1、 包头市餐厨废弃物处置项目采用包头市餐厨废弃物处置项目采用 PPP 模式模式 初步方案初步方案 包头市城乡建设包头市城乡建设委员会委员会 包头市城乡建设发展集团有限公司包头市城乡建设发展集团有限公司 二二一五年八月一五年八月 目目 录录 第一章 项目基本情况.1 1.1 项目名称.1 1.2 项目实施机构.1 1.3 项目建设内容.1 1.4 项目产出说明.2 1.5 项目总投资.3 1.6 特许经营期限.3 1.7 项目运作目标和意义.3 1.8 适用 PPP 模式的必要性和可行性.5 第二章 项目运作方式.12 2.1 项目公司股权安排.12 2.2 项目公司相关要求.13 2.3 项目运2、作方式.14 2.4 项目前期合规性.16 2.5 政府现有支持安排.17 第三章 项目交易结构.18 3.1 投资结构.18 3.2 融资结构.18 3.3 收费定价调整机制.19 3.4 投资回报机制.19 3.5 相关配套安排.20 第四章 财务测算.21 4.1 成本测算.21 4.2 经营性收入构成.23 4.3 项目现金流量情况.24 4.4 财政运营补贴支出.29 4.5 项目财务状况评价.30 第五章 物有所值评价及政府财政承受能力评估.31 5.1 物有所值评价.31 5.2 政府承受能力初步测评.37 第六章 项目合同体系.42 6.1 合同体系层次.42 6.2 项目各参3、与方权利义务边界.43 6.3 项目参与方风险分担.46 第七章 社会资本选择.48 7.1 选择方式.48 7.2 合作资本方选择标准（建议）.48 第八章 监管架构.50 8.1 履约监管.50 8.2 行政监管.50 8.3 公众监管.50 第九章 实施进度安排.51 9.1 包头市餐厨废弃物处置项目实施时间表.51 1 第第一一章章 项目基本情况项目基本情况 1.1 项目名称项目名称 本项目名称为“包头市餐厨废弃物处置”PPP项目（以下简称“本项目”）。1.2 项目实施机构项目实施机构 包头市城乡建设发展集团有限公司作为本项目的实施机构。1.3 项目建设内容项目建设内容 本项目建设内容4、包含构筑物工程和室外工程。1.3.1 本项目构筑物工程本项目构筑物工程 本项目主要为餐厨废弃物处理工艺主厂房、发电机房、变配电房、污水处理站等构筑物组成。（一）餐厨废弃物处理工艺主厂房 餐厨废弃物预处理及后处理工艺主厂房建筑平面呈矩形。工艺主厂房平面尺寸为 69mx36m，建筑占地面积 2484 平方米，采用框架结构，建筑主体一层，局部二层，建筑面积 4775.32 平方米。处理车间主要用于餐厨垃圾预处理及后处理昆虫养殖。车间一层设置餐厨垃圾预处理车间、餐厨垃圾收运车辆通道、车间办公室、机修间、仓库等；二层设置中控室、昆虫养殖车间、除臭设施平台、参观通道、车间办公室等。（二）变配电房 变配电房5、平面尺寸为 12 米 9 米，建筑占地面积 108 平方米，为单层砖混结构，建筑面积为 108 平方米。变配电房内设置 10kV 配电装 2 置、低压厂变及低压柜等。（三）发电机房 发电机房平面尺寸为 12 米 9 米，建筑占地面积 108 平方米，为单层砖混结构，建筑面积为 108 平方米。发电机房内部设置沼气发电系统。1.3.2 室外工室外工程程 本项目依托包头垃圾发电厂，现有室外部分管道需要依据施工设计移位，具体需经下一步设计阶段完成。1.4 项目产出说明项目产出说明（1）本期餐厨废弃物处理项目的餐厨垃圾处理量为：100t/d+7.5t/d地沟油 终期规模为：200t/d餐厨垃圾量+156、t/d地沟油（2）其他技术指标说明：根据包头20l0统计年鉴，包头市市区所辖范围内常住人口预计2025年达到190.38万人，目前包头市大约每人每天产生0.l公斤的餐厨垃圾。包头市市区内餐厨拉圾产生量预测如下表，可知包头市现状餐厨垃圾产生量约190.38t/d。具体见表1-1 表表1-1 包头市人口产生垃圾指标包头市人口产生垃圾指标 序号序号 服务范国服务范国 服务人口服务人口(万万)人均日产量人均日产量(公斤公斤/天天)日产生量日产生量(吨吨)1 昆都仑区 64.36 0.l 64.36 2 青山区 46.69 0.l 46，69 3 东河区 50.66 0.l 50.66 4 九原区 l67、.15 0.1 16.l5 3 序号序号 服务范国服务范国 服务人口服务人口(万万)人均日产量人均日产量(公斤公斤/天天)日产生量日产生量(吨吨)5 稀土高新技术产业开发区 12.52 0.1 l2.52 6 合计 l90.38 190.138 1.5 项目总投资项目总投资 本项目总投资为 9563 万元。包含固定资产投资和全部流动资金。表表 1-2 包头餐厨垃圾项目总投资估算表包头餐厨垃圾项目总投资估算表 序号序号 费用名称费用名称 金额（万元）金额（万元）1 工程静态投资 9271.73 1.1 建筑工程费用 1462.00 1.2 设备购置费用 5879.55 1.3 安装工程费用 558、9.29 1.4 其他费用 1370.89 2 建设期贷款利息 173.57 3 项目建设总费用(工程动态投资)9445.30 4 铺底流动资金 82 5 项目计划总资金 9563 1.6 特许经营期限特许经营期限 本项目特许经营期限（或项目合作期限）为 25 年，其中建设期 1年，运营期 24 年。1.7 项目运作目标和意义项目运作目标和意义（一）有效改善包头市餐厨垃圾处理现状（一）有效改善包头市餐厨垃圾处理现状 4 随着人民生活水平的不断提高和人口的迅速增长，包头市相应而生的餐厨垃圾量不断增加，对餐厨垃圾进行科学的管理成为当今面临的一个紧迫的课题。餐厨垃圾是指饭店、餐厅及企事业单位食堂等产9、生的剩饭菜及食物残渣。餐厨垃圾是我国城市的一种主要固体废弃物，由于我国居民生活习惯的原因，餐厨垃圾的产生量较大，餐厨垃圾含水率高、易腐烂发臭，易滋生细菌，餐厨垃圾对环境和人体健康造成极大的危害。目前包头市尚未建设专门的餐厨垃圾处理设施，餐厨垃圾存在着管理无序、任意处置等问题，严重影响包头市市容市貌、居民健康和环境质量。因此包头市急需建设一套餐厨垃圾集中处置设施。（二）有利于实现城市餐厨垃圾处理设施的标准化、规范化（二）有利于实现城市餐厨垃圾处理设施的标准化、规范化 本项目的建成，将改变包头市主城区现有餐厨垃圾处理的现状，实现了城市餐厨垃圾的集中处理，处理设施标准化、规范化，处理技术先进、管理水10、平科学的目标。（三）引入社会资本，减少财政负担（三）引入社会资本，减少财政负担 通过市场化运作引入社会资本，不仅有利于解决政府在餐厨垃圾处理处理中投资、建设、管理中面临的诸多问题，缓解政府对本项目的投资压力，而且有利于促进投资主体的多元化，发挥政府和社会资本各自的优势，形成互利合作关系，可以以最有效的成本为公众提供高质量服务。（四）引进先进的技术与管理经验，提高市政公用行业运行效率（四）引进先进的技术与管理经验，提高市政公用行业运行效率 通过合法采购方式，依据信誉、业绩、资本、技术等条件，严格筛选优秀投资人。通过引进知名环保企业，为包头市的市政公用事业引进先进的技术和管理经验，提高市政公用行业11、运行效率。5 1.8 适用适用 PPP 模式的必要性和可行性模式的必要性和可行性（一）项目建设的必要性（一）项目建设的必要性 1、有效改善包头市餐厨垃圾处理现状、有效改善包头市餐厨垃圾处理现状 随着人民生活水平的不断提高和人口的迅速增长，包头市相应而生的餐厨垃圾量不断增加，对餐厨垃圾进行科学的管理成为当今面临的一个紧迫的课题。餐厨垃圾是指饭店、餐厅及企事业单位食堂等产生的剩饭菜及食物残渣。餐厨垃圾是我国城市的一种主要固体废弃物，由于我国居民生活习惯的原因，餐厨垃圾的产生量较大，餐厨垃圾含水率高、易腐烂发臭，易滋生细菌，餐厨垃圾对环境和人体健康的危害主要表现如下：（1）污染水体 餐厨垃圾 COD12、 浓度最高达 100000mg/L 以上，可通过地表径流和渗透作用，污染地表水和地下水，严重污染环境。（2）污染大气 餐厨垃圾有机物含量高，如处置不当，很快腐烂发臭，释放恶臭气体和温室气体，污染大气环境，引发公众强烈反感。（3）影响环境卫生 腐烂变质的餐厨垃圾会产生使人难以接受的不良感官性质，如刺激性气味、异常颜色、酸臭味道，从而对环境卫生造成恶劣影响。且餐厨垃圾中剩菜汤、馊水含量很大，容易在收集、运输途中泄漏，造成二次污染，也严重影响城市环境卫生。（4）影响人体健康未经处理的餐厨垃圾中可能含有口蹄疫、猪瘟病菌、弓形虫、沙门菊、旋毛虫、弯曲杆菌等，如果直接用以饲养畜禽，会对畜禽健康形成较大威胁13、，并可能通过畜禽体内毒素、有害物质的积累对人体健康带来危害，从而造成人畜之间的交叉感染。6 另外由于利益驱使，一些非法炼油作坊大肆回收废弃食用油脂，加工勾兑成色拉油后，返回粮油市场销售，严重危及市民的健康。目前包头市尚未建设专门的餐厨垃圾处理设施，餐厨垃圾存在着管理无序、任意处置等问题，严重影响包头市市容市貌、居民健康和环境质量。因此包头市急需建设一套餐厨垃圾集中处置设施。2、符合相关产业政策、符合相关产业政策 根据我国餐厨垃圾的特点及国情，国家陆续颁发了有关餐厨垃圾处理的一系列文件：中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年计划纲要 中明确提出“要推进餐厨废弃物等垃圾资源化利用和无害化处理14、”。国务院办公厅关于加强地沟油整治和餐厨废弃物管理的意见（国办发201036 号）中明确要求，要严厉打击非法销售地沟油行为和严防地沟油流入食品生产经营单位，明确各地要探索适宜餐厨废弃物资源化利用和无害化处理的技术工艺路线及管理模式，管理水平，不得用未经无害化处理的餐厨废弃物喂养畜禽。中华人民共和国畜牧法中明确指出禁止使用未经高温处理的餐馆、食堂的泔水饲喂家禽。餐厨垃圾具有较大的资源化利用价值，包括利用餐厨废油作为化工原料生产生物柴油、硬脂酸和油酸、肥皂、润滑油、混凝土制品脱模剂等产品的工艺技术，这些技术在实际中均有应用，并取得了一定的效果，经济效益也非常可观。因此，从食品安全和资源化两个角度来15、看，餐厨垃圾处理方式的转变均为必然趋势，在政策引导下，政府部门将通过统一收集、定点处 7 理、资源利用等手段，实现餐厨垃圾的安全处理以及资源利用。为了深入贯彻落实全面、协调、可持续的科学发展观，促进社会经济和环境保护的协调发展，加快城市餐厨垃圾及地沟油的无害化处理利用，保护生态环境，推动循环经济发展，把包头市建成清洁、文明、优美的城市，给广大人民创造良好的工作生活环境。因此，对包头市餐厨垃圾及地沟油做出整体规划，并根据当地实际情况选择先进技术是十分必要的，也是十分紧迫的。3、项目有较好的社会效益、项目有较好的社会效益（1）有利于实现城市餐厨垃圾处理设施的标准化、规范化；本项目的建成，将改变包头16、市主城区现有餐厨垃圾处理的现状，实现了城市餐厨垃圾的集中处理，处理设施标准化、规范化，处理技术先进、管理水平科学的目标（2）有利于节约土地资源；本项目的建成，节约了土地资源。（3）有利于人居环境的改善；本项目的建成，将杜绝原简易堆放处理产生的污水、废气等二次污染，改善了人居环境质量，有利于居民身体健康状况的改善。（4）有利于包头市经济的可持续发展。本项目的建成，使包头市建立在资源可持续利用和良好的生态环境基础上，保护了自然资源，保持了资源的可持续供给能力，逐步使资源、环境与经济、社会的发展相协调。项目运用先进的湿热水解技术+生物降解方式，产生高品质能源沼气和生产生物柴油的原材料粗油脂；同时，固17、态有机废渣转化为高蛋白蝇蛆及有机肥料，真正实现垃圾变废为宝，化害为利，从而实现餐厨垃圾的无害化、资源化处理。本项 8 目的有效实施，符合国家倡导的循环经济发展的要求，处理餐厨垃圾的同时也保障城市环境卫生和民众饮食安全，具有良好的社会和环境效益。对包头市环境治理、建设循环经济和改善投资环境具有极其重要的意义，对于循环经济建设具有重要的示范意义。（二）采用（二）采用 PPP 模式的必要性模式的必要性（1）缓解政府财政压力，降低投资风险）缓解政府财政压力，降低投资风险 我国地方政府目前普遍存在城市快速发展与基础配套设施发展不协调的压力，财政资金紧张。包头市餐厨废弃物处置属于市政设施公用事业，通过引进18、社会资本参与城市餐厨垃圾处理，将有效缓解政府的投资压力，减少政府单一投入所承受的较大风险，同时利用节约的政府财政资金，可加快推进城市建设，降低系统性风险。（2）撬动社会资本，深化财政体制改革，转变政府职能）撬动社会资本，深化财政体制改革，转变政府职能 通过优化转移支付结构，引入市场化运作模式，不仅可以撬动社会资本参与餐厨废弃物处置项目的建设、运行和维护，而且能够提升公共部门管理水平，促进政府债务结构的优化调整，规范政府财政支出，加强财政管理风险意识，进而转变政府职能。将城市餐厨垃圾引入市场调解机制，必须打破政府建设政府运营的传统模式，建立多元化的投资主体，实行建设、运营和维护的产业化和市场化升19、级。（3）降低运行成本，促进资源优化配置）降低运行成本，促进资源优化配置 PPP 模式强调政府和社会资本方在全生命周期内的合作共赢，完善的 BOT 项目能将各种项目风险分配给应对能力最强的参与者，强调政府和社会资本方各尽所能，从而提高资源使用效率。资本方从建设 9 成本、运营成本和经济效率等因素考虑，往往能够提高项目的建设、运行、维护质量，引入新的技术、新理念和新的管理经验，优化项目各阶段投资和方案，将项目全生命周期成本降至最小。（三）（三）采用采用 PPP 模式的可行性模式的可行性 1、现有条件分析、现有条件分析（1）包头市餐厨废弃物处理项目周边基础设施与交通便利，与市区主要干道相连、道路平20、坦，为餐厨垃圾的运输提供了方便条件；旁边为垃圾发电厂，水电引接便利。（2）国务院办公厅下发了关于加强地沟油整治和餐厨废弃物管理的意见，且尽管近年来国家颁布了一些关于餐厨垃圾处理的有关法规、办法等，尝试推行对餐饮服务业等单位的餐厨废弃物进行资源化处理。（3）包头市餐厨废弃物处理项目设计规划 100t/d，根据 包头 20l0统计年鉴，包头市市区所辖范围内常住人口预计 2025 年达到 190.38万，届时餐厨垃圾产量将达到 190.38t/d,未来对餐厨垃圾处理需求潜力极大。（4）PPP 模式实践经验丰富。包头市从 2009 年，摸索利用 PPP模式建设市政基础设施，污水处理能力达到 20 万吨21、的包头市南郊污水厂、日供水能力达到 10 万吨的包头北部区供水工程、日处理垃圾能力达到 2000 吨的普拉特垃圾焚烧厂，都是利用社会资本进行的建设和运营的项目，现在已经投入运行并取得了良好的效果。2014 年，包头市财政局成立了包头市 PPP 运营中心，为全市的 PPP 项目提供指导、服 10 务；通过餐厨废弃物处理这类具有全国示范性的项目来推动 PPP 模式的在包头开展，既能改善市政市容，加快城市可持续发展，又能充分盘活社会资本，减小财政压力。（5）包头市经济实力强劲，具备项目实施的基础条件。包头市具有良好的经济实力，为餐厨废弃物处理项目建设奠定了坚实的经济基础。2014 年，全市地区生产总22、值突破 3637 亿元，增长 8.5%；固定资产投资完成 3440 亿元，增长 15%；公共预算收入达到 234.3 亿元，增长 8.9%。包头市综合经济实力和城市功能在西部城市次于程度和县，位于前列。同时，包头市政府的城市负债率较低，远低于国际警戒线水平，有良好的偿债能力和政府信用，在融资信贷方面有较大潜力。2、行业主管部门和融资平台意愿、行业主管部门和融资平台意愿 本项目主管部门为包头市城乡建设委员会，对包头餐厨废弃物处理项目采用 PPP 模式持支持态度。经前期征询部分商业银行及其他金融机构、投融资平台等，均表示对包头餐厨废弃物处理项目采用 PPP 模式持积极态度，并愿意给予融资支持。3、23、项目对社会资本吸引力分析项目对社会资本吸引力分析（1）本项目基础设施设计使用年限较长，可以在项目全生命周期内持续使用，符合社会资本投资持续运营的目的。（2）本项目有稳定的现金流，资金回收能力较强。随着包头市城市人口增长、发展规模扩大，餐厨垃圾产量将持续增加，未来餐厨废弃物处理需求呈现稳定增长的良好趋势。11 （3）本项目保证长期合理收益，项目内部收益率控制在 8%左右。（4）本项目设计现期餐厨处理规模 100 吨/天，随着人口数量增加，未来具有较充足的提升空间。（5）本项目可获得国家产业政策支持，可获得融资平台的较长期间贷款支持，均对社会资本投资本项目有较大吸引作用。4、债权人转换配合意愿和担24、保解除可能性分析、债权人转换配合意愿和担保解除可能性分析 本项目为新建项目，项目若需贷款，债权人为银行，经调查分析，各大银行表示对包头市餐厨废弃物处置项目采用 PPP 模式持积极态度，并愿意提供相应配合工作。12 第第二二章章 项目运作方式项目运作方式 2.1 项目公司股权安排项目公司股权安排（一）股权安排如下：(1)包头市政府授权的机构包头市城乡建设发展集团有限公司与选定的投资人按照 20%：80%的股权比例合资组建项目公司（SPV），公司注册资金占总投资的 30%，即 2868.90 万元；（2）包头市城乡建设发展集团有限公司以现金出资人民币 573.78万元，占项目公司 20%股权；（325、）社会资本投资人须以现金形式认缴人民币 22295.12 万元，占项目公司 80%股权。（二）政府参股的考虑 有利于政府对项目公司的整体把控。虽然政府不参与项目公司的具体经营管理，但政府仍要从宏观上把握好方向，防止出现风险；有利于对项目公司的监管。如果不参股项目公司，对项目公司内部经营和财务数据无法准确掌握，不能对项目公司成本支出具体了解，也就无法有效适用价格调整机制，无法有效监管企业行为；参股选择 20%的比例，可以较大程度减轻财政投入压力，少花钱多办事；政府和社会资本方共担项目风险，取长补短，发挥各自优势，弥补不足,有利于提高管理水平，为公众提供高质量的服务。13 2.2 项目公司相关要求26、项目公司相关要求 1、项目公司的权利和义务、项目公司的权利和义务（1）按照 PPP 合同要求和经批复的设计文件，自行承担费用、责任和风险，负责本项目的投资、建设，运营管理、养护维护、债务偿还和资产管理，并提供餐厨废弃物处理服务；（2）按照 PPP 合同约定及包头市政府授权文件获得餐厨垃圾废弃物处理服务费、餐厨垃圾处理补贴费；（3）自行承担因自身原因造成的工程投资超过工程建设费用控制价/投标文件中建议的工程投资建设费用带来的超额投资和垃圾处理运营成本；（4）项目合作期满，将项目设施、土地使用权无偿移交给政府指定机构。2、项目公司的经营范围、注册资本、股东出资方式、出资比例、项目公司的经营范围、注27、册资本、股东出资方式、出资比例、股权转让等股权转让等（1）项目公司负责本项目的投资、融资、建设（构筑物工程、室外工程），并提供餐厨垃圾处理服务。（2）根据相关规定，项目公司注册资本金不低于工程建设投资的30%，其他资金可通过银行贷款等方式筹集。（3）包头市城乡建设发展集团有限公司可根据自身经营意愿，通过与投资人协商，自筹资金增加自身股权比例，获取收益分成。各股东以现金方式出资。（4）项目公司应按现行政策建立完善的治理结构。14 （5）项目公司的股东在本项目运营期满五年之前，不得转让其在项目公司中的全部或部分股权；运营期满五年之后，经市政府事先书面同意，项目公司的股东可以转让其在项目公司中的全部28、或部分股权，但受让方应满足本项目 PPP 项目合同约定的技术能力、财务信用、运营经验等基本条件，并以书面形式明确承继原股东在本项目项下的权利及义务。2.3 项目运作方式项目运作方式 根据财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知 和 财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）规定，本项目通过 PPP 模式与社会资本开展合作，其中根据项目具体情况，在 PPP 模式之下采用 BOT（建设运营移交）模式，政府方将本项目为期 25 年的投资、建设和运行的特许经营权授予项目公司，包括源头收集、运输、处理和资源化利用等。合作期满社会资本将本项目设施完好、无偿移交政府或其指定机构。本项29、目拟采用 BOT（建设运营移交）模式的运作方式详见下图。15 图图 2-1 BOT 运作方式图运作方式图 1、由包头市城乡建设委员会作为采购人，通过竞争性磋商的形式，选定社会资本，市政府指定包头市城乡建设发展集团有限公司与社会资本共同成立项目公司。餐厨垃圾处理属于市政公用行业，通常政府对关系公共利益和公共安全的事项（如股权变更时，受让方不满足合同约定的技术能力、财务信用、运营经验等基本条件；缩减运营维护费等）享有一票否决权。2、项目公司负责融资、建设和项目设施的运作和维护。包头市城乡建设委员会根据包头市人民政府出台的关于收取餐厨垃圾处理收费管理办法相关文件的规定，协调行业主管部门向社会收取餐厨30、垃圾处理服务费（最终以包头市餐厨垃圾管理办法规定为准）。16 3、项目建成后，在项目合作期内，项目公司根据市政府及价格主管部门出台的收费政策向社会收取餐厨垃圾处理服务费，政府按照项目公司餐厨垃圾处理量和项目公司收益情况给予餐厨垃圾处理补贴费，合作期满后项目设施无偿移交给政府或其指定机构。2.4 项目前期合规性项目前期合规性 包头市人民政府已委托中国联合工程公司编制了工程的可行性研究报告，对工程的可行性从专业角度进行了充分的论证。具体合规性文件有：2010年7月，国务院办公厅下发了关于加强地沟油整治和餐厨废弃物管理的意见，要求各地、各部门开展“地沟油”专项整治，加强餐厨废弃物管理，切实保障食品安31、全。国家发改委、财政部、住房城乡建设部联合印发了关于同意北京市朝阳区等33个城市(区)餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点实施方案并确定为试点城市(区)的通知。根据 内蒙古自治区人民政府关于加强城市基础设施建设的实施意见内政发201499 号文，要求提高生活垃圾处理设施建设和运行管理水平。加快推进城市生活垃圾分类收集、生活垃圾渗滤液处理设施、餐厨废弃物资源化利用和无害化处理设施建设。内蒙古自治区人民政府关于印发食品药品安全内蒙古建设方案的通知内政发2014111 号文，要求加强食品安全监督，加强 17 餐厨垃圾综合治理，到 2015 年底，盟行政公署、市人民政府所在地至少建成 1 个餐厨废弃物32、废弃油脂处理厂。2.5 政府现有支持安排政府现有支持安排 2010 年 7 月，国务院办公厅下发了关于加强地沟油整治和餐厨废弃物管理的意见，要求各地、各部门开展“地沟油”专项整治，加强餐厨废弃物管理，切实保障食品安全。国家发改委、财政部、住房城乡建设部联合印发了关于同意北京市朝阳区等 33 个城市(区)餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点实施方案并确定为试点城市(区)的通知，为引导社会资金投入，将安排循环经济发展专项资金 6.3亿元对 33 个试点城市(区)给予支持，截至目前，五批试点城市总量已达到 100 个。本项目建设有利于生态保护，能够改善人居环境，有利于包头市经济的可持续发展，符合国33、家关于可持续发展的要求，属于国家产业政策支持的项目范畴，因此，包头市积极推行国家/地方支持政策。18 第三章第三章 项目交易结构项目交易结构 3.1 投资结构投资结构 包头市餐厨废弃物处置项目总投资估算预估 9563 万元，初期以经核准的测算数据为准，最终以经过审计的工程结算报告为准。本项目全部投资包括政府现金投资 3000 万元（其中 573.78 万元作为股权投资，其余部分用于建设投资），社会资本总投入 6563 万元（其中 2295 万元作为股权投资，其余部分用于建设投资）。政府方权益性投资（又称股权投资）573.78 万元，社会资本权益性投资（又称股权投资）2295.12 万元，由投资34、人一次性现金投入（暂定），上述出资占项目总投资 30%，符合国发200927 号文国务院关于调整固定资产投资项目资本金比例其他类型项目最低资本金20%的要求。表表 3-1 本项目资金来源及其比例本项目资金来源及其比例 单位：万元单位：万元 政府政府 社会资本权益性投资社会资本权益性投资 社会资本负社会资本负债性投资债性投资 备注备注 额度 573.78 2295.12 6694.10 占比（%）30%70%3.2 融资结构融资结构 本项目融资包括股权融资和债务融资两部分。1.股权融资部分股权融资部分 指以认购项目公司股权的方式从社会资本方吸收进来的资金，本 19 项目是指社会资本方投入的股权资35、本金 2295.12 万元。2.债务融资部分债务融资部分 指项目公司对外融资部分的资金，本项目拟融资6694.10万元。3.3 收费定价调整机制收费定价调整机制 1.价格制定价格制定 首先，包头市落实实施方案承诺，加快制定和完善“关于向社会收取餐厨垃圾处理服务费管理办法，从法律上确定收费的合法性和餐厨垃圾处理服务费价格的形成程序，保障项目公司经营收费权益；其次，依照法定程序，参照其他省市餐厨垃圾处理服务单价、运营成本和包头市的实际情况，合理确定餐厨垃圾处理服务单价，做到政府、项目公司、社会三方利益均衡。2.价格调整机制价格调整机制 建立法定价格调整程序。根据项目合同和餐厨垃圾处理量，设立“可调36、整”条款和法定程序，定期启动价格审查和评估程序，根据评估结果决定是否需要调整餐厨垃圾处理服务价格以及价格调整幅度。3.4 投资回报机制投资回报机制 本项目在合作期内，由新设立的项目公司负责本项目的经营管理工作，以“使用者付费”作为主要收入来源，资金缺口政府以国家预算资金方式予以补助。本项目收益和补贴紧密关联，因此对补贴额度实行弹性控制。一方面鼓励提高经营水平和经营收益，多劳多得，另一 20 方面对未来可能出现的收益较高的情况约定进行分红和限制。根据本项目的公益特点和市场一般的收益水平，对本项目社会资本方的投资回报做如下的安排：1、控制投资回报收益率。根据市场一般收益水平及前述定价机制，确定本项37、目内部收益率8%；2、政府方股东的出资不参与投资回报收益计算（即不收取每年8%的投资收益）；3、使用者付费收入。项目公司依据政府授权文件，根据餐厨垃圾处理量向社会收取餐厨垃圾处理服务费。4、可行性缺口补助。包头市政府根据项目公司提供的餐厨垃圾处理量、餐厨废弃物资源化利用收益情况，对项目公司收益不足部分给予可行性缺口补助。3.5 相关配套安排相关配套安排 政府负责本项目可行性研究、环境评估、征地等有难度的工作，给予项目相关配套安排。21 第四章第四章 财务测算财务测算 测算数据：测算数据：本项目计算总投资为本项目计算总投资为 9563 万元万元，其中流动资金为，其中流动资金为 82 万元；万元；38、项目合作期为项目合作期为 25 年，其中，建设期为年，其中，建设期为 1 年，运营补贴期为年，运营补贴期为 24年；年；项目公司（项目公司（SPV）股权结构为包头市政府以现金出资）股权结构为包头市政府以现金出资 573.78 万万元，占项目公司股权元，占项目公司股权 20%，社会资本方出资，社会资本方出资 2295.12 万元持项目公司万元持项目公司80%股权。股权。4.1 成本测算成本测算 本项目的成本主要包括固定成本和变动成本，其中固定成本主要系折旧与摊销、人工成本；变动成本主要系垃圾收运成本、动力费用、修理费、税费和其他费用。1、固定成本、固定成本-人工成本人工成本 根据中国联合工程公司39、关于本项目的可行性研究报告，本项目定员 60 人，按 50000 元/人年计。人工成本=300 万/年 2、固定成本、固定成本-折旧与摊销折旧与摊销 折旧与摊销按平均年限法进行测算，为简化计算，不考虑资产类别采取整齐划一计算原则，折旧年限定为 24 年，不考虑残值率。22 折旧与摊销=395 万/年。3、固定成本、固定成本-修理费修理费 每年维护修理费以项目总投资（不含流动资金）的 5%计算，即：修理费=500 万元/年。4、固定成本、固定成本-其他费用其他费用 其他费用按每年 100 万预计。5、变动成本、变动成本-运营成本运营成本 本项目变动成本根据中国联合工程公司关于本项目的可行性研究报40、告，并结合周边项目实际运行情况，具体如下表所示：表表 4-1 运营期平均每吨运营成本费用估算表运营期平均每吨运营成本费用估算表 项目项目 平均每吨处理成本平均每吨处理成本(元元)餐厨垃圾收运成本 150.00 用电费 10.58 用水费 2.05 地沟油收集费 900.00 6、变动成本、变动成本-财务费用财务费用 本项目社会资本债务性投资 6694.10 万元，融资成本根据现行银行长期贷款基准利率 5.4%上浮 10%确定，即融资成本为 6%，采取等额还本付息方式。7、变动成本、变动成本-税费税费 根据财政部、国家税务总局关于资源综合利用及其他产品增值税政策的通知（财税2008156 号）规41、定，垃圾处理行业免征增值税。另根据中华人民共和国企业所得税法实施条例及财政部、23 国家税务总局、国家发展改革委关于环境保护节能节水项目企业所得税优惠目录（试行）（财税2009166 号）之规定，垃圾处理项目自取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起享受“三免三减半”的税收政策。根据中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例，本项目免征土地使用税。则在特许经营期内，税费负担主要为企业所得税。4.2 经营性收入构成经营性收入构成 根据中国联合工程公司关于本项目的可行性研究报告，餐厨垃圾处理单价为 200 元/吨（不含税），粗油处理单价为 2500 元/吨（不含税），副产品蝇蛆处理单价为 5000 元/吨（42、不含税）；另外每百吨餐厨垃圾处理量蝇蛆产量 3.5t、粗油产量 10t。考虑餐厨垃圾处理处于发展阶段，且目前已开展餐厨垃圾处理的城市在实际收运过程中障碍较多，故本报告预测在合作期，餐厨垃圾处理量及项目负荷率如下表所示：表表 4-2 餐厨垃圾处理负荷率餐厨垃圾处理负荷率 单位：单位：t/d 年份年份 2017 年年 2018 年年 2019 年年 2020 年年 2021 年年 2022 年以年以后各年后各年 日均处理量 50 60 70 80 90 100 负荷率 50%60%70%80%90%100%如上表，本项目预计在运营第六年达产。则依照运营收入=垃圾处理量 垃圾处理单价计算运营收入，如43、下表所示：24 表表 4-3 本项目运营收入本项目运营收入 单位：万元单位：万元 年份年份 2017 年年 2018 年年 2019 年年 2020 年年 2021 年年 2022 年后年后各年各年 餐厨垃圾处理收入 365.00 438.00 511.00 584.00 657.00 730.00 粗油收入 456.25 547.50 638.75 730.00 821.25 912.50 蝇蛆收入 319.38 383.25 447.13 511.00 574.88 638.75 合计 1140.63 1368.75 1596.88 1825.00 2053.13 2281.25 4.3 44、项目现金流量情况项目现金流量情况 根据本报告 4.1、4.2 部分对项目运营成本、运营收入和利润分配预测，本项目现金流量情况如下表所示：25 表表 4-3 项目现金流量情况表项目现金流量情况表 单位：万元单位：万元 项目项目 2016 年年 2017 年年 2018 年年 2019 年年 2020 年年 2021 年年 2022 年年 2023 年年 2024 年年 2025 年年 现金流入现金流入 资本金流入 2,868.90 债务性资金流入 6,694.10 餐厨垃圾处理收入 365.00 438.00 511.00 584.00 657.00 730.00 730.00 730.00 745、30.00 粗油处理收入 456.25 547.50 638.75 730.00 821.25 912.50 912.50 912.50 912.50 蝇蛆处理收入 319.38 383.25 447.13 511.00 574.88 638.75 638.75 638.75 638.75 经营性收入经营性收入 1,140.63 1,368.75 1,596.88 1,825.00 2,053.13 2,281.25 2,281.25 2,281.25 2,281.25 现金流出现金流出 人工成本 400.00 400 400 400 400 400 400 400 400 400 餐厨收运成46、本 150.00 273.75 328.50 383.25 438.00 492.75 547.50 547.50 547.50 547.50 地沟油收运成本 900.00 0.68 0.68 0.68 0.68 0.68 0.68 0.68 0.68 0.68 用电费 10.58 19.31 23.17 27.03 30.89 34.76 38.62 38.62 38.62 38.62 用水费 2.05 3.74 4.49 5.24 5.99 6.73 7.48 7.48 7.48 7.48 修理费 500.00 500.00 500.00 500.00 500.00 500.00 500.47、00 500.00 500.00 500.00 其他费用 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 财务费用 401.65 393.74 385.36 376.48 367.07 357.09 346.51 335.30 323.42 税费 -30.48-8.14-13.63-10.83-7.86 运营成本运营成本 1,699.12 1,750.58 1,801.56 1,852.04 1,871.50 1,943.23 1,927.15 1,918.74 1,909.83 投资支出 9,481.48、00 偿还借款 131.73 139.64 148.02 156.90 166.31 176.29 186.87 198.08 209.96 现金流量净额现金流量净额 82.00-690.23-521.46-352.70-183.93 15.31 161.73 167.23 164.43 161.46 26 表表 4-3 项目现金流量情况表（续项目现金流量情况表（续 1）单位：万元单位：万元 项目项目 2026 年年 2027 年年 2028 年年 2029 年年 2030 年年 2031 年年 2032 年年 2033 年年 2034 年年 2035 年年 现金现金流入流入 资本金流入 债务49、性资金流入 餐厨垃圾处理收入 730.00 730.00 730.00 730.00 730.00 730.00 730.00 730.00 730.00 730.00 粗油处理收入 912.50 912.50 912.50 912.50 912.50 912.50 912.50 912.50 912.50 912.50 蝇蛆处理收入 638.75 638.75 638.75 638.75 638.75 638.75 638.75 638.75 638.75 638.75 经营性收入经营性收入 2,281.25 2,281.25 2,281.25 2,281.25 2,281.25 2,28150、.25 2,281.25 2,281.25 2,281.25 2,281.25 现金流出现金流出 人工成本 400 400 400 400 400 400 400 400 400 400 餐厨收运成本 547.50 547.50 547.50 547.50 547.50 547.50 547.50 547.50 547.50 547.50 地沟油收运成本 0.68 0.68 0.68 0.68 0.68 0.68 0.68 0.68 0.68 0.68 用电费 38.62 38.62 38.62 38.62 38.62 38.62 38.62 38.62 38.62 38.62 用水费 7.451、8 7.48 7.48 7.48 7.48 7.48 7.48 7.48 7.48 7.48 修理费 500.00 500.00 500.00 500.00 500.00 500.00 500.00 500.00 500.00 500.00 其他费用 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 财务费用 310.82 297.46 283.31 268.31 252.40 235.54 217.67 198.73 178.65 157.37 税费-4.71-1.37 2.17 5.92 9.89 152、4.11 18.58 23.31 28.33 33.65 运营成本运营成本 1,900.38 1,890.37 1,879.75 1,868.50 1,856.57 1,843.92 1,830.52 1,816.32 1,801.26 1,785.29 投资支出 27 项目项目 2026 年年 2027 年年 2028 年年 2029 年年 2030 年年 2031 年年 2032 年年 2033 年年 2034 年年 2035 年年 偿还借款 222.56 235.92 250.07 265.07 280.98 297.84 315.71 334.65 354.73 376.01 现金流量53、净额现金流量净额 158.31 154.97 151.43 147.68 143.70 139.49 135.02 130.28 125.26 119.94 表表 4-3 项目现金流量情况表（续项目现金流量情况表（续 2）单位：万元单位：万元 项目项目 2036 年年 2037 年年 2038 年年 2039 年年 2040 年年 现金流入现金流入 资本金流入 债务性资金流入 餐厨垃圾处理收入 730.00 730.00 730.00 730.00 730.00 粗油处理收入 912.50 912.50 912.50 912.50 912.50 蝇蛆处理收入 638.75 638.75 63854、.75 638.75 638.75 经营性收入经营性收入 2,281.25 2,281.25 2,281.25 2,281.25 2,281.25 现金流出现金流出 人工成本 400 400 400 400 400 餐厨收运成本 547.50 547.50 547.50 547.50 547.50 地沟油收运成本 0.68 0.68 0.68 0.68 0.68 用电费 38.62 38.62 38.62 38.62 38.62 用水费 7.48 7.48 7.48 7.48 7.48 修理费 500.00 500.00 500.00 500.00 500.00 其他费用 100.00 10055、.00 100.00 100.00 100.00 财务费用 134.81 110.89 85.54 58.67 30.19 28 项目项目 2036 年年 2037 年年 2038 年年 2039 年年 2040 年年 税费 39.29 45.27 51.61 58.33 65.45 运营成本运营成本 1,768.37 1,750.44 1,731.42 1,711.27 1,689.91 投资支出 偿还借款 398.57 422.49 447.84 474.71 503.19 现金流量净额现金流量净额 114.30 108.32 101.99 95.27 88.15 29 4.4 财政运营补56、贴支出财政运营补贴支出 包头市政府根据项目公司提供的餐厨垃圾处理量、餐厨废弃物资源化利用收益情况，对项目公司收益不足部分给予可行性缺口补助。当年运营补贴支出=社会资本收益报酬-本项目经营性收益 其中社会资本收益报酬按 8%收益率采取等额年金现值法计算如下：表表 4-4 投资方资金回报投资方资金回报 单位：万元单位：万元 出资额出资额 回报期回报期 年等额回报年等额回报 累计回报累计回报 2295.12 24 217.96 5231.04 本项目在合作期内补贴额如下表所示：表表 4-5 财政运营补贴支出财政运营补贴支出 单位：万元单位：万元 年份年份 补贴额补贴额 经营性收益经营性收益 运营补贴57、运营补贴 2017 年 217.96 -690.23 908.19 2018 年 217.96 -521.46 739.42 2019 年 217.96 -352.70 570.66 2020 年 217.96 -183.93 401.89 2021 年 217.96 15.31 202.65 2022 年 217.96 161.73 56.23 2023 年 217.96 167.23 50.73 2024 年 217.96 164.43 53.53 2025 年 217.96 161.46 56.50 2026 年 217.96 158.31 59.65 30 年份年份 补贴额补贴额 经营58、性收益经营性收益 运营补贴运营补贴 2027 年 217.96 154.97 62.99 2028 年 217.96 151.43 66.53 2029 年 217.96 147.68 70.28 2030 年 217.96 143.70 74.26 2031 年 217.96 139.49 78.47 2032 年 217.96 135.02 82.94 2033 年 217.96 130.28 87.68 2034 年 217.96 125.26 92.70 2035 年 217.96 119.94 98.02 2036 年 217.96 114.30 103.66 2037 年 217.59、96 108.32 109.64 2038 年 217.96 101.99 115.97 2039 年 217.96 95.27 122.69 2040 年 217.96 88.15 129.81 4.5 项目财务状况评价项目财务状况评价 通过对本项目成本和收入分析确定，预测本项目运营补贴期间的利润分配情况、现金流量情况，计算得本项目内部报酬率为 8%，项目静态投资回收期为 11.53 年（含建设期）；动态回收期为 25 年（含建设期）。则在保证餐厨垃圾年处理量的基础上，本项目财务状况尚佳，项目具有较好竞争性。31 第五章第五章 物有所值评价及政府财政承受能力评估物有所值评价及政府财政承受能力60、评估 5.1 物有所值评价物有所值评价 物有所值（Value for Money,VFM），是指一个组织运用其可利用资源所能获得的长期最大利益，是国际上普遍采用的一种评价传统上上有政府提供的公共产品和服务是否可运用政府和社会资本合作（PPP）模式的评价体系，旨在实现公共资源配置利用效率最优化。根据 财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金【2014】113 号）的要求，财政部门会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作，而定量评价工作则由各地根据实际情况开展。通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备。定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合61、作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。定性评价主要从如下方面考虑：1、政策、法律环境、政策、法律环境 基于中央大力推广 PPP 模式的背景下，中央和地方不断出台针对性的政策和办法，结合之前的招标办法和政府采购法的规范运作，对本项目以 PPP 模式推进不存在法律方面的过多障碍，但由于政府和社会资本在法律认识上的不足，未来存在一定的可以优化空间。2、市场先例、市场先例 32 由于餐厨废弃物处理尚属新生事物，按照 PPP 的严格程序成功运作的案例很少，但在一定程度上起到了行业内的创新引领作用。3、项目规模、项目规模 本项目投资规模较大，具有市62、政公用领域 PPP 合作的体量要求，在政府合理安排专项资金和配套资金补贴的情况下，社会资本承担的总投资规模既不至于由于规模过度导致竞争系数下降，又不至于因为规模不足产生成本浪费。4、资产寿命、资产寿命 餐厨废弃物处理项目的设计寿命较长，完全覆盖了项目合作期限，不存在双方合作过程中的因资产寿命不足而引起的投资争议。5、财政承受、财政承受 本项目完全依赖财政投资存在一定的困境，利用 PPP 模式政府主要通过参股投资、运营阶段的可行性补助承担相应的支出责任，仅从项目的实施方案出发，政府对餐厨垃圾处理补贴设计对财政支出形成一定的直接压力，但处于可承受范围内，而且通过补贴机制的优化设计可以明显降低本项目63、运营成本以释放项目的工艺属性。6、政府管理、政府管理 包头市通过以往的垃圾处理项目积累了相当的经验，培养了一批具有专业素质的建设运营人才，拥有与社会资本合作的基本管理能力要求，同时由于内蒙自治区对于 PPP 运作模式的大力推广和扶持培训，政府方在 PPP 合作方面有一定的知识和判断基础，但考虑到这是包头市第一次在餐厨废弃物处理领域严格按照 PPP 运作要求进项目 33 采购，确实存在针对性经验的缺失问题。7、规范要求、规范要求 根据中央和内蒙古相关政策文件的指导，本项目严格按照 PPP 模式的程序规范和内容规范进行操作，虽然由于项目内容的复杂程度导致项目实施方案中存在一定的边界弹性，但从过程上64、来说完全符合PPP 运作的规范要求。8、合同整理、合同整理 本项目通过招标条件设计在实质上整合了 PPP 基本合同体系中的投资、建设、运营合同的主体和内容，有助于减少实际操作过程中的时间损耗、成本损耗、降低项目整体性的利润要求，提高项目物有所值的可能性。9、服务供应、服务供应 本项目是包头市第一个餐厨废弃物处理 PPP 项目，服务供应的必要性较强。通过竞争方式选择综合实力较强的合作伙伴，通过设计优化、施工控制、运营创新、现代管理手段能够明显提升本项目服务供应能力和效率。10、社会效益、社会效益 通过 PPP 模式进行本项目的运作在一定程度上能够规避政府放运营方面带来的浪费和腐败问题，以合理经济65、回报的补偿方式激励社会资本积极主动参与运营，更好地实现本项目的社会效益。11、环保安全、环保安全 由于国家环保、安全监管方面的严格要求，以及投资人条件的约 34 束和完整的监管体系，因此在产出过程中社会资本建设运营应达到既定的环保和安全方面的要求。12、风险转移、风险转移 从项目实施方案的具体风险分配框架来看，本项目针对性地进行了风险要素与环节的识别，并结合实际项目现状要求进行了责任主体的确认与应对措施，政府方实现了市场性风险的多数转移，进一步优化了双方的风险分担水平。13、风险管理、风险管理 由于采用竞争性磋商的采购模式，结合招标条件分析，在 PPP 模式下未来中标社会资本在项目建设和项目公66、司运营方面的市场化风险管理能力和经验相对充足，政府方因其行政管理方面的优势必然能够较社会资本更好地处理政策、法律方面的风险。14、成本可预测性、成本可预测性 结合本项目的实际，从整体方案的内容看，项目成本的边界较为清晰，政府支出责任范围有明确的界定，但是考虑到未来业务运营的一些弹性，进行成本预测过程中会有一些精确度不足。15、收入预期、收入预期 收入包括垃圾处理的收入；副产品经营性收入。由于有相关配套政策的支持，本项目的收入来源较为稳定。16、资产利用、资产利用 考虑到未来社会资本的运作经验和实践能力，能够最大程度的发挥资产的利用效率，因此本项目在 PPP 模式下运作能够实现资产利用 35 的67、最优化。17、运维要、运维要求求 本项目的运营标准相对稳定，资产维护要求相对清晰，具备较高的运维稳定性和可预见性，社会资本在介入项目过程中存在长期运营维护的主动性和积极性，有助于提升整体项目的运营效率。18、绩效考核、绩效考核 鉴于项目建成后在未来城市公共服务中占据重要地位，在绩效考核的准则和实践方面有相对充足的参照标准，项目实施方案中对项目运营的绩效考核有一定的标准阐述，项目需要在后续运营实施过程中做进一步优化。19、运作透明度、运作透明度 本项目通过政府方的资助论证和方案设计，决定采用竞争性磋商的方式进行合作伙伴选择，运作过程严格按照招投标法的要求进行透明运作，有利于吸引到更多的社会资本参68、与竞争。20、项目吸引力、项目吸引力 本项目收益较为稳定，运作模式相对规范，由此可以推断项目具有较强的吸引力。21、市场容量、市场容量 本项目作为市政公用事业具有垄断性质，本项目拥有相对充足的愿意参与项目的社会资本。定性评价通常采用综合评分的方式进行，评价内容侧重于项目PPP 模式的可行性、有益性及可实现性，主要考察定量分析中未考虑 36 的一些重要因素，其可以恰当的考察项目无法具体量化的社会效益。为此我们组织对本项目涉及的各项指标进行编排和打分，综合专家意见和打分结果，编制综合评分表。详见表 5-1；表表 5-1 物有所值定性分析综合评分表物有所值定性分析综合评分表 定性评估指标定性评估指标69、 权重权重 评分评分 加权得分加权得分 基基本本指指标标 生命周期整合 15%80 12 风险识别与分配 15%70 10.5 绩效导向 15%75 11.25 潜在竞争程度 15%70 10.5 鼓励创新 5%65 5.25 政府机构能力 5%70 3.5 融资可行性 10%95 9.5 基本指标小计基本指标小计 80%附附加加指指标标 项目规模 5%60 3 全寿命周期成本估算准确性 5%80 4 资产利用和收益 10%85 8.5 附加指标小计附加指标小计 20%合计合计 100%78 37 根据上述打分结果可以看出，本项目综合得分为 78 分，属于较高的分值。从定性角度来看，本项目可以70、减轻财政压力、平衡风险承担、优化运营管理结构和实现资产利用最优化，能够满足项目物有所值的要求。所以从定性角度衡量，本项目适合采用 PPP 方式建设，包头市餐厨废弃物处理项目 PPP 模式通过物有所值评价。5.2 政府承受能力政府承受能力初步初步测评测评 本项目属于基础设施建设范畴，总投资估算为 9563 万元，属于投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的公共服务类项目，适宜采用政府和社会资本合作模式。1、责任识别、责任识别 PPP 项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。（1）股权投资：是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况71、下，政府承担的股权投资支出责任。如果社会资本单独组建项目公司，政府不承担股权投资支出责任。本项目暂定政府控股 20%，社会资本占比 80%的方式组建项目公司，最终以比例以合作各方最终达成的PPP 项目合同为准。（2）运营补贴：是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。政府付费模式下，政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式下，政府不承担运营补 38 贴支出责任。本项目属于经营性项目且存在一定的稳定收入来源，因此拟采用缺口性补贴方式以保证社会资本的合理回报。（3）风险承担：是指项目实施方案中72、政府承担风险带来的财政或有支出责任。通常由政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任。本项目采用政府与社会资本共同成立项目公司的方式运作，因此政府按照出资比例承担项目带来的相应风险。（4）配套支出风险：是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。本项目属于新建项目，与项目相关的配套设施已纳入项目建设规划中，本项目政府不承担配套支出责任。2、支出测算、支出测算 依据政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金（201573、）21 号）及财务分析的方法对项目全生命周期内财政支出责任分别进行测算。（1）股权投资支出：依据项目资本金要求以及项目公司股权结构合理确定。计算公式为：股权投资支出=项目资本金 政府占项目公司股权比例（20%）。股权投资支出=2868.90*20%=573.78 万元。39 （2）运营补贴：根据财政部关于印发政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知（财金201521 号）文件，本项目属政府缺口性补助项目，则：当年运营补贴支出数额=+年度运营成本（1+合理利润率）当年使用者付费数额 按照上述公式计算出本项目运营补贴期各年度补贴额如下表所示：表表 5-2 各年度运营补贴额初算表各年度运营补74、贴额初算表 单位：万元单位：万元 年份年份 金额金额 2017 730.58 2018 587.72 2019 445.80 2020 304.87 2021 132.07 2022 17.40 2023 37.82 2024 68.39 2025 100.37 2026 133.85 2027 168.88 2028 205.54 2029 243.91 2030 284.07 2031 326.10 2032 370.09 2033 416.13 2034 464.32 2035 514.76 2036 567.55 2037 622.81 40 年份年份 金额金额 2038 680.6675、 2039 741.21 2040 748.90 （3）风险承担：风险承担支出充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任，可采用比例法、情景分析法及概率法进行测算。本项目选择比例法进行测算风险分担。考虑到法律、政策风险发生概率较低，比照国外相关测算标准按项目总投资的 0.3%预估；最低需求风险按年均运营成本的 1%预估；项目中途终止风险发生较低，按项目总投资的 0.1%预估。经测算，本项目在全生命周期内政府的风险承担费用年均为 53.96 万元。年均风险承担费用=9563*0.4%+1570.46*1%=53.96 万元。（4）配套投入：因该部分投入政府已明确作为前期成本，在项目公司成立后由项76、目公司承担，则对该部分支出政府没有支出责任 3、财政承受能力初评结论、财政承受能力初评结论 根据以上分析，本项目财政支出有三部分，第一部分是一次性股权支出 573.78 万元，第二部分是财政补贴金额 10-750 万元，第三部分风险责任系或有支出有 53.96 万元。则本项目除股权支出外，每年财政支出责任金额在 60-810 万元之间。包头市 2014 年市本级一般公共预算支出 353.7 亿元，在不考虑包头市一般财政预算支出变动的情形下，根据测算本项目财政补贴最高为 810 万元，仅占 2014 年一般公共预算支出的 0.023%，该补贴数额完全在政府财政可支付能力范围之内。41 详细测算详77、见本项目财政承受能力评估报告。42 第六章第六章 项目合同体系项目合同体系 6.1 合同体系层次合同体系层次 本项目的合同体系分为两个层次：第一层次为由包头市城乡建设发展集团有限公司、中选社会资本围绕项目收益签署一揽子主要合同，形成以PPP 项目协议为主合同、项目公司公司章程共同构成的核心合同体系。确定中选社会资本后，包头市城乡建设发展集团有限公司与中选社会资本草签 PPP项目协议。第二层次为由项目公司和本项目推进过程中的各有关主体签署的协议体系。包括项目公司与金融机构签署的融资协议、与设计单位签署的设计合同、与施工单位签署的工程总承包合同、与监理单位签署的工程监理合同、与设备供应商签署的设备78、采购合同、与保险机构之间签署的保险合同、与员工签署的劳务合同等。第二层次合同体系：43 施工单位施工单位项目公司项目公司员工员工金融机构金融机构融资协议融资协议工程总承包合同工程总承包合同劳务合同劳务合同保险公司保险公司保险合同保险合同监理单位监理单位监理合同监理合同设计单位设计单位设计合同设计合同设备供应商设备供应商设备采购合同设备采购合同 6.2 项目各参与方权利义务边界项目各参与方权利义务边界 1、包头市城乡建设、包头市城乡建设委员会委员会 包头市城乡建设委员会设立现场监管推进机构，承担项目方案谋划、招标前手续办理、招标、项目实施监管、造价控制、结算初审等职责。（1）会同市财政等相关部门79、编制项目实施方案，报请市政府批准。（2）组织项目谋划、咨询、论证，科学确定工程建设规模、标准。（3）办理项目环评、可研、规划等审批手续。（4）组织项目招标工作，确定勘察、设计、监理单位及投资人。（5）协调推进餐厨垃圾处理项目征地征收工作。协助项目公司办理工程建设审批手续变更。（6）对勘察、设计及监理单位工作进行管理。对项目公司履约情况实施监督。（7）组织设计、监理单位控制工程建设的规模、标准和投资，对工程设计变更和现场签证进行审核认定。组织项目公司报送工程结算 44 评审资料并进行初审。配合市财政部门进行工程结算评审。（8）参与工程竣工验收。对验收合格、具备投入使用条件的，配合市财政部门拨付除80、质量保修责任范围以外的设施正常运营的财政补贴。（9）行业主管部门负责项目建成后项目公司运营期间的设施行政管理和运行维护监管职责。（10）统一制定相应设施维护标准、绩效考核打分办法。（11）监管考核项目公司日常维护行为，作为核算绩效考核评分的依据。（12）根据绩效考核情况及合同约定按期核算绩效考核评分。（13）合作期满，配合国资等部门办理资产移交。2、包头市财政局、包头市财政局（1）负责项目政府采购的审核、监管等。（2）负责对招标阶段工程建设成本控制价进行评审。对项目公司委托实施的系统动迁工程预算、国有土地房屋征收安置包保协条款等进行财政评审。对由项目公司组织招标的各项配套工程的招标控制价进行事81、前评审。（3）对全部工程结算进行评审，核定项目财政补贴，并按季支付。（4）负责根据运营期内的通货膨胀情况（包头市统计局公布的当期 CPI 数值）调整餐厨垃圾运营成本。3、包头市城乡建设发展集团有限公司、包头市城乡建设发展集团有限公司（1）配合市城乡建设委员会办理社会投资人招标前的项目前期手 45 续。（2）以货币形式向项目公司投入注册资本金 684 万元。（3）与中标人签订合资协议，并按协议约定在包头市出资成立项目公司。4、社会资本方、社会资本方（1）以货币形式向项目公司投入注册资本金 2737 万元。（2）与包头市城乡建设发展集团有限公司签订合资协议，并按协议约定在包头市出资成立项目公司。（82、3）负责相关融资。5、项目公司、项目公司（1）完成 PPP 合同约定的项目投融资工作，确保项目资金及时到位，独立进行项目财务核算和资金管理使用。（2）勘察、设计等前期如已发生费用，项目公司成立后，签订三方协议，由项目公司承担并直接支付，计入工程成本。在项目公司成立以前，由财政资金垫付。（3）负责进行前期已办理项目审批手续的变更及办理后续各项审批手续，完成合同约定的全部建设内容，负责项目总承包建设组织管理（包括主体工程、系统动迁、配套专业工程等所有投资建设内容），确保工程进度、质量、安全与文明施工符合相应标准和规范要求，承担与工程建设、运行维护管理有关的一切风险和责任。（4）承诺严格按照合同约定83、及时支付工程费用和农民工工资，承担所建工程的维稳、信访责任。46 （5）按照住建部房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定（建质2013171 号）规定，在包头市市政质量监督站、项目实施机构和相关行业主管部门的监督下，组织工程竣工验收。（6）工程竣工验收合格、具备正常使用条件后，告知实施机构及相关行业主管部门，及时投入使用。提供餐厨垃圾处理服务，接受设施主管部门的监管和日常考核。为切实保障市政设施的正常使用和为社会提供持续服务，项目公司要委托专业的运行维护队伍进行设施日常维护管理，优先选择本市成熟的专业运行维护队伍。（7）及时组织提报工程决算报审资料，按合同约定获取财政补贴。（8）合同期满，将项84、目资产无偿移交给政府指定部门。6.3 项目参与方风险分担项目参与方风险分担 合理的风险分配是 PPP 项目的目标，也是项目成功的一个关键因素。本项目项目投资大、周期长，项目未来风险存在不确定性，根据风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，应由最有能力消除、控制或降低风险的一方承担风险。在特许经营协议中需具体明确项目风险的分配，使政府和社会资本间合理分配项目风险。本项目的责任及风险分担框架如下表。表表 5-1 政府与社会资本分险分担框架表政府与社会资本分险分担框架表 风险分类风险分类 风险内容风险内容 政府承担政府承担 社会资本承担社会资本承担 双方共担双方共担 政策风险 特许权收回、征用、85、审批延误等 法律风险 重要法变更、合同文件冲突等 配套及支持风险 前期动迁、道路、市政配套等 供应量风险 保证最低的供应需求 47 风险分类风险分类 风险内容风险内容 政府承担政府承担 社会资本承担社会资本承担 双方共担双方共担 支付风险 政府付费或补贴履行 出资、融资风险 足额出资保证，承诺融资落实 成本超支风险 建设成本或运营成本超出预期 财经风险 通货膨胀、利率变化、外汇风险等 设计建设完工 设计变更、建设质量、完工时间等 运营维护移交 运营安全、维护标准、移交履约等 市场风险 价格、竞争、管理水平等 不可抗力 不可预见、不可避免、不可控制 应急风险 出于社会或公益或安全需要 剩余风险 86、双方未考虑到的未知风险 48 第七章第七章 社会资本选择社会资本选择 7.1 选择方式选择方式 本项目合作伙伴的选择将根据中华人民共和国政府采购法及相关规章制度执行，采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。结合本项目实际情况，拟采用竞争性竞争性磋商磋商的采购方式。法律依据：根据财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113 号，下称“操作指南”）文件规定，“项目采购应根据 中华人民共和国采购法 及相关规章制度执行，项目采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适87、当采购方式。”关于社会资本方资格条件规定、招投标原则和标准将在本项目具体实施方案中予以最终明确。7.2 合作资本方选择标准（建议）合作资本方选择标准（建议）结合本项目投资大、周期长、项目具有非经营性、公益性等特点，对社会资本的选择参考标准如下：结合本项目投资大、周期长等特点，对社会资本的选择参考标准如下：49 1)综合要求：具备独立法人资格、实力雄厚，抗风险能力强，社会资源广，融资能力强；2)财务：具有良好的银行资信、财务状况以及相应的偿债能力，注册资本（实缴）或净资产不低于 2 亿元人民币，净资产以经具有合法资质第三方最近一年审计的财务报告为准；3)资质：拥有符合建设技术条件要求的技术水平和88、能力，餐厨垃圾处理项目管理水平和经验；4)业绩：在市政施工方面或餐厨垃圾处理管理方面具有突出的设计、施工或运营业绩,以项目合同和业主出具的证明文件为准；5)参与本项目投标所采用的技术不存在知识产权纠纷，有自己的专业人员，能够独立完成项目施工和运营；6)有能力现金出资 2737 万元参与设立项目公司，有能力为项目公司对外融入较低成本（6.5%）的资金；7)近三年内无不良经营行为，没有发生过重大生产安全和质量事故或重大投诉事件等；8)投资方须有餐厨垃圾处理背景或与餐厨垃圾处理专业公司组成联合体；9)其他符合政府采购的条件。50 第八章第八章 监管架构监管架构 8.1 履约监管履约监管 包头市城乡建89、设委员会对项目公司在合作期内的合同履行情况进行监督管理。8.2 行行政监管政监管（1）安全生产监管。（2）行政监督管理。包括提供餐厨垃圾服务质量的行政监督管理。8.3 公众监管公众监管 项目公司接受用户投诉和政府主管部门接受用户对项目公司的投诉。51 第九章第九章 实施进度安排实施进度安排 9.1 包头市餐厨废弃物处置项目实施时间表包头市餐厨废弃物处置项目实施时间表 阶段阶段 工作内容工作内容 时间节点时间节点 项目论证项目论证 1.组织调研和项目分析；8 月月 10 日日-9月月 1 日日（20天）天）2.物有所值评价（VFM）；财政承受能力论证；3.组织专家进行评审；4.财政部门审议通过物90、有所值评价报告和财政承受能力论证报告；方案编制方案编制 5.编制项目实施初步框架方案 9 月月 2 日日-9月月 17 日日（15天）天）6.组织征询政府部门和意向社会资本意见；7.编制项目实施方案；8.包头市人民政府审批项目实施方案 项目采购项目采购 9.采购文件编制和发布 9月月 18-10月月12 日日（25 天）天）10.资格预审和确认和答疑；11.响应文件评审；12.谈判与社会资本确定；项目签约项目签约 13.起草项目合同、股东协议；10 月月 13 日日-10 月月 23 日日（10 天）天）14.征求政府部门和社会资本各方意见 15.修改、沟通、确定合同条款；16.举行签约仪式，完成项目公司注册。注：时间自 2015 年 8 月 10 日开始，总工作期限 70 日