1、目录目录一、项目基础信息一、项目基础信息.1 11.11.1 项目概况项目概况.1 11.1.1 项目名称.11.1.2 项目性质.11.1.3 项目建设内容.11.1.4 项目产出范围.31.1.5 项目产出标准.51.1.6 投资估算及资金筹措.61.21.2 项目实施机构项目实施机构与与协调机构协调机构.7 71.2.1 项目实施机构.71.2.2 专门的协调机制.81.31.3 项目运作模式项目运作模式.8 81.3.1 运作方式.81.3.2 回报机制.91.3.3 绩效考核初步方案及要求.101.3.4 调价机制.121.41.4 风险分配风险分配.14141.4.1 项目风险因素2、识别与分析.141.4.2 风险分配原则.181.4.3 风险分配基本框架.21二、财政承受能力论证二、财政承受能力论证.24242.1 责任识别.242.1.1 股权投资支出.242.1.2 政府承担运营补贴支出.252.1.3 风险承担支出.252.1.4 配套投入支出.262.2 支出测算.262.2.1 股权投资支出.262.2.2 政府承担运营补贴支出.262.2.3 风险承担支出.272.2.4 配套投入支出.272.2.5 测算结果.282.3 近五年财政收支情况表.292.4 项目补贴支出比例测算.302.5 行业和领域均衡性评估.312.6 财政承受能力论证结论.31附件附件3、.3434附件 1 财务测算说明.341一、项目基础信息一、项目基础信息1.11.1 项目概况项目概况1.1.11.1.1 项目名称项目名称河东区中心城区道路绿化 PPP 项目1.1.21.1.2 项目性质项目性质新建基础设施项目1.1.31.1.3 项目建设内容项目建设内容本项目主要涉及河东区中心城区内 36 条道路绿化工程，总绿化面积 884254 平方米，主要工程建设内容如下表：表1-1工程建设内容汇总一览表序号项目名称实施范围建设内容面积（平方米）建设性质1军部街智诚路-新东兴路绿化6500新建2利坊街堤下路-新东兴路绿化10000新建3新东兴路利坊街凤翔街绿化25000新建4凤翔街智4、诚路-新东兴路绿化2000新建5利源街堤下路老东兴路绿化9500新建6机场路绿化25000新建7堤下路绿化14000新建8北外环绿化137000新建9智诚路游园绿化190000新建210李公街正阳路-华阳路绿化3960新建11九曲街东兴路-正阳路绿化6660新建12智兴路人民大街-安居街绿化3060新建13安居街智兴路-陶然东路绿化4800新建147 号街东兴路-正阳路绿化770新建15长虹街滨河东路-新东兴路绿化15400新建表1-2工程建设内容汇总一览表续表序号项目名称实施范围建设内容面积（平方米）建设性质16新东兴路凤翔街-长虹街绿化41400新建利坊街-凤翔街绿化37880新建桃源街-5、利坊街绿化15200新建17智诚路军部街-长虹街绿化8260新建中昇大街-利坊街绿化6020新建利坊街-桃源街绿化10080新建18堤下路陶然街-金雀山东路、张庄地块-九曲街、五金城北街-天翔花园东区、人民大街-桃源街绿化11400新建19桃源街东兴路-皇山路绿化33600新建20海棠街东兴路-皇山路绿化18000新建21凤安路西段温泉路-联邦路绿化43200新建22凤安路东段正大路-东外环绿化34100新建23澳门路凤凰大街-凤安路绿化23400新建24东阳路凤凰大街-永定南路绿化32400新建25凤尚路联邦路-东阳路绿化24000新建26永定路联邦路-黑河绿化12600新建27正大路南段凤6、安路-永定南路绿化14400新建328沭埠岭一路机场路-巩村绿化9600新建29昆明路北段北京东路-火车北站绿化8400新建30远通东路北京东路-耿斜坊绿化2244新建31北坪街沭埠岭三路-沭埠岭一路绿化2700新建32沭埠岭三路北坪街-金雀山东路绿化6300新建33机场路西延机场路-陶然路绿化4800新建34凤临路顺达路-陶然路绿化3900新建35陶然路凤仪街-中昇大街绿化14720新建36中昇大街温泉路-昆明路绿化12000新建37合计-884254-1.1.41.1.4 项目产出范围项目产出范围本项目的主要产出范围为河东区中心城区内 36 条道路的绿化，总绿化面积 884254 平方米，7、具体产出范围见下表：序号序号项目名称项目名称绿化产出绿化产出范围范围面积（平方米）面积（平方米）1军部街智诚路-新东兴路65002利坊街堤下路-新东兴路100003新东兴路利坊街凤翔街250004凤翔街智诚路-新东兴路20005利源街堤下路老东兴路95006机场路250007堤下路140008北外环1370009智诚路游园19000010李公街正阳路-华阳路3960411九曲街东兴路-正阳路666012智兴路人民大街-安居街306013安居街智兴路-陶然东路4800147 号街东兴路-正阳路77015长虹街滨河东路-新东兴路1540016新东兴路凤翔街-长虹街41400利坊街-凤翔街378808、桃源街-利坊街1520017智诚路军部街-长虹街8260中昇大街-利坊街6020利坊街-桃源街1008018堤下路陶然街-金雀山东路、张庄地块-九曲街、五金城北街-天翔花园东区、人民大街-桃源街1140019桃源街东兴路-皇山路3360020海棠街东兴路-皇山路1800021凤安路西段温泉路-联邦路4320022凤安路东段正大路-东外环3410023澳门路凤凰大街-凤安路2340024东阳路凤凰大街-永定南路3240025凤尚路联邦路-东阳路2400026永定路联邦路-黑河1260027正大路南段凤安路-永定南路1440028沭埠岭一路机场路-巩村960029昆明路北段北京东路-火车北站8409、030远通东路北京东路-耿斜坊224431北坪街沭埠岭三路-沭埠岭一路2700532沭埠岭三路北坪街-金雀山东路630033机场路西延机场路-陶然路480034凤临路顺达路-陶然路390035陶然路凤仪街-中昇大街1472036中昇大街温泉路-昆明路1200037合计-8842541.1.51.1.5 项目产出标准项目产出标准1.要与城市道路的性质、功能相适应。道路绿化的布局、配置、节奏以及色彩的变化都应与街道的空间尺度相协调。2.要符合道路使用者的行为规律。3.街道绿化应能够加强道路的特性，要能保持街道的连续性，使街道有完整的形象。利用绿化、标志、小品等增加道路的识别性。4.道路绿化应起到应10、有的防护功能，遮荫、滞尘、减噪、防止水土流失、遮挡汽车眩光等等。5.要有完美的景观。公共建筑前的绿化要与其协调，或者利用反差来突出其特性。使道路有完整、连续、协调的景观形象。6.与街道上的交通、建筑、市政设施和地下管线、沟道互相配合。为了交通安全，应保持在一定距离内的通透，不应遮蔽交通管理标志，留出公共站台的必要范围。7、种植区内表面 30cm 厚无杂草垃圾，包括建筑垃圾及小石子、杂物、杂草等。表面整理成符合要求的平面或优美曲面，而填土部分则按要求平整及造坡。68、土壤厚度达到植物生长所必须的最低土层厚；土壤应疏松湿润，非毛管孔隙度不得低于 10%，排水良好 PH 值 5-7，含有机质的肥沃土11、壤，强酸碱、盐土、重粘土、沙土等，均应根据设计要求，采用客土或采取改良措施；对草坪、花卉种植地应施基肥，翻耕 25-30cm，搂平耙细，去除杂物，平整度和坡度应符合设计要求。9、草木布局符合设计要求。所有苗木需经植物检疫，无病虫害，根据设计提出的苗木规格和树形的要求对苗木进行采购，所有行道树、风景树、造型树均为移栽一年以上且已成活的再生树。（1）乔木：树干通直、分叉均匀、长势健旺、树冠开展、树形端正、根系发达的苗木，土球无破裂或松散，且无病虫害、无机械损伤，不使用老、残、劣等苗木。（2）灌木：从育苗基地中挑选形态良好，树冠完整、树形优美的苗木，土球无破裂或松散，而且是在育苗期内经过翻栽，根系集12、中在树穴的苗木。（3）草皮、花卉：草本植物应具有耐旱力强，容易生长，再生能力强，蔓延大，根部发达，茎低矮多年生的特征；花卉应达到设计预计效果，有观赏价值。选苗时乔木、灌木规格误差不准超过 5。1.1.1.1.6 6 投资估算及资金筹措投资估算及资金筹措（1 1）本项目投资估算）本项目投资估算本项目经估算，本项目总投资 19145.00 万元，其中工程费用17685.08 万元，工程建设其他费用 548.25 万元，基本预备费 911.67 万7元。（2 2）工程建设资金来源）工程建设资金来源本项目建设采用 PPP 模式，工程总投资估 19145.00 万元，项目资金由项目公司自筹，分为项目公司13、注册资本金及项目公司融资。其中注册资本金由项目公司股东出资，项目融资由项目公司负责。根据政府和社会资本合作模式操作指南（试行）要求，本项目应设立项目公司。根据国发201551 号文国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知，为有效防范资金风险，保障项目的顺利实施，本项目注册资本金不低于项目总投资估算的 25%，注册资本金为 4786.25 万元。其中，社会资本出资 4546.94 万元，占 95%股权；河东区政府授权临沂市佳禾园林绿化工程有限公司作为政府方出资代表，出资 239.31 万元，占股 5%。1.21.2 项目实施机构项目实施机构与与协调机构协调机构1.2.11.2.1 项14、目实施机构项目实施机构河东区政府授权河东区住建局为项目的实施机构，负责选择专业咨询公司为项目的实施进行技术、法律、招标、合同等方面指导，负责项目准备、监管和移交等工作。具体包括：统筹协调本项目的建设、运营与移交工作。具体负责项目的立项、可研、环评、土地等各种项目前期手续的办理；项目社会资本的选择，制定社会资本准入条件和标准；经过区政府授8权，与项目公司签订PPP 项目合同；在项目期限内，对项目公司的建设、运营和维护进行监管等。专门协调机制的其他成员单位予以配合。1.2.21.2.2 专门的协调机制专门的协调机制为推动项目的顺利推进和规范运作，建议成立由河东区政府办公室、区住建局、区财政局、区发15、改局、区国土资源分局、区环保分局等相关单位组成的项目专门协调机制，设立办公室处理日常工作。其中：区住建局为项目的实施机构，全面负责项目的实施管理工作。区发改局：指导各相关单位进行相关前期工作要件的办理，完成对项目工程可行性研究报告、初步设计的审查和审批工作。区财政局：负责本项目物有所值和财政承受能力论证的评审，落实项目政府采购职责；负责 PPP 项目政府补贴的筹措和纳入财政预算的落实。区国土资源分局：负责项目建设所涉及用地手续的办理。区环保分局：负责按建设节点完成项目的环境影响评价报告的审批工作；负责运营期间环保监测、监督等工作。1.31.3 项目运作模式项目运作模式1.3.11.3.1 运作16、方式运作方式本项目为纯绿化项目，暂无经营性收入。故项目总体属于投资规模较大、缺乏使用者付费条件、需求长期稳定的基础设施项目，是适宜采用政府和社会资本合作模式（PPP）实施的项目，考虑项目需要前期设计，可9采用 BOT（建设-运营-移交）的运作模式，由项目公司承担项目的建设、运营维护等工作。1.3.21.3.2 回报机制回报机制本项目的回报机制为政府付费。本项目政府付费费用，由政府向项目公司购买项目可用性（符合验收标准的公共资产）的可用性服务费，以及为维持项目可用性所需运营维护（符合绩效要求的本项目资产使用的公共服务）的运营绩效服务费组成。本项目从进入商业运营开始，政府在运营期内按项目可用性服务17、费和运营绩效服务费支付给项目公司。自项目通过竣工验收投入使用开始，可用性付费每年支付一次费用，运营绩效服务费每半年支付一次，计算公式分别为：1可用性付费计算公式为：1-i1/(i1*i*PAnn）（A 为项目每年可用性服务费金额；P 为工程费用+工程建设其他费用，该费用以审定数据为准；i 为投资回报率，上限为 6%,由投标人报价确定，合作期内不做调整；n 为运营年限（n=合作期限-工程建设期，本项目运营年限为 8年）。2运营绩效服务费计算公式为：合理利润率）（年度运营成本当年运营补贴支出数额1其中，合理利润率取值与可用性服务费中投资回报率一致,上限也为106%，由投标人报价确定，合作期内不做调18、整。1.3.31.3.3 绩效考核初步方案及要求绩效考核初步方案及要求本项目采用的绩效考核方式为“基于可用性和运营服务的绩效合同”。绩效考核体系包含三个方面，分别为建设期绩效考核指标、运营维护期绩效考核指标，以及移交绩效考核指标。（1）建设期绩效考核本项目获得政府付费的前提为项目交工验收通过，能够正常提供基础设施服务。可用性服务费的数额的确定与基于项目可用性的建设期考核评分相挂钩，并根据考核评分确定可用性服务费金额。具体确定标准如下：当考核总分在90,100区间时，可用性服务费为审计后应付服务费的100%，当考核总分在 90 分以下时，可用性服务费的计算方式为：可用性服务费=可用性服务费*7019、%+可用性服务费*30%*考核总分/90当考核总分在 60 分以下（含 60 分）时，河东区住建局责令项目公司整改，整改后达到合格以上后按相应分数计算可用性服务费；拒不整改的，河东区住建局有权提前终止双方合作。表 1-3 建设期绩效考核表指标类别指标类别指标要求指标要求质量需符合园林绿化工程施工及验收规范(CJJ82-2012)、山东省园林绿化工程施工及验收规范（DB37/T 2338-2013）等国家相关规范及河东区有关规定，并做到三次内（含三次）验收合格工期开工日：监理工程师发出开工令之日起。竣工验收日：自前述实际开工时间起算暂定 2 年。11安全生产参照建筑施工安全检查标准（JGJ59-20、2011）、建筑施工安全技术统一规范（GB50870-2013）等相关法律法注:若出台具体考核办法或新的相关规定，则上表中与之不一致的或未作约定的或约定不明的，以新出台标准为准进行调整并执行。（2）运营维护期绩效考核运营维护期考核指标分为两个层级（具体见 运营维护期绩效考核评分表），第一级为基本考核指标，第二级为减分考核指标：第一级（100 分）：考核景观绿化及其它配套服务等的维护，需符合山东省城镇园林绿地养护管理标准（DB37/T 2338-2013）一级管养标准等国家相关规范及河东区有关规定。第二级（20 分）：考核安全作业生产。该项为扣减分值。正常进行安全作业 生产不扣减分值。造成一人次21、轻伤扣减 5 分，一人次重伤扣减10 分，一人次死亡扣减 20 分。轻、重伤按照国家有关鉴定标准执行。运维绩效服务费的支付与运维绩效考核挂钩的具体评价标准为：（a）当考核总分90 分时，100%支付全部服务费（运维绩效服务费和可用性服务费）；（b）当 90 分考核总分80 分时，扣减运维绩效服务费金额的 10%和可用性服务费金额的 10%；（c）当 80 分考核总分70 分时，扣减运维绩效服务费金额的 20%和可用性服务费金额的 20%；（d）当 70 分考核总分60 分时，扣减运维绩效服务费金额的 30%和可用性服务费金额的 30%；12（e）当总分60 分时，政府方暂停支付并责令项目公司限22、期 30 天内整改，整改合格后，政府方按扣减 35%运维绩效服务费金额和 35%可用性服务费金额予以支付；拒不整改的，河东区住建局有权提前终止双方合作。（3）移交绩效考核项目经营期满后，项目公司须将项目全部资产无偿转移交给政府，移交时应保证项目资产符合 园林绿化工程施工及验收规范(CJJ82-2012)、山东省园林绿化工程施工及验收规范（DB37/T2338-2013）等国家相关规范及河东区有关规定的要求，保证主要资产完好，所有指标符合相关要求，并进行移交考核打分，移交保函的退还金额与移交考核挂钩，具体退还标准如下：当考核总分在（80,100区间时，可全额退还移交保函；当考核总分在（70,8023、区间时，退还移交保函的 99%，即提取 1%的移交保函金额；当考核总分在（60,70区间时，退还移交保函的 95%，即提取 5%的移交保函金额；当考核总分在 60 分以下（含 60 分）时，河东区住建局责令项目公司整改，整改后达到合格以上后方可退还相应分数对应的移交保函金额；拒不整改的，河东区住建局有权提取所有移交保函金额。1.3.41.3.4 一般与临时一般与临时调价机制调价机制本项目由政府向项目公司购买项目可用性（符合验收标准的公共资13产）以及为维持项目可用性所需的运营维护服务（符合绩效要求的公共服务），政府方将根据 PPP 项目协议的约定按期支付可用性服务费以及运维绩效服务费。其中：可24、用性服务费在对应的服务购买期内不作调整；运维绩效服务费将根据运营维护期间的通货膨胀情况（主要是指人工、材料、维修费、电费、税费等），设定相应的调价周期及触发机制，具体分一般调价机制和临时调价机制。（1 1）一般调价机制一般调价机制运维绩效服务费调价公式设计如下：调价周期为两年。本项目进入运营期，自第一个完整财务年度（即自建设期结束所在年度的下一年的 1 月 1 日至 12 月 31 日）开始计算，每两个财务年度调整一次。具体调价公式为：P2n+1=P2n-1*（1+CPI2n）*（1+CPI2n-1）(n=1,2,3,4)即运维绩效服务费在运营期第 3、5、7 年各进行一次调整，其中：（1）P25、1为成交方在响应文件中报出的年运营维护服务费用；（2）P2n+1为第 2n+1 个完整财务年度起适用的年运营维护费用（每两年调价一次，P2n+2=P2n+1）；（3）CPI2n-1为第 2n 个完整财务年度由河东区统计局公布的第 2n-1年河东区居民消费物价指数。（2 2）临时调价机制）临时调价机制除按照上述一般调价机制对运营成本进行周期性调整外，考虑到恶性通货膨胀、运营期间运营维护标准的提高等，均会导致运营成本的大幅提14高，给项目公司运营带来较大负担，届时需根据实际情况予以考虑，并做如下约定：当项目因恶性通货膨胀、运营期间运营维护标准等导致运营成本上涨超过超过 5%时，对运营成本予以调整，26、具体调价方式在项目合同中双方协商确定。1.41.4 风险分配风险分配1.4.11.4.1 项目风险因素识别与分析项目风险因素识别与分析原则上，PPP 项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。下面将从政治风险、法律风险、土地取得风险、建设风险和融资风险、运营风险、自然风险、经济风险等风险因素对 PPP模式和传统政府采购模式进行比较，评估 PPP 模式对本项目风险分配的优化。下文将对本项目风险进行识别，并对分配管理机制进行设定。（1 1）政治风险政治风险政治风险一般是指战争、入侵，政府部门对项目资产实行的27、征收、征用、国有化、政府违约等事件造成的风险。在传统政府采购模式下，政府违约以及政府部门对项目资产实行的征收、征用、国有化等造成的风险多数由社会资本承担，其余政治风险由政府部门承担。在 PPP 模式下，由政府部门引发的政治风险，可由政府部门给予社会资本合理补贴，而不可抗力范畴的政治风险难以掌控和预料，可由政府方15与社会资本共同承担。（2 2）法律风险法律风险法律风险是指国家和地方法律法规政策发生重大变化所引起的风险。对于本项目而言，法律风险主要是指国家、山东省、临沂市法律法规政策的变更导致的风险，如建设标准的变化、运营标准的变化、税种和税率的变化等。一般情况下，法律风险的发生，往往会引起项目28、建设和运营成本的变化，从而影响政府支出和社会资本获利数额的增加或减少。在传统政府采购模式下，运营阶段的法律风险一般由社会资本承担，增加了社会资本对于政府部门在发生法律变更时占据优势地位的担忧，不利于双方的互信互利，同时可能导致社会资本增加风险溢价的要求、增加政府支出。在 PPP 模式下，一般通过明确权责，由风险的引起方承担相应支出，并可以通过双方协商进一步优化分配。例如，对于本项目而言，对项目公司税收等方面的法律变更，导致项目公司实际收入减少可由政府方承担；对项目维护标准等方面的要求提高，导致项目公司必须投入改造费用或增加运营成本的风险可由双方协商分配。通过协商确定法律风险承担主体后，其执行变29、更的费用会相应减少，利于报价的合理化。（3 3）土地取得风险土地取得风险本项目土地取得风险是指因项目改扩建，由于土地指标不足、土地审批手续不齐备、征地拆迁遇到阻碍等原因导致无法按期取得项目所需土地的风险。16在传统政府采购模式下，土地取得风险的承担主体并不明确，一般由社会资本承担土地取得风险，使社会资本的风险成本提高，进而要求获得更高的收益回报。在 PPP 模式下，可由政府与社会资本协商，共同承担土地取得风险或由政府部门承担。如果满足以下条件之一，则建议由政府部门承担土地取得风险：政府部门希望能保留土地的使用权，并且有一定的限制或责任；政府部门希望能在项目合作期结束后获得土地使用权；土地审批手30、续较为复杂，征地拆迁难度较大等。根据类似项目经验，公共设施的土地采取划拨方式取得，合作期结束后土地使用权将无偿移交给政府，因此，可由政府部门承担土地取得风险。（4 4）建设风险和融资风险建设风险和融资风险本项目建设风险主要包括建设过程中设计变更风险、工程质量风险、进度延误风险、第三方责任风险等；融资风险主要指项目公司无法应当按照项目合同的规定和建设进度及时融到足够的资金、无法按期偿付债务等。在传统政府采购模式下，社会资本几乎完全承担建设风险和融资风险，进而要求更高的回报。在 PPP 模式下，政府可以从行政上加强监管，全过程参与项目的建设及审计工作，督促项目按期实施。在选择社会资本时，应当注意考31、察其资金实力，在具体实施项目过程中为项目公司融资提供便利，有利于提高项17目的建设和融资风险承担能力。（5 5）运营风险运营风险运营风险主要指项目公司在项目运营中由于收益不足、配套设备提供变动、市场需求变化、收费变更等原因所产生的风险。在传统政府采购模式下，运营风险的承担主体主要取决于政府是否购买社会资本的运营服务，这提高了政府购买成本，不利于双方合作的进一步开展与社会资本的技术及管理经验的引进。在 PPP 模式下，一般主要由社会资本来承担本项目的运营风险。社会资本具有较好的运营和风险管控能力，可以建立有经验、有技术的管理队伍，进而提升服务水平、提高运营效率、降低运营成本。（6 6）自然风险自32、然风险自然风险主要是指天灾、大规模流行病、饥荒或瘟疫等不可抗力、自然环境破坏风险等。在传统政府采购模式下，自然风险一般分阶段分配到政府部门和社会资本之间，在出现风险时由一方完全承担，会增加其应对风险的压力，缺乏风险共担机制，降低风险承担能力。在 PPP 模式下，往往由社会资本承担自然环境破坏风险，其余可由双方协商共同承担，因而提高了双方应对自然风险的能力。（7 7）经济风险经济风险经济风险包括：利率风险、汇率风险、市场风险、通货膨胀风险等。在传统政府采购模式下，经济风险主要由项目合同中规定的项目合作18的一方承担，这会增加该方的风险成本。在 PPP 模式下，可以通过双方协商优化经济风险分配。在33、 PPP 模式下，一些项目的部分经济风险完全由社会资本来承担，也有一部分项目确定了相关边界条件，在这个边界条件范围内，由社会资本来承担，超出边界条件的规定，由政府承担。例如，可以确定相关边界条件，当经济指标变动在设定范围之内，由社会资本来承担；当变动超过该限度，则应该由政府来承担，承担方式可以是补贴等多种形式，以降低社会资本面临的利率风险，保障其合理的收益。1.4.21.4.2 风险分配原则风险分配原则本项目风险分配的原则是：项目的融资、设计优化、建设、运营维护等风险主要由项目公司承担；政策、法律变更、设计和最低需求等风险主要由政府承担；不可抗力等风险由政府和项目公司合理共担。（1 1）风险最34、优分配原则风险最优分配原则PPP 模式致力于在政府和社会资本间实现最优风险分配而非政府风险转移的最大化，因此并非所有的风险都会被政府转移给社会资本，在风险转移水平由低至高的区间内，存在一个最优风险转移水平，使项目可实现价值最大化。如果将风险不恰当地转移给社会资本，政府可能会由于转移了自身可以更有效管理的风险而向社会资本支付更多的费用，或由于留存了社会资本可以更有效管理的风险而承担更高的成本。不恰当的风险转移甚至可能危及政府和社会资本合作关系的长期稳定性。19在受制于法律约束和公共利益考虑的前提下，每个可识别风险均应独立分配给能够以最小成本（对政府而言）、最有效管理它的一方承担，即PPP 项目的35、风险最优分配原则。当然，无论风险分配给哪一方，其都应拥有选择如何处理和最小化该风险的自由。风险分配应考虑的因素包括：项目的性质；各方对风险管理的优势和能力（可能随时间和风险应对技术的发展而发生变化）；产出说明书的灵活性（是否有影响风险管理方式的限制性条款）；市场对风险的普遍态度；公共利益因素；其他政策考虑。最优风险转移水平即由全面的风险识别、科学的风险量化以及合理的风险分配得到。（2 2）风险与收益对等原则风险与收益对等原则PPP 项目的风险分配主要通过合理约定的方式进行，在风险分配时应遵循风险与收益对等原则。合同条款中应既关注合同主体对于风险管理成本和风险损失的承担，又尊重其获得与风险相匹配36、的收益水平的权利。如果风险管理成本大于与之对应的收益，风险转移不可能在自愿的情况下发生，只有各参与方从风险分担中均得到好处，风险分配才有意义。（3 3）风险可控原则风险可控原则在 PPP 项目长达数十年的运营过程中，一些风险可能会出现政府和社会资本方都无法预料的变化，导致风险发生概率上升或风险发生时财务损失增加。为保证政府和社会资本合作关系的长期稳定，在项目协议中，应按项目参与方的财务实力，技术能力，管理能力等因素设定风险损失承担上限，不能由某一方单独承担超过其承受能力的风险。否则，社会资本可能无法保证提供公共产品服务的效率，政府可能拒绝履约，最终影响双方20维持合作伙伴关系的积极性。基于上述37、原则，为解决风险分配这一贯穿 PPP 项目生命周期的核心问题，节约政府和社会资本方风险分配方案谈判时间，降低交易成本，实践中经常将风险分配标准化流程引入 PPP 项目的风险分配中。为了更好的控制风险或转嫁风险，应要求项目公司购买通常的、合理的或者中国法律、法规要求所必须的保险。图 1-1PPP 项目风险分配流程211.4.31.4.3 风险分配基本框架风险分配基本框架按照风险分配的上述基本原则，以及财政部推广应用 PPP 模式的政策导向，结合本项目的实际情况，对于本项目具体风险分担机制可参考下表，其中：“”表示对该风险的分配建议。表1-4风险分配及管理机制表类别主要风险政府承担社会资本承担共同38、承担风险管理措施融资未筹足所需资金将融资风险纳入 PPP 项目合同体系，进行产权是否可用于融资的条款约定成本超过预算再融资不确定性融资利率波动设计和建造开发许可/批准社会资本方应配合公共部门，提交履约保函和维护保函等由金融机构出具的可兑付承诺，并由社会资本方购买保险，进行保险等费用的承担方式；政府负责协调国资、国土等主管部门，满足项落实建设用地成本超支资产及建设手续转让质量欠佳工期延期不可抗力（可保险）不可抗力（不可保22目资产转让的条件险）运营和维护运营管理费用超支通过建立有效合理的绩效考核机制，依据绩效考核机制进行政府付费费用的调整，达到运营和维护风险的管理维护费用超过预算达不到服务标准原39、材料/燃料供应风险技术落后过时通货膨胀引起的费用上涨造成环境污染或破坏不可抗力（可保险）不可抗力（不可保险）调价机制之外的价格变更服务范围内出现竞争项目并导致对本项目的需求量下降移交没有达到移交条件通过合同体系约定移交条件，并在移交前进行移交费用超预算23可用性评估法律和政策针对项目的地方政策法规变更通过动态的合同体系调整，可进行签订补充协议的形式进行此类风险的管理和规避公共部门越权签订合同项目提前收归国有行政区划调整政府换届政府部门调整和负责人变更作为政府方参与 PPP项目的相关单位调整和负责人变更全国性法律和政策变更超出地方政府的权限全国性普遍增税24二、财政承受能力论证二、财政承受能力论40、证依据可行性研究报告，本项目建设总投资估算 19145.00 万元，本项目采用 PPP 模式，项目资金由组建的项目公司通过投融资方式解决，河东区财政局将本项目每年的政府付费纳入中长期财政预算，并提请人大审议通过，按照 PPP 项目协议中的约定，依照绩效考核结果付费给项目公司。项目实施机构为河东区住建局，在物有所值评价通过论证的基础上，为了科学评估项目实施对当前及今后年度财政收支平衡状况的影响，并为 PPP 项目财政预算管理提供依据，需要对项目的各项财政支出责任能够清晰识别和测算。2.12.1 责任识别责任识别在 PPP 项目全生命周期的不同阶段，对应政府承担不同的义务，财政支出责任主要包括股权41、投资、运营补贴、风险承担、配套投入。2.1.12.1.1 股权投资支出股权投资支出股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资责任。本项目资本金为 4786.25 万元，为总投资估算的 25%。社会资本出资 4546.94 万元，占 95%股权；临沂市佳禾园林绿化工程有限公司作为政府方出资代表，出资 239.31万元，占股 5%。252.1.22.1.2 政府承担运营补贴支出政府承担运营补贴支出运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。本项目采用政府付费模式，项目运营期间，政府承担全部直接付费42、责任，根据财政部公式和等额本息支付公式，政府每年直接付费数额包括：等额本息公式下计算出的可用性付费、财政部公式下计算出的年度运营成本和合理利润。其中，年度运营成本是，根据山东省城镇园林绿地养护管理标准（DB37/T 2338-2013）管养标准等国家相关规范及河东区有关规定，结合项目实际情况定额测算得出。2.1.32.1.3 风险承担支出风险承担支出风险承担支出责任是指由政府承担风险带来的财政或有支出责任。本项目由政府和社会资本共同成立项目公司运作，因此政府需要按照所出资比例承担项目风险。由于项目的风险概率和风险后果值难以预测，因此风险承担成本结合本项目实际，按照可转移风险、可分担风险以及不可43、转移分担风险进行分类，采用分类比例法进行测算。第一类可转移风险包括：项目建设期间可能发生的组织机构、施工技术、工程、投资估算、资金、市场、财务等风险，项目公司通过参加商业保险后，大部分风险可以有效转移，风险承担成本按项目建设成本的 5%考虑，其中自留风险占 20%，可转移风险占 80%。第二类可分担风险包括：项目建设和运营期间可能发生的法规政治风险、自然灾害等不可抗力风险等，需要政府和项目公司共担的风险，按照项目建设投资的 1%考虑，项目公司和政府各分担 50%；26第三类不可转移风险包括：主要项目运营期间受消费物价指数、劳动力市场指数等影响可能发生的价格调整和利润率对运营补贴支出风险责任，不44、可转移和分担，由政府承担风险支出。按照项目运营成本 5%考虑。2.1.42.1.4 配套投入支出配套投入支出配套投入支出责任是指政府承诺将提供的配套工程等其他投入责任，包括土地征收和整理、建设部分项目配套设施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息。项目用地由政府无偿提供给项目公司使用，项目建成完工后，由政府审计部门进行投资审定，依据审定结果编制项目财务竣工决算报告和完整的项目资产清单（含土地数量及手续），作为合同附件，用于界定社会资本实际完成投资额和项目资产运营、维护、管理的依据，合同期满后项目公司将项目资产及相关权利等完整无偿移交给政府或政府指定机构。2.22.2 45、支出测算支出测算2.2.12.2.1 股权投资支出股权投资支出本项目由政府和社会资本共同成立项目公司运作，政府在项目公司占有 5%股权，故政府股权投资支出为 239.31 万元。2.2.22.2.2 政府承担运营补贴支出政府承担运营补贴支出政府付费支出责任指在 PPP 项目运营期间，由政府承担的全部27运营补贴支出责任。政府将按照“可用性和绩效服务费”模式付费，向项目公司支付项目可用性和为保持项目可用性而需的运维绩效服务费。本项目的可用性服务费和运维绩效服务费由河东区财政局纳入年度预算和中长期财政规划（跨年度预算）。可用性服务费是指政府依据项目公司所提供的项目设施或服务是否符合合同约定的标准和46、要求来付费。运维绩效服务费是指政府依据项目公司所提供的公共产品或服务的质量付费。2.2.2.2.3 3 风险承担支出风险承担支出由于项目风险支出数额和概率难以准确测算，按照项目的全部建设成本和全生命周期内的运营成本的一定比例确定风险承担支出。（1）可转移风险成本=项目建设投资风险比例自留风险比例政府股权比例（2）分担风险成本=项目建设投资风险比例政府分担比例（3）不可分担转移风险=运营成本风险比例2.2.42.2.4 配套投入支出配套投入支出本项目政府不提供的任何配套工程等，不承担其他投入责任，包括土地征收和整理、建设部分项目配套设施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款47、贴息。因此本项目配套投入支出为 0。282.2.2.2.5 5 测算结果测算结果(1)政府总支出在项目分析生命周期 10 年内，经测算政府共需支出 28625.72万元（含风险支出，见表 2-4）。(2)当年运营补贴支出（不含风险支出）当年运营补贴支出包括可用性服务费及运营维护绩效服务费，根据基本财务条件及假设，可以测算得出年度运营补贴支出表，如下：表 2-1河东区政府运营补贴支出表经测算，项目运营期 10 年内各年度运营补贴支出合计 28117.12 万元，平均每年 3514.64 元。可用性付费（等额本息付费）运维绩效服务费合计运营成本合理利润小计运营期第 1 年3033.94453.4948、27.21480.73514.64运营期第 2 年3033.94453.4927.21480.73514.64运营期第 3 年3033.94453.4927.21480.73514.64运营期第 4 年3033.94453.4927.21480.73514.64运营期第 5 年3033.94453.4927.21480.73514.64运营期第 6 年3033.94453.4927.21480.73514.64运营期第 7 年3033.94453.4927.213845.603514.64运营期第 8 年3033.94453.4927.21480.703514.64合计24271.52362749、.92217.687210.528117.12平均3033.94453.4927.21901.31253514.64292.32.3 近五年财政收支情况表近五年财政收支情况表表 2-2 河东区近五年财政收支情况表年份一般财政预算支出/万元般预算支出增长率（%）2012 年1606872013 年1708956.35%2014 年19006911.22%2015 年22330617.49%2016 年25603912.78%平均14.84%根据上述统计数字，河东区的财政收入、财政支出均以平均每年14.84%的比例逐年增加。考虑到未来经济发展因素，我们以 9.5%的增长率来预测未来 10 年的财政50、收入。根据河东区中心城区道路绿化 PPP 项目的基本情况，未来 11 年的预测期中，河东区政府每年的财政收入情况金额如下：表 2-3河东区政府财政收入预测年份年份一般财政预算支出预测/万元增长率预测基期2016 年256039.00建设期第 1 年2017 年280362.719.50%建设期第 2 年2018 年306997.169.50%运营期第 1 年2019 年336161.899.50%运营期第 2 年2020 年368097.279.50%运营期第 3 年2021 年403066.519.50%运营期第 4 年2022 年441357.839.50%运营期第 5 年2023 年4851、3286.839.50%运营期第 6 年2024 年529199.079.50%运营期第 7 年2025 年579472.999.50%运营期第 8 年2026 年634522.929.50%运营期第 9 年2027 年694802.609.50%302.42.4 项目补贴支出比例测算项目补贴支出比例测算从表中可以看出，在全生命周期内，本项目全生命周期内未来年度财政支出责任占同年度一般公共预算支出的比例界于 0.09%-1.05%之间，低于一般公共预算支出的 10%。项目补贴支出比例测算如表 2-4 所示：表 2-4财政总支出表年份年份支出责任/万元占财政收入比例一般财政预算支出预测（万元)股52、权支出/万元财政补贴支出/万元风险支出/万元配套支出/万元补贴支出合计（万元)建设期第 1 年2017 年280362.71239.3118.27257.580.09%建设期第 2 年2018 年306997.160.000.00%运营期第 1 年2019 年336161.893514.6431.380.003546.021.05%运营期第 2 年2020 年368097.273514.6431.380.003546.020.96%运营期第 3 年2021 年403066.513514.6431.380.003546.020.88%运营期第 4 年2022 年441357.833514.64353、1.380.003546.020.80%运营期第 5 年2023 年483286.833514.6431.380.003546.020.73%运营期第 6 年2024 年529199.073514.6431.380.003546.020.67%运营期第 7 年2025 年579472.993514.6431.380.003546.020.61%运营期第 8 年2026 年634522.923514.6431.380.003546.020.56%合计239.3128117.12269.290.0028625.72平均23.932811.7126.930.002862.57312.52.5 行业和54、领域均衡性评估行业和领域均衡性评估该项目属于公用基础设施，是公共服务领域的 PPP 项目，是国家鼓励采用 PPP 模式的行业和领域范围。随着经济社会发展需要和公众对公共服务的需求提高，行业和领域均衡性均可得到效保证，整个公共服务领域还有很大的发展空间。2.62.6 财政承受能力论证结论财政承受能力论证结论按照财政部在 2015 年 4 月 7 日发布的政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）的要求：每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%。河东区中心城区道路绿化 PPP 项目每一年度需要从预算中安排的支出占 0.055、9%-1.05%（含或有支出及股权比例支出），在该项目实施年度的财政一般公共预算占比情况，低于 10%。同时该项目作为河东区的第二个 PPP 项目，同期有河东区中心城区道路新建和改造 PPP 项目和河东区农村公路改造提升 PPP 项目两个拟实施项目，没有已实施PPP 项目，汇总同期所有 PPP 项目，在一般公共预算支出中的占比为 0.22%-9.95%（含或有支出及股权比例支出）（具体见表 2-5），低于 10%，符合上述规定要求。32综上所述，本项目财政承受能力论证的结论是：通过财政承受能力论证。表 2-5临沂市河东区同期所有 PPP 项目支出责任及其在一般公共预算支出中的占比情况单位：万元56、年份2017 年2018 年2019 年2020 年2021 年2022 年2023 年2024 年2025 年2026 年2027 年本项目河东区中心城区道路绿化 PPP 项目257.583546.023546.023546.023546.023546.023546.023546.023546.02拟实施项目河东区中心城区道路新建和改造PPP 项目1699.9625369.2425397.525426.925457.4625489.2625522.3225556.7125592.48河东区农村公路改造提升 PPP 项目663.07767810417.33 10423.289518.1895257、4.389530.699537.139543.71已实施项目合计1957.54663.0728915.2636621.5239390.25 39426.7638553.4638592.7238633.4238675.639543.7133一般公共预算支出 280362.71 306997.16336161.89368097.27403066.51441357.83 483286.83 529199.07 579472.99 634522.92 694802.6所有 PPP 项目在一般公共预算支出中占比0.70%0.22%8.60%9.95%9.77%8.93%7.98%7.29%6.67%6.58、10%1.37%34附件附件附件附件 1 1 财务测算说明财务测算说明整个财务测算分为两大块，一是物有所值论证，二是财政承受能力论证。测算以财金201521 号文第三章第十六条的当年运营补贴支出计算公式为基础。公式为：当年运营补贴支出=年可用性付费+年度运营成本*（1+合理利润率），其中年可用性付费根据等额本息公式计算得出。公式中的参数值设定说明如下：1 1）项目全部投资金额为19145.00 万元。2 2）投资回报率取值 6%（公式中合理利润率与投资回报率取值一致）。3 3）年度折现率根据财金201521 号文参照地方政府债券收益率合理确定。我们以山东省近期地方债券为参考，考虑项目风险、回报机制等因素，确定该项目的折现率为 3.9%。4 4）生命周期为 10 年（含建设期 2 年）。年度运营成本在后文说明。