1、 哈密市伊州区 西部片区新建核心区中心景观轴 建设 PPP 项目 实施方案 哈密市住房和城乡建设局 二一六年六月 哈密市伊州区西区新建核心区中心景观轴建设 PPP 项目实施方案 目 录 目目 录录 第一章第一章 项目概况项目概况.1 1.1 项目区域概况项目区域概况.1 1.2 项目名称及性质项目名称及性质.5 1.3 项目建设背景项目建设背景及必要性及必要性.5 1.3.1 项目建设必要性项目建设必要性.5 1.4 项目服务范围项目服务范围.6 1.5 项目建设规模项目建设规模.6 1.5.1 项目现状项目现状.6 1.5.2 建设规模建设规模及要求及要求.7 1.6 项目投资估算项目投资估2、算.7 1.7 项目推进情况项目推进情况.8 第二章第二章 项目运作方式项目运作方式.9 2.1 项目采用项目采用 PPP 模式的必要性模式的必要性.9 2.1.1 项目采用项目采用 PPP 模式符合国家近期政策要求模式符合国家近期政策要求.9 2.1.2 项目采用项目采用 PPP 模模式有助于转变政府职能、提高管理水平式有助于转变政府职能、提高管理水平.10 2.1.3 项目采用项目采用 PPP 模式有助于促进社会资金的利用模式有助于促进社会资金的利用.11 2.1.4 项目采用项目采用 PPP 模式有助于推动新疆模式有助于推动新疆哈密市伊州区哈密市伊州区新型城镇化建设进程新型城镇化建设进程3、.11 2.2 PPP 模式分析模式分析.13 2.2.1 PPP 模式分类模式分类.13 2.2.2 项目采用方式分析项目采用方式分析.14 2.2.3 项目项目 PPP 运作方式的确定运作方式的确定.15 2.3 项目回报机制项目回报机制.16 2.3.1 激励相容机制激励相容机制.17 2.3.2 社会资本方退出机制社会资本方退出机制.17 2.4 相关配套安排相关配套安排.19 2.5 本项目运作的总体框架本项目运作的总体框架.19 2.5.1 整体流程整体流程.19 2.5.2 项目识别和准备情况项目识别和准备情况.20 2.3.3 项目采购流程项目采购流程.22 2.5.4 项目执4、行流程项目执行流程.22 2.5.5 项目移交流程项目移交流程.24 2.5.6 项目运作计划项目运作计划.25 第第三章三章 风险分配基本框架风险分配基本框架.26 3.1 风险分配原则风险分配原则.26 3.2 风险分配框架风险分配框架.26 3.3 风险分配结果风险分配结果.27 3.4 项目风险对策项目风险对策.28 第四章第四章 交易结构交易结构.31 4.1 项目投融资结构项目投融资结构.31 4.1.1 投融资结构投融资结构.31 4.1.2 融资安排融资安排.31 4.2 财务测算假设条件财务测算假设条件.32 哈密市伊州区西区新建核心区中心景观轴建设 PPP 项目实施方案 目5、 录 4.3 社会资本收入预测社会资本收入预测.34 4.3.1 项目边界条件项目边界条件.34 4.3.2 社会资本收入预测社会资本收入预测.34 4.4 社会资本运营成本预测社会资本运营成本预测.35 4.4.1 成本预测基础数据成本预测基础数据.35 4.4.2 清扫保洁成本清扫保洁成本.35 4.4.3 绿化维护成本绿化维护成本.36 4.4.4 调价机制调价机制.36 4.4.5 总成本费用总成本费用.错误!未定义书签。4.4.6 运营成果运营成果分析分析.错误!未定义书签。4.5 项目大修或中修支出责任项目大修或中修支出责任.38 4.6 政府支出分析政府支出分析.38 4.6.16、 可行性缺口补助测算可行性缺口补助测算.38 4.7 社会资本回报分析社会资本回报分析.40 4.8 政府支持措施政府支持措施.42 第五章第五章 合同体系合同体系.43 5.1 合同体系的政策依据合同体系的政策依据.43 5.2 项目合同体系项目合同体系.44 5.3 项目主要边界条件项目主要边界条件.46 5.3.1 权利义务边界权利义务边界.46 5.3.2 交易条件边界交易条件边界.47 5.3.3 履约担保边界履约担保边界.49 5.3.4 调整衔接边界调整衔接边界.49 第六章第六章 监管架构监管架构.51 6.1 授权关系授权关系.51 6.2 监管结构监管结构.51 6.2.17、 政府监管机制政府监管机制.51 6.2.2 政府监管基本框架政府监管基本框架.52 6.2.3 项目各阶段政府监管内容项目各阶段政府监管内容.52 6.2.4 其他监管其他监管.53 6.3 监管方式监管方式.54 6.3.1 履约管理履约管理.54 6.3.2 行政监管行政监管.54 6.3.3 公众监督公众监督.54 第七章第七章 采购方式及流程采购方式及流程.55 7.1 采购方式的选择采购方式的选择.55 7.1.1 采购方式采购方式.55 7.1.2 采购方式比选采购方式比选.55 7.1.3 采购方式的确定采购方式的确定.56 7.2 社会资本的甄选社会资本的甄选.57 7.2.8、1 总体思路总体思路.57 7.2.2 建议选择公开招标方式建议选择公开招标方式.57 7.3 社会资本招标方案框架社会资本招标方案框架.58 7.3.1 合格的投标人合格的投标人.58 7.3.2 评标评标思路、思路、原则原则、方法方法.58 7.4 本项目采购实施计划本项目采购实施计划.59 第八章第八章 物有所值评价和财政承受能力论证物有所值评价和财政承受能力论证.60 哈密市伊州区西区新建核心区中心景观轴建设 PPP 项目实施方案 目 录 8.1 物有所值的定性评价物有所值的定性评价.60 8.2 财政承受能力论证财政承受能力论证.60 哈密市伊州区西区新建核心区中心景观轴建设 PPP9、 项目实施方案 第一章 项目概况 1 第一章 项目概况 1.1 项目区域概况项目区域概况 （1）地理位置）地理位置 哈密市伊州区即为原来的哈密地区哈密市，于 2016 年 6 月 1 日正式挂牌改名为哈密市伊州区，位于新疆维吾尔自治区东部，地理坐标为东经 910 9623，北纬 40434343。哈密是新疆通往内地的门户，东部与甘肃省酒泉地区相邻，西部与昌吉回族自治州的木垒县和吐鲁番地区的哈密市伊州区毗邻，南部与巴音郭楞蒙古自治州的若羌县接壤，东北部与蒙古国有 46km 边界。哈密是新疆维吾尔自治区的“东大门”，地理位置十分重要，素有“西域咽喉，东西孔道”之称。远在两千年前，这里就是汉代张骞第10、一次通往西域开通丝绸之路的要塞。哈密地处横贯新疆的天山山脉的东端，被天山分割为南北两处，天山南部是哈密绿洲，天山北部是巴里坤草原和伊吾河谷。（2）地形地貌）地形地貌 哈密市深居亚欧大陆腹地，中部天山横亘，自然资源丰富，噶顺戈壁的剥蚀形态为本区的地貌特征。两山夹一盆，是哈密市地形地貌轮廓的概括。哈密市地形地貌分三大部分：北部是以中山(1600 米至 2800 米)和高山(2800 米以上)地为主要特征的东天山余脉；东部、南部则是以剥蚀形态为主要特征的高原地带；中部、西部是哈密盆地。盆地上部为许多复合的洪积扇，下部为古老的洪积平原，地形平缓，盆地西部和南部广泛分布着第三纪地层，由于风蚀作用，形成许11、多风蚀残丘和风蚀洼地，雅丹地貌就是长期风蚀而形成的。全市地形呈北高南低，自东北向西南倾斜，山地、丘陵和戈壁荒滩面积较大，土地广阔，地势较为平坦。（3）人口概况）人口概况 2014 年末全地区总人口 61.69 万人，比上年末增加 0.85 万人，增长 哈密市伊州区西区新建核心区中心景观轴建设 PPP 项目实施方案 第一章 项目概况 2 1.4%，其中，城镇人口 39.62 万人，乡村人口 22.07 万人。城镇化率为 64.23%。哈密市伊州区是一个多民族聚居地区，共有 37 个民族，其中较多、在 1 万人以上的少数民族有维吾尔族、哈萨克族、回族；人口总数在 1000人以上、1 万人以下的有蒙12、古族、满族；其他少数民族人口均在 1000 人以下。汉族约占 70.99%，少数民族人口占 29.01%。（4）经济现状与发展）经济现状与发展 面对复杂多变的形势和繁重艰巨的任务，在伊州区政府的坚强领导下，紧紧围绕社会稳定和长治久安总目标，积极应对挑战，奋力攻坚克难，社会大局保持稳定，圆满实现经济社会发展主要预期目标。预计全市生产总值达到 310 亿元，增长 20.1%。地方公共财政预算收入 36.35 亿元，增长 25.8%；完成地方固定资产投资 339 亿元，增长 40%；城镇居民人均可支配收入 24508 元，增长 16%；农牧民人均纯收入 12629 元，增长 18.1%。全年实施重点13、建设项目 126 项，生产总值和地方固定资产投资首次突破300 亿元大关，主要经济指标增速位居全疆市前列。哈密市伊州区西区新建核心区中心景观轴建设 PPP 项目实施方案 第一章 项目概况 3 图图 1-1 哈密市伊州区哈密市伊州区区位位置图区位位置图 哈密市伊州区西区新建核心区中心景观轴建设 PPP 项目实施方案 第一章 项目概况 4 图图 1-2 项目地理位置示意图项目地理位置示意图哈密市伊州区西区新建核心区中心景观轴建设 PPP 项目实施方案 第一章 项目概况 5 1.2 项目名称及性质项目名称及性质 项目名称：哈密市伊州区西区新建核心区中心景观轴建设 PPP 项目（以下简称“本项目”或“14、项目”）项目所属领域类型：市政基础设施建设。项目建设性质：新建。1.3 项目建设背景项目建设背景及必要性及必要性 近年来，在伊州区政府的正确领导下，哈密市深伊州区入贯彻落实科学发展观，围绕创建优秀旅游城市这一目标，调整产业布局，加大建设力度，优化城市环境，打造旅游城市，使哈密市的城市环境得到很大的改观。项目区的园林景观建设，进一步优化投资环境，改善整个哈密市伊州区西部片区生态环境，同时，景观建设也是旅游的吸引物。目前，哈密市伊州区正在进行新一轮的开发建设，西部片区成为哈密市伊州区的新亮点，但是与之不相协调的是，连接区域及道路两侧，缺少绿化和景观，与创建文明城市，建设和谐哈密目标相悖，因此为了打15、造旅游城市景观，丰富市民生活，景观轴亟需实施建设。1.3.11.3.1 项目建设必要性项目建设必要性 一、加强基础设施建设，提高哈密市城市竞争力的需要 城市的竞争力是城市发展的重要条件。经济全球化的发展，使国与国之间、城市与城市之间、企业与企业之间的竞争日益激烈，企业之间的竞争不仅取决于企业自身的技术水平、经济实力等因素，而且取决于城市的经济环境，特别是基础设施的先进性和完善程度。基础设施是城市的竞争手段和竞争力的重要表现，而城市道路工程是城市基础设施的重要内容之一，加强城市道路交通建设和管理，对于提高城市载体功能、促进经济发展具有重要的作用。二、是进一步改善投资环境，扩大对外开放的需要 城市16、绿化是城市存在和发展的物质基础，也是外商评价一个城市投资环境好坏的重要内容。城市同农村区别的一个重要方面，是基础设施、绿化环境的质量哈密市伊州区西区新建核心区中心景观轴建设 PPP 项目实施方案 第一章 项目概况 6 和数量不同；新建或扩大一个城市，总是基础设施先行；基础设施是生产设施和生活设施发挥作用的前提。由此可见，基础设施是城市存在和发展的物质基础。一个城市的基础设施容量大，现代化程度高，预示着它有很大的发展潜力，这也将是吸引外商投资的一个重要方面。随着哈密市城市辐射能力的增强，城市的进一步拓展，客观上为哈密市进入国内外市场，参与地区内产业专业化分工协作的优越条件，开阔哈密市发展的视野，17、立足于哈密市区域比较优势发展特色经济，参与世界经济的全球化和地方化，但相对滞后的城市基础设施及绿化建设，已经成为哈密市进一步扩大对外开放的主要瓶颈。三、进一步提高景区居民的生活质量 生活在钢筋水泥群中的人们，对美好环境的向往和追求是人们的天性和愿望，到公园中去休息、活动，是景区居民的重要生活内容，公共绿地是人们日常游憩活动的理想场所，是人们锻炼身体、消除疲劳、恢复精力的理想场所。不断改善居民的生活和工作环境，这是广大群众的共同利益和迫切愿望。1.4 项目服务范围项目服务范围 根据 哈密市城市总规划 中哈密市伊州区西部片区的功能分区及整体布局，本项目的涉及范围：新疆哈密西部片区（新民四路以南、环18、城南路以北、经六路以西、经四路以东）1.5 项目建设规模项目建设规模 1.5.1 项目现状项目现状 近年来，在哈密市伊州区政府的正确领导下，哈密市伊州区深入贯彻落实科学发展观，围绕创建优秀旅游城市这一目标，调整产业布局，加大建设力度，优化城市环境，打造旅游城市，使哈密市伊州区的城市环境得到很大的改观。项目区的园林景观建设，进一步优化投资环境，改善整个哈密市伊州区西部片区生态环境，同时，景观建设也是旅游的吸引物。目前，哈密市伊州区正在进行新一轮的开发建设，西部片区成为哈密市伊州区的新亮点，但是与之不相协调的是，连接区域及道路两侧，缺少绿化和景观，哈密市伊州区西区新建核心区中心景观轴建设 PPP 19、项目实施方案 第一章 项目概况 7 与创建文明城市，建设和谐哈密格格不入。项目建成后将会减轻城市中心压力，改善人们生活居住环境，提高人们生活积极性，带动城镇发展，拉动经济增长。为此，2015 年哈密市伊州区政府及领导将哈密西部片区新建核心区中心景观轴建设项目列入了重要议事日程。1.5.2 建设规模建设规模及要求及要求 （1）项目规模：本项目主要为西部片区园林景观建设，总占地面积 90000 平方米（约 135亩），其中 4600 平方米为商业用房，其余 85400 平方米为景观主体及绿化植被。（2）项目建设内容：项目建设内容主要为广场、园林景观、人行道路及给排水、供电、雕塑小品、户外家具、灯具20、水景、喷雾等配套工程。（3）建设要求 适地适树，道路绿地应选择适应道路环境条件、生长稳定、观赏价值高和环境效益好的植物种类；道路绿地植物应重点选择滞尘、防风、抗污染的树种；道路绿地植物选择应从生物多样性的角度出发，在适地适树的原则下尽量丰富植物材料；改变行道树树种单一的现象，确定骨干树种，确保道路绿化能体现出和谐统一又各具特色的整体风貌；适当增加常绿树比例，促进道路绿地的环保及景观效果。增加中、低层树种和地被花卉，进一步丰富道路植物景观。植被景观是本项目各道路景观建设的核心，而植被绿化风格的规划控制将对旅游区生态格局和经济可行性建设产生重大影响，本方案采用流线型、波浪形和矩阵形等排列方式，以21、形成现代、民族、自然、朴实的线性景观肌理。新思路：设计当中，使曲线元素成为项目特有的标识符号。结合丝绸之路文化、当地特色文化，提炼出曲线元素符号，运用到整个景观小品中。1.6 项目投资估算项目投资估算 哈密市伊州区西区新建核心区中心景观轴建设项 PPP 项目建设总投资15,000.00 万元（最终以审计竣工决算金额为准）。哈密市伊州区西区新建核心区中心景观轴建设 PPP 项目实施方案 第一章 项目概况 8 1.7 项目推进情况项目推进情况 哈密市伊州区已完成 哈密市西部片区核心道路及地下管线设施综合专项规划编制。本工程已取得立项批复，工程可行性研究报告、环评、勘察设计等工作已通过审批。项目建设22、所使用的土地由哈密市伊州区人民政府划拨。土地使用权属于项目实施机构。本项目初步协商确定合作期限 10 年（暂定，最终以实际批复的年限为准），即 2016 年到 2025 年。其中，根据工程拟建进度，建设期为 1 年，运营期为 9 年。哈密市伊州区西区新建核心区中心景观轴建设 PPP 项目实施方案 第二章 项目运作方式 9 第二章 项目运作方式 2.1 项目采用项目采用 PPP 模式的必要性模式的必要性 2.1.1 项目采用项目采用 PPP 模式符合国家近期政策要求模式符合国家近期政策要求 政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务23、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。为贯彻落实党的十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”精神，拓宽城镇化建设融资渠道，促进政府职能加快转变，完善财政投入及管理方式，近期国家发布了一系列关于政府和社会资本合作（PPP）的政策文件，包括，国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443 号文）、国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发201460 号）、国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724 号）、财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金2024、1476 号）、财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113 号）、财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知（财金2014156 号）和PPP 项目合同指南（试行）、政府和社会资本合作项目政府采购管理办法（财库2014215 号）、关于印发的通知(财金201521 号)、六部委发布的基础设施和公用事业特许经营管理办法等，加强推广运用政府和社会资本合作模式。有关政策要求，应优先考虑采用 PPP 模式建设。2015 年 1 月 1 日起施行的新修订预算法要求财政部门实行全口径预算管理并建立跨年度预算平衡机制，也有利于提高政府方的财政支付履约保障能力。2025、15 年 6 月 1 日起施行的基础设施和公用事业特许经营管理办法（国家发改委等 6 部委令第 25 号），是为鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，提高公共服务质量和效率，保护特许经营者合法权益，保障社会公共利益和公共安全，促进经济社会持续健康发展而专门制定的办法。财政部、哈密市伊州区西区新建核心区中心景观轴建设 PPP 项目实施方案 第二章 项目运作方式 10 住建部 2015 年 2 月发布关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知（财建201529 号）、以及财政部 2015 年 4 月印发政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引等一系列文件，也是国家强力推26、进政府和社会资本合作的相关配套政策和保障措施。另一方面，在党中央方针政策领导下，新疆自治区快速稳定的发展，势必会加快哈密市伊州区的城镇化步伐，必将随着建设丝绸之路经济带、中巴经济走廊、喀什经济开发区三大机遇释放出强大活力，推动哈密市伊州区的发展。随着哈密市伊州区建设发展速度迅猛，特别是哈密市伊州区作为新疆的“东大门”，各类企业已陆续开始投入建设，良好的和城市环境和相应的基础配套设施完善将会为伊州区未来的发展提供保障。但是，目前伊州区的城市现状，特别是老城区的市容市貌及相应的基础配套设施却已明显滞后，焕然一新的城市面貌还有待建设。为实现哈密市伊州区市政基础设施建设快速发展，根据新疆自治区市政公用27、事业特许经营条例、张春贤同志在自治区党委常委（扩大）会议上的讲话、关于在我区加快推进政府和社会资本合作促进经济社会发展有关工作的汇报等文件精神，本项目拟采用政府与社会资本合作的模式进行操作。由此可见，新疆哈密市伊州区西区新建核心区中心景观轴建设采用 PPP 模式符合国家近期相关政策要求，也是上述体制机制创新方面的重要尝试。2.1.2 项目采用项目采用 PPP 模式有助于转变政府职能、提高管理水平模式有助于转变政府职能、提高管理水平 开展政府和社会资本合作，有助于转变政府职能和进一步提高管理水平。推广运用政府和社会资本合作模式，是加快转变政府职能、提升国家治理能力的一次体制机制变革。政府通过开展28、政府和社会资本合作，可以集中力量做好政策制定、发展规划、市场监管和指导服务，从公共产品的直接“提供者”转变成为社会资本的“合作者”以及 PPP 项目的“监管者”，以增强公共产品和服务的有效供给。规范的政府和社会资本合作模式能够将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能，与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，减少政府对微观事务的过度参与，提高公共服务的效率与质量。国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443 号文）提出“修明渠、堵暗道”，即通过融资平台公司为建设项目融资的“暗道”被堵，政府债务将不得通过企业举借，企业债务也不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、哈密市伊州区西区新建核29、心区中心景观轴建设 PPP 项目实施方案 第二章 项目运作方式 11 风险自担；所修的两类“明渠”中，除了发行地方政府债券，便是推广使用政府与社会资本合作（PPP）模式。上述措施，有效加强了地方政府性债务管理，有助于防范地方财政风险。政府和社会资本合作模式要求平等参与、公开透明，政府和社会资本按照合同办事，有利于简政放权，更好地实现政府职能转变，弘扬契约文化，体现现代国家治理理念。通过 PPP 项目实施过程中在平等协商、依法合规的基础上，按照权责明确、规范高效的原则订立项目合同与执行合同的过程，树立全社会的法律意识、契约意识和信用意识，加强全社会信用体系建设，有助于提升加强政府机构的管理水平。30、通过 PPP 模式的建立，完善制度设计，营造良好的、公开透明的政策环境，有助于实施科学决策，推进规范各项决策和审批程序，接受社会公众的公开监督和促进社会公平。另一方面，推广运用政府和社会资本合作模式，是深化财税体制改革、构建现代财政制度的重要内容。根据财税体制改革要求，现代财政制度的重要内容之一是建立跨年度预算平衡机制、实行中期财政规划管理、编制完整体现政府资产负债状况的综合财务报告等。政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务，要求从以往单一年度的预算收支管理，逐步转向强化中长期财政规划，这与深化财税体制改革的方向和目标高度一致。2.1.3 项目采用项目采用 PPP 模式有助于促进社会资金的31、利用模式有助于促进社会资金的利用 鼓励和引导社会投资，有助于增强公共产品供给能力，充分调动社会资本积极性，树立平等意识及合作观念，促进调结构、补短板、惠民生。增强吸引社会资本能力，并灵活运用多种 PPP 模式，发挥社会资本融资、专业、技术和管理优势，从而切实提高项目运作效率。项目采用 PPP 模式，开展项目绩效评价，对项目的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价。绩效评价结果应依法对外公开，接受社会监督。同时，根据评价结果，依据合同约定对价格或补贴等进行调整。这些操作机制可以激励社会资本通过管理创新、技术创新提高公共服务质量。2.1.4 项目采用项目采用 32、PPP 模式有助于推动新疆模式有助于推动新疆哈密市伊州区哈密市伊州区新型城镇化建设进程新型城镇化建设进程 当前，我国正在实施新型城镇化发展战略。城镇化是现代化的要求，也是稳哈密市伊州区西区新建核心区中心景观轴建设 PPP 项目实施方案 第二章 项目运作方式 12 增长、促改革、调结构、惠民生的重要抓手。立足国内实践，借鉴国际成功经验，推广运用政府和社会资本合作模式，是国家确定的重大经济改革任务，对于加快新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度具有重要意义。推广运用政府和社会资本合作模式，是促进经济转型升级、支持新型城镇化建设的必然要求。政府通过政府和社会资本合作模式向社会资本开放基础33、设施和公共服务项目，可以拓宽城镇化建设融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，有利于整合社会资源，盘活社会存量资本，激发民间投资活力，拓展企业发展空间，提升经济增长动力，促进经济结构调整和转型升级。根据国家相关政策法规，结合新疆哈密市伊州区的实际情况，本项目以合理的成本引入社会资金建设新疆哈密市伊州区西部片区新建核心区中心景观轴，是推动当地市政基础设施建设、加快新型城镇化进程的必然要求。主要集中在：(1)哈密市伊州区西区新建核心区中心景观轴建设一次性投资建设，资本性投入较大，通过引入社会资本，可将短期建设支出转化为合作期内的分期支付费用，有利于平滑财政支付资金压力、加快城市市政基础设施的建34、设与完善进度。(2)优化项目风险分配，降低全寿命周期成本，提高市政基础设施服务效率。PPP 模式提倡“让专业的人做专业的事”，本项目建设及运营管理的专业化要求较高，更适合引入专业化的社会资本来负责设计、投资、融资、建设和运营维护管理。同时，在风险最优分配的激励约束机制下，社会资本也有足够动力，统筹考虑项目的设计方案、建设质量和后续运营维护成本，在保障服务质量的前提下切实降低项目全生命周期的成本，提高自身收益水平。(3)加快新疆哈密市伊州区市政基础设施的建设，增强了承载能力，为当地新区发展、人民生活水平的提高起到非常重要的促进作用，有力地推动了新型城镇化建设的进程。综上所述，开展以政府和社会资本35、合作方式进行哈密市伊州区西区新建核心区中心景观轴建设项目，有利于创新投融资机制，拓宽社会资本投资渠道，增强经济增长内生动力；有利于推动各类资本相互融合、优势互补，促进投资主体多元化，发展混合所有制经济；有利于理顺政府与市场关系，加快政府职能转变，充分发挥市场配置资源的决定性作用。新疆哈密市伊州区西区新建核心区中心景观轴建设项目采用 PPP 模式符合国家近期相关政策要求，是贯彻执行国家政治体制改革、转变政府职能、提高管理水平的重要措施，也是加快新疆哈密市伊州哈密市伊州区西区新建核心区中心景观轴建设 PPP 项目实施方案 第二章 项目运作方式 13 区市政基础设施建设、促进社会资本利用与监管的重要36、步骤。本项目采用 PPP模式进行实施是十分必要的，也是合适的。2.2 PPP 模式分析模式分析 2.2.1 PPP 模式分类模式分类 PPP 模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。适宜采用政府和社会资本合作模式的项目，一般均具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行 PPP 模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用 P37、PP 模式建设。根据财政部制定的政府和社会资本合作模式操作指南（试行）提出的项目运作方式，PPP 模式主要有委托运营（O&M）、管理合同（MC）、转让-运营-移交（TOT）、改建-运营-移交（ROT）、建设-运营-移交（BOT）和建设-拥有-运营（BOO）。除此之外，国内外 PPP 项目实践中应用比较普遍的运作方式还包括租赁-运营-移交（LOT）、区域特许经营(Concession)、政府购买服务或DBFO（设计-建造-融资-运营）等各种具体运作方式。委托运营（Operations&Maintenance，O&M），是指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或社会资本，社会资本或社会资38、本不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或社会资本支付委托运营费。合同期限一般不超过 8 年。管理合同（Management Contract，MC），是指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或社会资本的项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或社会资本支付管理费。管理合同通常作为转让-运营-移交的过渡方式，合同期限一般不超过 3 年。建设-运营-移交（Build-Operate-Transfer，BOT），是指由社会资本或社会资本承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政39、府的项目运作方式。合同期限一般为 20-30 年。哈密市伊州区西区新建核心区中心景观轴建设 PPP 项目实施方案 第二章 项目运作方式 14 建设-拥有-运营（Build-Own-Operate，BOO），由 BOT 方式演变而来，二者区别主要是 BOO 方式下社会资本或社会资本拥有项目所有权，但必须在合同中注明保证公益性的约束条款，一般不涉及项目期满移交。转让-运营-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT），是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或社会资本，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为 20-40、30年。改建-运营-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT），是指政府在 TOT模式的基础上，增加改扩建内容的项目运作方式。合同期限一般为 20-30 年。2.2.2 项目采用方式分析项目采用方式分析 项目具体运作方式的选择主要由具体项目的收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。根据国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724 号）将 PPP 项目分为三类：1.经营性项目。经营性项目。对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用41、建设运营移交（BOT）、建设拥有运营移交（BOOT）等模式推进。要依法放开相关项目的建设、运营市场，积极推动自然垄断行业逐步实行特许经营。2.准经营性项目。准经营性项目。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设运营移交（BOT）、建设拥有运营（BOO）等模式推进。要建立投资、补贴与价格的协同机制，为投资者获得合理回报积极创造条件。3.非经营性项目。非经营性项目。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“可行性缺口补助”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设拥有运营（BOO）、委托运营等市场化模式推进42、。要合理确定购买内容，把有限的资金用在刀刃上，切实提高资金使用效益。本项目属于市政基础设施建设项目，景观轴的商业部分和景观轴主体的运营维护服务可获得一定的收入，但经营收入不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源，属于准经营性项目。因此根据上述文件精神，对于经营收费不足以哈密市伊州区西区新建核心区中心景观轴建设 PPP 项目实施方案 第二章 项目运作方式 15 覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设运营移交（BOT）模式推进。要建立投资、补贴与价格的协同机制，为投资者获得合理回报积极创造条件。哈密市伊州区西城区新建核心43、区中心景观轴建设 ppp 项目资产由广场、园林景观、人行道路及给排水、供电、雕塑小品、户外家具、灯具、水景、喷雾等配套工程组成，建设用地的土地使用权均为国有，不存在社会资本拥有的情况。其次，哈密市伊州区西城区新建核心区中心景观轴建设总投资大、需求急，若由地方财政一次性投入，远远超出了财政可承受能力，故由社会资本解决资金问题，在约定时限内完成建设后承担运营维护责任，社会资本投入项目建设、运营、维护所需的全部资金，项目经营期间，使用者付费不足以满足社会资本成本回收及合理回报时，政府将向社会资本提供相应可行性缺口补助，社会资本在约定的合作期限内获得合理回报后退出，使得项目完全回归政府市政设施性质。因44、此，根据上述操作指南和指导意见的精神，初步判定采用（建设运营移交）BOT 运作方式。2.2.3 项目项目 PPP 运作方式的确定运作方式的确定 综合考虑本项目收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求和期满处置等因素，本项目 PPP 运作方式拟定为采用（建设运营移交）BOT 合作模式：由哈密市伊州区政府授权哈密市伊州区住房和城乡建设局担任项目实施机构，项目实施机构确定项目建设内容与建设规模，并以公开招标的采购方式选择社会资本，社会资本投入项目建设、运营、维护所需的全部资金，项目经营期间，使用者付费不足以满足社会资本成本回收及合理回报时，政府承担部分直接付费责任，进行可行性缺口补45、助，合作期结束后，整个项目完全归政府所有。哈密市伊州区西区新建核心区中心景观轴建设 PPP 项目实施方案 第二章 项目运作方式 16 本本 PPP 项目运作方式示意图项目运作方式示意图 采用 BOT 模式开展城市基础设施建设有利于缓解地方财政压力、满足经济快速发展所导致的城市基础设施建设的巨大需求，有利于化解由于通货膨胀因素带来的城市投资建设成本上升。2.3 项目回报机制项目回报机制 社会资本取得投资回报的资金来源，主要包括：使用者付费、可行性缺口补助和可行性缺口补助等支付方式。使用者付费（User Charge），是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。社会资本直接从最终用户处收取费用46、，以回收项目的建设和运营成本并获得合理收益。可行性缺口补助（Viability Gap Funding），是指使用者付费不足以满足社会资本或社会资本成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或社会资本的经济补助，以弥补使用者付费之外的缺口部分。政府付费（Government Payment），是指政府直接付费购买公共产品和服务，主要包括可用性付费（Availability Payment）、使用量付费（Usage Payment）和绩效付费（Performance Payment）。可行性缺口补助的依据主要是设施可用性、哈密市伊州区西区新建核心47、区中心景观轴建设 PPP 项目实施方案 第二章 项目运作方式 17 产品和服务使用量和质量等要素。在 PPP 项目合同中，协议双方可以约定社会资本通过向使用者收费、政府授予项目相关开发经营权益、政府补贴、政府可行性缺口补助、政府采购服务等一种或几种方式，取得投资合理回报。本项目属于市政基础设施建设项目，存在较少的使用者付费商铺租赁费用，但是使用者付费不足以满足社会资本成本回收和合理回报，由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本的经济补助，以弥补使用者付费之外的缺口部分。社会资本全资建成后承担景观轴相应的运营、维护工作，项目经营期间，使用者付费不足以满足社会资本成本48、回收及合理回报时，政府承担部分直接付费责任，政府根据社会资本投入的建设成本及运营成本扣除经营性收入的部分进行可行性缺口补助，以满足社会资本获得合理回报。因此，本项目拟采用“可行性缺可行性缺口补助口补助”的回报机制。2.3.1 激励相容机制激励相容机制 通过激励相容机制的设计，使社会资本方利己的经济理性行为产生有利于政府和社会公众总体利益的结果，如以先进高效的工艺、管理经验缩短工期、降低成本，从而减少总投资，应予以奖励。2.3.2 社会资本方退出机制社会资本方退出机制 （1）合同期满的退出 项目所有资产在合同期满后，由社会资本方向政府方无偿移交。至此，社会资本方完全退出，项目所有权益全部归属政府49、方，项目回归其政府市政基础设施性质。（2）合同提前终止的退出 在以下情形下，项目可提前终止：、双方协商一致的提前终止；、法律变更或政府行为导致的提前终止；、不可抗力导致的提前终止；、一方违约导致的提前终止。若 PPP 项目合同提前终止，则除非合同另有约定，政府方仅在如下情形时哈密市伊州区西区新建核心区中心景观轴建设 PPP 项目实施方案 第二章 项目运作方式 18 支付社会资本方合理补偿金（提前终止时政府方对于社会资本的补偿须以社会资本还清其届时之所有负债为前提），补偿金具体按下表 4-1 确定。表表 4-1 提前终止补偿情形及补偿表提前终止补偿情形及补偿表 序号 PPP 项目合同提前终止情形50、 终止补偿金 1 政府发出的终止（社会资本违约）建设期提前终止时，为A-B+E 运营期提前终止时，为A-80%B+E 2 社会资本发出的终止（政府方违约）建设期提前终止时，为A+80%B+E 运营期提前终止时，为A+B+E 3 法律或宏观政策变更 建设期提前终止时，为A+35%B+E 运营期提前终止时，为A+50%B+E 4 不可抗力(A-C-D)/2 A 为社会资本方已投入但尚未收回的投资（以甲乙双方认定的中介机构的评估结果为依据）；B 取值为人民币伍佰万元；如属社会资本方违约，政府发出的终止情形的，则项目实施机构有权自本项目提前终止日起算三年内（如剩余合作期短于三年的，则本处指余下的合作期51、）分期分批次向社会资本方支付补偿金，具体分批次的支付比例及时间进度安排由项目实施机构确定。C 为发生不可抗力情形时，根据本协议及相关保险合同约定，社会资本（含贷款方）实际获得的保险赔款；D 为发生不可抗力情形时，因社会资本投保不足，导致所获保险赔款无法使项目设施恢复到出险前的正常状态和价值的恢复性建设费用缺额部分（如有）；E 为终止后根据本协议的约定，社会资本应向项目实施机构或哈密市伊州区政府指定的其他机构移交建设运营维护所需工器具和备品配件的合理评估值。若属政府发出的终止情形之一的，按照对应公式计算终止补偿金即“A-B+E”或者“A-80%B+E”的值为负数；或者不可抗力情形下补偿金计算为负52、值的，则社会资本应向项目实施机构支付本条所述负数的绝对值。哈密市伊州区西区新建核心区中心景观轴建设 PPP 项目实施方案 第二章 项目运作方式 19 2.4 相关配套安排相关配套安排 政府方即哈密市伊州区政府或其授权的项目实施机构哈密市伊州区住房和城乡建设局负责项目征地、拆迁补偿工作，负责向社会资本提供使用相关建设用地。监理单位由项目实施机构负责招选。项目的立项、环评、设计等前期工作由哈密市伊州区住房和城乡建设局完成，待社会资本确定后再移交工作成果和进行立项变更。中标的社会资本须承接项目实施机构开展的有关前期工作成果，并将已完成的立项、环评、设计等主体单位变更至社会资本。项目建设期间所需进场道53、路、水、电等基础设施由社会资本负责，项目运营维护期间涉及的供水、排水、电力、通信等由社会资本负责，政府予以协调和配合。2.5 本项目运作的总体框架本项目运作的总体框架 2.5.1 整体流程整体流程 根据财政部 2014 年 11 月发布的政府和社会资本合作模式操作指南（试行），政府和社会资本合作项目的项目识别、准备、采购、执行、移交各环节操作流程如下图 2-1 所示。哈密市伊州区西区新建核心区中心景观轴建设 PPP 项目实施方案 第二章 项目运作方式 20 图图 2-1 政府和社会资本合作项目操作流程图政府和社会资本合作项目操作流程图 2.5.2 项目识别和准备情况项目识别和准备情况 为认真贯54、彻落实国务院关于在公共服务领域广泛推广政府和社会资本合作模式的要求和自治区、地区党委的统一部署，哈密市伊州区人民政府组织相关单位认真学习了国务院下发的 关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知（国办发201542 号）、张春贤同志在自治区党委常委（扩大）会议上的讲话、关于在我区加快推进政府和社会资本合作促进经济社会发展有关工作的汇报以及其他相关政策及文件，并组织相关部门领导及工作人员参加地区组织的视频会议及专题培训会议。哈密市伊州区人民政府多次组织财政、发改、住建、水利等相关单位主要负责人及工作人员召开 PPP 项目专题会议，主要是学习上级文件政策并结合实际，讨论研究哈密市伊55、州区 PPP 项目推哈密市伊州区西区新建核心区中心景观轴建设 PPP 项目实施方案 第二章 项目运作方式 21 进工作。根据上级要求，结合哈密市伊州区实际，地方政府已完成相关机构筹备工作。一是计划成立哈密市伊州区 PPP 工作领导小组，由哈密市伊州区委副书记导担任领导小组组长，相关领导担任副组长，财政、发改、国土、住建、交通、水利、审计、环保等相关部门主要领导作为成员。领导小组对推进 PPP 模式重大政策、重大项目等进行决策和协调，采取一事一议的方式研究确定。二是成立哈密市伊州区 PPP 工作中心，设在哈密市伊州区财政局下，由财政局和发改委等相关部门领导组成。主要负责 PPP 项目的政策制定、56、组织实施、人员培训、工作协调、PPP 工作方案的初审，明确操作流程，明确分工，责任到人。在自治区、地区相关职能部门的大力支持下，哈密市伊州区政府依据国家相关政策，调研国内相关 PPP 项目，征询专业咨询公司的意见，识别认为哈密市伊州区西区新建核心区中心景观轴建设项目适宜运用政府和社会资本合作模式推进。根据国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724 号），要求明确实施主体。该指导意见明确了应按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构，在授权范围内负责 PPP 项目的前期评估论证、实施方案编制、57、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等具体实施工作。哈密市伊州区人民政府授权哈密市伊州区住房和城乡建设局代表政府担任哈密市伊州区西区新建核心区中心景观轴建设 PPP 项目的项目实施机构，并依法开展 PPP 项目有关工作，进行社会投资人采购、合同签约和监管付费等权利义务。为加快推进哈密市伊州区西区新建核心区中心景观轴建设，哈密市伊州区政府将土地无偿划拨给项目实施机构。目前哈密市伊州区住房和城乡建设局正在推进本项目各项前期工作，待确定社会投资人后再移交工作成果和进行立项变更。中标的社会投资人须承接项目实施机构开展的有关前期工作成果，并同意将已完成的立项、环评、水保、设计等主体单58、位变更至社会投资人成立的社会资本。根据文件规定，前期工作费用与支付主体可由合作双方商议确定，本项目的前期工作费用拟由社会投资人支付。哈密市伊州区西区新建核心区中心景观轴建设 PPP 项目实施方案 第二章 项目运作方式 22 根据哈密市伊州区政府需求，哈密市伊州区财政局于 2016 年 5 月委托新疆驰远天合有限责任会计师事务所编制本报告 哈密市伊州区西区新建核心区中心景观轴建设 PPP 项目实施方案，上报有关审批部门审批。2.3.3 项目采购流程项目采购流程 详见第七章采购方式选择及流程。2.5.4 项目执行流程项目执行流程 2.5.4.1 不设立 SPV 公司 本项目采用建设运营移交（BOT59、）运作模式，由中选社会资本全资完成项目的融资、建设、运营、维护，项目经营期间，使用者付费不足以满足社会资本成本回收及合理回报时，政府向社会资本将提供相应可行性缺口补助。项目不单独设立项目公司，但需针对本项目进行财务单独核算。实施机构与中选社会资本依法签订 PPP 项目合同，以保证项目顺利执行。2.5.4.2 融资管理 项目融资由中选社会资本负责。社会资本应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。财政部门和项目实施机构应做好监督管理工作，防止企业债务向政府转移。社会资本和未按照 PPP 项目合同约定完成融资的，政府可提取履约保函直至终止 PPP 项目合同；遇系统性金融风险或不可60、抗力的，政府、社会资本或社会资本可根据 PPP 项目合同约定协商修订合同中相关融资条款。社会资本在与第三方（如银行或融资机构）签订融资协议时，应事先声明有关债权及其义务不应涉及项目实施机构。2.5.4.3 支付方式 本项目属于“可行性缺口补助”的市政基础设施建设工程项目，项目经营期间，使用者付费不足以满足社会资本成本回收及合理回报时，政府将提供相应可行性缺口补助，对可行性缺口补助模式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担部分直接付费责任。政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润，再减去每年使用者付费的数额，本次政府补贴仅在为达产年间投入。61、哈密市伊州区西区新建核心区中心景观轴建设 PPP 项目实施方案 第二章 项目运作方式 23 计算公式为：当年运营补贴支出数额=项目全部建设成本*（1+合理利润率）*（1+年度折现率）n/财政运营补贴周期（年）+年度成本费用*（1+合理利润）-当年使用者付费数额 n 代表折财政运营补贴周期指财政提供运营补贴的年数,。合理利润率应取6%，年度折现率取 3.345%。需说明的是，此处合理利润率取值仅作为政府可行性缺口补助测算的基础指标，并不作为项目保底承诺。根据有关政策规定，项目 PPP 项目合同中涉及的政府支付义务，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。62、财政部门和项目实施机构应建立政府和社会资本合作项目政府支付台账，严格控制政府财政风险。在政府综合财务报告制度建立后，政府和社会资本合作项目中的政府支付义务应纳入政府综合财务报告。哈密市伊州区西部片区新建核心区中心景观轴建设 PPP 项目实施方案 目的支付资金来源于上级专项资金与哈密市伊州区财政资金。由哈密市伊州区财政局把该专项费用拨付到伊州区政府授权的项目实施机构，最后由项目实施机构按照与社会资本签订的 PPP 项目合同支付本 PPP 项目的可行性缺口补助。2.5.4.4 绩效监测 本 PPP 项目拟推进第三方评价，对拟建市政基础设施和运营维护服务的数量、质量以及资金使用效率等方面进行综合评价63、，评价结果向社会公示，作为价费标准、财政付费以及合作期限等调整的参考依据。哈密市伊州区政府授权的项目实施机构将根据项目 PPP 项目合同约定，监督社会资本履行合同义务，定期监测项目绩效指标，编制季报和年报，并报政府有关部门备案。社会资本在项目筹备及建设过程中，每月定期向哈密市伊州区政府授权的项目实施机构报告项目进展、工程进度、质量、安全的情况；在营运管理和维护阶段，定期向哈密市伊州区政府授权的项目实施机构报送营运管理月报、年报及其年度财务报表。社会资本违反 PPP 项目合同约定，威胁公共产品和服务持续稳定安全供给，或危及国家安全和重大公共利益的，政府有权临时接管项目，直至启动项目提前终止程序。64、哈密市伊州区西区新建核心区中心景观轴建设 PPP 项目实施方案 第二章 项目运作方式 24 政府可指定合格机构实施临时接管。临时接管项目所产生的一切费用，将根据 PPP 项目合同约定，由违约方单独承担或由各责任方分担。社会资本应承担的临时接管费用，可以从其应获终止补偿中扣减。2.5.4.5 中期评估 哈密市伊州区政府授权的项目实施机构将每 3-5 年对项目进行中期评估，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性；及时评估已发现问题的风险，制订应对措施，并报有关政府部门备案。2.5.4.6 竣工验收 项目实施过程中，应加强工程质量、建设标准的全程监督，确保公共产品和服务的质量、效率和65、延续性。本 PPP 项目中，由哈密市伊州区住房和城乡建设局为主体先行推进工程的前期立项、设计、监理等相关工作，后期成立验收小组，由相关部门及相关人员组成，按照国家和新疆维吾尔自治区颁布的有关相应的工程验收规范进行验收，从而有效地控制工程建设的数量和质量。2.5.5 项目移交流程项目移交流程 2.5.5.1 移交准备 项目移交时，哈密市伊州区政府授权的项目实施机构或指定的其他机构代表政府收回项目合同约定的项目设施。项目实施机构或指定机构应组建项目移交工作组，根据项目合同约定与社会资本确认移交情形，制定性能测试方案。2.5.5.2 性能测试 项目移交工作组应严格按照性能测试方案和移交标准对移交设施66、进行性能测试。性能测试结果不达标的，移交工作组应要求社会资本或社会资本进行恢复性修理、更新重置或提取移交维修保函。社会资本应保证景观轴资产：(a)符合过渡期委员会确定的移交技术要求；(b)工程资料齐全、功能完善、设施良好、设备先进、符合与实施机构约定的相关标准和要求；(c)符合相关使用说明书中所规定的合理使用寿命、性能保证参数及安全和环境要求；及 哈密市伊州区西区新建核心区中心景观轴建设 PPP 项目实施方案 第二章 项目运作方式 25(d)处于良好的运营状况，得到良好维护。2.5.5.3 资产处置和交割 社会资本应将满足性能测试要求的项目设施移交政府或其指定机构，办妥管理权移交手续。社会资本67、应配政府合做好项目运营平稳过渡相关工作。2.5.5.4 绩效评价 项目移交完成后，财政部门应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、公众满意度、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价或后评价，并按相关规定公开评价结果。评价结果作为政府开展政府和社会资本合作管理工作决策、完善 PPP 模式制度体系的参考依据。2.5.6 项目运作计划项目运作计划 根据项目现阶段进展情况，哈密西部片区新建核心区中心景观轴建设 PPP项目计划于 2016 年 8 月底完成社会资本的招选工作，并完成与社会资本签署合同，社会资本接手推进项目的建设工作。合作期限设定为 10 年，其中，项目建设期 1 年，经68、营期 9 年。项目总体运作计划详见图 2-2。（下述具体日期将按本实施方案修改和审批进度调整）哈密市伊州区西区新建核心区中心景观轴建设 PPP 项目实施方案 第三章 风险分配基本框架 26 第三章 风险分配基本框架 3.1 风险分配原则风险分配原则 本项目风险分配机制按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素进行设计，在政府和社会资本之间合理分配项目风险。（1）最优风险分配原则。在受制于法律约束和公共利益考虑的前提下，风险应分配给能够以最小成本（对政府而言）、最有效管理它的一方承担，并且给予风险承担方选择如何处理和最小化该等风69、险的权利。（2）风险收益对等原则。既关注社会资本对于风险管理成本和风险损失的承担，又尊重其获得与承担风险相匹配的收益水平的权利。（3）风险可控原则。应按项目参与方的财务实力、技术能力、管理能力等因素设定风险损失承担上限，不宜由任何一方承担超过其承受能力的风险，以保证双方合作关系的长期持续稳定。具体应坚持如下基本原则：（1）承担风险的一方应该对该风险具有控制力；（2）承担风险的一方能够将该风险合理转移；（3）承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机；（4）由该方承担该风险最有效率；（5）如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。3.2 风险分配框架风险70、分配框架 按照风险分配的上述原则，以及财政部推广应用 PPP 模式的政策导向，本项目的核心风险分配框架如下：（1）融资、建设、经营管理等风险主要由社会资本承担；（2）法律、政策、城乡规划变更和项目设计风险主要由政府和社会资本按责任划分合理共担；哈密市伊州区西区新建核心区中心景观轴建设 PPP 项目实施方案 第三章 风险分配基本框架 27（3）不可抗力风险等由政府和社会资本按责任划分合理共担。（4）风险分配具体如下：3.3 风险分配结果风险分配结果 根据上述风险分配基本框架，考虑本项目融资、建设、运营维护等不同阶段可能面临的风险因素，本项目风险分配结果如下表。表表 3-1 本项目风险分配结果表本71、项目风险分配结果表 风险类别 风险因素 政府 承担 社会资本承担 备注 政 治风 险 政治条件变化 宏观经济变化 此类风险主要包括国家宏观政策给项目带来的间接影响，利率、汇率巨大变化，严重通货膨胀、市场行业颠覆性变化等风险，属于系统风险，其风险应各自承担。政策调整 项目审批决策 土地 管 理风险 缺乏运作经验和能力 项目决策失误 项目过程冗长 资 金风 险 财政支付能力 项目融资 利率调整 设 计风 险 设计质量 设计进度 建 设风 险 工程地质 发现文物 环境污染 施工技术及质量 施工成本超支 划分责任，由责任方承担 工期滞后 划分责任，由责任方承担 缺陷与隐蔽工程 工程变更 经项目实施机构72、设计单位、监理单位同意的设计变更，由政府方负责分担，否则，由社会资本承担。哈密市伊州区西区新建核心区中心景观轴建设 PPP 项目实施方案 第三章 风险分配基本框架 28 风险类别 风险因素 政府 承担 社会资本承担 备注 施工安全 运维风险 日常管理风险 景观维护质量及标准 景观设施维护及检验 运营环境安全 运营期环境保护 不 可抗 力风险 不可抗力 此类风险包括但不限于：台风、地震、洪水等自然灾害；战争、罢工、骚乱等社会异常现象；征收征用等政府行为；以及不能合理预见和控制的任何其他情形，由双方共同分担。风险分配结果和分担方式将在项目合同中进一步细化。3.4 项目风险对策项目风险对策 1、管73、理风险对策、管理风险对策 指由于政府对国家、各部委、地方 PPP 行业的政策信息不对称，地方政府决策程序还不规范、缺乏 PPP 的运作经验和能力、前期准备不足等造成项目决策失误和过程冗长。（1）关注国家、各部委、地方 PPP 行业的政策，及时学习研究相关政策，加强主要参与人员的政策培训，适时调整自身发展战略；（2）整合区域内部资源，不断增强实力，增强应对政策风险的缓冲能力；（3）引入有经验的第三方中介的咨询顾问服务，重视专家意见。2、投融资风险对策、投融资风险对策 是指由于融资结构不合理、金融市场不健全、融资的可及性等因素引起的风险，其中最主要的表现形式是资金筹措困难。PPP 项目的一个特点就74、是在招标阶段选定中标者之后，政府与中标者先草签 ppp 项目合同，中标者要凭草签的 ppp项目合同在规定的融资期限内完成融资，ppp 项目合同才可正式生效。反之将会被取消资格并没收投标保证金。因此在投资前，社会资本首先应结合项目实际情况分析投资大环境和投资影响因素，编制融资情况和资金使用计划，确定资金投入的时序性及稳定性，确保投入资金的有效性，减少投资风险。哈密市伊州区西区新建核心区中心景观轴建设 PPP 项目实施方案 第三章 风险分配基本框架 29 3、建设风险对策、建设风险对策（1）促使社会资本加强建设管理 在 PPP 合同中，由中选社会资本承担项目建设风险责任。促使中选社会资本加强与设计75、的联系，降低因双方沟通不及时或不力造成的设计频繁变更；对设计方案进行专家评审，及时发现问题；加强项目管理，精心组织施工；加强与施工承包方的协调沟通，帮助其提高工作效率；加强监理工作；健全工程监督机制与责任机制，杜绝因责任心不强或谋私动机引起的材料不合格现象。（2）适时投保 中选社会资本在本项目建设过程中，可以实时地向保险公司投保，以规避建设过程中不可预见的相关风险，将各种风险造成的支出成本降到最低限度。4、成本超支风险对策、成本超支风险对策（1）合理安排工程进度 合理分配项目开工建设进度，减少在建工程资金占用。（2）加强资金运行监控 加强资金运行监控，严格资金使用审批，减量降低各种成本支出、节76、约成本，提高资金使用率、资金周转率。（3）拓宽融资渠道，适时外部融资 积极构建和寻找融资渠道，做好项目投资预算，实时地引入外部资金，以满足项目投资收购/建设资金需要，同时也不增加额外的财务成本。5、政府、政府信誉风险信誉风险对策对策 是指政府不履行或拒绝履行合同约定的责任和义务而给项目带来直接或间接的危害。因此要建立社会管理的公开、公平、公正制度。公共信息依法公开和共享问题，完善政务公开制度和听政制度，政府的决策要科学化、民主化。政府的决策尽量要集思广益，充分发挥专家、学者和公众的作用。加强监督制度。切实推进依法行政，要建立和完善行政程序法律制度，把政府的行为纳入法治的轨道，防止行政恣意和滥权77、行为的发生。6、法律法律风险对策风险对策 主要是指由于采纳、颁布、修订、重新诠释法律或规定而导致项目的合法性、市场需求、产品/服务收费、合同协议的有效性等元素发生变化，从而对项目的正常建设和运营带来损害，甚至直接导致项目的中止和失败的风险。哈密市伊州区西区新建核心区中心景观轴建设 PPP 项目实施方案 第三章 风险分配基本框架 30 因此，应通过完善的 PPP 项目合同对政府和社会资本权利义务进行合理界定，即通过合同条款，对可能出现的风险应对方式、纠纷处理和责任归责，事先作出明确约定。同时，通过加强对 PPP 项目合同的起草、谈判、履行、变更、解除、转让、终止，直至失效等进行全过程的监督管理，78、通过合同正确表达意愿、合理分配风险、妥善履行义务、有效主张权利来实现对合同履行过程的法律风险。哈密市伊州区西区新建核心区中心景观轴建设 PPP 项目实施方案 第四章 交易结构 31 第四章 交易结构 4.1 项目投融资结构项目投融资结构 4.1.1 投融资结构投融资结构 哈密西部片区新建核心区中心景观轴建设 PPP 项目整体资金结构如下表。本项目整体资金结构 (单位：万元)项目建设总投资 15,000.00 资金来源 项目建设总投资 15,000.00 3,000.00（占比 20%）社会资本现金出资 12,000.00（占比 80%）社会资本融资 4.1.2 融资安排融资安排 4.1.2.179、 融资方式 PPP 项目的债务融资工具包括：股东借款、金融机构贷款、政府债券、融资租赁、短期融资券、中期票据、企业债券、公司债券、保险资金、项目收益票据、项目收益债券、资产证券化等。国家支持重点领域建设项目采用企业债券、项目收益债券、公司债券、中期票据等方式通过债券市场筹措投资资金，支持开展特许经营权、购买服务协议预期收益质押贷款等担保创新类贷款业务，探索利用工程预期收益质押贷款，允许利用相关收益作为还款来源。国家发展改革委办公厅关于充分发挥企业债券融资功能支持重点项目建设促进经济平稳较快发展的通知（发改办财金20151327 号）提出了：“鼓励一般生产经营类企业和实体化运营的城投企业通过发行80、一般企业债券、项目收益债券、可续期债券等，用于经有关部门批准的基础设施和公共设施特许经营等PPP 项目建设。”社会资本可采用各种融资方式筹措项目资金。政府及项目实施机构不介入项目的融资安排，仅依据社会安全、公众利益的前提下对项目的融资安排进行监哈密市伊州区西区新建核心区中心景观轴建设 PPP 项目实施方案 第四章 交易结构 32 管。项目融资方式和资金偿还等安排由社会资本自行负责，但须满足以下条件：（1）经项目实施机构事先书面同意，出于本项目融资的目的，社会资本可根据国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发201460 号）等有关规定将本 PPP 项目合同项下的预期收益等作81、为本项目的融资质押等担保，社会资本设置该担保权益不应损害政府及其项目实施机构的权利或利益；若未来社会资本不能顺利完成项目融资的，社会资本应此去补充提供担保等方式以确保社会资本的融资足额到位。（2）社会资本不得将本项目所用的土地用于项目其他之外的任何目的，也不得用于抵押。（3）签订融资文件时，应确保融资文件中必须包含有贷款人承诺的保障政府及其项目实施机构的权利或利益的有关条款。项目实施机构有权对社会资本投融资过程进行监管，包括但不限于监督社会资本融资到位情况、工程款支付情况等。4.1.2.2 直接介入权 为保障项目融资方的利益，当项目出现重大经营或财务风险，威胁或侵害债权人利益时，债权人可依据项82、目协议中的直接介入条款代位行使经营管理权利，要求社会资本改善管理、增加投入，或指定政府认可的合格机构接管项目。4.2 财务测算假设条件财务测算假设条件 4.2.1 计算期及基期选取 本方案按 1 年建设期，9 年运营期，共计 10 年合作期计算。项目初始年以2016 年计算。4.2.2 社会资本融资比例 本项目完全由社会资本投资建设，根据国务院关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知（国发200927 号），本项目社会资本按照自有资金 20%，融资贷款 80%进行融资。4.2.3 折现率 根据 政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引(财金 201521 号)规定:“年度折现率应考虑财政补贴83、支出发生年份,并参照同期地方政府债券收哈密市伊州区西区新建核心区中心景观轴建设 PPP 项目实施方案 第四章 交易结构 33 益率合理确定。”哈密地区 2015 年 10 年期公开发行一般债券利率 3.61%；2016 年 10 年期公开发行一般债券利率为 3.08%，取两年期平均值为 3.345，故本项目折现率参照3.345%计算。4.2.4 税率选取 根据关于全面推开营改增试点的通知（财税 2016 36 号文），社会资本投资建设运营维护市政道路，政府可用性付费应被视为政府补贴，将政府补贴按增值税“建筑业”11%征税，投资建设成本中增值税应税科目可做进项抵扣，同时计提无形资产摊销。财务测算84、考虑综合税率，按照 8%计算增值税。城市建设维护税率：按应交增值税的 7%；教育费附加税率：按应交增值税的 5%；地方教育费附加：按应交增值税的 2%;所得税：按应纳税所得额的 25%。4.2.5 社会资本的合理回报率 根据发改委 2008 年发布的 城市基础设施项目融资前税前财务基准收益率中轨道交通行业内部收益率 3%为参考，但该收益率明显低于银行基准利率，从社会投资决策的角度分析，项目投资价值低，只依靠项目建设利润和资本金回报率支持利润，会直接影响社会资本投资积极性。根据目前行业市场行情，结合当前社会实际情况，并保障 ppp 招商顺利完成，确定本项目预期投资回报率为 6。4.2.6 项目融85、资贷款利率 融资工作由中选的社会资本负责，银行对接的融资成本不能高于商业银行 5年期以上贷款基准利率 4.9%，如果确实需要上浮，上浮不能超过 10%，超过 10%的部分按照下文年度利息补偿办法执行，10%以内部分由社会资本自行承担。贷款年限 10 年。4.2.7 利率变化处理约定 在合作期内(包括项目建设期和运营期)，如中国人民银行公布的五年以上贷款基准利率发生变化，则双方按本附件约定进行利息补偿调整计算。中国人民银行公布的其他贷款种类利率变化对本项目所产生风险或效益全部由乙方承担或享有。哈密市伊州区西区新建核心区中心景观轴建设 PPP 项目实施方案 第四章 交易结构 34 本项目投标时人民86、银行公布的五年以上贷款基准利率为 4.90%，中标人在投标文件中用于投标报价测算的贷款利率为 x%。对于每个年度，各年利息补偿额按以下公式计算：年度利息补偿额=(上年贷款余额+建设期当年新增贷款额/2)（当年计算利率-投标利率 x%）4.2.8 固定资产折旧与摊销 本项目采用直线法计算固定资产折旧。4.3 社会资本收入预测社会资本收入预测 4.3.14.3.1 项目边界条件项目边界条件 （1）本项目特许经营期：10 年。其中，1 年建设期，9 年运营期；（2）本项目建设总投资 15,000.00 万元，由社会资本筹集；（3）项目社会资本收入来源为经营期内的商铺租赁费用和政府可行性缺口补助；（487、）允许社会资本将项目运营维护内容转包。4.3.24.3.2 社会资本收入预测社会资本收入预测 （1）商铺租赁收入 项目社会资本收入来源为经营期内的商铺租赁费用，本项目商铺出租面积为4600，本项目按 30 元/月测算,全年 100%出租率收入金额为 165 万元，根据市场情况预测，新建商业区第一年出租率按 60%计算，则收入为 99.36 万元，考虑到本项目区位、城市经济等因素，预测运营期第六年达到 100%出租率，且出租价格根据市场价格变动，运营期 9 年商铺租金收入情况如下表：年 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 合计 商业租赁收入 0 99.36 109.30 120.23 1388、2.25 145.47 160.02 176.02 193.62 212.99 1,349.26（2）价格调整机制 项目运营期间，如果商铺出租价格或相关收取费用的政策和标准发生调整，（如商铺租金价格随市场价格波动），则按市场价格执行。哈密市伊州区西区新建核心区中心景观轴建设 PPP 项目实施方案 第四章 交易结构 35（3）可行性缺口补助 社会资本全资建成后承担景观轴相应的运营、维护工作，项目经营期间，使用者付费不足以满足社会资本成本回收及合理回报时，政府承担部分直接付费责 任，进行可行性缺口补助，以满足社会资本获得合理回报。综上表可知，运营期 9 年本项目总收入 23,443.08 万元，其89、中：运营收入-商铺租赁收入 1,349.26 万元，政府可行性缺口补助共计 22,093.82 万元。4.4 社会资本运营成本预测社会资本运营成本预测 经过调查，社会资本的经营成本主要是（1）清扫保洁的人工成本、工具材料费、机械费；（2）绿化养护的人工成本、工具材料费等；管理费用按运营直接成本的 7.50%进行测算.以下进行分类计算。4 4.4.1.4.1 成本预测基础数据成本预测基础数据 序 号 项 目 面 积 单价 1 建设总面积 90,000.00 30/月 2 景观主体及植被面积 85,400.00 2.1 景观主体清洁、维护 定额成本 4.4/2.2 植被养护 定额成本 7.74/490、.4.24.4.2 清扫保洁成本清扫保洁成本 根据中华人民共和国建设部 全国城镇市容卫生统一劳动定额 的相关数据，结合哈密市伊州区环卫处调研取得数据可知，人工成本占比清扫保洁成本 96%，清扫保洁人均定额工作量为 7000 平方米/人/天，按照一天一个大班计算，则保洁人员需要 10 人。人工成本：根据调查，保洁人员社会平均工资约 2500 元/月，每年工资需要 年度 1 2 3 4 5 合计 可行性缺口补助 0 2,505.43 2,495.49 2,484.56 2,472.54 22,093.82 年度 6 7 8 9 10 可行性缺口补助 2,459.31 2,444.77 2,428.91、76 2,411.16 2,391.80 哈密市伊州区西区新建核心区中心景观轴建设 PPP 项目实施方案 第四章 交易结构 36 10*2500*12*1.01=30.30 万元/年；材料工具费用：每人 3 套服装（夏、秋、冬），每套 90 元，270 元/人/年，每人每年工具费用 300 元，材料工具费用支出=（270+300）*10=0.57 设备费用：清扫机器或设备（洒水、清扫设备等）费用为 3.6 万元，根据其使用年限在运营期内合理摊销，每年费用为 0.4 万元/年；每 年 清 扫 保 洁 成 本=人 工 成 本+材 料 工 具 费 用+设 备 费 用=30.30+0.57+0.4=392、1.30（万元）/年。4.4.34.4.3 绿化维护成本绿化维护成本 根据中华人民共和国建设部 全国城镇市容卫生统一劳动定额 的相关数据，结合哈密市伊州区园林处调研取得数据可知，第一年苗木购买成本和人工成本占比相对较大。其中，运营期第一年苗木购买成本占第一年绿化维护成本的 85%，根据苗木成本摊销办法后期每年进行摊销，人工成本占绿化维护成本 97%。由于绿化维护周期相对较长，绿化维护人均定额工作量平均为 4000 平方米，则绿化维护人员按 14 人测算。人工成本：根据调查，绿化人员社会平均工资约 2100 元/月，绿化维护工作受季节因素影响，每年人工工资：14*2100*8*1.01=23.793、6 万元/年；材料工具费用：（1）根据哈密市伊州区园林处调研数据，绿化带苗木购买成本均价为40元/平方米，则运营期第一年苗木购买成本为：85400*40*0.6=204.96万元/年，分九年进行摊销，平均每年摊销成本为 22.77 万元；（2）每人 1 套服装，每套 90 元，90 元/人/年，每人每年工具费用 200 元。每年费用 14*（90+200）=0.49 万元/年；喷洒装置及水费成本为 1.41 万元。综上所述，每年绿化维护成本为 48.53 万元。4.4.44.4.4 调价调价机制机制 本项目合作期年，运营成本构成相对复杂，面临物价、人工成本上涨等不确定因素，因此，设置运营成本相94、应的调价公式：Pn=Pn-2K 其中：Pn 为第 n 年调整后的运营成本；Pn-2 为调价前所适用的运营成本；哈密市伊州区西区新建核心区中心景观轴建设 PPP 项目实施方案 第四章 交易结构 37 K 为调价系数 K=a(En/En-2)+b(Ln1/Ln3)+c(CPIn-1 CPIn-3)其中：a 是水、电、燃气、供热费用在运营成本构成中所占的比例 b 是人工费用在运营成本构成中所占的比例 c 是除上述费用以外的因素在运营成本构成中所占的比例 a+b+c=100%a、b、c 在运营期第一年结束后由双方协商书面确定，第一次调整后每三年根据市场行情变化（运营成本构成的变动）进行一次修订。N=第95、 n 年是调整运营成本的当年。En=第 n 年时项目公司所适用的用电电度电价。En-2=第 n2 年时项目公司所适用的用电电度电价。Ln-1=哈密市统计年鉴中公布的第 n1 年时“工业企业在岗职工平均工资电力、煤气及水的生产和供应业”的平均工资。Ln-3=哈密市统计年鉴中公布的第 n3 年时“工业企业在岗职工平均工资电力、煤气及水的生产和供应业”的平均工资。CPIn-1CPIn-3=哈密市统计年鉴中公布的第 n1 年时“主要年份物价指数-居民消费价格指数”中的百分比指数乘以第 n3 年时“主要年份物价指数-居民消费价格指数”中的百分比指数。哈密市伊州区西区新建核心区中心景观轴建设 PPP 项目96、实施方案 第四章 交易结构 38 4.5 项目大修或中修支出责任项目大修或中修支出责任 本方案的运营内容不包含景观主体及其附属设施的大修和中修内容，在运营期内如果需要对该项目进行大修或者中修的，如果是属于社会资本方建设工程质量或运营造成该项目需要进行大修或中修的，其支出风险由社会资本承担。如不能明确定责任方的，双方根据实际大修或中修的工程量，按新疆市政工程消耗量定额哈密地区单位估价汇总表及新疆维吾尔自治区市政工程费用定额及调差文件确定的工程造价据实结算。4.6 政府支出分析政府支出分析 4.6.14.6.1 可行性缺口补助测算可行性缺口补助测算 对可行性缺口补助模式的项目，在项目运营补贴期间，97、政府承担部分直接付费责任。政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润，再减去每年使用者付费的数额，本次政府补贴仅在为达产年间投入。计算公式为：当年运营补贴支出数额=项目全部建设成本*（1+合理利润率）*（1+年度折现率）n/财政运营补贴周期（年）+年度成本费用*（1+合理利润）-当年使用者付费数额 n 代表财政运营补贴周期指财政提供运营补贴的年数,合理利润率应取 6%，年度折现率根据前文描述取 3.345%。需说明的是，此处合理利润率取值仅作为政府可行性缺口补助测算的基础指标，并不作为项目保底承诺，项目调价机制及超额收益分享机制见前文。当98、经营期间，使用者付费不足以满足项目公司成本回收及合理回报时，政府将提供相应可行性缺口补助。哈密市伊州区西区新建核心区中心景观轴建设 PPP 项目实施方案 第四章 交易结构 39 政府可行性缺口补助 单位：万元 项目 建设期 运营期 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 政府可行性缺口补助 2,505.43 2,495.49 2,484.56 2,472.54 2,459.31 2,444.77 2,428.76 2,411.16 2,391.80 合计 22,093.82 综上所述，本项目合作期内，政府支出责任共计 22,093.82 万元，合作期内平均支出责任 2,209.38 万元。哈99、密市伊州区西区新建核心区中心景观轴建设 PPP 项目实施方案 第四章 交易结构 40 4.7 社会资本回报分析社会资本回报分析 项目投资现金流量表项目投资现金流量表 （单位：万元）（单位：万元）序号 名称 合计 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 1 现金流入 23,443-2,605 2,605 2,605 2,605 2,605 2,605 2,605 2,605 2,605 1.1 营业收入 1,349 -99 109 120 132 145 160 176 194 213 1.2 补贴收入 22,094 -2,505 2,495 2,485 2,473 2,459 2,445100、 2,429 2,411 2,392 2 现金流出 17,853-15,005 319 309 310 310 319 320 320 320 321 2.1 建设投资 15,000-15,000-2.2 流动资金-2.3 经营成本 765-85 85 85 85 85 85 85 85 85 2.4 营业税金及附加 212-5 26 16 16 16 26 27 27 27 27 2.5 增值税 1,875 -208 208 208 208 208 208 208 208 208 2.6 维持运营投资-3 所得税前净现金流量(1-2)5,590-15,005 2,285 2,295 2,29101、5 2,295 2,286 2,285 2,285 2,284 2,284 4 累计所得税前净现金流量-47,002-15,005-12,719-10,424-8,129-5,833-3,548-1,263 1,022 3,306 5,590 5 调整所得税 1,887-71 201 204 204 204 201 201 201 201 201 6 所得税后净现金流量(3-5)3,703-15,075 2,084 2,092 2,092 2,092 2,085 2,084 2,084 2,084 2,083 7 累计所得税后净现金流量-56,808-15,075-12,991-10,899-102、8,807-6,716-4,631-2,548-464 1,620 3,703 项目投资税前财务内部收益率(%)6.86%项目投资税后财务内部收益率(%)4.64%项目投资税前财务净现值 2,449 项目投资税后财务净现值 884 哈密市伊州区西区新建核心区中心景观轴建设 PPP 项目实施方案 第四章 交易结构 41 社会资本金现金流量表社会资本金现金流量表（单位：万元）（单位：万元）序号 名称 合计 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 1 现金流入 23,443.08 -2,604.79 2,604.79 2,604.79 2,604.79 2,604.79 2,604.79 2,60103、4.79 2,604.79 2,604.79 1.1 营业收入 1,349.26 -99.36 109.30 120.23 132.25 145.47 160.02 176.02 193.62 212.99 1.2 补贴收入 22,093.82 -2,505.43 2,495.49 2,484.56 2,472.54 2,459.31 2,444.77 2,428.76 2,411.16 2,391.80 1.3 建设利润 -1.4 回收流动资金 -1.5 增值税减免 -1.6 借款本金借入 -2 现金流出 22,463.96 3,291.47 2,054.30 2,060.22 2,074.104、31 2,089.09 2,111.65 2,128.56 2,145.68 2,326.18 2,182.49 2.1 社会资本项目资本金 3,000.00 3,000.00 -2.2 借款本金偿还 12,000.00 -1,092.77 1,146.32 1,202.49 1,261.41 1,323.22 1,388.05 1,456.07 1,527.42 1,602.26 2.3 借款利息支付 3,413.91 286.97 588.00 534.45 478.28 419.36 357.55 292.72 224.70 153.35 78.51 2.4 经营成本 765.04 -8105、5.00 85.00 85.00 85.00 85.00 85.00 85.00 85.00 85.00 2.5 营业税金及附加 212.17 4.50 26.04 16.08 16.15 16.22 25.69 26.62 26.78 26.95 27.13 2.6 增值税 1,875.45 -208.38 208.38 208.38 208.38 208.38 208.38 208.38 208.38 208.38 2.7 所得税 1,197.39 -54.10 69.98 84.00 98.72 111.80 127.78 144.74 325.07 181.20 2.8 维持运营投资 106、-3 分配股利 -4 净现金流量(1-2)979.12 -3,291.47 550.49 544.57 530.48 515.69 493.14 476.23 459.11 278.61 422.29 资本金财务内部收益率(%)6.01%资本金财务净现值 373.39 哈密市伊州区西区新建核心区中心景观轴建设 PPP 项目实施方案 第四章 交易结构 42 4.8 政府支持措施政府支持措施 主管部门负责组织协调各相关职能部门建立项目实施方案联评联审机制，进一步减少审批环节，提高本项目实施方案审查的工作效率；为项目实施所需的供水、供电等相关行业部门的业务协调；临时用地的审批等环节提供相关支持。哈密107、市伊州区西区新建核心区中心景观轴建设 PPP 项目实施方案 第五章 合同体系 43 第五章 合同体系 5.1 合同体系的政策依据合同体系的政策依据 根据财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知（财金【2014】156 号）的要求，政府和社会资本是平等的法律主体，要建立有效的监管架构，优先保障公共安全和公共利益，在推进 PPP 工作中要遵循以下六项原则：（1）依法治理。在依法治国、依法行政的框架下，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，允许政府和社会资本依法自由选择合作伙伴，充分尊重双方在合同订立和履行过程中的契约自由，依法保护 PPP 项目各参与方的合法权益，共同维护法律权威和公平正108、义。（2）平等合作。在 PPP 模式下，政府与社会资本是基于 PPP 项目合同的平等法律主体，双方法律地位平等、权利义务对等，应在充分协商、互利互惠的基础上订立合同，并依法平等地主张合同权利、履行合同义务。（3）维护公益。建立履约管理、行政监管和社会监督“三位一体”的监管架构，优先保障公共安全和公共利益。PPP 项目合同中除应规定社会资本方的绩效监测和质量控制等义务外，还应保证政府方合理的监督权和介入权，以加强对社会资本的履约管理。与此同时，政府还应依法严格履行行政管理职能，建立健全及时有效的项目信息公开和公众监督机制。（4）诚实守信。政府和社会资本应在 PPP 项目合同中明确界定双方在项目融109、资、建设、运营、移交等全生命周期内的权利义务，并在合同管理的全过程中真实表达意思表示，认真恪守合同约定，妥善履行合同义务，依法承担违约责任。（5）公平效率。在 PPP 项目合同中要始终贯彻物有所值原则，在风险分担和利益分配方面兼顾公平与效率：既要通过在政府和社会资本之间合理分配项目风险，实现公共服务供给效率和资金使用效益的提升，又要在设置合作期限、方式和投资回报机制时，统筹考虑社会资本方的合理收益预期、政府方的财政承受能力以及使用者的支付能力，防止任何一方因此过分受损或超额获益。（6）兼顾灵活。鉴于 PPP 项目的生命周期通常较长，在合同订立时既要充哈密市伊州区西区新建核心区中心景观轴建设 P110、PP 项目实施方案 第五章 合同体系 44 分考虑项目全生命周期内的实际需求，保证合同内容的完整性和相对稳定性，也要合理设置一些关于期限变更（展期和提前终止）、内容变更（产出标准调整、价格调整等）、主体变更（合同转让）的灵活调整机制，为未来可能长达 20-30年的合同执行期预留调整和变更空间。5.2 项目合同体系项目合同体系 在政府与社会资本合作项目中，项目参与方通过签订一系列合同来确立和调整彼此之间的权利和义务，构成项目政府与社会资本合作的基本合同体系。根据目的不同，相应的合同体系也会不同。政府与社会资本合作项目的基本合同通常包括 PPP 项目合同、股东协议、履约合同（包括工程承包合同、运营111、服务合同、原料供应合同以及产品或服务购买合同等）、融资合同和保险合同等。其中，PPP项目合同是整个政府与社会资本合作合同体系的基础和核心。在政府与社会资本合作项目合同体系中，各个合同之间并非完全独立，而是紧密衔接、相互贯通的，合同之间存在着一定的“传导关系”。对于政府与社会资本合作项目，随着具体工程建设的推进，各参与主体不同阶段签订的合同，构成了整个政府与社会资本合作项目的合同体系，如下表：表表 5-1 项目主要合同一览表项目主要合同一览表 序号 合同签订阶段 合同文件名称 合同签订方 1 社会资本引入 PPP 中标合同 政府方与社会资本方 2 社会资本筹建阶段 PPP 项目合同 政府方与社会112、资本方 3 工程筹备阶段 融资/贷款合同 社会资本方与金融机构 勘察设计合同 政府方与设计单位 4 建设实施阶段 工程承包合同（如需）社会资本方与承包商 设备/原材料供应协议 社会资本方与供应商 保险合同 社会资本方与保险机构 在整个合同体系中，PPP 项目合同作为项目原则性约定，视为项目整体的“通用条款”。在PPP 项目合同中将双方在项目中的责权利一一明确，业主需明确具体需求和社会资本的具体权责，并对整个 PPP 项目合作期限内各阶段的时间节点、责权利、风险控制、违约与争议处置等内容进行全面约定。其他合同与协议作为项目的具体操作性约定，视为项目的“专用条款”。项目合同体系架构如下图：哈密市伊113、州区西区新建核心区中心景观轴建设 PPP 项目实施方案 第五章 合同体系 45 图图 5-1 项目合同体系架构图项目合同体系架构图 （1）PPP 项目合同项目合同 PPP 项目合同是政府方与社会资本方依法就 PPP 项目合作所订立的合同。其目的是政府方与社会资本方之间合理分配项目风险，明确双方权利义务关系，保障双方能够依据合同约定合理主张权利，妥善履行义务，确保项目全生命周期内的顺利实施。PPP 项目合同是其他合同产生的基础，也是整个 PPP 项目合同体系的核心。在项目初期阶段，社会资本尚未选中，政府方可先与社会资本（即本项目中标的社会投资人）签订中标合同、框架协议、意向书或备忘录，以明确双方114、的合作意向，详细约定双方有关项目开发的关键权利义务。待社会资本成立后，由社会资本与政府方重新签署关于承继上述协议的完整合同。在 PPP 项目合同中通常也会对 PPP 项目合同生效后政府方与社会资本及其发起人之前就本项目所达成的框架协议是否会继续存续进行约定。（2）履约合同）履约合同 A、融资合同 与融资方签订的项目贷款合同、担保人就项目贷款与融资方签订的担保合同、政府与融资方和社会资本签订的直接介入协议等多个合同。其中，项目贷款合同是最重要的融资合同，融资合同必须保证贷款人不得采取任何行动影响、干哈密市伊州区西区新建核心区中心景观轴建设 PPP 项目实施方案 第五章 合同体系 46 扰、损害或115、终止政府及其项目实施机构在项目中的权利和权益。B、保险合同 由于本项目全过程周期长，各阶段风险类型和程度不一，负责项目实施的社会资本及其他相关参与方有必要对项目融资、建设等不同阶段的不同类型的风险分别进行投标。通常可能涉及的保险种类包括货物运输险、财产险（设备、设施及附属建筑物）、建筑安装工程一切险、针对设计或其它专业服务的职业保障险、针对间接损失的保险、第三者责任险等。C、其他合同 在项目实施过程中，根据项目的具体情况，社会资本还可能与其他机构形成其他的合同，例如，与造价咨询机构签订全过程造价咨询服务合同，与招标代理单位签订的招标代理合同，与勘察设计单位签订的勘察设计合同等等。5.3 项目主116、要边界条件项目主要边界条件 5.3.1 权利义务边界权利义务边界（1）政府方实施单位）政府方实施单位 根据国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724 号），要求明确实施主体。指导意见明确了应按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构，在授权范围内负责 PPP 项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等具体实施工作。由于本 PPP 项目服务范围涉及哈密市伊州区西城区总体规划内的景观带，即新民四路以南、环城南路以北、经六路以西、经四路以东的范围，117、项目涉及到国土资源、住建、财政、质监/安监、审计、环保等多个部门，因此，以当前的项目操作框架，为保障项目整体的稳定推进，建议由哈密市伊州区政府授权哈密市伊州区住建局担任项目实施机构，负责项目整体推进，包括进行社会资本采购招标、签署 PPP 项目合同、项目监管等相关权利义务。（2）项目资产权属）项目资产权属 本项目土地使用权属于政府，政府仅提供土地供社会资本建设使用，故社会哈密市伊州区西区新建核心区中心景观轴建设 PPP 项目实施方案 第五章 合同体系 47 投资人在整个项目合作期限内不拥有项目设施或资产的所有权。合同期满后，社会资本拥有的所有资产和权利全部无偿移交给政府（项目实施机构）或其指定118、机构。5.3.2 交易条件边界交易条件边界（1）合作期限）合作期限 根据财政部制定的政府和社会资本合作模式操作指南（试行）提出的项目运作方式，建设-运营-移交（BOT），是指社会资本承担融资、建设、运营、维护职责，运营期内的通过使用者付费获得一定经营收入，经营期间，使用者付费不足以满足社会资本成本回收及合理回报时，政府将提供相应可行性缺口补助，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。本项目建议合同期限为 10 年。（2）合作内容）合作内容 由社会资本具体负责本项目的投资、融资、建设、运营、维护。并且包括造型建筑物、清运设施、植被在内的所有物品质保期限为 2 年，即在建设完成后的119、前两年运营期限内社会资本需要保证树木的成活率达到 99%，建筑物无因质量问题导致的二次维修。若在质保期内发生维修等费用，由中选社会资本自行承担，并在实施机构要求的时限内完成作业。（3）建设阶段和工期）建设阶段和工期 社会资本实施本项目工程建设包括材料采购、材料运输、施工、检验与测试等各个阶段。项目的建设期从开工到建成投入使用的施工期原则上控制在 12 个月之内。（4）融资抵押）融资抵押 社会资本作为项目建设主体，负责筹措项目建设期间所需的全部资金，并自行承担与之相关的所有风险。为保证社会资本的资金筹措满足项目进度计划并完成建设施工，实现项目建设融资，建议在获得项目实施机构书面同意的情况下，允许120、社会资本将 PPP 项目合同项下的相关权利或利益进行质押；同时，为保证项目的整体性，社会资本不可将 PPP 项目合同项下的相关权利或利益分割质押不同的融资对象，社会资本就本项目的融资期限亦不能大于本项目届时剩余的合作期限。哈密市伊州区西区新建核心区中心景观轴建设 PPP 项目实施方案 第五章 合同体系 48（5）由项目实施机构直接控制的实施内容）由项目实施机构直接控制的实施内容 其中以下内容由项目实施机构直接负责承担：a.社会资本未成立之前先行开展的项目前期咨询；b.社会资本未中选之前先行开展的勘察设计；c.招标代理；d.施工图审查咨询；e.项目造价咨询；f.施工监理咨询；g.工程竣工验收。以121、上各项相关费用，经项目实施机构与社会资本协商一致，由社会资本支付，并纳入项目工程建设结算金额中。（6）设计变更）设计变更 本项目“设计变更”指在施工图设计审批后，因甲方原因，技术标准、建设规模和工程范围变化导致的，工程中基础、各类景观、雕塑小品、照明、户外家具、配套设施建设工程等专业工程中的变更。根据工程具体施工需要，经项目实施机构、设计单位、监理单位同意的设计变更，由社会资本负责组织工程施工承包方进行实施，相关变更费用纳入项目工程建设结算金额中。若非甲方原因发生的变更，或未经甲方（项目实施机构）、设计单位、监理单位同意的变更，相关变更费用不予以纳入项目工程建设结算金额中。（7）工程造价控制）122、工程造价控制 项目实施机构对项目工程造价实行全过程控制，项目全过程造价咨询服务单位将由项目实施机构按有关规定确定，在项目完成初步设计并审查完毕后，由项目造价咨询服务单位进行初步设计概算编制，在初步设计概算编制完毕后报项目实施机构或政府指定部门进行评审，并报发改部门备案，审核后的初稿将交社会资本进行复核，社会资本可提出意见，但初步设计概算最终以哈密市伊州区项目实施机构或政府指定部门审定的为准，审定后的初步设计概算将作为项目建设施工发包合同价款的依据及项目结算的依据。项目建成后，由项目实施机构和社会资本共同委托哈密市伊州区项目实施机构或政府指定部门进行评审，最终以哈密市伊州项目实施机构或政府指定部123、门审定的为准。（9）项目回报）项目回报 本项目的社会资本方主要通过政府的“可行性缺口补助”获得应有的、合理的投资回报。所以本 PPP 项目采用“可行性缺口补助”的回报机制。哈密市伊州区西区新建核心区中心景观轴建设 PPP 项目实施方案 第五章 合同体系 49 5.3.3 履约担保边界履约担保边界 履约保函履约保函 社会资本与项目实施机构正式签署PPP 项目合同之时，社会资本须向项目实施机构提交履约保函（包括：建设履约保函、运营维护保函、移交维修保函），以保证社会资本履行PPP 项目合同及其附件项下有关建设、运营、维护项目的义务。履约保函的数额不得超过政府和社会资本合作项目初始投资总额或资产评估124、值的 10%；为项目实施机构可接受的新疆当地分行级以上银行出具、请求即付的履约保函。其中，建设履约保函在本项目工程项目完工投入使用并完成竣工验收手续后，则可视为社会资本已形成固定资产形式的履约担保物，在社会资本已按相关合同约定付清应付的该项工程设计费用、工程费用的基础上，项目实施机构应解除社会资本的建设履约保函；在建设履约保函期满或解除之前，为担保社会资本按本协议的规定履行其运营、维护、移交项目资产和运营改造工程的建设义务，社会资本应向甲方出具维护保函，建设履约保函金额及保函性质自动顺延转变为运营期内的维护保函，维护保函到期后，其金额及保函性质自动顺延转变为移交维修保函，有效期限至移交后保证期125、内 1 年（一年）后，项目实施机构在移交后保证期 1 年（一年）后 15（十五）个工作日内解除移交维修保函。5.3.4 调整衔接边界调整衔接边界（1）应急预案）应急预案 社会资本应针对自然灾害、重特大事故、环境公害及人为破坏等事件的发生等各类可能发生的事故和所有危险源制定应急预案和现场处置方案，明确事前、事中、事后的各个过程中相关部门和有关人员的职责。社会资本制定的应急预案应征求政府方的意见并报经政府同意后实施。（2）临时接管）临时接管 自 PPP 项目合同生效后，社会资本在合作期内有适用法律规定的导致临时接管情形的，政府方有权依法终止项目协议。哈密市伊州区西区新建核心区中心景观轴建设 PPP126、 项目实施方案 第五章 合同体系 50 临时接管期间，社会资本须无条件服从政府方或其指定机构接收或接管本项目的所有指令、命令，社会资本应当在政府方接管前善意履行看守职责，并继续履行项目协议项下的义务。（3）合同变更）合同变更 建议在以下情形下，可考虑对项目合同进行修订：A、适用法律的变化，影响任一方主要权利义务的；B、国家、行业及地方有关供暖工程建设、维养方面的标准提高；C、因不可抗力或非因合同任一方的原因，导致合同部分条款无法履行；D、一方当事人丧失履约能力；E、因情况发生变化，当事人双方协商一致同意。（4）合同展期）合同展期 建议在以下情形发生时，合同双方可考虑对合同期限进行适当的延长：A127、因可归责于政府方的原因导致工期延误的；B、因政府财政预算的调整，使得相应的支付能力受到影响；C、社会资本在经营期内履约记录良好，在符合届时适用法律规定的前提下，双方协商一致同意展期的。哈密市伊州区西区新建核心区中心景观轴建设 PPP 项目实施方案 第六章 监管架构 51 第六章 监管架构 6.1 授权关系授权关系 本项目的授权关系如下：由哈密市伊州区人民政府授权哈密市伊州区住房和城乡建设局作为本项目的项目实施机构，进行社会资本采购、与社会资本方签约、项目监管、支付费用。6.2 监管结构监管结构 我国目前尚未设立专门的 PPP 监管机构，建议由 PPP 项目所在地政府、行业主管部门、项目涉及的128、其他主管部门共同构成 PPP 项目的政府监管主体，政府监管连同项目用户监管、社会公众监管、项目利益相关方监管共同构成 PPP项目的多层次监管结构。6.2.1 政府监管机制政府监管机制 本项目位于哈密市伊州区西区新城，项目实施机构哈密市伊州区住房和城乡建设局及相关财政、发改、国土资源、质监/安监、审计、环保等政府行业主管部门享有法律赋予的行政管理的职权，项目实施机构享有其作为 PPP 项目协议一方签约主体所享有的权利，享有从前期准入、项目投融资、建设、移交等全过程全环节的监管职责。针对本 PPP 项目应专门设计政府监管机制，在遵循依法监管、监管机构独立性等原则的基础上，本项目政府监管还应注意以下129、原则：（1）社会效益驱动原则 政府在项目监管过程中，既要确保经济效益，更要遵循社会效益，了解公众意愿，接受公众评价。（2）与项目建设过程相协调原则 政府监管过程应与其建设全过程相协调，确保项目监管的体系化和系统化。（3）提高监管效率原则 政府监管部门设置不合理，分工不明确，将导致政府的多重监管，引起成本哈密市伊州区西区新建核心区中心景观轴建设 PPP 项目实施方案 第六章 监管架构 52 的增加。合理的政府监管机制需要提高监管效率，降低成本。（4）强制性监管与灵活性监管并存原则 政府作为监管部门必然具有强制性，但是对项目的监管涉及更多的日常监管，都交由政府进行强制性的监管，将导致监管任务繁重琐130、碎，因此政府监管应兼有灵活性的原则。6.2.2 政府监管基本框架政府监管基本框架 根据本项目的特点，构建政府监管基本框架如下图所示。在保障项目社会效益和公众利益的总体目标指导下，建立监管协调机制，确立项目牵头监管部门为哈密市伊州区政府授权的项目实施机构哈密市伊州区住房和城乡建设局，进而构建涵盖哈密市伊州区财政、发改、国土资源、质监/安监、审计、环保等多个政府行业主管部门的跨部门协作机制，加强统筹协调，规范运作，提高项目透明度。各机构根据自身职责，依照法律、行政法规、PPP 项目合同及项目合同约束等对本项目所有参与方实施全过程动态监管，形成统一的有机体。（1）政府监管目标 明确目标是确保监管活动131、成功实施的前提，从政府角度来讲，监管的最终目标是使得本项目社会效益、公众利益和公共安全得到保障。（2）政府监管主体 政府监管主体牵头方是哈密市伊州区政府授权的项目实施机构哈密市伊州区住房和城乡建设局，相关哈密市伊州区财政、发改、国土资源、质监/安监、审计、环保等政府行业主管部门协同监管，监管主体分别有针对性的开展监管工作，相辅相成形成有机监管主体。（3）政府监管客体 监管客体主要包括社会资本及其组建的 PPP 社会资本，也包括与项目建设有联系的设计单位、监理单位、施工单位、材料及设备供应单位等。（4）政府监管依据 政府监管以法律法规为基础，结合一系列相关政策进行法律约束，同时以PPP 项目合同132、项目合同、采购招标文件及中标投标文件等进行合同约束。6.2.3 项目各阶段政府项目各阶段政府监管内容监管内容 PPP 项目的生命周期分为项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目哈密市伊州区西区新建核心区中心景观轴建设 PPP 项目实施方案 第六章 监管架构 53 移交五个阶段，在不同阶段所涉及的主要监管内容和所参与的监管主体有所不同。本项目各个阶段的主要监管内容如下所述。（1）项目识别阶段 项目识别阶段主要监管内容包括：项目审批环节、项目纳入 PPP 库论证环节等。（2）项目准备阶段 项目准备阶段主要监管内容包括：管理架构组建、实施方案审批等。（3）项目采购阶段 项目采购阶段主要监管内容133、包括：社会资本采购、谈判和合同监管等。（4）项目执行阶段 项目执行阶段主要监管内容包括：项目设计审批、项目开工条件、社会资本组建、融资监管、施工单位招标监管、项目建设期间的进度控制、质量控制、资金监管、安全监管、竣工验收及工程结算监管、运营管理和维护阶段绩效监测等。为加强对工程质量的监管，由项目实施机构主导工程的监理工作。社会资本在项目筹备及建设过程中，每月定期向政府报告项目进展、工程进度、质量、安全的情况。运营管理和维护阶段，定期向政府报送运营管理月报、年报及其年度财务报表。社会资本确定项目的运营商，并签署相关合同协议。运营商按照合同规定负责道路的养护、运营和维护工作。社会资本定期将相关运营134、情况的材料上报有关部门，接受项目实施机构及相关部门组织的绩效考核。社会资本根据项目运营情况、绩效考核的情况进行运营计划的调整和完善，在满足合同规定的前提下，努力改善服务质量和降低运营成本。（5）项目移交阶段 项目移交阶段主要监管内容包括：移交条件及程序监管、移交内容监管、项目性能测试、资产交割、绩效评价等。6.2.4 其他监管其他监管 项目利益相关方监管主要包括：社会资本股东方、贷款银行、履约保函担保机构、保险机构等。哈密市伊州区西区新建核心区中心景观轴建设 PPP 项目实施方案 第六章 监管架构 54 6.3 监管方式监管方式 6.3.1 履约管理履约管理 履约管理即合同监管，即保证社会资本135、服务质量符合 PPP 项目合同规定，以持续保证政府通过 PPP 项目合同对社会资本的要求得到遵从和履行。6.3.2 行政监管行政监管 行政监管即保证社会资本的产品符合行业通行技术标准和特殊规范，确保其服务高质高效、稳定安全、价格合理。6.3.3 公众监督公众监督 为了防止公共部门滥用权力，应建立公众监督体系。除涉及国家安全、国家秘密、商业秘密之外的政府采购项目，应全面公开政府采购信息，接受社会公众监督，通过投诉及建议渠道，借助网络等多媒体对相关信息与数据进行管理与分析，从而形成双向监督网络。建立舆论监督和委托第三方监督工作机制，建立健全社会监督网络和舆论监督反馈，形成有效的、完善的社会监督。哈136、密市伊州区西区新建核心区中心景观轴建设 PPP 项目实施方案 第七章 采购方式及流程 55 第七章 采购方式及流程 7.1 采购方式的选择采购方式的选择 7.1.1 采购方式采购方式 根据中华人民共和国招标投标法实施条例（国务院令第 658 号）、中华人民共和国政府采购法实施条例（国务院令第 658 号）、关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113 号）、政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法（财库2014214 号）、政府和社会资本合作项目政府采购管理办法（财库2014215 号），PPP 项目社会资本的采购方式有公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一137、来源采购等五种方式。7.1.2 采购方式比选采购方式比选 哈密市伊州区西区新建核心区中心景观轴建设 PPP 项目实施政府与社会资本合作模式，一方面，通过引入社会资本，进一步推动哈密市伊州区城市基础设施的发展，另一方面，也通过引入专业化的建设管理单位，提高项目自身的公共服务水平。因此，在进行社会资本招标工作的过程中，既要坚持“公开、公平、公正”的原则，也要考虑在采购过程中可能遇到的各种不可预见因素。（1）公开招标：其竞争性强、流程透明度高，最能既体现了“公平、公正、公开”的原则；同时，公开招标过程各投标人信息对称，流程成熟规范，不可预见因素少。但是，公开招标也有一定的局限性：公开招标主要适用于采138、购需求中核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规及政府采购政策，且采购过程中不作更改的项目，在目前全国加快推进 PPP 项目的情况下，符合这样条件的项目不多，多数项目是需要在采购过程中不断协商确定合同的权利义务；此外，公开招标还有招标过程时间较长、程序不灵活、签订合同时不得通过谈判改变招标文件和投标文件的实质性条件等局限性。（2）竞争性谈判：只能采用最低（评标）价法，不能反映中标候选人的综合实力和综合能力。采购人与投标人逐一谈判，投标人间会获得的信息不对称；哈密市伊州区西区新建核心区中心景观轴建设 PPP 项目实施方案 第七章 采购方式及流程 56 而且，由于谈判过程中不可避免地139、牵涉谈判小组成员自身的理解和认知，不可预见因素较多。（3）邀请招标：由于投标对象有所限制，竞争性一般。（4）竞争性磋商：作为新出台的特别针对 PPP 项目的一种采购方式，主要适用于政府购买服务项目等 5 种情形的项目。在 PPP 项目投资金额巨大，政府推进急促的情况下，采用竞争性磋商方式能够在较短时间内，通过充分协商谈判，确定采购需求，同时，采用综合评分法，在需求完整、明确的基础上实现合理报价和公平交易，避免了竞争性谈判最低价成交可能导致的恶性竞争。（5）单一来源采购：与单一的投标人进行谈判，其市场竞争性最低。表表 7-1 采购方式比选一览表采购方式比选一览表 采购方式 公开招标 竞争性谈判 140、邀请招标 竞争性磋商 单一来源采购 市场参与度 高 一般 一般 高 低 竞争性 高 一般 一般 高 低 透明度 高 一般 高 一般 一般 不可预见因素 少 较多 较少 较少 较多 公平性 高 一般 高 高 权威性 高 一般 一般 高 7.1.3 采购方式的确定采购方式的确定 根据上述比选，建议采用公开招标的方式进行本项目的社会资本采购，采购人也可根据 PPP 项目实际情况采用其他采购方式。本次项目为新建项目，包括了融通资金、建设工程、两个方面。在具体的采购实践中，以政府采购法、招投标法为指导，根据新疆维吾尔自治区2016-2018 年度政府集中采购目录和分散采购限额标准规定：列入集中采购目录范141、围内的项目，货物类同类项目达到 150 万元（含 150 万元）、工程类同类项目达到 300 万元（含 300 万元）、服务类同类项目达到 150 万元（含 150 万元），应当以公开招标的方式实施政府采购。建议本项目采用公开招标的方式，将项目投资方与工程建设一次性招标。并且在招标投标法实施条例第九条明确规定“通过招标方式选定的项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供的社会资本“可以不进行二次招标，由哈密市伊州区西区新建核心区中心景观轴建设 PPP 项目实施方案 第七章 采购方式及流程 57 此以来公开招标的方式减少了 ppp 项目流程步骤，加快项目落地。因此对合格的投标人不但考察其投融资方案142、，而且要依建设实施的内容按建筑业企业的市场准入规定设定相应的资质条件。这种情况下，对投标人的综合实力要求比较高，不仅要求考察投资人的实力，重点关注其自身财务状况、资金融通结构及融资成本，还要求其具有合乎相应工程建设的资质条件和人力物力资源。7.2 社会社会资本的甄选资本的甄选 7.2.1 总体思路总体思路 哈密市伊州区西区新建核心区中心景观轴建设 PPP 项目既涉及政府和社会资本的经济效益，又涉及政府和公众的社会效益。在本次哈密市伊州区西区新建核心区中心景观轴建设 PPP 项目社会资本采购中，既要调动社会资本的积极性，实现公共产品和市场资源优化配置，还要避免社会资本利润超出合理区间，影响地方财143、政引发公众不满情绪；更要保障社会资本长期合理回报，确保项目运营可持续发展。因此，在进行社会投资人甄选时，要合理制定竞标标的和竞标细则，在切实维护好公众利益的基础上，充分调动社会资本的积极性，实现公共产品和市场资源优化配置。7.2.2 建议选择公开招标方式建议选择公开招标方式 本次哈密市伊州区西区新建核心区中心景观轴建设 PPP 项目为新建项目，包括了融通资金、建设工程两个方面。在具体的采购实践中，可采用公开招标的方式，将项目投资方与工程建设一次性招标。招标投标法实施条例第九条明确规定“通过招标方式选定的项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供的社会投资人“可以不进行二次招标，由此以来公开招标的144、方式减少了 ppp 项目流程步骤，加快项目落地。因此对合格的投标人不但考察其投融资方案，而且要依建设实施的内容按建筑业企业的市场准入规定设定相应的资质条件。这种情况下，对投标人的综合实力要求比较高，不仅要求考察投资人的实力，重点关注其自身财务状况、资金融通结构及融资成本，还要求其具有合乎相应工程建设的资质条件和人力物力资源。哈密市伊州区西区新建核心区中心景观轴建设 PPP 项目实施方案 第七章 采购方式及流程 58 7.3 社会资本招标方案框架社会资本招标方案框架 7.3.1 合格的投标人合格的投标人（1）投标申请人必须是依法成立并具备承担该项目投资能力、有类似业绩与经验、信誉良好、无不良记录145、的独立企业法人。（2）施工资质要求：市政公用工程施工总承包叁级资质标准。（3）城市园林绿化企业壹级资质。（4）风景园林工程设计专项甲级资质。（5）投标人只能参加一次对本项目的投标。禁止投标人以自己名义或通过加入一个或多个联合体进行多重投标。作为单个的实体通过报名审查的投标人不得以母公司、子公司、分公司或者关联公司代替。（6）投标人有良好的银行资信、财务状况及相应的融资偿债能力，独立投标人或投标联合体牵头人在注册资金（或实缴资本、实缴股本）宜高于本项目所需的注册资本金相关要求。（7）本项目不接受联合体。7.3.2 评标评标思路、思路、原则原则、方法方法 评标标准应该是反映政府对 PPP 项目未来146、预期的一个综合评价体系，包括选择什么样的投资人、建成一个怎样的项目和规划未来项目运营等方面一系列的具体因素及指标。尤其对建设期、经营期、投融资方案、建设方案、移交方案等都应给出明确的定义和评价标准。在本次哈密市伊州区西区新建核心区中心景观轴建设 PPP 项目社会资本招标中，应综合考虑投标人的融资方案、建设方案、和移交方案。（1）融资方案中可能的评审要素有：投资人（或发起人）在社会资本中投入资本金的方式、比例；对投资方组成的要求；对融资的要求，比如以项目融资或股权融资、债券融资以及各个比例要求；融资成本、融资期限还款时间安排；融资计划与项目投资建设资金使用计划的匹配性等。还包括，项目总投资估算、147、项目资本支出分析、详细的融资计划明细、投资支出明细、贷款本金利息偿还计划、维护修理资金支出计划表、预测的年度损益表、资产负债表和现金流量表等。（2）建设方案可能的评审要素有：施工资质、建设工期、质量标准、施工哈密市伊州区西区新建核心区中心景观轴建设 PPP 项目实施方案 第七章 采购方式及流程 59 组织设计等，要求施工方对项目总体有比较清晰、完整、严谨、合理的认识。（3）移交方案重点关注的因素可能有：项目移交的总体安排、移交前对项目设施进行维护检修的方案、对接管项目设施的人员培训计划、产权的交割办理安排。另对项目设施在移交时必须达到的状态、仍可安全运营的年限、设施运行维护水平等移交条件及一定148、期限内缺陷维修责任均可提出明确的指标要求，要求投标人进行承诺。评标委员会由招标人依法组建，评标委员会依法根据招标文件的规定进行投标文件的评审、提交评标报告并按照评审得分由高到低顺序推荐 3 名以上成交候选供应商。评标基本原则：评标本着公平、公正、科学和择优的原则。评标工作应依据基础设施和公用事业特许经营管理办法、中华人民共和国政府采购法、中华人民共和国招标投标法及国家和地方政府有关规定和财政部、发改委相关政策文件，评标委员会只对确定为实质上响应招标文件要求的投标进行评价和比较。评标方法：本次招标的评标方法采用综合评分法，将技术评分、商务评分、价格评分分别乘以权重并相加得出综合得分。评标委员会将149、根据综合得分对投标文件进行排序，并可依照该排序选出最多三家最具竞争力的投标人作为中标候选人。评标内容：拟对投标人的财务状况、融资能力、投融资及建管相关业绩、费率报价等方面进行评审择优，具体评标细则有待在下一步采购文件中明确。7.4 本项目采购实施计划本项目采购实施计划 结合本项目情况，在工作安排搭接比较紧凑的条件下预计可以在 2016 年 8月前完成采购。哈密市伊州区西区新建核心区中心景观轴建设 PPP 项目实施方案 第八章 物有所值评价 -60 第八章 物有所值评价和财政承受能力论证 8.1 物有所值的定物有所值的定性评价性评价 物有所值定性评价重点关注项目采用 PPP 模式与采用政府传统采150、购模式能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。就本项目而言，按 PPP 模式运作至少有以下方面的优势:平滑政府财政支出，增加公共基础设施供给。通过引入社会资本，可将短期建设支出转化为特许经营期内的分期付费（包括用户付费和必要的政府可行性缺口补助)，有利于突破短期财政支付能力、加快公共基础设施建设。有利于转变政府职能 PPP 模式要求政府在与社会资本合作中“不越位也不缺位”，一方面要遵循市场原则和契约精神，切实履行义务、承担相应风险:另一方面在加强项目规划、筛选和评估的同时，通过建立和落实基于绩效的考核机制，加强对社会资本的监管，切实保障公共产品和服务质量得到改善。8.2151、 财政承受能力论证财政承受能力论证 政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引要求，“每一年度全部PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公其预算支出比例应当不超过10%”。根据可行性缺口补助金额，相应的财政承受能力论证如下表所示：-61 政府支出责任占一般公共预算支出比例预测表政府支出责任占一般公共预算支出比例预测表 B(B(单位：万元)年份 地方财政支出 政府性基金支出 公共财政预算支出 增长率 本项目财政补贴 占比 2011 260267 -2012 311838 19.81%-2013 380404 21.99%-2014 457374 20.23%-2015 523170 14152、.39%-2016 预测值 567,220.91 8.42%-2017 预测值-614,980.91 8.42%600.00 0.98%2018 预测值-666,762.31 8.42%2,509.73 3.76%2019 预测值-722,903.69 8.42%2,499.80 3.46%2020 预测值-783,772.19 8.42%2,488.87 3.18%2021 预测值 849,765.80 8.42%2,476.85 2.91%2022 预测值 921,316.08 8.42%2,463.62 2.67%2023 预测值 998,890.90 8.42%2,449.07 2.4153、5%2024 预测值 1,082,997.51 8.42%2,433.07 2.25%2025 预测值 1,174,185.90 8.42%2,415.47 2.06%2026 预测值 1,273,052.36 8.42%2,396.11 1.88%根据2015 年哈密市伊州区总决算总表，近五年年哈密市伊州区一般公共预算支出平均增长增长 25.45%。根据哈密市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要(初稿)未来五年财政收入预计,结合未来发展要解决的诸多瓶颈,综合以上原因，2016 年-2035 年,本项目财政预算收入平均增长率 定为 8.42%,本级财政支出平均增长率定为 8.42%。具体支出154、预测如上图所示。合作期限内，未来 10 年即使在不考虑土地开发等其它资金来源的前提下，本项目运营期内各年度需要从预算中安排的支出金额占哈密市伊州区一般公共预算支出 10%的比率为 0.98%-3.76%，符合符合财政承受能力论证要求。-62 附件 1 绩效评价标准 甲方应从合同期第二年开始，参照以下标准对社会资本方上一年度的绩效评价，双方可根据实际情况协商。工程质量 5 资格审查 建筑工程施工单位应具备规定的资格条件 工程验收由建设单位（或监理单位）组织工程建设各方验收合格 办理建设工程施工许可证和签订施工合同、施工建设及管理等环节 签署单位工程质量竣工验收记录或者分部工程质量验收记录等验收证155、明文件 35 建筑结构工程 整体风格：是否优化规划布局、完善配套基础设施建设、确保工程质量安全 建筑结构可靠度：符合建筑结构可靠度设计统一标准（GB50068-2001）建筑抗震标准：符合建筑抗震设防分类标准（GB50223-2008）以及建筑抗震设计回访（GB50011-2010）建筑结构载荷：符合建筑结构荷载规范（GB50009-2012）砌体结构：符合砌体结构设计（GB50003-2011）地下工程防水：符合地下工程防水技术规范（GB50108-2008）建筑物防雷：达到三类防雷措施设防标准 结构工程主要材料符合国家相关标准 5 给排水工程 生活给水系统符合建筑给水排水设计规范（GB50156、015-2003）消火栓给水系统符合建筑设计防火规范（GB50016-2014)排水系统符合设计标准 给水系统符合设计标准 5 电气工程 项目建设期间所需进场道路、水、电等基础设施由社会资本方负责，项目运营维护期间涉及的供水、排水、电力、通信等由社会资本方负责 照明系统：符合建筑照明设计标准GB500034-2013 -63 工期（5）5 按时完工 工程按时完工 安全生产 10 安全管理 安全生产规章制度和安全技术规程健全 严格执行安全生产操作规程，对职工进行安全生产宣传教育 高空作业人员高空作业、临边作业、悬空作业时施工现场应具备安全可靠的脚手架、操作平台等安全防护设施 外来人员须登记进入生157、产岗位 对重大安全隐患和危险源进行全面排查、监控、整改，并做好相应记录 合理安排施工顺序，加强施工组织协调，减少垂直面交叉作业 安全防护装置齐全，搭设前要进行安全技术交底，搭设完毕后要进行量化验收，合格后方可使用 在建设工程招投标中，落实建设工程意外伤害保险制度和安全生产专项经费 设置安全标志牌和警示牌 项目部定期出版安全黑板报，讲解一些安全法律法规、安全常识、工地安全先进事迹、安全罚款单等，保证工作中不忘学习安全知识 5 消防管理 以中华人民共和国消防法为消防规定基础标准 应依法通过消防设计审核、消防验收或备案抽查 任何单位和个人不得损坏或者擅自挪用、拆除、停用消防设施、器材，不得埋压、圈占158、消火栓，不得占用防火间距，不得擅自改变或降低建筑物的防火功能 消防车通道应当保持畅通，不得设置影响消防车通行的障碍物。严禁使用聚氨酯泡沫塑料等燃烧后产生大量有毒烟气的材料 建筑的外墙装饰及保温层应使用不燃或难燃材料 建筑使用管理单位的主要负责人是消防安全责任人，对本单位的消防安全工作全面负责 对消防器材定期进行维护检修 5 事故管理 未发生事故 -64 当发现工程出现质量缺陷或事故后，监理工程师首先应以“质量通知单”的形式通知施工单位，并要求停止有质量缺陷部位和其有关联部位及下道工序施工，需要时，还应要求施工单位采取防护措施 组织事故应急预案演练，发生工伤事故及时成立应急小组妥善处理 有专门救159、援人员 环境保护 5 环保施工 施工现场应对施工区域实行封闭或隔离，封闭高度应高于施工作业面 12 米以上，同时采取有效防尘措施 严禁高空抛撒建筑垃圾，防止尘土飞扬，清扫场地必须采用湿法作业 严禁在施工现场焚烧废弃物，防止有毒烟尘和恶臭气体产生 施工中产生的废油液，特别是发电机，设置滤油池，经除油处理后排入污水管道。强噪声机械的降噪措施。涉及产生强噪声的成品、半成品加工、制作作业(如预制构件、门窗制作等)，应尽量放在加工车间完成，减少因施工现场加工制作产生的噪声 供电、供水系统均采用合理的输送工艺，尽可能降低途中消耗 满足环保、节能要求，具有良好的使用寿命，便于今后建筑物的维护和管理，达到降低160、建筑物维护管理费用和建筑物运营费用的目的 现场道路和材料周边应设排水沟，定期处理施工生产的污水 6 绿色施工 建筑结构内的施工垃圾清运，采用搭设封闭式临时专用垃圾运输或采用容器吊运或袋装，严禁随意凌空抛撒，施工垃圾应及时清运，并适量洒水，减少粉尘对空气的污染 建筑垃圾应分类回收，中排放，对于有毒有害的废弃物进行封闭性回收 确保雨水管网与污水管网分开使用，严禁将非雨水类的其它水体排进雨水管网。在靠近住在区等人口密集区应使用清洁能源 加强对现场存放油品和化学品的管理，对存放油品和化学品的库房进行防渗漏处理，采取有效措施，在储存和使用中，防止油料跑、冒、滴、漏污染水体 -65 日常运行维护绩效服务绩161、效考核表 考核层级 总分 考核项目 关键绩效指标 各项分数 评分 一般事项 50 日常管理 景观轴主体修缮时，应设置安全围篱及警告表示以维安全 10 确实执行各项公共设施定期检查、保养、维护 25 危险物品储放及管理是否符合安全 15 10 安保 配备安全保护设施和人员，标注设施的使用方法和注意事项，确保设施安全正常使用 10 15 应急 完善安全管理制度，健全应急救护措施和突发公共事件预防预警及应急处置园，定期开展安全检查、培训和演习 15 15 保险 运营单位应当投保有关责任保险，提供意外保险购买服务并尽到提示购买义务 15 10 监控 配备全面视频监控，实行动态管理，监控录像保留时间不低于 30 日 10