1、附件二附件二 武汉市江汉七桥工程 PPP 项目 财政承受能力论证报告 武汉市财政局 二一七年五月 2 目目 录录 一、项目基础信息一、项目基础信息-3 (一)项目概况-3(二)项目建设的必要性-5(三)项目产出说明和绩效标准-9(四)项目运作方式及期限-11(五)交易结构-12(六)风险分配-16 二、财政承受能力论证依据二、财政承受能力论证依据-24 三、三、财政财政支出责任识别支出责任识别及测算及测算-25(一)股权投资支出责任识别及测算-25(二)运营补贴支出责任识别及测算-25(三)风险承担支出责任识别及测算-30(四)配套投入支出责任识别及测算-31(五)财政支出责任测算结果-31 2、四四、财政承受能力评估、财政承受能力评估-32 (一)财政支出能力评估-32(二)行业和领域平衡性评估-34 五五、财政承受能力评估结果、财政承受能力评估结果-34 3 一、项目基础信息(一一)项目概况项目概况 1.1.项目名称项目名称 武汉市江汉七桥工程 2.2.项目所在地项目所在地 项目建设地点为武汉市，起于硚口区解放大道与古田四路交叉口以北，止于汉阳区玉龙路，主线全长 2754 米。项目地址如图所示。江汉七桥建设地点 3.3.项目建设期项目建设期 本项目计划建设期 3 年 4 4.项目工程范围项目工程范围 江汉七桥是下承式钢桁拱桥，按照城市次干路标准建设。项目主线全长2754米。其中，主3、线道路长437.8m(汉口岸230.7m，汉阳岸207.1m)，跨江主桥长672m，引桥长1644m(汉口岸440m，4 汉阳岸 1204m)。汉口岸解放大道南侧及汉阳岸知音大道延长线北侧各设置一对并行式上下桥匝道与其相接，长度分别为 270m 及400m。主线桥下设地面辅道1170m(汉口岸590m，汉阳岸580m)；在主线桥下设置地面辅道总长1096.89米；新建人行天桥2座。5 5.项目运维范围项目运维范围 本项目由项目公司负责收费路桥的经营及设施运营维护。本项目设施运维内容主要包括：日常运营维护及桥梁修理(不包括大修)。其中日常运营维护是指地面道路、高架桥、伸缩缝、桥梁病害的五项维护内4、容(梁体、墩台砼破损和露筋维修；梁和桥墩的裂缝封闭；梁和桥墩的裂缝注浆；台后挡墙裂缝维修；栏杆维修)及其他不可预见的日常维护。桥梁修理(不包括大修)按照国家城市桥梁养护技术规范执行，包括但不限于对桥梁各部件一般性损坏进行修理(包括钢构件、桥面铺装层，人行道，装饰涂料层，支座、伸缩缝等)，使其恢复到桥梁原有的技术水平和标准。其余日常路面清扫、洒水、冬季日常性和应急性的防滑除雪工作及路灯、景观照明、供电设施、交通标志、交通信号设施、景观绿化、排水系统、桥梁亮化和商业性广告开发等的维养经营工作按武汉市现行体制进行，由相关部门负责。大修工作由政府职能部门单独立项，另行选择合作主体。6 6.项目总投资项5、目总投资 根据 市发展改革委关于武汉江汉七桥工程项目可行性研究 5 报告的批复(武发改城建2017266 号)，项目估算总投资约215366.65 万元，其中建安工程费 128748.58 万元，其他费用19858.94 万元，预备费用 14860.75 万元，征地拆迁费 37993.35万元，专项费用 450 万元，建设期贷款利息 13455.03 万元。具体投资情况如下表 1 所示。项目最终竣工决算总投资以经审计确认为准。项目总投资比例表项目总投资比例表 编号编号 工程或费用名称工程或费用名称 金额金额(万元万元)占工程总投资比例占工程总投资比例(%)一 建安工程 128748.58 596、.78%二 工程建设其他费用 19858.94 9.22%三 预备费 14860.75 6.90%四 征地拆迁费 37993.35 17.64%五 专项费用 450 0.21%六 建设期贷款利息 13455.03 6.25%七七 项目总投资项目总投资 215366.65215366.65 100.00%(二二)项目建设的必要性项目建设的必要性 1 1.项目背景项目背景 武汉是一座典型的滨江城市，长江、汉水将城市分割为汉口、武昌和汉阳三镇。长期以来城市两江分割的地理形态和城市格局，决定了三镇过江交通联系问题是城市交通建设的重点。随着城市机动化水平快速增加，过江问题成为制约武汉市发展的一个重要因素7、。与过长江桥梁发展历程相比，近几年汉江两 6 岸沟通桥梁的建设速度远远落后于城市发展需求，在一定程度上制约了区域的发展，有必要尽快按照总规要求推进汉江桥梁的建设，促进三镇区域的协调发展。根据武汉市城市总体规划(20102020 年)关于过汉江问题论述如下：在已建成晴川桥、江汉桥、月湖桥、知音桥、长丰桥的基础上，新建古田桥(江汉六桥)、龙阳桥(江汉七桥)2 座过汉江桥梁，强化汉江两岸沿江快速通道建设。目前武汉市区的第 6 座过江通道暨江汉六桥已于 2015 年初建成通车。本项目规划建设的江汉七桥位于江汉六桥和江汉二桥之间，汉口岸与古田四路相接，汉阳岸与玉龙路相接，是武汉市城市规划的第七座市区跨汉8、江通道。2 2.PPPPPP 运作模式的运作模式的必要性必要性及可行性及可行性 (1)项目采用 PPP 模式运作的必要性 立足全面解决武汉市交通问题的需要 本项目通过采用 PPP 模式引入社会资本完善市政路桥工程的建设，将优化城市道路交通网络，缓解武汉市内交通拥挤起现状；将全面落实城市总体规划，带动两岸经济发展；将促进区域开发，提升地区环境；将提高二环线的通行能力以及通行效率。本项目采用 PPP 模式，创新基础设施项目融资模式，由社会资本负责提供公共服务所需的基础设施建设，通过转变政府职能，激发社会资本投资、建设、运营维护管理积极性，在长期的合作中实现政府与社会资本方互利共赢的局面。7 促进政9、府和和社会资本合作发展的内在需求 公共服务领域推广政府和社会资本合作模式，是转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措。围绕增加公共产品和公共服务供给，在交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，广泛采用政府和社会资本合作模式，对统筹做好稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险工作具有战略意义。引入社会资本提升市政设施管理效率及服务水平 目前，武汉市市政基础设施主要采用政府投资、行业统管，管干一体的运作模式，可能存在着政府职能不清、监管缺位、效率低下的问题，目前国家推进 PPP 运作的重要目的就是要推进政府职能清晰，提10、升基础设施行业运营效率。本项目通过 PPP引入社会资本实现城市基础设施的投资、建设及运营一体化，提升行业运营效率，满足城市管理的新要求，适应社会经济可持续发展要求。(2)项目采用 PPP 模式运作的可行性 项目类型符合申报要求 国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知(国办发201542 号文)指出，“在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、8 养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与。”本项目属于交通运输领域，完全契合 42 号文的运作要求，采用 PPP 11、模式吸引社会资本参与项目运作不仅可以缓解武汉市政府的财政支出压力，同时可以提升公共产品和公共服务供给能力与效率。公用事业改革和管理的政策环境日趋成熟 国家及其各部委相继出台了有关鼓励和允许社会资本参与城市基础设施建设和经营的政策，如国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见(国发201460 号)。目前，财政部等国家相关部委正在全面推广和规范 PPP 模式，2015 年 4 月，发改委、财政部等五部委联合下发了基础设施和公用事业特许经营管理办法，这为公用事业的改革和未来的监管提供了较为成熟的政策环境；财政部下发了政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引(财金201521 号)、P12、PP 物有所值评价指引(试行)(财金2015167 号)，为 PPP项目的财政承受能力论证、物有所值论证提供了政策引导。综合来看，我国公用事业的政策环境日趋成熟，为 PPP 项目的运作提供了政策支持。社会资本在市政公用行业有较好的运营效率和运作经验 目前，国内市政公用行业市场化逐步发展成熟，市政公用行业的投资人市场日趋壮大，市政路桥等基建工程一直是社会资本高度关注的基础设施领域，在国内也集聚了一批兼具资本 9 投资与运营经验的优质投资人。因此，本项目采用 PPP 模式势必将得到投资人的充分响应。(三三)产出说明和绩效标准产出说明和绩效标准 1.1.产出说明产出说明 本工程全长约 2.754km13、，按城市次干道设计标准建设，主桥双向 6 车道，预留远期拓宽至双向 8 车道条件，两岸匝道疏解后引桥双向 4 车道，地面辅道为双向 46 车道。起点为古田四路位于解放大道北侧约 380m 的省高管局处，以高架形式向南下穿轻轨 1 号线同时上跨解放大道、沿河大道，通过汉江河道及汉阳侧滩地后向南上跨知音大道延长线及琴台大道，在银杏街南侧约 55m 处衔接玉龙路。本项目工程实施后能够非常有效地分流二环线过汉江的通过车辆，尤其是受其承载能力限制的重型车辆，将极大地减轻江汉二桥通行压力，提高二环线通行能力以及通行效率，同时也对分流江汉二桥以及江汉六桥的过境车流，缓解市内交通拥挤起到重要作用。本项目的建设14、使居民与外界交流便捷而频繁，先进文化和生产力的引入也有利于提高居民收入。可以进一步促进沿线居民与外界的物质、文化交往，促进相互间的联系，促进文化教育事业，同时有利于沿线产业带生产的产品运往各地，从而带动区域经济的发展。本项目产出包括建筑工程产出和项目效益产出。10(1)建筑工程产出主要包括公共产品和服务。公共产品为工程质量达到国家验收规范合格标准的江汉七桥工程。公共服务为工程提供及符合相关标准的运营维护。(2)项目效益产出包括社会效益和经济效益。其中社会效益体现在：项目建设改善武汉市的道路网络，推进城市的发展，优化城市布局，改善周边道路交通网，改善周边的投资和居住环境，提升城市形象；项目运营维15、护将有助于提高道路的服务水平及安全性，改善交通秩序，满足人民生活出行的需要。本项目的建设使居民与外界交流便捷而频繁，先进文化和生产力的引入也有利于提高居民收入。本项目的经济效益产出体现在一方面可带动钢铁、水泥等建材等相关产业发展，为区域企业发展提供机遇，为扩大就业增添岗位；另一方面，项目建设有利于提升区域环境和整体形象，进一步提升土地价值，营造有力的投资环境，促进区域经济持续健康发展。本项目的建设进一步促进沿线居民与外界的物质、文化交往，促进相互间的联系，促进文化教育事业，同时有利于沿线产业带生产的产品运往各地，从而带动区域经济的发展。2.2.绩效标准绩效标准 本项目建设标准以及相应的运营维护16、标准达到包括并不限于以下最新的规定：工程质量标准：符合公路桥涵施工技术规范、城镇道 11 路工程施工及验收规范、城市桥梁工程施工与质量验收规范给排水管道工程施工及验收规范、建筑施工安全检查标准等国家工程质量标准。运营维护标准：符合城市道路管理条例、城市桥梁养护技术规范、城镇道路养护技术规范。服务质量目标：符合国家和省市行政主管部门规定的有关城市桥梁服务质量标准。安全目标：杜绝重大安全生产责任事故。(四四)项目运作方式及期限项目运作方式及期限 1.1.运作方式运作方式 根据本项目基本情况及市政设施管理发展趋势，结合国家有关于 PPP 的政策及运作实务，建议本项目采取 PPP 模式中的BOT(建设17、-运营维护-移交)运作方式，即政府授权项目公司负责投资、建设、运营维护本项目，政府方提供可行性缺口补助，在合作期限结束时将项目整体资产移交给武汉市政府或其指定的相关部门。本项目采取 BOT 模式运作，即由社会资本方与武汉市政府指定政府出资人(武汉市城投集团)共同出资设立项目公司，由项目实施机构与项目公司签立PPP 项目合同，约定在 PPP合作期内由项目公司负责本项目的融资、投资、建设、运营及设施维护，项目合作期满将项目整体资产无偿移交给武汉市政府或其指定的相关部门。项目公司通过路桥通行费收入、运维绩效服务收入、项目可行性缺口补助获取合理的投资回报。考 12 虑本项目通行流量及政策风险，建议本项18、目路桥通行费采取据实结算的方式。该模式下 PPP 运作方式见下图所示：本项目本项目 PPPPPP 运作方式图运作方式图 2 2.项目合作期限项目合作期限 项目 PPP 合作期设定为 23 年(3 年建设期+20 年运营期)(五五)交易结构交易结构 1.1.项目股权结构项目股权结构 根据财政部PPP 项目合同指南(试行)的说明，为了充分发挥社会资本的积极性，政府及其所属机构在项目公司的股权比例应低于 50%，且不具有实际控制力及管理权。根据本项目 PPP 运作特征，政府参股比例为 10%。本项目 PPP 运作模式下将设立有限责任项目公司，由社会资项目公司项目公司 社会资本社会资本政府出资方政府出19、资方 市城建委市城建委 市政府市政府 市财政局市财政局 江汉七桥江汉七桥 PPPPPP 项目项目 使用者付费 授权 指定 期满无偿移交 出资设立 出资设立 BOT 模式运作 可行性缺口补助 运维绩效服务费 公开招标 路桥通行费 实线箭头：实线箭头：法律关系 虚线箭头：虚线箭头：资金流向 PPP 项目合同 投资合作合同 股东合同 13 本方与政府指定出资人(武汉市城投集团)共同出资设立。项目公司注册资本设定为 2 亿元，中标社会投资者股权占比 90%，即为1.8 亿元，政府方股权占比为 10%，即为 0.2 亿元。政府方出资来源为财政资金，政府方所持股权不参与分红。2 2.投融资结构投融资结构 20、(1)项目资本金金额及比例 根据武汉市江汉七桥工程可行性研究报告批复，本项目资本金占项目总投资比例为 25%，而按照国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知（国发201551号）规定，此类项目资本金占项目总投资的比例不低于 20%即可。结合与融资机构沟通，本项目资本金达到最低要求 20%即可，为减轻项目公司资金压力同时降低政府缺口补助，本项目的资本金占项目总投资的比例为 25%。(2)融资金额及比例 本项目外部融资约占项目总投资的 75%。(3)资金来源 本项目建设过程中的除注册资本外的剩余资金缺口由社会资本方负责筹集。政府指定出资人不承担项目融资责任。项目具体投融资结构如下图所示21、：14 本项目融资结构图本项目融资结构图 3.3.项目回报机制项目回报机制 根据财政部PPP 项目合同指南(财金2014156 号)第三章，“项目回报机制指的是项目收入的来源方式，主要包括政府付费、使用者付费、可行性缺口补助，由项目自身经营属性所决定。”PPP 项目需要根据行业、运作方式及具体情况的不同，设置不同的付费机制。项目回报机制决定了社会投资者的回报方式及稳定性，是 PPP 项目运作成功的关键。本项目为准经营性的市政收费路桥，通过路桥通行收入、运维绩效服务收入可以获取一定的补偿。但经营性收入不足以覆盖项目全部建设及合理投资回报，需要政府方提供可行性缺口补助。本项目投资回报见下图所示：社22、会资本社会资本 武汉武汉城投集团城投集团 项目公司项目公司(SPV)出资出资 90%出资出资 10%银行银行 其他金融机构其他金融机构 融资融资 15 本项目投资回报示意图本项目投资回报示意图 (1)路桥通行费收入 根据武汉市的规定，本项目可进行路桥通行收费。同时考虑在现行的武汉市收费桥隧统一收费管理体制下，不宜由项目公司另行设卡拦车设置专门收费机制，建议江汉七桥纳入现有ETC 机制由路桥中心代征进入市财政专户，上缴城建基金办后每按年度拨付项目公司。(2)运维绩效服务收入 本项目运维绩效服务收入，是指项目公司提供路桥运营维护服务，并根据年度绩效考核结果获得的运维服务收入，由财政一般公共预算支出23、支付。项目公司在实际运维中，按照实施机构确定的运维内容及相关标准组织日常运维工作，政府方依据当年政府相关文件定额审定或运维管理部门核定相关运维支出，结合社会资本方投标确定的运维利润率，以及绩效考核结果确定最终政府当年运维费。社会资本社会资本 政府出资方政府出资方 SPVSPV 项目公司项目公司 股权投资股权投资 实实线线箭头表示资金流出方向箭头表示资金流出方向 虚线建投表示资金流入方向虚线建投表示资金流入方向 投资收益投资收益 使用者付费使用者付费 可行性缺口补可行性缺口补助助 本项目本项目 运营维护运营维护 运维绩效服务收入运维绩效服务收入 16(3)政府可行性缺口补助 根据财政部PPP操作24、指南，可行性缺口补助(Viability Gap Funding，简称 VGF)是指使用者付费不足以满足项目公司成本回收和合理回报时，由政府给予项目公司一定的经济补助，以弥补使用者付费之外的缺口部分。项目公司合作期间，政府方根据项目公司提供的投资建设质量、运维服务绩效考核情况和收入资金缺口情况，对项目公司进行可行性缺口补助，其计算公式如下所示。项目可行性缺口补助由市财政一般公共预算支出支付。本项目可行性缺口补助将结合可行性绩效考核情况进行支付。(六六)风险分配风险分配 1.1.风险分配框架风险分配框架 PPP 模式下，通常项目建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，本级政府可控的政府信用25、政府干预等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。本项目主要风险及其分配框架如下表所示：本项目主要风险及其分配框架本项目主要风险及其分配框架 序号序号 风险因素风险因素 风险描述风险描述 风险分配风险分配 1 政府信用风险 指政府可行性缺口补助履约不能按时兑现。政府承担。政府将缺口补助纳入年度财政预算支出计划，且在 PPP 项目合同中约定违约处罚和补偿机制。2 政府干预风险 指政府通过行政权力，干预项目公司的正常投资、建设、运维活动等。政府承担。在 PPP 项目合同等法律文件中明确双方的权责，对政府的监管方式予以明晰。17 3 PPP 合作权收回风险 指政府方(因非社会资本方26、原因)考虑项目公共利益、公共安全或项目不再适用等，提前终止项目合作或收归国有化。政府承担。在 PPP 项目合同将此情形进行明列，在合同中详细约定触发的情形、补救措施。4 设计风险 指项目设计与实际施工现场情况不相符、设计不合理导致的设计变更、成本增加风险。政府承担。设计文件本身缺陷引起风险由政府方承担，但施工过程中，因项目公司变更设计导致的设计缺陷，由项目公司承担，不纳入建设成本。5 征地拆迁风险 指项目征地拆迁工作组织，按计划分步提供施工作业场地，保障施工。政府承担。由相关单位负责委托和协调辖区政府完成征地拆迁工作。纳入本项目投资范围内的拆迁资金的及时到位 项目公司承担。由项目公司出资，以初27、步设计概算批复金额为限，超概部分由社会资本负责融资，经竣工验收审计后纳入项目总投资。6 贷款基准利率变动风险 指国家贷款基准利率变动对政府缺口补助金额计算产生的影响。双方共担。项目资产投资回报率最终通过招投标竞价确定，且调整机制与中国人民银行五年期及以上贷款基准利率变动联动。当央行发布的五年期以上贷款基准利率变动累计超过上次调价时五年期及以上中长期基准利率水平的 5%时，启动可行性缺口补助调价机制，调整后投资回报率最高不得超过 8%。7 融资风险 包括融资结构不合理、融资的可及性等因素引起的项目资金筹措困难且影响项目持续建设运营、以及融资成本过高侵蚀项目国有出资方利益。社会资本承担。本项目的融28、资由社会资本方承担，在采购阶段社会资本必须提供能证明其融资能力的相关文件，且需保证在约定时间内组织项目公司完成融资交割，否则取消中标资格。8 工程建设费用风险 指工程建设费用的波动性、不确定性和公允性，从而影响项目建设费用。项目公司承担。本项目工程费用按照国家及湖北省相关规定执行。工程建设费用以经政府审计确认为准，除PPP 项目合同明确约定应由政府方相关主体承担的费用外，均由项目 18 公司承担。9 工程建设质量风险 指工程建设质量需达到国家验收规范合格标准 项目公司承担。委托第三方监理机构进行项目监管；竣工验收合格的资产才给予政府可行性缺口补助；并在PPP 项目合同中约定项目到期移交标准。129、0 工程建设进度及完工风险 指项目公司未能满足项目合同中约定的完工标准，所引起的项目重建、延期、无法运营等风险。项目公司承担。如因项目公司原因导致未能按进度完成质量合格工程，则承担因此造成的违约责任；因政府原因或不可抗力造成的延误可顺延工期。11 土地使用风险 因土地获取困难、土地审批未通过等造成项目实施前置条件不满足的风险；或项目合作期间项目公司对土地使用超出本项目范围。双方共担。由政府负责提供项目建设用地，并协助项目公司取得相关审批。同时在 PPP 合同中约定项目公司不得改变土地使用范围。12 运营风险 指项目公司经营及设施运维能力不足、管理不科学、考虑不周全等情况下导致项目经营不善及运营30、维护标准达不到预期的风险。项目公司承担。政府方明确项目公司的经营及运维内容，设计科学合理的运维绩效考核指标，政府根据绩效考核情况支付运维绩效服务费。13 文物保护风险 指对具有历史价值、文化价值、科学价值的文物采取的一系列防止其受到损害的措施。双方共担。项目合作期间在项目现场发现的疑似文物，项目公司应采取合理的预防措施，并及时通知政府方相关单位。14 政策和法律变更风险 由于法律法规及其他政府宏观经济政策的变化而引起项目成本增加、收益降低及项目无法继续实施的风险。双方共担。本级政府可控的政策和法律风险由政府承担，中央和上级政府政策和法律变更项目公司需遵照执行。如国家层面税收政策变化，项目公司需31、遵照执行，地方政府发布的税费管理条例产生的风险，由政府承担。15 不可抗力风险 合同一方无法控制，在签订合同前无法合理防范，情况发生时又无法回避克服的事件或情况所引起的一系列风险。双方共担。要求项目公司为项目设施购买财产保险，用以灾害后项目设施的修复。不可抗力期间，双方各自承担风险。19 2.PPP2.PPP 风险防范措施风险防范措施 PPP 项目风险应对需要在识别项目风险、明确项目风险分担及分配的基础上制定合理的风险应对措施，并通过合同条款予以明确。本项目主要风险应对措施安排如下：(1)政府信用风险 本项目就政府的信用支付义务进行深入分析，科学、全面地完成项目财政承受能力论证，在PPP 项目32、合同中明确政府可行性缺口补助的支付责任及履约措施。本项目政府支出在武汉市政府财政承受能力的范围之内，政府可行性缺口补助将纳入年度财政预算支出计划。(2)政府干预风险 本项目将清晰地建立政府方与社会资本合作双方的责任边界，在 PPP 项目合同、股东合同等法律文件中明确双方的权责，对政府的监管方式予以明晰，保障项目公司的合法、稳定、长期的经营环境。(3)PPP 合作权收回风险 本项目涉及公共产品或服务供给，关系社会公共利益。政府方(非因社会资本方原因)考虑项目公共利益、公共安全或项目不再适用等，可提出提前终止项目合作或收归国有化。本项目将在PPP 项目合同中就这些情形进行明列，在合同中详细约定触发33、的情形、补救措施，及在实际发生时给予合理的补偿。(4)设计风险 本项目前期的初步设计和施工图设计由政府方负责，由设计文件缺陷以及设计与实际现场不相宜导致的设计变更和成本增 20 加风险由政府方承担。施工过程中允许项目公司提出设计变更申请，按设计变更审批程序办理变更手续。但施工过程中，因项目公司自行变更设计导致的设计缺陷，由项目公司承担，不纳入建设成本。(5)征地拆迁风险 项目实施过程中，由政府方负责委托和协调辖区政府完成本项目的建设用地的土地征收和房屋拆迁征收工作。由项目公司负责拆迁出资，出资额以本工程批复的初步设计概算中征地拆迁费金额为上限，超出初步设计概算批复部分由社会资本负责融资，经竣工34、验收审计后纳入项目总投资。本项目应尽快启动征地拆迁工作，政府方需要提前做好项目的整体征地拆迁工作安排，并就征地拆迁计划与潜在投资人进行充分沟通，便于社会资本提前做好整体建设计划。(6)贷款基准利率变动风险 本项目财务测算项目投资回报水平参考目前的银行贷款基准利率。考虑到整个生命周期资金市场收益水平的变化，本项目将项目资产投资回报率与中国人民银行五年期及以上贷款基准利率变动联动。当央行发布的五年期以上贷款基准利率变动累计超过上次调价时五年期及以上中长期基准利率水平的 5%时，启动可行性缺口补助的调价机制，但调整后资产投资回报率最高不得超过 8%。(7)融资风险 本项目融资风险由社会资本方承担，由35、社会资本方负责为本项目建设进行融资。社会资本方应拓宽融资渠道，保持与金融机 21 构良好关系，快速、高效、经济地完成本项目融资。项目采购阶段社会资本方必须提供能证明其融资能力的相关文件，在PPP项目合同中明确相应的融资交割条款，强化社会资本方的融资职责。社会资本方应及时筹措和提供资金，满足项目建设资金需要。政府保留对于融资利率的监管权，为保障本项目使用利率水平最优惠的融资贷款方式，未来项目公司实际债务融资资金成本率的控制水平为“不超过同期中国人民银行 5 年期以上贷款基准利率水平”，超出部分的项目公司债务融资成本费用由社会资本方承担(不由项目公司承担)。(8)工程建设费用风险 本项目工程费用以36、政府批复的初步设计概算和施工图为依据，根据现行的 建设工程工程量清单计价规范(GB50500-2013)和湖北省市政工程消耗量定额及统一基价表、湖北省建设工程公共专业消耗量定额及基价表(土石方地基处理桩基础预拌砂浆)(2013)、湖北省建筑安装工程费用定额(2013)、湖北省通用安装工程消耗量定额及单位估价表(2013)、湖北省市政工程消耗量定额及统一基价表(2008)、湖北省园林绿化工程消耗量定额及统一基价表(2008)、武汉市建设工程价格信息等规范性文件编制工程量清单及结算价，按审计单位审定的结算价下浮一定比例(下浮率为竞价确定)。工程费用结算时以经审定的实际完成工程量计量，并经政府审计确37、认。22 本项目在建设期间，由政府方委托工程造价跟踪审计，除PPP 项目合同明确约定应由政府方相关主体承担的费用外，均由项目公司承担。(9)工程建设质量风险 路桥工程设施的质量风险主要基于项目设计和工程建设。一般市政类项目设计由政府方承担。项目公司根据设计方案建设合乎标准的路桥设施，工程建设质量由项目公司承担，工程质量需达到国家验收规范合格标准。政府方委派第三方监理单位对施工过程、竣工验收、项目到期移交验收进行监督管理。政府方通过完工竣工验收以及移交验收确认项目的可用性。(10)工程建设进度及完工风险 本项目工程进度完工风险主要由项目公司承担，如未能按进度完成质量合格工程，则承担因此造成的违约38、责任。如因政府方原因造成进度延误的责任，则豁免项目公司违约责任。社会资本方应提前做好建设规划，应向政府方提交详细的施工进度计划，其中应列出计划实施工程的程序、关键性时间节点、工期目标、工期保障措施等，并按时编制提交进度报告。(11)土地使用风险 本项目属于市政工程设施项目，由政府负责提供项目建设用地，并协助项目公司取得相关审批。项目用地系为江汉七桥及其附属设施专用，除非事先取得实施机构的书面同意并依法办理相关手续，在项目合作期限期内项目公司不得改变土地用途。(12)运营风险 23 项目合作期内由项目公司负责本项目路桥资产的经营及设施运维。由于路桥通行流量影响因素复杂且项目公司对主要影响因素如交39、通经济、交通规划、收费政策等不可控，经营期间城建基金办账户根据 ETC 系统收取的本项目通行流量净收入与项目公司结算使用者付费，并由政府方另行支付缺口补助,保障项目公司基本收益。(13)文物保护风险 项目 PPP 合作启动之前的文物勘探和保护工作由政府负责；项目合作期间在项目现场发现的疑似文物，项目公司应采取合理的预防措施，防止其职员、劳工或其他人员移动或损坏任何此类物品，并及时通知政府方相关单位，由此发生的费用由政府方按规定进行一般补偿。(14)政策和法律变动风险 政策和法律变动风险包括法律和税制变化、工程建设体制和政策变化、政府换届等。本级政府可控的政策和法律风险由政府承担，中央和上级政府40、政策和法律变更项目公司需遵照执行，项目公司应加强政策预判。如国家层面税收政策变化，项目公司需遵照执行，地方政府发布的税费征收管理办法变动产生的风险，由政府承担。本项目面临较大的政策风险为路桥收费的取消。当发生该情况时，由政府方对项目公司经营进行补偿，保障政府与社会资本方的双赢。(15)不可抗力风险 不可抗力风险主要指发生自然灾害等不可抗力事件，致使项目不能或暂时不能正常运转的风险。不可抗力期间，双方各自承 24 担风险。项目公司应为项目设施购买相关保险，用以灾害后项目设施的修复。二、财政承受能力论证依据 1.中华人民共和国预算法 2.中华人民共和国政府采购法 3.国务院关于加强地方政府性债务管41、理的意见(国发201443 号)4.国务院关于深化预算管理制度改革的决定(国发 201445 号)5.国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见(国发201460 号)6.财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知(财金201476 号)7.财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知(财金2014113 号)8.财政部印发政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引(财金201521 号)9.中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要 10.政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法(财金201692 号)11.市发展和改革委员会关于武汉江汉七桥工程42、项目建议 25 书的批复(武发改审批2015192 号)12.市发展和改革委员会关于武汉江汉七桥工程项目可行性研究报告的批复(武发改审批2017226 号)13.武汉江汉七桥 PPP 项目实施方案 14.国家现行政策法规及项目单位提供的其他资料。三、财政支出责任识别及测算 本项目全生命周期过程中的财政支出责任，包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入四个部分。(一一)股权投资支出股权投资支出责任识别及责任识别及测算测算 股权投资支出责任是指当 PPP 项目公司是由政府和社会资本共同组建时，政府方按其所占有的项目公司股权而产生应承担的相应投资支出责任。本项目 PPP 运作模式下将设立有限责任项43、目公司，由社会资本方与政府指定出资人（武汉市城投集团）共同出资设立。项目公司注册资本设定为 2 亿元，中标社会投资者股权占比 90%，即为 1.8 亿元，政府方股权占比为 10%，即为 2000 万元。政府方出资来源为财政资金，政府方所持股权不参与分红。本项目政府方股权投资支出责任为 2000 万元。(二二)运营补贴支出运营补贴支出责任识别及责任识别及测算测算 运营补贴支出责任指在 PPP 项目运营期内，由政府承担的直接付费责任。本项目的模式为“政府付费”，即政府承担全部运营补贴支出责任。26 根据政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的有关说明，政府付费计算公式如下，建设成本以政府审计确44、定的数值为准。1.项目总投资 根据初步设计及该项目的建设期实际安排，根据项目估算，估算静态投资额总额为 201911.622 万元，经测算建设期利息为13150 万元，总投资约为 215061.71 万元。2.折现率。依据政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引(财金201521 号)第十七条：“年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定”。随着现行货币政策收紧，美国央行加息，未来资金成本呈增高趋势，结合湖北省地方债券收益率，本项目折现率拟定为 4.65%。3.合理利润率。根据政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引(财金201521 号)第十八条：“合理利45、润率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定。”在我国现阶段商业银行五年以上贷款利率基础上，结合本项目实际，本项目暂定的合理利润率 7%。4.运营成本 27 本项目运维绩效服务收入包括运维成本及合理利润率。本项目的运维成本根据住房与城乡建设部下发的市政工程设施养护维修估算指标（HGZ-120-2011）进行编制。根据其他项目经验，本项目暂定每 7 年一次中修，本项目在 20 年的运营期内，将进行两次中修，由于中修费用是根据实际损坏情况确定，费用无法准确估算，本项目中修年度运维支出暂按日常运维支出和小修的 2 倍考虑。(1)主桥46、人行天桥 主桥、人行天桥总体不含税运维成本计算如下：市政设施养护维修经费计算程序 序号序号 费用组成费用组成 计算公式计算公式 备注备注 1 第 一 类 费 用 工程直接费 2848638.83 根据各地区人、材、机 的 市 场 价 格 计算。1.1 主桥 2560329.04 1.2 人行天桥 88309.79 1.3 暂列金额 200000.00 2 措施费 125340.11 4.40%3 间接费 452933.57 15.90%6 小 计 3426912.52 7 第 二 类 费 用（事业经费）市政管理费用 788189.88 23.00%8 其他费用 274153.00 8.00%47、9 行政管理费 200000.00 暂取 200000，按实际发生计算 10 不含税养护维修工程成本 4215102.40 主桥、人行天桥总计运维费用为 4215102.40 元/年。(2)引桥、匝道、主线道路及辅道 引桥、匝道、主线道路及辅道不含税运维成本计算如下：28 市政设施养护维修经费计算程序市政设施养护维修经费计算程序 序号序号 费用组成费用组成 计算公式计算公式 备注备注 1 第 一 类 费 用 工程直接费 2147713.28 根据各地区人、材、机的市场价格计算。1.1 主线道路、辅道车行道 335938.15 1,2 主线道路、辅道人行道 92909.76 1.3 引桥、匝道 48、553454.20 1.4 伸缩缝 65411.17 47648/1000*0.858*1600=65411.17 1.5 桥梁病害维护（暂估价，借鉴已有类似项目暂估）900000.00 维护内容：1.砼破损、漏筋维修（梁体、墩台）；2.裂缝封闭（梁和桥墩）；3.裂缝注浆（梁和桥墩）；4.黏贴碳纤维（二层）5.台后档墙裂缝维修；6.栏杆维修。注：按实际发生后审定数结算。1.6 暂列金额 200000.00 不可预料事件费用 1.7 措施费 88056.24 4.10%2 间接费 338909.15 15.78%5 小 计 2574678.67 6 第 二 类 费 用（事业经费）市政管理费用 549、20342.56 20.21%7 其他费用 205974.29 8%8 行政管理费 100000.00 暂取 100000，按实际发生计算 9 养护维修不含税运维成本 3195021.23 引桥、匝道主线道路、辅道的年度运维费用为 3195021.23元/年。29 (3)项目每年运维成本 序号 项目 金额(元)备注 1 本项目不含税运维成本 7410123.63 2 本项目含税运维成本 8225237.23 销项税率 11%5.通行费收益 按照车流量（40670 辆/日）及结合类似项目分析得出的平均车辆单价（3.46 元/辆/趟），得出本项目 2020 年流量收入为5137 万/年，考虑到实际50、征收过程中车辆类型、征收率、年费制、摊销的征收管理费等其他因素对净收入的影响，本项目2020 年流量净收入取 4500 万/年。根据交通影响评价报告中 2020-2032 年每年通行流量的增长率约为 2%,后续年份由于影响因素复杂，2032 年后增长情况难以预测。经综合分析确定，本项目路桥通行费在第一年为4500 万元的情形下，2020-2032 年通行费净收入的增长率确定为 2%，2032 年以后保持不变。根据上述因素测算，本项目合作期内运营补贴支出合计为297,080.41 万元，其中分年度补贴支出如下表。项目生命周期中每年政府运营补贴支出责任项目生命周期中每年政府运营补贴支出责任(单位：51、万元单位：万元)年份年份 运维成本运维成本 项目收入测算项目收入测算 财政运营补贴财政运营补贴 2017 0.00 0.00 0.00 2018 0.00 0.00 0.00 2019 0.00 0.00 0.00 2020 822.52 4,500.00 8,420.92 2021 822.52 4,590.00 8,890.82 2022 822.52 4,682.00 9,384.75 2023 822.52 4,775.00 9,904.93 2024 822.52 4,871.00 10,450.62 2025 822.52 4,968.00 11,025.15 30 年份年份 运维52、成本运维成本 项目收入测算项目收入测算 财政运营补贴财政运营补贴 2026 1,645.04 5,068.00 12,508.01 2027 822.52 5,169.00 12,262.34 2028 822.52 5,272.00 12,928.98 2029 822.52 5,378.00 13,628.40 2030 822.52 5,485.00 14,364.27 2031 822.52 5,595.00 15,136.34 2032 822.52 5,707.00 15,947.42 2033 1,645.04 5,707.00 17,793.52 2034 822.52 5,753、07.00 17,924.35 2035 822.52 5,707.00 18,982.29 2036 822.52 5,707.00 20,089.41 2037 822.52 5,707.00 21,248.02 2038 822.52 5,707.00 22,460.51 2039 822.52 5,707.00 23,729.37 (三三)风险承担支出风险承担支出责任责任识别及测算识别及测算 风险承担支出应充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任，可采用比例法、情景分析法及概率法进行测算。由于项目投资额大且工程复杂，项目风险支出数额和概率难以进行准确测算，故利用比例法对风险承担支出进54、行预估，即按照项目全部建设成本和一定时期内的运营成本的一定比例确定风险承担支出。通常风险承担成本不超过项目建设运营成本的 20%，借鉴其他同类型项目的建设、运营经验，本项目风险发生损失为建设和运营成本的 15%,政府自留风险承担成本的比例占项目风险承担成本的比例设定为 40%。本项目建设总投资为 215,061.71 万元，合作期内的运营成 本为 18,095.44 万元，本项目建设运营成本合计为233,157.15 万元；政府自留风险承担成本为 13,989.43 万元。31 各年度风险承担成本如下表。项目全生命周期内项目全生命周期内每年政府风险承担支出情况每年政府风险承担支出情况(单位：万55、元单位：万元)年份年份 各年建设成本各年建设成本 各年运营成本各年运营成本 风险承担支出风险承担支出 2017 92,561.04 0.00 5,553.66 2018 65,172.65 0.00 3,910.36 2019 57,328.02 0.00 3,439.68 2020 0.00 822.52 49.35 2021 0.00 822.52 49.35 2022 0.00 822.52 49.35 2023 0.00 822.52 49.35 2024 0.00 822.52 49.35 2025 0.00 822.52 49.35 2026 0.00 1,645.04 98.7056、 2027 0.00 822.52 49.35 2028 0.00 822.52 49.35 2029 0.00 822.52 49.35 2030 0.00 822.52 49.35 2031 0.00 822.52 49.35 2032 0.00 822.52 49.35 2033 0.00 1,645.04 98.70 2034 0.00 822.52 49.35 2035 0.00 822.52 49.35 2036 0.00 822.52 49.35 2037 0.00 822.52 49.35 2038 0.00 822.52 49.35 2039 0.00 822.52 49.357、5(四四)配套投入支出配套投入支出责任识别及测算责任识别及测算 配套投入支出责任是指政府承诺将提供的配套工程等其他投入责任，包括建设部分项目配套设施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息。本项目不存在配套投入支出，因此政府不承担配套投入支出责任。(五五)财政支出财政支出责任责任测算结果测算结果 经以上测算，在合作期内，本项目股权投资支出总额为 32 2,000 万元；运营补贴支出总额为 297,080.41 万元；政府风险承担支出总额为 13,989.43 万元；配套投入支出为 0 万元，本项目全生命周期内财政支出责任合计为 313,069.84 万元。项目项目全全生58、命周期内生命周期内每年财政支出责任测算表每年财政支出责任测算表(单位：万元单位：万元)年份年份 股权投入股权投入 运营补贴支出运营补贴支出 风险承担支出风险承担支出 政府支出责任合计政府支出责任合计 2017 2,000.00 0.00 5,553.66 7,553.66 2018 0.00 0.00 3,910.36 3,910.36 2019 0.00 0.00 3,439.68 3,439.68 2020 0.00 8,420.92 49.35 8,470.27 2021 0.00 8,890.82 49.35 8,940.17 2022 0.00 9,384.75 49.35 9,4359、4.10 2023 0.00 9,904.93 49.35 9,954.28 2024 0.00 10,450.62 49.35 10,499.97 2025 0.00 11,025.15 49.35 11,074.50 2026 0.00 12,508.01 98.70 12,606.71 2027 0.00 12,262.34 49.35 12,311.70 2028 0.00 12,928.98 49.35 12,978.33 2029 0.00 13,628.40 49.35 13,677.75 2030 0.00 14,364.27 49.35 14,413.62 2031 0.0060、 15,136.34 49.35 15,185.69 2032 0.00 15,947.42 49.35 15,996.77 2033 0.00 17,793.52 98.70 17,892.23 2034 0.00 17,924.35 49.35 17,973.70 2035 0.00 18,982.29 49.35 19,031.64 2036 0.00 20,089.41 49.35 20,138.76 2037 0.00 21,248.02 49.35 21,297.37 2038 0.00 22,460.51 49.35 22,509.86 2039 0.00 23,729.37 461、9.35 23,778.72 四、财政承受能力评估(一一)财政支出能力评估财政支出能力评估 根据政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引规定，在进行财政支出能力评估时，未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数据的平均值及平均增长率计算，并根据实际情况进行适当调整。考虑到未来经济保持中高速增长，33 同时按照审慎性原则，预测增长率在 2012-2016 年增长率的基础上，按照每五年降低一个百分点计算未来年度武汉市市本级一般公共预算支出，并对本项目政府支出责任占一般公共预算支出的比例进行测算。测算结果如下表所示。一般公共预算支出预测及项目财政支出占比测算表一般公共预算支出预测及项目财政支出62、占比测算表 年份年份 一般预算支出一般预算支出 (亿元亿元)本项目财政支出本项目财政支出 (亿元亿元)财政支出占一般预算支财政支出占一般预算支出的比例出的比例 2017 589.86 0.76 0.13%2018 666.54 0.39 0.06%2019 753.19 0.34 0.05%2020 851.11 0.85 0.10%2021 953.24 0.89 0.09%2022 1,067.63 0.94 0.09%2023 1,195.74 1.00 0.08%2024 1,339.23 1.05 0.08%2025 1,499.94 1.11 0.07%2026 1,664.94 63、1.26 0.08%2027 1,848.08 1.23 0.07%2028 2,051.37 1.30 0.06%2029 2,277.02 1.37 0.06%2030 2,527.49 1.44 0.06%2031 2,780.24 1.52 0.05%2032 3,058.26 1.60 0.05%2033 3,364.09 1.79 0.05%2034 3,700.50 1.80 0.05%2035 4,070.55 1.90 0.05%2036 4,436.90 2.01 0.05%2037 4,836.22 2.13 0.04%2038 5,271.48 2.25 0.04%2064、39 5,745.91 2.38 0.04%一般公共预算支出预测及全部项目财政支出占比测算表一般公共预算支出预测及全部项目财政支出占比测算表 年份年份 一般预算支出一般预算支出 (亿元亿元)财政支出财政支出 (亿元亿元)财政支出占一般预算支出财政支出占一般预算支出的比例的比例 2017 589.86 9.56 1.62%2018 666.54 15.42 2.31%2019 753.19 17.85 2.37%2020 851.11 31.51 3.70%34 年份年份 一般预算支出一般预算支出 (亿元亿元)财政支出财政支出 (亿元亿元)财政支出占一般预算支出财政支出占一般预算支出的比例的比例65、 2017 589.86 9.56 1.62%2021 953.24 32.76 3.44%2022 1,067.63 37.11 3.48%2023 1,195.74 38.79 3.24%2024 1,339.23 39.74 2.97%2025 1,499.94 40.57 2.70%2026 1,664.94 39.18 2.35%2027 1,848.08 40.79 2.21%2028 2,051.37 32.66 1.59%2029 2,277.02 30.36 1.33%2030 2,527.49 8.67 0.34%2031 2,780.24 6.57 0.24%2032 366、,058.26 2.15 0.07%2033 3,364.09 2.18 0.06%2034 3,700.50 2.26 0.06%2035 4,070.55 2.45 0.06%2036 4,436.90 2.64 0.06%2037 4,836.22 2.85 0.06%2038 5,271.48 3.07 0.06%2039 5,745.91 3.29 0.06%(二二)行业和领域平衡性评估行业和领域平衡性评估 本项目属于公用事业 PPP 项目，是国家鼓励采用 PPP 模式的行业和领域范围。在项目规划安排上，武汉市充分考虑了当地经济社会发展需要和公众服务的需求，在不同行业和领域规划了不同行业的 PPP 项目，在决策阶段避免了某一行业和领域PPP 项目过于集中的可能性。因此，本项目的实施基本不会影响到目前市场的供需平衡关系，不会形成单一行业和领域项目集中的局面，符合行业和领域均衡性要求。五、财政承受能力论证结果 根据对武汉市未来年份一般公共预算支出预测，包括本项 35 目在内的全部 PPP 项目政府年度支出占全市一般公共预算支出低于 10%，且不存在 PPP 项目过于集中在某一领域的情况，本项目通过财政支出能力评估和行业领域均衡性评估。因此，本项目财政承受能力“通过论证”，项目适宜采用 PPP 模式。