1、1晋中市餐厨废弃物处理晋中市餐厨废弃物处理 PPPPPP 项目项目物有所值评价报告物有所值评价报告实施机构：晋中市规划和城市管理局咨询机构：中资投资咨询（深圳）有限公司二一六年2目目录录一、报告编制的目的及依据一、报告编制的目的及依据.31.11.1 报告编制的目的报告编制的目的.31.21.2 报告编制的主要依据报告编制的主要依据.3二、项目基础信息二、项目基础信息.42.12.1 项目概况项目概况一览表一览表.42.22.2 项目产出说明项目产出说明.72.32.3 项目产出效果项目产出效果.82.42.4 PPPPPP 运作方式运作方式.92.52.5 项目风险分配原则项目风险分配原则.2、92.62.6 项目回报机制项目回报机制.102.72.7 收费定价调节机制收费定价调节机制.10三、物有所值评价方法三、物有所值评价方法.103.13.1 定性评价程序定性评价程序.113.23.2 定性评价的指标及权重定性评价的指标及权重.133.33.3 定性评价评分标准定性评价评分标准.13四、物有所值定性评价分析四、物有所值定性评价分析.194.14.1 全生命周期整合程度全生命周期整合程度.194.24.2 风险识别与分配风险识别与分配.204.34.3 绩效导向与鼓励创新绩效导向与鼓励创新.224.44.4 潜在竞争程度潜在竞争程度.254.54.5 政府机构能力政府机构能力.23、54.64.6 可融资性可融资性.254.74.7 全生命周期成本估计准确性全生命周期成本估计准确性.254.84.8 运营收入增长潜力运营收入增长潜力.274.94.9 行业示范性行业示范性.28五、物有所值定量评价分析五、物有所值定量评价分析.295.15.1 物有所值定量分析的主要步骤物有所值定量分析的主要步骤.295.25.2 PSCPSC 值计算值计算.305.35.3 PPPPPP 值计算值计算.345.45.4 物有所值量值和指数计算物有所值量值和指数计算.36六、物有所值评价结论六、物有所值评价结论.373一、报告编制的目的及依据一、报告编制的目的及依据1.11.1 报告编制的4、目的报告编制的目的晋中市餐厨废弃物处理项目拟采用 PPP 的模式进行建设。根据财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知财金2014113 号（以下简称 PPP 操作指南）要求，本项目现在处于项目识别阶段，应对项目开展物有所值评价分析，根据财政部 PPP物有所值评价指引（试行）财金2015167 号文的评价方法，分析本项目如采用 PPP 模式与采用传统模式相比能否有较大的优势，得出使用 PPP 模式是否物有所值的结论。1.21.2 报告编制的主要依据报告编制的主要依据（1）中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定（2013年 11 月 12 日中国共产党第十八届中央委员会第三5、次全体会议通过）；（2）国务院关于加强城市基础设施建设的意见（国发 201336 号）；（3）国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发 201443 号）；（4）国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发201460 号）；（5）财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金201476 号）；4（6）国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（国发 272 号文）（7）财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113 号），以下简称PPP 操作指南；（8）财政部PPP 物有所值评价指引（试行）财金2015167号文，以下简6、称物有所值评价指引；（9）国务院关于加强地方政府性债务管理的意见国发201443 号，以下简称加强地方政府债务管理意见；（10）关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见国办发201542 号；（11）财政部关于印发 2015 年政府采购工作要点的通知财办201527 号文；（12）晋中市城区餐厨废弃物资源化利用和无害化处理项目可行性研究报告；（13）其他相关政策文件或资料。二、项目基础信息二、项目基础信息2.12.1 项目概况项目概况一览表一览表序号信息项目主要内容51项目名称晋中市餐厨废弃物处理 PPP 项目（以下简称“本项目”）2项目类型新建3所属类型公共服务4项目地点晋中市7、榆次区北田镇固体废物循环利用产业园内5项目实施机构晋中市规划和城市管理局6政府出资代表晋中市环腾特种垃圾处理有限公司7PPP 模式BOT8项目合作期30 年（含建设期 1 年）9政府支持特许经营权10项目投资规模6079.28万元11建设工期1 年12项目公司注册资本金30%计 1823.8 万元613项目公司股权结构政府现金出资 800 万元占股份43.9%，社会资本出资 1023.8万元占股份 56.1%；14项目建设内容项目计划采用“湿式中温连续式单相厌氧消化”处理工艺，设计处理规模 100t/d，近期处理能力 60t/d15前期工作合规性可研、环评编制完成16项目用地划拨方式17PPP8、 模式操作阶段项目识别筛选阶段18付费模式可行性缺口补助19社会资本情况前期意向接触洽谈20物有所值评价定性评价组织专家评审21财政承受能力论证财务模型测算组织专家评审22采购方式竞争性磋商竞争性磋商23实施方案各部门联审、市政府审批24资格预审发布公告725资格评审文件专家评审小组+PPP 咨询26项目采购文件发布公告或向合格投标人发售27响应文件专家评审小组+PPP 咨询28评审结果采购结果确认工作组29采购结果预中选社会资本公告30项目合同谈判项目实施机构+财政部门+PPP 咨询31项目合同合同形式签订32项目公司公司依法注册成立2.22.2 项目产出说明项目产出说明（1）项目规模及内容9、晋中市城区餐厨废弃物资源化利用和无害化处理项目日处理规模 100t/d，工程建设内容主要包括：餐厨垃圾收运系统，餐厨废弃物预处理系统，厌氧消化系统，沼气净化、储存、利用系统，沼液脱水系统，沼渣堆肥处理系统，污水处理系统，臭气处理系统，地沟油处理系统，餐厨废弃物杂质转运。（2）建设工期:8本项目计划于 2016 年 9 月开工，2017 年 9 月竣工，建设工期约1 年。（3）项目投资规模:根据项目可研报告，本项目总投资为 6079.28 万元。2.32.3 项目产出效果项目产出效果（1）本项目可妥善解决晋中市城区餐厨废弃物污染问题，主要服务范围为晋中市城区，。主要处理对象为晋中市城区范围内的市10、餐馆市餐馆酒楼酒楼、企事业单位食堂企事业单位食堂、食品加工厂以及学校食堂食品加工厂以及学校食堂等产生的餐厨垃圾。（2）本项目推荐场址位于晋中市北田镇杨梁村晋中市环腾特种垃圾处理有限公司院内，占地面积28亩，交通、用水、用电、排水等建设条件具备，场址可行。（3）预计到预计到20302030年晋中市区总服务人口年晋中市区总服务人口9797万人，所以设计规模万人，所以设计规模100t/d100t/d，近期处理规模，近期处理规模60t/d60t/d。第十年开始改扩建，第十一年设计能第十年开始改扩建，第十一年设计能力达到力达到100100吨吨/天，天，投资另计。投资另计。（4）本项目采用“预处理+湿式中11、温连续式单相厌氧消化”的处理工艺：首先将餐厨垃圾倒入接收料斗，经沥水、磁选，去除大尺寸杂物、铁器金属等；之后进入水力制浆机，进一步去除塑料袋、纸张等杂质，同时对物料进行破碎、稀释、混合，制成浆状物料；再对物料进行湿式中温连续式单相厌氧消化。餐厨垃圾经沥水产生的油脂与收集的地沟油一起进入地沟油处理系统，处理后存于油脂储罐，外销形成经济效益；厌氧消化产生的沼气，一部分经脱水脱硫净化处理后9储存于双膜气柜，用作现有餐厨垃圾处理工程的热源；另一部分经提纯后车用，形成经济效益。厌氧消化后产生的沼液经脱水产生沼渣和滤液，沼渣进行好氧堆肥形成肥料或营养土，滤液经水处理系统与厂区生活污水共同处理后，达到污水综12、合排放标准（GB8978-1996）三级标准排入市政污水管网。（5）本项目在达到无害化、减量化的目标后，可产出油脂油脂、沼气沼气、沼渣肥沼渣肥，有一定的商业效益。（6）本项目建成后，对保障晋中市城区居民的身体健康和生态环境质量有较好效果，社会效益显著，经济效益可行。2.42.4 PPPPPP 运作方式运作方式本项目拟采用“设计设计-建设建设融资融资-运营运营移交移交”模式进行建设，即“DBFOTDBFOT”（build-Operate-Transfer）的 PPP 运作模式，政府与社会资本合作成立项目公司，由项目公司负责工艺及建筑设计工艺及建筑设计、工工程建设程建设、投资融资投资融资、生产运营13、生产运营，在特许运营期满后无偿移交无偿移交给政府或政府指定方。2.52.5 项目风险分配原则项目风险分配原则本项目涉及各类潜在风险，按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，应由最有能力消除、控制或降低风险的一方承担风险。在特许经营协议中需具体明确项目风险的分配，在政府和社会资本间合理分配项目风险。原则上，项目设计项目设计、建造建造、财务和运营维护财务和运营维护等商业风险由社会资本承担等商业风险由社会资本承担，法律法律、政策和最低需求等风险由政府承政策和最低需求等风险由政府承10担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。2.62.6 项目回报机14、制项目回报机制本项目为经营性项目经营性项目，项目公司处理后的产品（油脂、沼气、沼渣肥）可向市场出售获得经营性收入，但经过对直接经营成本的测算，项目公司单靠经营性收入难以完全回收投资成本和合理利润，所以政府提供可行性缺口补助，以使项目公司内部收益率达到市场一般水平。所以本项目收益回报机制为可行性缺口补助可行性缺口补助模式，每年由使用者使用者付费加政府缺口补助付费加政府缺口补助以实现社会资本对项目投资收益率的需求。2.72.7 收费定价调节机制收费定价调节机制晋中市餐厨废弃物管理办法已于 2013 年 6 月 6 日由市政府出台，晋中市整治餐厨废弃物油脂联动执法实施办法、晋中市餐厨垃圾收运处理暂行15、方案等配套文件已编制完成，等项目建成投产后即可出台。根据项目公司的直接经营成本（人力、材料、设备）的市场价格浮动情况，每三年调整一次。在设定的调整日期前三个月，项目公司或实施机构向对方提出调价申请，双方协商一致后予以调整，以保持固定的年运营利润为原则。三、物有所值评价方法三、物有所值评价方法“物有所值评价”（英文简称 VFM，Value for Money）是国际上普遍采用的一种评价传统上由政府提供的公共产品和服务是否可11运用 PPP 模式的评估体系，旨在实现公共资源配置利用效率最优化。根据财政部PPP 物有所值评价指引（试行）财金2015167 号文的要求，考虑本项目实际情况并咨询专家，决16、定对该项目仅进行“物有所值定性评价”。定性评价重点关注项目采用 PPP 模式和采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。3.13.1 定性评价程序定性评价程序（1）确定定性评价指标据财政部PPP 物有所值评价指引(试行)（财金【2015】167号），定性评价指标包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等六项基本评价指标，权重共 80%；补充评价指标主要是六项基本评价指标未涵盖的其他影响因素，包括项目规模大小、预期使用寿命长短、主要固定资产种类、全生命周期成本测算准确性、运营收入增长潜力、行业示17、范性等，权重共 20%。根据本项目实际情况，除六项基本指标外，拟选取全生命周期成本测算准确性、运营收入增长潜力、行业示范性三个补充指标，共九个指标进行综合评分。（2）组成专家小组12项目本级财政部门会同项目实施机构，根据项目具体情况，选取不少于 5 名单数物有所值评价专家，组成专家小组，并确定组长。定性评价专家组包括财政、资产评估、会计、金融等经济方面专家，以及行业、工程技术、项目管理和法律方面专家等专业技术人员。项目所在地的省级财政部门已公布物有所值评价专家推荐名单的，应从推荐名单中遴选专家，并应在满足前述专业要求的前提下尽可能随机遴选。定性评价所需资料应于专家组会议召开前送达专家，确保专家18、掌握必要信息。（3）召开专家小组会议项目本级财政部门会同行业主管部门组织召开专家小组会议。专家小组会议基本程序如下：1）专家在充分讨论后按评价指标逐项打分，专家打分表见附件。2）按照指标权重计算加权平均分，得到评分结果，形成专家组意见。（4）做出定性分析结论项目本级财政部门会同行业主管部门根据评分结果和专家小组意见，做出定性分析结论。原则上，评分结果在 60 分（含）以上的，项目通过物有所值定性分析；否则，项目不宜采用 PPP 模式。133.23.2 定性评价的指标及权重定性评价的指标及权重表 3-1 物有所值定性评价打分表（初步打分）3.33.3 定性评价评分标准定性评价评分标准表 3-2P19、PP 项目物有所值定性分析评分参考标准编指标评分参考标准指标权重评分基本指标全生命周期整合程度15%风险识别与分配15%绩效导向与鼓励创新15%潜在竞争程度15%政府机构能力10%可融资性10%基本指标小计基本指标小计80%附加指标全生命周期成本测算准确性5%运营收入增长潜力5%行业示范性10%附加指标小计附加指标小计20%合计合计100%14号1全生命周期整合潜力81100=项目资料表明，设计、融资、建造和全部运营、维护到将整合到一个合同中；对于存量项目采用 PPP 模式，至少有融资和全部运营、维护整合到一个合同中。6180=项目资料表明，设计、融资和建造以及核心服务或大部分非核心服务的运营20、维护将整合到一个合同中；对于存量项目采用PPP 模式，至少有融资和核心服务到大部分非核心服务的运营、维护将整合到一个合同中。4160 项目资料表明，设计、融资、建造和维护等将整合到一个合同中，但不包括运营；或融资、建造、运营和维护等将整合到一个合同中，但不包括设计；对于存量项目采用 PPP 模式，仅运营和维护将整合到一个合同中。2140=项目资料表明，融资、建造和维护等将整合到一个合同中，但不包括设计和运营。020=项目资料表明，设计、融资、建造等三个或其中更少的环节将整合到一个合同中。2风险识别与分配81100=项目资料表明，已进行较为深入的风险识别工作，预计其中的绝大部分风险或全部主要风21、险将在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。6180=项目资料表明，已进行较为深入的风险识别工作，预计其中的大部分主要风险可以在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。4160=项目资料表明，已进行初步的风险识别工作，预计这些风险可以在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。2140=项目资料表明，已进行初步的风险识别工作，预计这些风险难以在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。15020=项目资料表明，尚未开展风险识别工作，或没有清晰识别风险。3绩效导向与鼓励创新81100=绝大部分绩效指标和监管机制符合项目具体情况，以供给数量、质量和效率为导向，全面合理，清晰明确；能够落实节能环保、支22、持本国产业等政府采购政策，项目产出说明没有对如何交付提出要求，有利于鼓励创新。6180=大部分绩效指标和监管机制符合项目具体情况，以供给数量、质量和效率为导向，较为全面合理，清晰明确；基本能够落实节能环保、支持本国产业等政府采购政策，项目产出说明对如何交付提出少量要求，有利于鼓励创新。4160=绩效指标和监管机制比较符合项目具体情况，但不够全面和清晰明确，缺乏部分关键绩效指标；落实节能环保、支持本国产业等政府采购政策的潜力一般；项目的产出规格要求不够全面、清晰和可测量，并对如何交付提出了不少要求。2140=已设置的绩效指标比较符合项目具体情况和明确，但主要关键绩效指标未设置；落实节能环保、支持23、本国产业等政府采购政策的潜力较小；项目的产出规格要求不够全面、清晰和可测量，并对如何交付提出了较多要求。020=未设置绩效指标或绩效指标不符合项目具体情况，不合理、不明确；落实节能环保、支持本国产业等政府采购政策的潜力小；项目的产出说明基本上没有明确产出规格要求，或主要对如何交付进行了要求。（注：此处的政府采购政策主要是指，促进内资企业和中小企业发展、国外技术转让、节能环保、绿色低碳，以及必要时限制外资参与项目等。）4潜在竞81100=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力大16争程度且已存在明显的证据或迹象，例如参与项目推介会的行业领先的国内外企业数量较多。6180=项目将引起社会资24、本（或其联合体）之间竞争的潜力较大，预期后续通过采取措施可进一步提高竞争程度。4160=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力一般，预期后续通过采取措施可提高竞争程度。2140=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力较小，预期后续通过采取措施有可能提高竞争程度。020=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力小，预期后续不大可能提高竞争程度。5政府机构能力81100=政府在转变职能、优化服务、依法履约、行政监管和项目执行管理等方面具备较为全面、清晰的 PPP 理念，且本项目相关政府部门及机构具有较强的 PPP 能力。6180=政府的 PPP 理念一般，但本项目相关政府部门25、及机构具有较强的 PPP 能力。4160=政府的 PPP 理念一般，且本项目相关政府部门及机构的PPP 能力一般。2140=政府的 PPP 理念较欠缺，且本项目相关政府部门及机构的PPP 能力较欠缺且不易较快获得。020=政府的 PPP 理念欠缺，且本项目相关政府部门及机构的 PPP能力欠缺且难以获得。6可融资性81100=预计项目对金融机构的吸引力很高，或已有具备强劲实力的金融机构明确表达了对项目的兴趣。6180=预计项目对金融机构的吸引力较高。4160=预计项目对金融机构的吸引力一般，通过后续进一步准17备，可提高吸引力。2140=预计项目对金融机构的吸引力较差，通过后续进一步准备，可提高26、吸引力。020=预计项目对金融机构的吸引力很差。7项目规模大小81100=新建项目的投资或存量项目的资产公允价值在10亿元以上。6180=新建项目的投资或存量项目的资产公允价值介于 2 亿到10 亿元之间。4160=新建项目的投资或存量项目的资产公允价值介于 1 亿2亿元之间。2140=新建项目的投资或存量项目的资产公允价值介于 5000 万元到 1 亿元之间。020=新建项目的投资或存量项目的资产公允价值小于 5000 万元。（注：可根据具体项目的类型、所在地区等因素重新设定金额大小。）8项目使用寿命长短81100=资产的预期使用寿命大于 40 年。6180=资产的预期使用寿命为 3140 27、年。4160=资产的预期使用寿命为 2115 年。2140=资产的预期使用寿命为 1120 年。020=资产的预期使用寿命小于 10 年。（注：可根据具体项目的类型、所在地区等因素重新设定年限长短。）189主要固定资产种类81100=项目的主要资产种类在三个以上。6180=项目是两类较复杂或技术要求较高资产的组合。4160=项目是两类中等复杂程度资产的组合，或者是若干个同类资产打包项目。2140=项目是两类复杂程度较低资产的组合，或者项目是一个较为复杂的资产。020=项目只包括一个较为简单的资产。10全生命周期成本估计准确性81100=项目相关信息表明，项目的全生命周期成本已被很好的理解和认识28、，并且被准确预估的可能性很大。6180=项目相关信息表明，项目的全生命周期成本已被较好的理解和认识，并且被准确预估的可能性较大。4160=项目相关信息表明，项目的全生命周期成本已被较好的理解和认识，但尚无法确定能否被准确预估。2140=项目相关信息表明，项目的全生命周期成本理解和认识还不够全面清晰。020=项目相关信息表明，项目的全生命周期成本基本上没有得到理解和认识。11运营收入增长潜力81100=预计社会资本在满足公共需求的前提下，非常有可能充分利用资产增加额外收入。6180=预计社会资本在满足公共需求的前提下，较有可能充分利用资产增加额外收入。4160=预计社会资本在满足公共需求的前提下29、，利用项目资产增加额外收入的可能性一般。192140=预计社会资本利用项目资产获得额外收入的可能性较小。020=预计社会资本利用项目资产获得额外收入的可能性非常小。12行业示范性81100=项目采用 PPP 模式符合现行法律法规规章和政策等的要求，甚至存在鼓励政策，具有良好示范效应。6180=项目采用PPP模式受到现行法律法规规章和政策等的个别限制，并且可以较为容易地解决，具有较好示范效应。4160=项目采用PPP模式受到现行法律法规规章和政策等的个别限制，并且解决的可能性很大。具有一般示范效应。2140=项目采用PPP模式受到现行法律法规规章和政策等的少量限制，但解决的可能性很大。没有示范效30、应。020=项目采用 PPP 模式受到现行法律法规规章和政策等的严格限制。没有示范效应。四、物有所值定性评价分析四、物有所值定性评价分析本章针对定性评价评分标准逐项分析说明如下：4.14.1 全生命周期整合程度全生命周期整合程度本项目处于项目识别阶段，现拟将项目以 PPP 模式（BOT：建设-运营维护-移交）进行建设，授予项目公司相应的特许经营权，将项目的设计、融资、建造、运营、管理及维护交由社会资本全资成立的项目公司负责，将项目全生命周期内的全部需求整合到一个 PPP 项目中。因此本项目全生命周期的整合潜力巨大。204.24.2 风险识别与分配风险识别与分配根据能力风险对等原则、成本效率最优31、原则、风险收益匹配原则，对本项目的责任及风险分担框架进行较为深入的风险识别工作，预计其中的绝大部分风险或全部主要风险将在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。详见下表：表 4-1 政府与社会资本风险分担框架表风险类型风险类型风险描述风险描述风险分配风险分配设计风险设计可行性、先进性、完整性等风险社会资本承担设施功能性风险社会资本承担建设风险完工延误风险政府造成延误由政府承担；社会资本造成延误由社会资本承担；不可抗力延误通过保险规避风险建设成本超支风险社32、会资本承担建设质量风险社会资本承担、缴纳保险分担融资风险融资可获得性风险、融资成本风险社会资本承担21项目运营风险和成本超支风险实际运营成本高于项目公司预期成本社会资本承担由于项目公司的管理问题造成项目运营成本超支由项目公司承担：社会资本应通过加强管理提高效率以降低这类风险由于项目人员工资、通货膨胀等主要直接成本因素价格上涨导致成本超支设置定期根据直接成本因素来调整价格的公式，按项目合同约定调整价格标准，由政府方与社会资本共同承担此类风险最低需求量政府方承担规划及法律政策环境变更由于城市相关规划调整导致项目资产损失或运营维护成本大幅度提升由政府方承担政府提高对项目的标准要求，导致项目公司必须投33、入改造费用或增加运行成本。此类风险应由双方共同承担。一次投入费用增加在一定范围内由项目公司承担，超出一定范围后政府方承担税务风险税收政策或标准政府承担不可抗力发生自然灾害等不可抗力事件，致使项目停工或停产，或造成项目资产损失或运营维护成本提升要求社会资本为项目设施购买财产保险，用以灾害后项目设施的修复。不可抗力期间，双方各自承担风险。保险不能覆盖部分原则上双方共担22移交移交前的各项准备费用正常费用计入运营成本，非正常运营造成的损害修补费用由社会资本承担本项目对政府方的最大风险要素是最低需求量风险本项目对政府方的最大风险要素是最低需求量风险，最低需求量最低需求量的设置标准对双方都至关重要，重点34、分析如下：的设置标准对双方都至关重要，重点分析如下：政府方必须给项目公司提供最低需求量的保证政府方必须给项目公司提供最低需求量的保证，非项目公司原因非项目公司原因导致实际处理量低于需求量时导致实际处理量低于需求量时，政府方仍然要按最低需求量付费给项政府方仍然要按最低需求量付费给项目公司（单价有区别）。目公司（单价有区别）。最低需求量风险三个方面最低需求量风险三个方面。一是政府没有给项目公司创造提供有一是政府没有给项目公司创造提供有强制约束力的制度环境强制约束力的制度环境，使项目公司能收集到最低需求量以上的餐厨使项目公司能收集到最低需求量以上的餐厨垃圾垃圾。因为餐厨垃圾目前的流向是卖给私人收购点35、，所以政府必须有强制收集措施、处罚措施，才能使餐厨垃圾收集至项目公司。政府已经制订了晋中市餐厨废弃物管理办法晋中市餐厨废弃物管理办法于 2013 年 6 月 6 日由市政府出台，晋中市整治餐厨废弃物油脂联动执法实施办法晋中市整治餐厨废弃物油脂联动执法实施办法、晋中晋中市餐厨垃圾收运处理暂行方案市餐厨垃圾收运处理暂行方案等配套文件已编制完成，等项目建成投产后即可出台。这些实施办法会在采购社会资本阶段通过磋商谈判，参考其他省市的成功经验进一步完善。二是政府创造提供了有强制约束力的制度环境情况下二是政府创造提供了有强制约束力的制度环境情况下，项目公司项目公司却不去主动收集却不去主动收集，导致实际收集36、量低于最低需求量导致实际收集量低于最低需求量。所以政府对此应有监管措施，及时发现并处理问题。比如通过对全部收集点建立系统网络，合理规划收集路线节省成本，对每条线路派人跟车，记录一个23月的平均收集量，汇总出每月的合理平均收集量。以这个平均收集量做为最低需求量。如果月实际处理量低于平均收集量的 90%90%（暂定暂定），则可能存在项目公司未尽职收集的问题，可对项目公司进行一定处可能存在项目公司未尽职收集的问题，可对项目公司进行一定处罚罚。三是餐厨垃圾的增长率低于预期增长率三是餐厨垃圾的增长率低于预期增长率。餐厨垃圾的增长率跟市餐厨垃圾的增长率跟市区人口增长率有关，也与经济增长率有关，与文明用餐习37、惯有关区人口增长率有关，也与经济增长率有关，与文明用餐习惯有关(光光盘与浪费盘与浪费)，牵涉多个因素牵涉多个因素。据政府提供数据，2014 年晋中市总常住人口 332 万人，全市常住人口中,居住在城镇的人口为 167.52 万人,占常住人口的 50.45%;居住在乡村的人口为 164.51 万人,占常住人口的 49.55%。晋中市区人口约 65 万人，人口自然增长率为 0.47%。对应垃圾处理量是 60 吨/天。2016 年 3 月 5 日，李克强在第十二届全国人民代表大会第四次会议上作政府工作报告。报告提出：推进新型城镇化和农业现代化，促进城乡区域协调发展。要深入推进以人为核心的新型城镇化，38、实现1 亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户，完成约 1 亿人居住的棚户区和城中村改造，引导约 1 亿人在中西部地区就近城镇化。到 2020 年，常住人口城镇化率达到 60%、户籍人口城镇化率达到 45%。据此测算，2020 年晋中市总人口预计为 341 万人，按城镇化率60%达到城镇人口 205 万人，比 2014 年增长 39 万人。根据经济发展趋势，人口主要向城市集中，所以预计到 2020 年晋中市人口增长到104 万人，之后人口会逐步稳定在 100 万左右。人口对应垃圾处理量24是 100 吨/天，设计能力 100 吨/天可满足未来较长期的需求。本项目设计能力头十年按本项目设计能39、力头十年按 6060 吨吨/天天，第十年开始改扩建第十年开始改扩建，第十一第十一年设计能力达到年设计能力达到 100100 吨吨/天，投资另计。最低需求量暂按设计能力天，投资另计。最低需求量暂按设计能力的的80%80%计算。计算。4.34.3 绩效导向与鼓励创新绩效导向与鼓励创新绩效指标和监管机制符合项目具体情况，以供给数量、质量和效率为导向，全面合理，清晰明确；能够落实节能环保、支持本国产业等政府采购政策，项目产出说明没有对如何交付提出要求，有利于鼓励创新。根据本项目前期进展情况并结合本项目特点，对项目在运营管理期内的各项工作将设置一系列的绩效指标，以供考核，通过设置指标，可以将本项目在运营40、期间的主要工作完整全面的展示出来，对项目公司进行全面合理的绩效考核评估，达到采用 PPP 模式政府和社会资本双赢的目标。鼓励创新的指标要通过察看项目产出说明来评分。一般来讲，产出说明应主要规定社会资本合作方应付产出的规格要求，尽可能不对项目的投入和社会资本合作方具体实施等如何交付问题提出要求，从而为社会资本合作方提供创新机会。本项目产出说明，只要求项目公司完成设计、融资、建造和全部运营管理等工作，对于如何具体实施这些工作并不做具体限制要求，只对各阶段完成的成果进行评价考核，项目公司可以发挥自身优势，25在优化设计、降低工程成本、建筑总分包、分工合作、工序合理安排、优化建设工期、保证质量安全措施41、设计运营管理方案等方面完全自主，最大限度减少政府各年度财政压力，达到双赢的最佳效果。本项目在国内建设，能够落实节能环保、支持本国产业等政府采购政策。4.44.4 潜在竞争程度潜在竞争程度本项目政府和社会资本的合作期限长达 30 年之久，在此期间，政府以可行性缺口补助的形式实现社会资本对项目内部收益率的要求，长期而稳定的收益对于社会资本而言具有巨大的吸引力，因此本项目潜在的竞争程度巨大。4.54.5 政府机构能力政府机构能力晋中市政府在转变职能、优化服务、依法履约、行政监管和项目执行管理等方面具备较为全面、清晰的 PPP 理念，且本项目相关政府部门及机构具有较强的 PPP 能力。4.64.6 42、可融资性可融资性本项目属于公用服务领域，餐厨垃圾处理为国家重点支持领域，宏观政策层面亦出台大量政策予以支持，因此本项目的可融资性很强。4.74.7 全生命周期成本估计准确性全生命周期成本估计准确性本项目属于市场化较为成熟的项目，对全生命周期成本能够较为26准确的估算，根据可研报告和实际市场调研，经营成本估算如下：成本分析中包括能源动力费、材料费、收集清运费、管理费、固定资产折旧费、摊销费、维修费、工资福利费及其它费用等要素，成本分析计算结果详见基本计算数据如下：（1）能源动力费能源动力费包括年用电费用 153.95 万元（年用电量 181.12 万千瓦时）、年用水费用 4.20 万元（年用水量43、 1.2 万吨）和柴油年消耗费用 17.52 万元（年消耗量 22.78 立方米），共计 175.67 万元。柴油消耗按每车每天行驶 20 公里，每车耗油 12L/100km，共 26 辆车，柴油价格按 7.69 元/L 计算。（2）材料费原材料费用包括污水处理药剂和膜更换费用 27.79 万元、沼气脱硫脱碳净化费用 49.88 万元、絮凝剂费用 33.58 万元、堆肥辅料费用42.64 万元、除臭药剂费用 15 万元、预处理后残渣处置费用 13.97万元，共计 182.86 万元。（3）收集清运费收集清运费 85 元/吨，每年 310.25 万元。包含清运工人工资、车辆保养等。（4）工资福利44、费项目厂区内设计定员 25 人，工资福利费综合按 42000 元/人/年计算，年工资福利费为 105 万元。（5）维修费27本项目固定资产维修费用按固定资产投资的 1%计，每年维修费为 58.10 万元。（6）固定资产折旧费本项目固定资产不计提折旧。（7）税金计算本项目无增值税，所得税税率 25%，按政策可享受“三免三减半”。4.84.8 运营收入增长潜力运营收入增长潜力本项目运营收入结合晋中地区的实际情况分析：取价标准：油脂按 3500 元/吨计，净化后的沼气按照 3.5 元/m3计，沼渣肥价格按 100 元/吨计。利用晋中市餐厨废弃物为原料生产沼气，既解决了环境污染现状，又缓解了能源紧张状45、况，同时生产的沼渣肥料可用于城市绿化和花卉培育用肥以及周边荒山绿化换土。年产沼气 160 万 m3，价格按照 3.5 元/m3计算，可获经济效益 560万元。沼渣肥：年产沼渣 3942 吨，每吨按 100 元计,年产值 39.42 万元.粗油脂：年产粗油脂 493 吨,每吨按 3500 元计,年产值 172.55 万元。随着未来餐厨垃圾处理工艺技术的提升，可以不断降低经营成本；且沼气、沼渣肥、粗油脂的质量也会不断提高，市场经营前景也越来越广阔，所以本项目运营收入增长潜力非常大。284.94.9 行业示范性行业示范性近年来，随着城市生活设施和居住条件的改善，人民的生活、消费水平得到提高，餐厨垃圾46、的产生量有越来越大的趋势，由于收运无序，大量的餐厨垃圾被拉运到城市周边的各个角落，在运输的过程中造成污水的外溢流向街道，影响交通和污染环境，混杂的泔水在未经处理的情况下会发生变质，用这样的废物喂养生猪会带来很大的隐患，害病率极高，危害极大；其次，餐厨垃圾中的油脂及杂物流入下水道中，天长日久会堵塞城市排水管网，不仅给城市环境造成不同程度的污染，还给城市污水处理厂增加处理负担；再次，餐厨垃圾目前在很多城市尚未进行规范化管理，收集容器摆放地环境脏乱，孳生和招引蚊、蝇、鼠、蟑螂等害虫，易传染疾病，危害人民的身体健康。餐厨垃圾若不经严格治理，将会是城市一大顽疾。晋中市餐厨垃圾处理工程的建设是目前晋中市餐47、厨垃圾处理设施不足的需要，符合生活垃圾处理的可持续发展，提高了餐厨垃圾处理的无害化、资源化和减量化，并且可以改善餐厨垃圾的收运现状。1、是餐厨垃圾处理可持续发展的要求餐厨垃圾的处理关键是走可持续发展的道路，建设餐厨垃圾处理工程，通过资源化途径，实现餐厨垃圾无害化处理，从而构建一个环境友好的综合性处理基地，长久地提供餐厨垃圾处理服务，这样可以彻底解决晋中市城区餐厨垃圾污染问题。2、是提高餐厨垃圾无害化、资源化和减量化处理的需要晋中市城区餐厨废弃物资源化利用和无害化处理项目的建设可29以保障餐厨垃圾无害化、资源化和减量化处理，减轻城市由餐厨垃圾带来的环境污染。有效解决了传统技术对餐厨垃圾处理的瓶颈48、，大大减轻了由于餐厨垃圾处理而带来的大气、土壤、地下水等方面的环境污染，提高城市的环境质量。3、从源头切断泔水喂猪的供应链，保障食品卫生安全餐厨垃圾生化处理技术一方面从源头切断泔水喂猪的供应链，避免了泔水喂猪导致的安全隐患；另一方面，可多环节解决抗生素、重金属、化肥、农药等给城市农业带来的影响及农业面源污染和种养殖环境污染，保证农产品的生产安全。4、该项目的建设可以改善餐厨垃圾的收运现状目前晋中市城区绝大部分的餐厨垃圾还处于不规范的收集、消纳状态。造成收集容器摆放场地环境脏乱，孳生和招引蚊、蝇、鼠、蟑螂等害虫。常见的从业车辆，车体肮脏破旧行走缓慢，且易发生外溅和倾洒，严重影响市容、市貌和交通畅49、通。餐厨垃圾在没有进行可靠处理的情况下进入食物链，危及人民群众的身体健康和社会的稳定。本工程建设的同时建设了餐厨垃圾的收运系统，可以改善目前的收运现状。因此，晋中市城区餐厨废弃物资源化利用和无害化处理项目的建设具有非常良好的行业示范性。五、物有所值定量评价分析五、物有所值定量评价分析5.15.1 物有所值定量分析的主要步骤物有所值定量分析的主要步骤30物有所值定量分析的主要步骤包括：（一）根据参照项目计算PSC 值；（二）根据影子报价和实际报价计算 PPP 值；（三）比较PSC 值和 PPP 值，计算物有所值量值或指数，得出定量分析结论。定量分析使用于项目识别、准备、采购、执行和移交阶段，具体50、流程见附图。5.25.2 PSCPSC 值计算值计算PSC 值是指政府采用传统采购模式提供与 PPP 项目产出说明要求相同的基础设施及公共服务的全生命周期成本的净现值。PSC 值是 PPP 项目物有所值定量分析的比较基准，假设前提是采用政府传统采购模式与 PPP 模式的产出绩效相同。计算 PSC 主要考虑以下因素：一是项目全生命周内的建设、运营等成本；二是现金流的时间价值；三是竞争性中立调整、风险承担成本等。PSC 值包括初始 PSC 值、可转移风险承担成本、自留风险承担成本和竞争性中立调整值。PSC 值计算公式如下：PSC 值=初始 PSC 值+竞争性中立调整值+可转移风险承担成本+自留风险51、承担成本（一）设定参照项目参照项目是指假设政府采用现实可行的、最有效的传统采购模式提供的、与 PPP 项目相同传出的虚拟项目。设定参照项目应遵循以下原则：1.参照项目与 PPP 项目产出说明要求的产出范围和标准相同；2.参照项目应采用基于政府现行最佳实践的、最有效和可行的31采购模式；3.参照项目的内容不一定全部由政府直接承担，政府也可将项目部分内容外包给第三方建设或运营，但外包部分的成本应计入参照项目成本；4.参照项目的各项假设和特征在计算全过程中应保持不变；5.参照项目财务模型中的数据口应保持一致。参照项目情况设置为：政府总投资估算参照项目情况设置为：政府总投资估算 60006000 万元52、，直接投资万元，直接投资，自有投资自有投资 30%30%计计 18001800 万，融资万，融资 42004200 万（含建设期利息）。建设期万（含建设期利息）。建设期 1 1年，自年，自 20162016 年年 9 9 月开工，折旧率月开工，折旧率 6%6%，年运营收入与，年运营收入与 PPPPPP 模式一致模式一致。（二）计算初始 PSC 值初始 PSC 值是政府实施参照项目所在承担的建设成本、运营维护成本和其他成本等成本的净现值之和。初始 PSC 值=（建设成本-资本性收益）+（运营维护成本-第三方收入）+其他成本1 建设成本主要包括项目设计、施工等方面投入的现金以及固定资产、土地使用权53、等实物和无形资产。直接投资模式建设成本现金直接投资模式建设成本现金流量为（流量为（-1800-1800，-4200-4200）2.资本性收益是指参照项目全生命周期内产生的转让、租赁或处置资产所获的收益。资本性收益应从建设成本中抵减。本项目资本本项目资本收益为收益为 0 0。3.运营维护成本主要包括参照项目全生命周期内运营维护所需的原材料、设备、人工等成本，以及管理费用、销售费用和运营期财务费用等。本项目按处理量自本项目按处理量自 60%60%逐年增长至逐年增长至 100%100%考虑考虑，运营维护成运营维护成本为（本为（-549-549、-549-549，-549-549，-686-686，-54、823-823，-915-915，之后每年，之后每年-915-915 至运至运32营期满）。营期满）。项目资产的升级、改造、大修费用不属于运营维护成本，应计入建设成本。4.第三方收入是指参照项目全生命周期内，假定政府按照 PPP模式提供项目基础设施和公共服务从第三方获得的收入（如用户付费收入）。第三方收入应从运营维护成本中抵减。本项目第三方收入本项目第三方收入自自60%60%逐年增长至逐年增长至 100%100%考虑考虑，运营收入为运营收入为（463463、463463，463463，578578，694694，772772，之后每年，之后每年 772772 至运营期满）。至运营期满）。参照项55、目中假定政府向用户收取费用的，该项收入（即用户付费收入）不得高于 PPP 模式下社会资本收取的使用者付费。5.其他成本主要包括为纳入建设成本的咨询服务费用等交易成本，项目连接设施和配套工程建设成本，以及为获取第三方收入所提供的周边土地或商业开发收益权等。本项目其他成本为本项目其他成本为 0 0。（三）计算竞争性中立调整值计算竞争性中立调整值主要是为了消除政府传统采购模式下公共部门相对社会资本所具有的竞争优势，以保障在物有所值定量分析中政府和社会资本能够在公平基础上进行比较。政府竞争优势通常包括政府比社会资本少支出的土地费用、行政审批费用、所得税等有关税费。本项目土地为划拨方式本项目土地为划拨方56、式，行政审批行政审批费用、所得税考虑与费用、所得税考虑与 PPPPPP 模式项目公司一致，调整值为模式项目公司一致，调整值为-154-154。（四）计算风险承担成本结合项目实施方案中的风险分配框架，进一步识别项目风险，优化分配方案，选用概率法、比例法等方法对风险承担成本进行量化。1.概率法概率法通过设定有利、基本、不利、较差、最坏等不同情景下的33风险后果值。对每种情景的发生概率进行测算，加权得出风险承担成本。计算公式如下：风险承担成本=（某情景风险后果值某情景发生概率）概率法情景设定参考示例见下表：情景假设风险后果发生概率有利成本节约 5%以上5%基本成本节约 5%成本超支 5%以上10%不57、利成本超支 5-15%50%较差成本超支 15%-25%25%最坏成本超支 25%以上10%根据项目实施方案的风险分配框架评估政府与社会资本的风险分担比例，测算可转移风险承担成本和自留风险承担成本。可转移风险承担成本占项目风险承担成本的比例一般为70%-85%。2.比例法比例法主要是按照项目建设运营成本的一定比例确定风险承担成本，适用于风险后果值和风险概率难以测算的情形。风险承担成本=项目建设运营成本 x 风险承担成本比例通常风险承担成本不超过项目建设运营成本的 20%。可转移风险承担成本占项目全部风险承担成本的比例一般为 70%85%。本项目风险按比例法计算，本项目风险按比例法计算，风险承担58、成本按项目建设总投风险承担成本按项目建设总投资资3460006000 万元的万元的 20%20%为为 12001200 万元，其中自留风险承担成本占万元，其中自留风险承担成本占 20%20%为为 24240 0万元，可转移风险程度成本占万元，可转移风险程度成本占 80%80%为为 960960 万元。万元。（五）折现率的确定折现率通常参考资本加权平均成本，资本资产定价或无风险利率等确定。省级财政部门应会同行业主管部门根据行业、项目类型等因素确定基准折现率。本项目折现率按本项目折现率按 6%6%计算。计算。5.35.3 PPPPPP 值计算值计算PPP 值是指政府实施 PPP 项目所承担的全生命59、周期成本的净现值。在项目不同阶段，PPP 值的计算依据不同。在项目识别和准备阶段，政府根据项目实施方案等测算的 PPP 值称为影子报价 PPP 值（简称 PPPs 值）；在项目采购阶段，政府根据社会资本提交的采购响应文件等测算的 PPP 值称为实际报价 PPP 值（简称 PPPa 值）。（一）计算 PPPs 值。PPPs 值=影子报价政府建设运营资本+政府自留风险承担成本。1.影子报价政府建设运营成本。影子报价中政府应承担的建设运营成本包括政府建设成本、政府运营维护成本和政府其他成本。政府建设运营成本=（政府建设成本-资本性收益）+（政府运营维护成本-第三方收入）+其他成本。其中：（1）政府建60、设成本，包括政府以现金、固定资产或土地使用权等方式对项目设计、建设进行的投资补助。本项目建设成本为本项目建设成本为-800-800。35（2）资本性收益，是指项目全生命周期内产生的转让、租赁或处置资产所获的收益。资本性收益应从建设成本中抵减。本项目资本性本项目资本性收益为收益为 0 0。（3）第三方收入，是指项目全生命周期内，因提供项目基础设施及公共服务而从第三方获得的收入（如使用者付费）。第三方收入应从政府运营维护成本中抵减。本项目第三方收入为本项目第三方收入为 0 0。（4）政府运营维护成本，包括政府向社会资本支付的运营维护费、财政补贴等。政府运营维护成本可根据社会资本的投资回报预期等进行61、测算，具体公式如下：政府运营维护成本=（社会资本建设成本-社会资本额资本性收益+社会资本运营维护成本-第三方收入+社会资本其他成本）（1+合理利润率）其中：一般情况下，社会资本建设成本等于初始 PSC 值中的建设成本减去 PPPs 中的政府建设成本，并可考虑技术创新及效率提升等带来的社会资本建设运营成本节约。社会资本承担的其他成本包括咨询服务费用等交易成本。合理利润率通常以人民银行长期贷款基准利率为基准，并结合项目所处地区、行业等因素进行调整。本项目运营维护成本现金流是在竣工后政府按使用量付费方式本项目运营维护成本现金流是在竣工后政府按使用量付费方式，每年支付（每年支付（-456-456，-462、56-456，-456-456，-569-569，-683-683，-759-759，之后每年，之后每年-75-759 9万元给项目公司）。万元给项目公司）。（5）政府其他成本，通常包括政府承担的未纳入建设成本的咨36询服务费用、市场测试费用、社会资本未中选补偿金、移交补偿款等交易成本，政府负责的连接设施和配套工程建设成本，政府授予社会资本的项目周边土地或商业开发收益权，政府向社会资本提供的贷款贴息，以及政府放弃的项目公司股利等。本项目政府其他成本按已包本项目政府其他成本按已包含在建设总投资中考虑，本项目为含在建设总投资中考虑，本项目为 0 0。2.政府自留风险承担成本，一般包括政府因承担法律63、政策等自留风险所支出的成本。本项目政府自留风险成本为本项目政府自留风险成本为 240240 万。万。（二）计算 PPPa 值PPPa 值=实际报价政府建设运营成本+政府自留风险承担成本实际报价政府建设运营成本是根据采购响应文件测算出的政府应承担的建设运营成本，包括政府建设成本、政府运营维护成本和政府其他成本。5.45.4 物有所值量值和指数计算物有所值量值和指数计算物有所值定量分析的结果通常以物有所值量值或物有所值指数的形式表示。物有所值量值=PSC 值-PPP 值物有所值指数=（PSC 值-PPP 值）PSC 值100%物有所值量值和指数为正的，说明项目适宜采用 PPP 模式，否则不宜采用64、 PPP 模式。物有所值量值和指数越大，说明 PPP 模式替代传统采购模式实现的价值越大。本项目计算结果：本项目计算结果：PSCPSC 值值=9926=9926 万元万元PPPsPPPs 值值=9245=9245 万元万元37物有所值量值物有所值量值=PSC=PSC 值值-PPP-PPP 值值=681=681 万元万元物有所值指数物有所值指数=（PSCPSC 值值-PPP-PPP 值）值）PSCPSC 值值100%=6.86%100%=6.86%结论结论：物有所值量值和指数为正的物有所值量值和指数为正的，说明项目适宜采用说明项目适宜采用 PPPPPP 模式模式。六、物有所值评价结论六、物有所值65、评价结论经过征询 PPP 专家意见并征询项目实施机构和财政部门意见后，本项目进行物有所值定性评价，同时做定量评价。定性评价经专家评审小组打分后，评分结果在 60 分（含）以上的，表示项目通过物有所值评价；否则，表示项目不通过物有所值评价，项目不宜采用 PPP 模式。根据以上九个指标，咨询机构对本项目进行了初步专家打分估算，详见下表 5-1。表 5-1 物有所值定性评价打分表（初步打分）指标权重评分基本指标全生命周期整合程度15%80风险识别与分配15%60绩效导向与鼓励创新15%80潜在竞争程度15%60政府机构能力10%80可融资性10%8038基本指标小计基本指标小计80%附加指标全生命周66、期成本估计准确性5%80运营收入增长潜力5%60行业示范性10%100附加指标小计附加指标小计20%合计合计100%75专家签字：年月日咨询机构初步打分结果 75 分，能够满足项目物有所值评价要求，可采用 PPP 模式进行。请项目实施机构和财政部门根据财政部PPP 物有所值评价指引（试行）财金2015167 号文的要求，组建专家评价小组，参考本物有所值评价报告的内容进行打分评审，最终结果以专家评价小组评价结果为准。39物有所值定性评价打分表物有所值定性评价打分表项目名称：项目名称：晋中市餐厨废弃物处理晋中市餐厨废弃物处理 PPPPPP 项目项目指标权重评分基本指标全生命周期整合程度15%风险识别与分配15%绩效导向与鼓励创新15%潜在竞争程度15%政府机构能力10%可融资性10%基本指标小计基本指标小计80%附加指标全生命周期成本估计准确性5%运营收入增长潜力5%行业示范性10%附加指标小计附加指标小计20%合计合计100%专家签字：年月日40物有所值定性评价专家打分汇总表物有所值定性评价专家打分汇总表项目名称：晋中市餐厨废弃物处理项目名称：晋中市餐厨废弃物处理 PPPPPP 项目项目序号序号评委评委汇总得分汇总得分12345678汇总平均分汇总平均分评委签字：评委签字：年年月月日日备注：1、按每个专家打分填写，合计后计算平均值；2、平均值 60 分（含）以上可以建议通过。