1、项目项目物有所值的物有所值的定性评价定性评价（一）评价步骤（一）评价步骤 根据PPP 物有所值评价指引（试行）的规定，定性评价步骤主要分为以下几个阶段：第一阶段资料准备。主要包括：项目（初步）实施方案、风险识别和分配情况、项目的可行性研究报告、设计文件（若有）等。第二阶段确定评价指标、权重及评分。由项目本级财政部门（或 PPP 中心）会同行业主管部门，明确定性评价程序、指标及其权重、评分标准等基本要求。第三阶段召开专家组会议。项目本级财政部门（或PPP中心）会同行业主管部门组织召开专家组会议，专家组会议基本程序如下：专家在充分讨论后按评价指标逐项打分，专家打分表见附件二；按照指标权重计算加权平2、均分，得到评分结果，形成专家组意见。（二二）评价指标）评价指标分析分析 本项目的定性评价指标分为基本评价指标（第 17 点）和补充评价指标（第 811 点），其中基本评价指标体系包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向、鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等七项；而补充评价指标由项目本级财政部门（或 PPP 中心）会同行业主管部门，根据具体情况设置，补充评价指标主要是七项基本评价指标未涵盖的其他影响因素，本项目选定项目规模大小、预期使用寿命长短、政策环境、社会效益等四项作为补充评价指标。本报告以七大基本指标为基础、四大补充评价指标为辅助进行定性评价，现结合本项目情况对各项指标3、作简要阐述：1、全生命周期整合程度、全生命周期整合程度 全生命周期整合程度指标主要考核在项目全生命周期内，项目设计、投融资、建造、运营和维护等环节能否实现长期、充分整合。首先，就本项目而言，其主要参与主体包括莆田市政府及社会资本等，各方通过 PPP 项目合同明确相应职能。同时在项目实际运作过程中，政府方可通过合同约定措施对项目全生命周期中的各阶段进行管理和把控，从而实现项目管理的有效整合。其次，本项目采取 PPP 模式运作，根据 PPP 相关的法律和政策要求，构建一套包含合作备忘录、PPP 项目合同等完备的项目合同体系，从而整合多方主体的权利义务关系，减少实际操作过程中的时间与资金成本损耗。最4、后，本项目通过招标采购兼具垃圾处理类工程建设、运营及融资能力的社会资本方，同时由项目公司提供长达约二十四年的运营维护服务，这在实质上保证了项目投融资、建造、运维等运作环节的有机整合，降低交易成本。2、风险的识别与分配、风险的识别与分配 该指标主要考核在项目全生命周期内，各风险因素是否得到充分识别并在政府和社会资本之间进行合理分配。在本项目中，政府可以借助风险分配原则将原本由传统政府投资模式下自行承担的部分风险转移给更具有效管理控制风险的社会资本方，从而实质性地降低政府整体风险支出。根据项目实施方案对于风险分配框架安排，本项目收运部分的风险全部由政府承担，处置部分政府可以完全转移的风险主要含融资5、风险、完工风险、运营风险、技术风险、残值风险、组织协调风险、社会投资者变动风险、环保风险记忆特许经营人能力不足等风险，处置部分政府可以部分转移的风险主要含税收调整风险、公众反对风险、不可抗力风险、利率风险、外汇风险、通货膨胀风险、市场需求风险、第三方延误/违约风险、工程/运营变更风险、收费变更风险、气候或地质条件风险、项目测算方法主观风险及合同文件冲突/不完备风险。3、绩效导向、绩效导向 该指标主要考核是否建立以公共服务数量、质量和效率为导向的绩效标准和监管机制，是否落实节能环保、支持本国产业等政府采购政策，能否鼓励社会资本创新。在本项目中，项目公司收入主要为政府运营补贴，部分产出物附带经营收6、入和税收政策优惠收入作为项目其他经营收入。未来政府相关部门将严格根据绩效考核标准对项目公司实施监督考核，政府运营补贴金额的确认将建立在项目公司的绩效考核结果之上。4、鼓励创新、鼓励创新 在创新方面，本项目作为公益性设施类 PPP 项目，相比传统模式，其优势在于前者更能挖掘出运营维护的空间，通过对项目运作的边界条件以及关键性问题的界定，为本项目社会资本投资运作提供了一定的创新空间，例如对餐厨垃圾处置工艺升级改造至行业平均水平以上时给予一定的费用补贴奖励。5、潜在竞争程度、潜在竞争程度 该指标主要考核项目内容对社会资本参与竞争的吸引力。随着我国城市的发展以及城镇化的不断推进，国内餐厨垃圾处置项目市7、场容量不断扩充，节能环保领域的投资市场日趋壮大，行业内集聚了一批兼具建设资质、资本投资与运营经验的优质投资人，且本项目设置了目标餐厨垃圾量，一定程度上加大了对社会资本的吸引力，这将有力于项目在采购环节获得较为充分的市场竞争。6、政府机构能力、政府机构能力 该指标主要考核政府转变职能、优化服务、依法履约、行政监管和项目执行管理等能力。本项目采用 PPP 运作后，政府将从项目“执行者”转变为项目“监管者”，实现政府转变职能，社会资本方以其特有的高效运营经验结合政府行政管理方面的天然优势，势必将优化项目服务质量。本项目以 PPP 项目合同约束政府方及项目公司的建设、融资、运营、维护、移交等各项事宜，8、双方基于契约精神履行各自权利义务。7、可融资性、可融资性 该指标主要考核项目的市场融资能力。在传统政府投资模式下，政府往往需要在当期举借大量债务，导致政府负债率持续性攀升，从而信用透支、融资成本上升，难以满足地方日益增长的基础设施建设需求。相比于传统政府投资模式，PPP 模式可以缓解政府财政支出压力、平滑支出。同时，基于目前利率下行的宏观环境和国家力推 PPP 的利好政策环境下，本项目拥有较好的融资环境。8、项目规模大小、项目规模大小 由于 PPP 前期运作成本较高，若项目本身体量不足而强行采纳PPP，则可能出现资源不经济问题，本项目传统政府投资模式下项目总投资为 25907.58 万元，工程9、规模适宜。无论从建设规模还是从投资规模来看，本项目恰到好处地满足了 PPP 合作的体量要求，既不至于由于规模过大导致竞争系数下降，又不至于因为规模太小产生成本浪费。9、预期使用寿命、预期使用寿命 作为拟采用 BOT 模式的餐厨垃圾项目，本项目的构筑物与工艺设备具备足够的预期资产寿命，能够有效降低双方合作过程中的重复投资概率，保证了社会资本参与的积极性和主动性，有助于提升双方长期合作的可行性。近年来，随着经济和社会的发展及城市化进程的不断推进，莆田市常住人口和餐厨垃圾数量逐年上升，而且目前莆田市在餐厨垃圾处置领域暂无项目运作，急需该部分公共设施的建设，从而改善目前市场餐厨垃圾不规范收集和地沟油等10、现象。运营使用寿命方面，本项目与社会资本合作期为 25 年，从餐厨垃圾量预测结果来看（具体详见本论证的“项目产出”内容），满足项目公司长期运营收入的保障性。另外，政府对项目运营采用政府补贴的方式，进一步保障项目公司的运营的长久性。10、政策环境、政策环境 基于中央大力推广 PPP 模式的背景下，中央和地方不断出台针对性的政策和办法，结合之前招投标法和政府采购法的规范运作，对本项目拟以 PPP 模式推进不存在法律方面的障碍。公益类基础设施建设作为国家推行 PPP 模式的重点领域，法律层面对本项目的经营规定较为明确，适宜采用 PPP 模式。莆田市餐厨垃圾处置场项目能采用 PPP 模式也离不开政府相11、关政策的大力支持。国家各部委及省政府相继出台支持 PPP 模式运作的指导性文件，其中国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发201460 号）在“推动环境污染治理市场化”章节提出“大力推行环境污染第三方治理1”；关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知（国办发201542 号）指出“广泛采用政府和社会资本合作模式提供公共服务。在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与2”；由发改委发布的关于开展政府和社会资本合作的指导意见（2014272412、 号）对项目适用范围进行规定：“PPP 模式主要适用 1 国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发201460 号）第二章第五条 2 关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知（国办发201542 号）第四章第十二条 于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行 PPP 模式3”。本项目作为环境保护类项目，采用 PPP 模式有较为充足的政策基础，相对于传统政府投资13、模式更具政策的倾向性。11、社会效益、社会效益（1）本项目产生的社会效益（a）本项目实施后，可很好地改善莆田市的环境质量，快速的使垃圾无害化、减量化和资源化，具有巨大的环境效益；（b）垃圾的无害化处理，总体环境质量的改善，都有益于人们的身心健康，减少疾病的发生，提高人们的生活质量；（c）垃圾处置场的建设与投产，可以安置一批富余劳动力，增加就业机会，促进劳动力的转移，产生良好的社会效益。（2）城市环境质量的提高，将会吸引更多投资，并促进旅游产业和其他第三产业的发展，其间接带来的经济效益是巨大的。（3）本项目采用 PPP 模式运作，在一定程度上能够规避政府单方融资、运营带来的低效问题。政府方以合理14、经济回报的补偿方式激励社会资本积极主动参与运营，可以更好地实现本项目的社会效益。（二二）权重设置）权重设置 3 关于开展政府和社会资本合作的指导意见（20142724 号）第三章第一条 根据PPP 物有所值评价指引（试行）的规定，由项目本级财政部门（或 PPP 中心）会同行业主管部门，明确定性评价指标权重，在各项评价指标中，六项基本评价指标权重为 80%，其中任一指标权重一般不超过 20%；补充评价指标权重为 20%，其中任一指标权重一般不超过 10%。表表 9 指标指标权重表权重表 指标指标 权重权重 基基 本本 指指 标标 1、全生命周期整合程度 15%2、风险识别与分配 15%3、绩效导15、向与鼓励创新 10%4、鼓励创新 5%5、潜在竞争程度 15%6、政府机构能力 10%7、可融资性 10%基本指标小计基本指标小计 80%补补 充充 指指 标标 8、项目规模 5%9、预期使用寿命 5%10、政策环境 5%11、社会效益 5%补充指标小计补充指标小计 20%合计合计 100%（三三）评分标准）评分标准 根据PPP 物有所值评价指引（试行）的规定，每项指标评分分为五个等级，即有利、较有利、一般、较不利、不利，对应分值分别为 10081、8061、6041、4021、200 分。项目本级财政部门（或PPP 中心）会同行业主管部门，按照评分等级对每项指标制定清晰准确的评分标准。表表 16、10 评分标准评分标准 等级等级 有利有利 较有利较有利 一般一般 较不利较不利 不利不利 得分得分 10081 8061 6041 4021 200（四四）专家评审）专家评审 1、专家组构成、专家组构成 根据PPP 物有所值评价指引（试行）的规定，定性评价专家组包括财政、资产评估、会计、金融等经济方面专家，以及行业、工程技术、项目管理和法律方面专家等。2、专家评审、专家评审 项目本级财政部门（或 PPP 中心）会同行业主管部门组织召开专家组会议：专家在充分讨论后按评价指标逐项打分，专家打分表详见附件二所示；按照指标权重计算加权平均分，得到评分结果，形成专家组意见，如下表 11 所示。原则上，评分结果在 60 分（含）以上的，通过定性评价；否则，未通过定性评价。表表 11 物有所值定性评价专家打分汇总表物有所值定性评价专家打分汇总表 指标指标 权重权重 加权得分加权得分 基基 本本 1、全生命周期整合程度 15%2、风险识别与分配 15%指指 标标 3、绩效导向 10%4、鼓励创新 5%5、潜在竞争程度 15%6、政府机构能力 10%7、可融资性 10%基本指标小计基本指标小计 80%补补 充充 指指 标标 8、项目规模 5%9、预期使用寿命 5%10、政策环境 5%11、社会效益 5%补充指标小计补充指标小计 20%合计合计 100%