图集、说明书，为本项目的实施提供了有力支持和保障。通化市地下综合管廊及道路改造 PPP 项目 物有所值评价报告 14 市政府对本项目的实施高度重视，为了保障本项目的顺利实施，市政府授权市建设局作为本项目的实施机构。市建34、设局作为公共基础设施行业主管机构，具备很强的执行力，具有丰富的行业管理和监管经验，有足够能力实施对本项目的管理职责。目前，市建设局已建立了项目汇报及会议记录机制，全力推进本项目的进程。同时，市政府已指示发改、财政、土地等各相关部门进行配合，建立了有效的沟通协调机制，保证本项目得以顺利进行。此外，市政府指定通化信通投资控股集团有限公司作为政府平台公司，与社会资本共同组建项目公司，同时全程参与和配合项目的招商工作，保证了项目的招商工作以及后续项目公司运行的连续性。本指标专家评分平均分为 89.8 分，超过 60 分，即政府具备很强的履约能力，不能履约可能性很小，相关政府部门能很好行使监督和管理权，35、能够灵活的转变职能及优化服务，通过该项评估。（六）（六）可融资性可融资性 可融资性指标主要考核项目的市场融资能力，是项目获得资金支持，得以顺利进行的关键环节。根据专家对各指标重要程度的评分结果，本指标定性评价权重为 14%。在投融资方面，由于地下综合管廊项目投资规模巨大，传统政府采购模式政府需要在当期举借大量债务，导致债务增加，可用于融资的资源减少，信用透支，融资成本上升，后劲不足，难以长期持续发展。相比而言，采用 PPP 模式能够较好的解决上述问题。首先，本项目采用 PPP模式，可以有效减少政府财政支出压力，平滑支出，降低金融风险。其次，国家开发银行等金融机构积极响应国家号召，全力支持地下综36、合管廊项目的开展，发挥多种金融服务功能，为地下综合管廊项目建设提供了坚实的融资保障。2015年 10 月，财政部联合国内十大金融机构共同发起设立中国政府和社会资本合作(PPP)融资支持基金，基金总规模 1800 亿元，将作为社会资本方重点支持公共服务领域 PPP 项目发展，提高项目融资的可获得性，对创新财政金融支持方式、优化 PPP 项目融资环境、促进 PPP 模式发展具有重要意义。通化市地下综合管廊及道路改造 PPP 项目 物有所值评价报告 15 本指标专家评分平均分为 89.8 分，超过 60 分，即项目对金融机构吸引力较大，且市场主体融资能力强，较容易获得融资，通过可融资性评价。（七）（37、七）补充指标补充指标 补充评价指标主要是六项基本评价指标未涵盖的其他影响因素，包括项目规模大小、预期使用寿命长短、主要固定资产种类、全生命周期成本测算准确性、运营收入增长潜力、行业示范性等。结合本项目的实际情况及市政府的意见，本项目选取项目规模大小、全生命周期成本测算准确性、运营收入增长潜力三个指标作为补充评价指标。1.项目规模大小 项目规模大小主要考察项目规模是否具有足够吸引力，项目规模是否与政府财政支出能力相匹配，是考察本项目能否运用 PPP 模式的一项关键因素。根据专家对各指标重要程度的评分结果，本指标定性评价权重为 5%。根据本项目可行性研究报告，本项目总投资约 74 亿元，投资规模巨38、大。通过引入社会资本进行本项目的设计、建设、运营、维护、更新和改造，缓解政府财政压力，有利于其它各项支出的合理安排。通过采用 PPP 模式，引入社会资金，政府可保障基础设施的建设，提高公共服务质量，增加通化市公众效益。本指标专家评分平均分为 84.4 分，超过 60 分，即项目总投资在当年本级财政一般公共预算支出中占比合理，也有利于吸引社会资本的加入，通过该项评价。2.全生命周期成本估计准确性 本指标考察项目在生命周期中成本测算的准确程度，这对于成本构成相对复杂的地下综合管廊项目具有十分重要的意义。根据专家对各指标重要程度的评分结果，本指标定性评价权重为 8%。根据通化市地下综合管廊及道路改造39、 PPP 项目运作模式，本项目全生命周期成本可分为投资建设成本及费用、项目运营期运维成本，以及或有风险造成的成本增加。其中投资建设成本及费用和运营期运营维护成本由具有类似业绩及相关资质条件的研究院编制项目可行性研究报告，对建设成本及费用的明细类目进行了详细的测算，同时根据类似项目近些年的数据，通化市地下综合管廊及道路改造 PPP 项目 物有所值评价报告 16 并结合通化市具体情况进行分析、测算、论证得出项目运营期运营维护成本费用，并出具正式的可行性研究报告，以辅佐项目的成本估计；项目或有风险造成的成本增加，可在项目前期进行风险识别，通过特许经营协议中规定或遵循风险分担机制原则明确项目合作主体双40、方的权责来有效规避。但是，由于地下综合管廊项目自身的复杂性，其全生命周期成本测算难以十分精确，因此，加强项目在设计和测算过程中的对接和沟通，将成为减小测算误差的关键。本指标专家评分平均分为 87 分，超过 60 分，即运营成本、或有风险能够绝大部分按照市场公允价值进行测算，通过该项评价。3.运营收入增长潜力 本项目运营期内，项目公司负责通化市地下综合管廊的运营和维护，依法向入廊管线单位收取管线入廊费和管廊运营管理费，并获得政府给予的可行性缺口补助；运营和维护道路及附属设施，依法获得政府付费；以上收入用于支付经营成本、归还债务本息并获取合理投资回报。根据专家对各指标重要程度的评分结果，本指标定性41、评价权重为 7%。其中，入廊费和管廊运营管理费均属于运营收入部分，政府通过下发文件强制管线单位管线入廊，使得以上收入得以保证。同时，地下管廊作为城市发展规划不可或缺的部分，是未来社会发展的必然趋势。随着社会发展和政府总体规划的逐步推进，以及社会认识水平的不断提高，入廊管线单位参与程度将会稳定增加，项目运营收入也将拥有可观的增长潜力。本指标专家评分平均分为 88.2 分，超过 60 分，即本项目运营期内，项目公司负责地下综合管廊的运营和维护，同时获得地下综合管廊运营的票务及其它收入，项目运营收入具备可观的增长潜力，通过该项评价。九、九、物有所值定性评估结论物有所值定性评估结论 本级财政部门会同行42、业主管部门组织召开专家组会议，进行物有所值定性评估。通化市地下综合管廊及道路改造 PPP 项目 物有所值评价报告 17 在充分讨论项目情况后，按指标进行逐项评分，然后计算每个指标对应的平均分，再对平均分按照指标权重计算加权分，得到评分结果，具体如下：专家评分表专家评分表 指标指标 满分 权重 得分 加权得分 全生命周期整合程度 100 18%86.8 15.624 风险识别与分配 100 14%86.4 12.096 绩效导向与鼓励创新 100 11%84 9.24 潜在竞争程度 100 10%84.6 8.46 政府机构能力 100 13%89.8 11.674 可融资性 100 14%8943、.8 12.572 基本指标小计基本指标小计 80%521.4 69.666 项目规模大小 100 5%84.4 4.22 全生命周期成本测算准确性 100 8%87 6.96 运营收入增长潜力 100 7%88.2 6.174 补充指标小计补充指标小计 20%259.6 17.354 总分总分 100%781 87.02 通过财政部门、行业主管部门以及相关专家评估结合物有所值定性评估评分表打分，评分为 87.02 分大于 60 分，通过物有所值评估。综上，综上，本项目物有所值定性评价的结论为本项目物有所值定性评价的结论为“通过定性评价通过定性评价”。十、十、物有所值定量评价物有所值定量评价 44、（一）（一）评价思路评价思路 以实施方案为依据，初步财务测算数据为基础，计算 PSC 和 PPP 值。其中PSC 值通过计算建设和运营维护净成本、竞争性中立调整值和项目全部风险成本的现值求得，PPP 值通过计算项目全生命周期内股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等各项财政支出责任的现值求得；比较 PPP 值与 PSC 值，得出评价结论。（二）（二）折现率折现率 社会平均折现率为 8%，本项目根据吉林省项目经验及本项目实际情况保守测算，采用折现率为 6.5%。通化市地下综合管廊及道路改造 PPP 项目 物有所值评价报告 18 （三）（三）PSC 值计算值计算 1.建设净成本建设净成本 建设净成45、本=建设投入-资产处置收益 建设投入包括建设成本、流动资金、建设期利息、更新投资等。项目不存在转让、租赁或处置资产所获的收益。2.运营维护净成本运营维护净成本 运营维护净成本=经营收入-经营成本 3.竞争性中立调整值竞争性中立调整值 本项目竞争性中立调整值主要为流转税及附加。4.全部风险成本全部风险成本 根据本报告风险分担框架可知，政府方与社会资本方各根据自身优势分担了项目风险。对于设计、建设、运营成本风险，一般项目按传统模式建设结算价格会超概算投资 10%，运营成本一般也会超预计成本的 10%，采用 PPP 模式后，该部分风险可转移给项目公司承担，为转移风险。对于因市政府原因或市政府原因导致46、配套不能如期落实等因素导致的建设、运营成本增加风险，结合以往类似项目实施情况，该部分政府支出可占到建设、运营成本的 5-10%。本报告按保守估计，暂按 10%的风险比例进行计算。综上，本项目政府自留风险和可转移风险均按建设及运营成本的 10%进行计算。5.计算结果计算结果 经计算，本项目 PSC 值等于 821596 万元。具体计算详见附表一。（四）（四）PPP 值计算值计算 通化市地下综合管廊及道路改造 PPP 项目 物有所值评价报告 19 根据PPP 物有所值评价指引（试行），PPP 值可等同于 PPP 项目全生命周期内股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等各项财政支出责任的现值，参照政47、府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）及有关规定测算。具体分析详见本项目财政承受能力论证报告。经计算，本项目 PPP 值为 734633 万元。具体计算详见附表二。（五）（五）物有所值定量评价结论物有所值定量评价结论 经测算，PSC 为 821596 万元，PPP 值为 734633 万元，本项目 PPP 值小于PSC 值，通过物有所值定量评价。通化市地下综合管廊及道路改造 PPP 项目 物有所值评价及财政承受能力论证报告 20 附件一附件一 物有所值定性评价评分标准物有所值定性评价评分标准 编号编号 评价指标评价指标 评价内容评价内容 评分标准评分标准 1 全生命周48、全生命周期整合程期整合程度度 在项目全生命周期内，项目设计、投融资、建造、运营和维护等环节能否实现长期、充分整合，以提高项目效率 81-100：项目所有环节都能整合；61-80：项目所有环节基本完整，绝大部分工作得到整合；41-60：项目所有环节中不能将设计、运营等某一环节整合；21-40：项目所有环节中不能将其中的若干环节整合；0-20：项目所有环节中的各项工作均为独立、分散，无法整合。2 风险识别风险识别与分配与分配 在项目全生命周期内，各风险因素是否得到充分识别并在政府和社会资本之间进行合理分配 81-100：已进行深入的风险识别，各类风险识别全面，预计各类风险都能制定有效的风险应对措施49、，参与主体具有很好的风险控制和管理能力；61-80：已进行较为深入的风险识别，各类风险识别较为全面，预计绝大部分风险都将制定有效的风险应对措施，参与主体具有较好的风险控制和管理能力；41-60：已进行初步的风险识别，各类风险识别尚不够全面，预计一般风险都能制定有效的风险应对措施，参与主体具备基本的风险控制和管理能力；21-40：已开展了风险识别工作，但未能清晰识别项目中的各类风险，预计少部分风险能制定有效的风险应对措施，参与主体具备较弱的风险控制和管理能力；0-20：尚未开展风险识别，预计各类风险均无法制定有效的风险应对措施，参与主体具备较差的风险控制和管理能力。通化市地下综合管廊及道路改造 50、PPP 项目 物有所值评价及财政承受能力论证报告 21 编号编号 评价指标评价指标 评价内容评价内容 评分标准评分标准 3 绩效导向绩效导向与鼓励创与鼓励创新新 是否建立以基础设施及公共服务供给数量、质量和效率为导向的绩效标准和监管机制，是否落实节能环保、支持本国产业等政府采购政策，能否鼓励社会资本创新 81-100：围绕公共服务供给数量、质量和效率建立绩效指标，充分落实节能环保、支持本国产业等政府采购政策，项目在方案设计、服务提供、组织管理等众多方面几乎无限制，可完全进行独立自主创新，创新能力强；61-80：围绕公共服务供给数量、质量和效率建立绩效指标，落实节能环保、支持本国产业等政府采购政51、策，项目在方案设计、服务提供、组织管理等众多方面限制较少，可较好进行独立自主创新，创新能力较强；41-60：部分指标围绕公共服务供给数量、质量和效率建立，重点部分能够落实节能环保、支持本国产业等政府采购政策，项目市场吸引力一般，存在可参与竞争的市场主体，预计将有一定数量的市场主体参与，竞争程度一般；21-40：绩效指标设定较为随意，缺乏相关参考依据，节能环保、支持本国产业等政府采购政策落实不力，项目缺乏市场吸引力，存在少量可参与竞争的市场主体，预计将有少量市场主体参与，市场竞争不足；0-20：绩效指标设定无市场逻辑，缺乏相关参考依据，几乎无落实节能环保、支持本国产业等政府采购政策，项目严重缺乏52、市场吸引力，预计难以找到可参与竞争的市场主体，市场竞争严重缺乏。4 潜在竞争潜在竞争程度程度 项目内容对社会资本参与竞争的吸引力，即能否引起市场主体广泛参与兴趣 81-100：项目具有很大市场吸引力，存在较多可参与竞争的市场主体，已有多家市场主体有意向参与，竞争程度激烈；61-80：项目具有较大市场吸引力，存在较多可参与竞争的市场主体，预计将有多家市场主体参与，竞争程度较高；41-60：项目市场吸引力一般，存在可参与竞争的市场主体，预计将有一定数量的市场主体参与，竞争程度一般；21-40：项目缺乏市场吸引力，存在少量可参与竞争的市场主体，预计将有少量市场主体参与，市场竞争不足；0-20：项目严53、重缺乏市场吸引力，预计难以找到可参与竞争的市场主体，市场竞争严重缺乏。5 政府机构政府机构能力能力 政府在转变职能、优化服务、依法履约、行政81-100：政府具备很强的履约能力，不能履约可能性很小，相关政府部门能很好行使监督和管理权，能够灵活的转变职能及优化服务；通化市地下综合管廊及道路改造 PPP 项目 物有所值评价及财政承受能力论证报告 22 编号编号 评价指标评价指标 评价内容评价内容 评分标准评分标准 监管和项目执行管理等方面的能力 61-80：政府具备较强的履约能力，不能履约可能性较小，相关政府部门能较好行使监督和管理权，能够较好的转变职能及优化服务；41-60：政府具备较强的履约能54、力，但预计不能履约可能性较大，相关政府部门能基本行使监督和管理权，转变职能及优化服务意识一般；21-40：政府履约能力不强，但预计未来将得到改善，相关政府部门行使监督和管理权存在一定困难，在转变职能及优化服务方面较差；0-20：政府履约能力不强，且预计未来无法改善，不能履约可能性很大，相关政府部门无法充分行使监督和管理权，没有转变职能及优化服务的意识。6 可融资性可融资性 项目是否具有市场融资能力 81-100：项目对金融机构吸引力很大，普遍容易获得融资，已有多家金融机构表达意向；61-80：项目对金融机构吸引力较大，且市场主体融资能力强，较容易获得融资；41-60：项目对金融机构吸引力一般，55、且市场主体融资能力不强，可取得更多支持条件获得融资；21-40：项目对金融机构吸引力较差，且市场主体融资能力不强，不易取得更多支持条件获得融资；0-20：项目对金融机构吸引力差，且市场主体融资能力不强，融资非常困难。7 项目规模项目规模 项目规模在当年本级财政支出中的占比是否合理 81-100：项目总投资在当年本级财政一般公共预算支出中占比很合理；61-80：项目总投资在当年本级财政一般公共预算支出中占比较合理；41-60：项目总投资在当年本级财政一般公共预算支出中占比合理；通化市地下综合管廊及道路改造 PPP 项目 物有所值评价及财政承受能力论证报告 23 编号编号 评价指标评价指标 评价内56、容评价内容 评分标准评分标准 21-40：项目总投资在当年本级财政一般公共预算支出中占比不太合理；0-20：项目总投资在当年本级财政一般公共预算支出中占比不合理。8 全生命周全生命周期成本测期成本测算准确性算准确性 技术方案是否具备可行性，成本测算是否准确 81-100：运营成本、或有风险能够完全按照市场公允价值进行测算；61-80：运营成本、或有风险能够绝大部分按照符合市场公允价值进行测算；41-60：运营成本、或有风险部分按照市场公允价值进行测算；21-40：运营成本、或有风险只能较少部分按照市场公允价值进行测算；0-20：运营成本、或有风险无法按照市场公允价值进行测算。9 运营收入运营收57、入增长潜力增长潜力 项目运营收入是否具备可观的增长潜力 81-100：项目运营收入具备可观的增长潜力；61-80：项目运营收入具备较好的增长潜力；41-60：项目运营收入具备一定的增长潜力；21-40：项目运营收入增长潜力较差；0-20：项目运营收入基本不具备增长潜力。注：1、本项目的定性分析评价由评审专家依据评价参考标准，结合评价指标体系中的各项评价内容进行分析评价，通过百分制评分法进行打分，分别去掉一个最高分和一个最低分后，结合权重算出各项评价内容的加权得分，得分保留两位小数。2、项目得分范围及结论：61-100：本项目适合采用 PPP 模式，与传统模式比较，具有物有所值；0-60：本项目58、不宜采用 PPP 模式，与传统模式比较，不具有物有所值。通化市地下综合管廊及道路改造 PPP 项目 物有所值评价及财政承受能力论证报告 24 附件二附件二 物有所值定性评估评分表物有所值定性评估评分表 通化市地下综合管廊及道路改造 PPP 项目 物有所值评价及财政承受能力论证报告 25 通化市地下综合管廊及道路改造 PPP 项目 物有所值评价及财政承受能力论证报告 26 通化市地下综合管廊及道路改造 PPP 项目 物有所值评价及财政承受能力论证报告 27 通化市地下综合管廊及道路改造 PPP 项目 物有所值评价及财政承受能力论证报告 28 通化市地下综合管廊及道路改造 PPP 项目 物有所值评59、价及财政承受能力论证报告 29 通化市地下综合管廊及道路改造 PPP 项目 物有所值评价及财政承受能力论证报告 30 通化市地下综合管廊及道路改造 PPP 项目 物有所值评价及财政承受能力论证报告 31 通化市地下综合管廊及道路改造 PPP 项目 物有所值评价及财政承受能力论证报告 32 通化市地下综合管廊及道路改造 PPP 项目 物有所值评价及财政承受能力论证报告 33 通化市地下综合管廊及道路改造 PPP 项目 物有所值评价及财政承受能力论证报告 34 附表一附表一 PSCPSC 值计算表值计算表 序号 项目 建设期 运营期 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 1460、 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 1 建设净成本建设净成本(1.1-1.2)237060 155481 98189 161294 80530 1100 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 73255 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1.1 建设成本 231484 140673 77414 134416 47965 1.2 流动资金 0 0 0 0 0 1100 1.3 建设期利息 5576 14808 20775 26878 32565 1.4 更新投资 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 7361、255 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2 运营维护净成运营维护净成本本 1978 2078 2180 2284 2390 2498 2608 2720 2835 2952 3071 3193 3317 3443 3572 3704 3838 3975 4115 4258 4403 4551 4703 4857 5014 2.1 运营维护投入运营维护投入 4990 5090 5192 5295 5401 5509 5620 5732 5847 5964 6083 6204 6329 6455 6584 6716 6850 6987 7127 7269 7415 7563 77162、4 7869 8026 2.2 运营收入运营收入 3012 3012 3012 3012 3012 3012 3012 3012 3012 3012 3012 3012 3012 3012 3012 3012 3012 3012 3012 3012 3012 3012 3012 3012 3012 3 竞争性中立调竞争性中立调整值整值 0 0 0 0 0 452 452 452 452 452 452 452 452 452 452 452 452 452 452 452 452 452 3819 4220 4220 4220 4220 4220 4220 4220 3.1 流转税及附加 4563、2 452 452 452 452 452 452 452 452 452 452 452 452 452 452 452 452 3819 4220 4220 4220 4220 4220 4220 4220 4 项目全部风险项目全部风险成本成本 47412 31096 19638 32259 16106 1218 1018 1038 1059 1080 1102 1124 1146 1169 1193 1217 1241 1266 1291 1317 1343 1370 1397 1425 1454 1483 1513 1543 1574 1605 4.1 可转让风险成可转让风险成本本 264、3706 15548 9819 16129 8053 609 509 519 530 540 551 562 573 585 596 608 620 633 646 658 672 685 699 713 727 741 756 771 787 803 4.1.1 建设期风险 23706 15548 9819 16129 8053 110 年度投资 237060 155481 98189 161294 80530 1100 风险比例 10.00%10.00%10.00%10.00%10.00%10.00%4.1.2 运营期风险 499 509 519 530 540 551 562 573 565、85 596 608 620 633 646 658 672 685 699 713 727 741 756 771 787 803 年经营成本 4990 5090 5192 5295 5401 5509 5620 5732 5847 5964 6083 6204 6329 6455 6584 6716 6850 6987 7127 7269 7415 7563 7714 7869 8026 风险比例 10%10%10%10%10%10%10%10%10%10%10%10%10%10%10%10%10%10%10%10%10%10%10%10%10%4.2 自留风险成本自留风险成本 2370666、 15548 9819 16129 8053 609 509 519 530 540 551 562 573 585 596 608 620 633 646 658 672 685 699 713 727 741 756 771 787 803 4.2.1 建设期风险 23706 15548 9819 16129 8053 110 年度投资 237060 155481 98189 161294 80530 1100 风险比例 10.00%10.00%10.00%10.00%10.00%10.00%4.2.2 运营期风险 499 509 519 530 540 551 562 573 585 567、96 608 620 633 646 658 672 685 699 713 727 741 756 771 787 803 年经营成本 4990 5090 5192 5295 5401 5509 5620 5732 5847 5964 6083 6204 6329 6455 6584 6716 6850 6987 7127 7269 7415 7563 7714 7869 8026 风险比例 10%10%10%10%10%10%10%10%10%10%10%10%10%10%10%10%10%10%10%10%10%10%10%10%10%5 PSC 值净现流值净现流量量 284472 1868、6577 117826 193553 96637 4748 3548 3670 3795 3922 4052 4184 4319 4456 4597 4740 4886 78290 5187 5341 5500 5661 9192 9761 9932 10106 10284 10466 10651 10840 PSC-NPV：821596 （折现率 6.50%)通化市地下综合管廊及道路改造 PPP 项目 物有所值评价及财政承受能力论证报告 35 附表二附表二 PPPPPP 值计算表值计算表 序号 项目 建设期 运营期 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 1669、 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 1 股权支出责任股权支出责任 9482 6219 3928 6452 3221 44 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2 运营支出责任运营支出责任 40771 42801 44930 47163 49503 51957 54531 57229 60059 63027 66140 69404 72828 76419 80185 84136 88280 92627 97187 101971 106989 112253 117776 123571 1270、9650 3 风险分担支出责任风险分担支出责任 23706 15548 9819 16129 8053 609 509 519 530 540 551 562 573 585 596 608 620 633 646 658 672 685 699 713 727 741 756 771 787 803 3.1 建设期风险分担 23706 15548 9819 16129 8053 110 年度投资 237060 155481 98189 161294 80530 1100 风险比例 10%10%10%10%10%10%3.2 运营期风险分担 499 509 519 530 540 551 5671、2 573 585 596 608 620 633 646 658 672 685 699 713 727 741 756 771 787 803 运营成本 4990 5090 5192 5295 5401 5509 5620 5732 5847 5964 6083 6204 6329 6455 6584 6716 6850 6987 7127 7269 7415 7563 7714 7869 8026 风险比例 10%10%10%10%10%10%10%10%10%10%10%10%10%10%10%10%10%10%10%10%10%10%10%10%10%4 配套投入支出责任配套投入支出72、责任 23500 8500 3600 24700 1200 4.1 征拆 21900 7100 3000 23300 300 4.2 排迁 1600 1400 600 1400 900 PPP 值净现流量值净现流量 56688 30267 17346 47281 12474 41424 43310 45450 47692 50043 52508 55093 57803 60644 63624 66748 70025 73461 77064 80844 84808 88965 93326 97900 102698 107730 113010 118548 124358 130453 PPP-NPV：734633 （折现率：6.50%)通化市地下综合管廊及道路改造 PPP 项目 物有所值评价及财政承受能力论证报告 36 附附件三件三 财政局审批文件财政局审批文件 通化市地下综合管廊及道路改造 PPP 项目 物有所值评价及财政承受能力论证报告 37