1、设计编号：SZPPP2016-002兴城市兴城河及两岸景观带日常管护项目兴城市兴城河及两岸景观带日常管护项目PPPPPP 模式模式实施方案实施方案项目实施单位：项目实施单位：兴城市城乡规划建设局兴城市城乡规划建设局项目咨询机构：项目咨询机构：沈阳国际工程咨询中心沈阳国际工程咨询中心20162016 年年 5 5 月月I报 告 编 制 人 员报 告 编 制 人 员中 心 主 任总 工 程 师张 万 宁赵刚高级工程师高级工程师项目处处长节能处处长项 目 经 理项目组成员李 铁 军吕青唐 松 野张宇何冰孟楠钱 妤 喆张 晓 健高级工程师教授级高工高级经济师工程师工程师工程师高级经济师工程师I1目目录2、录1 1 项目基本情况项目基本情况.1 11.1 项目名称.11.2 项目实施机构.11.3 项目建设性质.11.4 项目建设地点.11.5 投资运营模式.11.6 项目建设的规模及内容.11.7 项目建设的必要性.21.8 项目前期工作.31.9 项目进度按排.31.10 总投资及资本构成.41.11 实施方案编制依据.41.12 主要技术经济指标表.52 2 项目运营方式项目运营方式.7 72.1 PPP 项目经营模式结构设计.72.2 项目的特许经营权.82.3 项目收入来源及付费机制.83 3 项目产出说明项目产出说明.9 94 4 项目投资回报及财务评价项目投资回报及财务评价.1413、44.1 项目的财务评价.144.2 社会资本的回报测算.2324.3 政府财政支出的估算.245 5 可行性分析可行性分析.25255.1 全生命周期整合潜力分析.255.2 风险识别与分配分析.265.3 绩效导向及资产利用与收益分析.325.4 潜在的竞争程度分析.325.5 政府机构组织能力分析.335.6 可融资性分析.336 6 特许经营协议框架草案及特许经营期限（合同结构）特许经营协议框架草案及特许经营期限（合同结构）.35356.1 项目主要合同体系.356.2 特许经营协议框架.367 7 特许经营者应当具备的条件及选择方式特许经营者应当具备的条件及选择方式.39397.1 4、社会资本主体的准入条件.397.2 社会资本主体的产生.407.3 项目招投标.408 8 政府承诺和保障及监管架构政府承诺和保障及监管架构.43438.1 政府承诺和保障.438.2 监管框架.439 9 特许经营期限届满后资产处置方式特许经营期限届满后资产处置方式.47479.1 移交委员会.479.2 移交范围.473附表：附表：附表 1VFM（value for money）比较政府资金价值现金流量表（“评价指引”）附表 2sPSC 项目投资现金流量表（全部投资）附表 2pPPPS项目投资现金流量表（全部投资）附表 3s（PSC 政府传统项目）权益投资现金流量表附表 3p（PPP 合作5、项目）权益投资现金流量表附表 4可用服务费计算表附表 5s(PSC 政府传统项目)投资使用计划与资金筹措表附表 5p(PPP 合作项目)投资使用计划与资金筹措表附表 6固定资产折旧费及无形资产摊销估算表附表 7s(PSC 政府传统项目)产品销售（营业）收入和销售税金及附加估算表附表 7p(PPP 合作项目)产品销售（营业）收入和销售税金及附加估算表附表 8总成本费用估算表附表 9s（PSC 政府传统项目）贷款还本付息表附表 9p(PPP 合作项目)贷款还本付息表附表 10s（PSC 政府传统项目）利润与利润分配表附表 10p(PPP 合作项目)利润与利润分配表附表 11经济评价指标汇总表11 6、项目基本情况项目基本情况1.11.1 项项目目名名称称兴城市兴城河及两岸景观带日常管护项目1.21.2 项目实施机构项目实施机构兴城市城市城乡规划建设局1.31.3 项目建设性质项目建设性质已建，存量项目1.41.4 项目建设地点项目建设地点兴城市兴城河（南河）、河道两岸1.51.5 投资运营模式投资运营模式项目采用政府与社会资本（Joint Venture JV）合作模式的转让运营移交TOT（Transfer-Operate-Transfer）的运营模式，是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。7、项目特许经营期 20 年。项目公司资本金结构：社会资本投入资本金 6222 万元，占项目资本金 51.00%，政府投入资本金 5978 万元，占资项目资本金 49.00%。资本金占占项目总投资的 30.35%。1.61.6 项目的规模及内容项目的规模及内容项目根据兴城市的城市总体规划和兴城城市建设规划建设的市政基础设施。项目于 2014 年建设完成，项目由兴城河、河道两岸景观带、跨河桥组成。兴城河：本项目主要范围以兴城河南岸道路养护起止点为界限，对 5.74 公里的兴城河的河道及河道护岸的管护。2兴城河发源于兴城市西北药王老岭及葫芦岛市黑松岭，兴城河城区段由兴城河南大桥至入海口，全长 6.858、km。兴城河城区段左岸分别有支流东河、温泉河注入，其中，东河集雨面积 115km2，温泉河集雨面积 23.8km2。跨河桥：东河桥和温泉河桥，均为上部结构,总长 119.90 米，全宽 30 米，预应力箱式桥梁。兴城海河大桥为锚式悬索桥，全长 332 米，设计双向六车道，桥梁功能区总宽度 27.5 米。河道两岸景观带：兴城河两岸的景观带总面积约 47 万平方米，西起南桥路，东至滨海路（河道北侧、道路改造东至龙兴路），102 国道南河大桥至滨海路兴城桥，包括景观路和绿化带两部分。1.71.7 项目建设的必要性项目建设的必要性随着城市化水平的不断提高，兴城市在努力形成一个能促进经济繁荣的良好城市格9、局和空间发展态势。本项目作为兴城市政府的重点民生工程，对于提升兴城城市对外形象、改造投资环境、促进经济发展有着重大历史和现实意义。1、是加速推进兴城城市基础设施经济建设的需要近年来，兴城市委、市政府坚持科学发展观，把发展作为第一要务，结合兴城城市发展基础和区位优势，提出建设兴城城市经济社会发展强市的发展目标。经济发展受着基础设施制约，城市基础设施建设也就成了经济发展的一项重要条件，在改善城市生活环境、美化兴城的同时，对改善投资、带动兴城市经济发展有着十分重要的意义。2、是更好构建兴城市生态城市的需要2004 年，建设部提出创建“园林城市”的基础上，把创建“生态城市”作为建设现阶段生态城市的阶段10、性目标。以创建生态城市、生态园林城市、文明3生态社区为主线，以“堤、环、河、路、园、院、场、区”八方面绿化为重点，项目的建设推进了兴城基础设施建设的快速发展。符合建设“园林城市”总体思路，是建设生态城市的需要。3、完善的配套设施和生态优美的环境建设，极大提升了兴城河岸投资品质，带动相关产业的发展。1.81.8 项目前期工作项目前期工作2011 年 3 月，四川英杰投资咨询有限公司编制完成兴城市兴城河城区段市政基础设施建设工程可行性研究报告。兴城市发展和改革局关于兴城市兴城河城区段市政基础设施建设工程可行性研究报告的批复兴发改发201362 号兴城市发展和改革局关于兴城海河大桥建设项目可行性研究11、报告的批复兴发改发201474 号2016 年 4 月 5 日，兴城市人民政府办公室研究兴城河及两岸景观带日常管护采用政府和社会资本合作模式运营事宜兴政办字【2016】138 号；葫芦岛兴连土地房地产与资产评估有限公司兴城市兴城河及两岸景观带日常管护 PPP 项目存量资产评估报告葫兴评报字(2016)第 023 号1.91.9 项目进度安排项目进度安排本项目 PPP 模式实施预计时间安排如下：2016 年 4 月 5 日2016 年 5 月 20 日编制项目 PPP 实施方案、完成项目评估；2016 年 5 月 20 日2016 年 5 月 31 日完成项目 PPP 物有所值评估、财政承受能力12、评估；2016 年 6 月 1 日2016 年 6 月 30 日政府采购社会资本42016 年 7 月 1 日2016 年 7 月 15 日签订特许经营权协议、成立项目公司。1.101.10 总投资及资本构成总投资及资本构成该项目评估总价值约 40200 万元，其中：拟定项目资本金 12200 万元，占项目总投资 30.35%；银行贷款 28000 万元，占项目总投资 69.65%。项目公司资本金结构：社会资本投入资本金 6222 万元，占项目资本金 51.00%，政府投入资本金 5978 万元，占资项目资本金 49.00%。项目采用 TOT 模式，由兴城市指定国有投资主体和社会资本根据特许经13、营协议共同实施项目建设，特许经营期 20 年。在特许经营期内项目融资、运营维护等，特许经营期满后将资产移交给政府制定部门。建立合理的投资回报机制，通过特许经营协议、政府补贴、价格调整、经营运行、管理费用等方式，完成社会资本预期收益。1.111.11 实施方案编制依据实施方案编制依据（1）国家发展和改革委员会委托编写出版投资项目可行性研究指南(试用版)（2）国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会资本投资的指导意见国发【2004】60 号（3）国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见发改投资【2014】2724 号（4）财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知财金【214、014】113 号（5）政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014 年版）（6）市政公用设施建设项目经济评价方法与参数5（7）建设项目经济评价方法与参数（第三版）（8）企业投融资评价方法与参数（9）政府投资项目经济评价方法与参数研究1.121.12 主要技术经济指标表主要技术经济指标表主要经济指标汇总表序号指标名称单位PSC 指标PPPs 指标备注全寿命期总量经营年指标全寿命期总量经营年指标1总投资万元40,20040,20040,20040,200回收股本溢价额外投入修正总投资40,2001.1资本金万元40,20040,20012,200.0占总投资比例 30%政府投资5,978占资本金15、比例 49%社会资本投资6,222占资本金比例 51%1.2贷款28,00028,000.00占总投资比例 70%1.3建设期利息万元002营业收入万元10,4181,48864,9343,247正常年2.1政府补贴万元10,41852164,9343,247平均年2.2经营收入万元79440平均年3总成本费用万元62,0743,10462,0743,104平均年4财务费用万元13,90669513,906695平均年5税金及附加万元00211平均年6利润总额万元-51,656-2,5832,839142平均年7所得税万元0000平均年10净利润万元-51,656-2,5832,839142平16、均年11投资回报率%-4.70-4.700.35静态指标12总投资利税率%-6.42-6.420.35静态指标13资本金净利润率%-6.42-6.421.16静态指标14总成本利润率%-83.22-83.224.57静态指标615销售利润率%-173.55-173.554.37静态指标14VFM 指标14.1PSC(IC=4%)NPV54,35114.2PPPS(IC=4%)NPV3,64414.3VFM 量值2,85214.5VFM 指数%5.2515全部投资税前指标15.1财务内部收益率%-4.61动态指标15.2净现值(Ic=4%)万元-36,9891,668动态指标15.3投资回收期年17、-12.39动态指标16全部投资税后指标16.1财务内部收益率%-4.61动态指标16.2净现值万元-36,9891,668动态指标16.3动态投资回收期年-12.39动态指标17权益投资税后指标17.1财务内部收益率%-2.40动态指标17.2净现值(Ic=4%)万元-36,989-1,398动态指标17.3投资回收期年-15.65静态指标17.4净资产收益率%-1.521.16动态指标72 项目运营方式项目运营方式2.12.1 PPPPPP 项目经营模式结构设计项目经营模式结构设计本项目采用 PPP 的 TOT（转让运营移交）经营模式，吸引社会资本参与兴城市兴城河及两岸景观带日常维护项目的18、投资、运营工作。市政府授予项目公司特许经营权，实施机构兴城市城乡规划建设局负责项目的协议监管和行业监管。财政局负责支付费用。兴城市财政局兴城市财政局PPPPPP 实施机构实施机构兴城市城乡规划建设局兴城市城乡规划建设局社会资本社会资本股权比例股权比例 51%兴城市兴城河及两岸兴城市兴城河及两岸景观带日常维护项目景观带日常维护项目授权授权贷款贷款还本付息还本付息兴城市政府兴城市政府转让、运营转让、运营授予特许经营权授予特许经营权监督服务质量监督服务质量特许经营期满特许经营期满移交满全部移交移交满全部移交国有投资主体国有投资主体股权比例股权比例 49%SPVSPV特许经营项目公司特许经营项目公司金19、融机构金融机构出资出资收益收益可用性服务费可用性服务费绩效运营服务费绩效运营服务费由政府采购确定的社会资本与政府指定的投资主体组建项目公司，负责项目具体事宜。项目公司资本金结构：社会资本投入资本金 6222 万元，占项目资8本金 51%，政府投入资本金 5978 万元，占资项目资本金 49%。资本金占项目总投资的 30.35%，其他资金由项目公司通过融资解决。2.22.2 项目的特许经营权项目的特许经营权政府方按照有关法律法规规定授予项目公司在特许经营期内独家的权利，以使特许经营者进行本项目的融资、接收、运营和维护并取得特许经营服务费。依照特许经营协议的规定，项目公司应在特许期内以届时有效的中20、华人民共和国以及省、自治区、直辖市或行业的标准、规定、规范为准，承担费用、责任和风险，负责本项目的融资、接收、运营和维护，并于特许期满时将项目设施完好移交给政府方。项目公司的特许经营权在整个特许经营期内始终持续有效。2.32.3 项目收入来源及付费机制项目收入来源及付费机制本项目自身无收入，属于公益性项目，项目付费机制为政府付费。项目在运营期间，需要政府给予绩效付费和可用性服务费，才能使项目顺利实施。社会资本通过签订契约，在项目建成后享有 20 年项目运营权；项目通过获取政府付费，收回投资并取得收益。93 项目产出说明项目产出说明兴城市兴城河及两岸景观带日常管护项目包括以下内容：河道管护范围：21、河道养护长度以兴城河南岸道路养护起止点为界限，对 5.74公里的兴城河的河道及河道护岸的管护，三座跨河桥桥面面积 7194 平方米。景观带管护范围：起止兴城河南岸道路养护起止点为界限，景观河两岸景观路及两侧绿化带乔木、灌木、草坪管护，绿化总面积 47 万平方米，其中：兴城河北岸 32 万平方米，兴城河南岸 15 万平方米。兴城市兴城河及两岸景观带日常管护内容及标准兴城河管护标准：类别类别项项目目考考核核内内容容河河道道防防洪洪安安全全与与保保护护险点隐患及工程除险加固工程险点隐患情况清楚，并有相应的除险加固规划或计划；对不能及时处理的险点隐患要有预筹度汛措施；对堤防进行有计划的隐患探查。防汛组22、织各种防汛责任制落实，防汛岗位责任制明确；防汛办事机构健全；正确执行经批准的汛期调度运用计划；抢险队伍机动能力强、人员素质高。防汛准备认真做好汛前防汛检查；落实各项度汛措施；各种基础资料齐全；重要险工险段有抢险预案，各种图表（包括防汛指挥图、调度运用计划图表及险工险段、物资调度等图表）准确规范且悬挂整齐、美观。防汛料物设施各种防汛器材、料物齐全，抢险工具、设备和器材配备完善、先进，有专人管理，完好率符合有关规定且账物相符，无霉变、无丢失；有防汛料物储量分布图，物料、器材堆放整齐合理，调运方便；交通、运输、通讯、报警等设施齐全，汛期畅通。河道险情堤防、河道整治工程（严重淤积的河道除外）及跨河、穿23、堤建筑物无险情；防汛抢险方案落实，计划周密，措施得力；在发生洪水时能及时发现、报告险情，并及时处理，抢护措施得当。10河道清障河道管护范围内阻水生物、建筑物的数量、位置、设障单位等情况清楚；及时提出清障方案并督促完成清障任务；无新设障现象。河道管护范围划定河道管理范围（护堤、护坝、护闸地等）和保护范围，边界桩齐全、明显；划界图纸资料齐全，成果合理；河道工程土地使用证领取率达 95%以上。河道管理范围内建设项目管理河道管理范围内新建、改建、扩建项目等情况清楚，管理符合有关规定；桥梁、码头等设计合理；对建设项目进行严格审查，无越权审批项目，审查、审批及竣工验收资料齐全，手续完备；按河道管理有关要求24、对新、改、扩建项目的施工、运行进行有效监督。水行政执法领导和执法人员熟悉水法规条文，做到依法管理；水法规等标语、标牌醒目；河道采砂等规划合理，无违章采砂现象；案件取证查处手续、资料齐全，案件查处率高。河道运行管理河道运行管理日常管理堤防、河道整治工程和穿堤建筑物有专人管理，按章操作；管理技术操作规程健全；定期组织工程普查，按规定及时上报报告、报表；定期进行检查、观测、维修养护且记录完整、准确、规范，定期整理归档；有工作大事记。堤防工程堤顶高程、宽度、边坡、护堤地（面积）保持设计或竣工验收的尺度；堤坡平顺；堤身无冲沟、无洞穴、无杂物堆放、无高杆杂草；沟埂整齐，工程管理范围内无乱取土现象，无违章建25、筑。堤顶道路堤顶（后戗、防汛路）路面满足防汛抢险通车要求；路面平坦，无坑、无明显凹陷和波状起伏；堤肩线直弧园；雨后无积水，便于防汛检查和抢险。河道整治工程河道整治工程（护坡、护岸、丁坝、护脚等）质量达到设计要求；无缺损、无坍塌、无松动；备防石堆放整齐，位置合理；工程整洁美观、道路畅通。穿堤建筑物穿堤建筑物（涵闸、油气管等）位置、尺寸、质量符合安全运行要求；启闭机运转灵活，金属结构及启闭设备养护良好；机电等设备布局合理，便于运行管理；砼无破损现象；土石结合部无隐患、无渗漏现象。害堤动物防治害堤动物防治效果好，无獾狐、白蚁等洞穴。生物防护工程工程管理范围内（包括护堤、护坝、护闸地）宜绿化面积中绿化26、覆盖率达 98%以上；树、草种植合理，形成生物防护体系；堤肩草皮（有堤肩边埂的除外）每侧宽 0.5m 以上；林木缺损率小于 5%，无病虫害。工程排水系统按规定各类工程排水沟、排渗沟齐全、畅通，沟内杂物清理及时，无堵塞、破损现象。工程观测按要求对堤防、涵闸等进行变形观测、渗透观测和监测，以及对河势变化进行观测；观测、监测资料整编成册；根据观测提出利于工程运行、管理的合理化建议；观测、监测设施完好率达 90以上。11河道供排水河道（网、闸、站）供水计划落实，调度合理；供、排水能力达到设计要求；防洪、排涝实现联网调度，效益显著。管理标志标牌各类工程管理标志、标牌（里程桩、禁行杆、分界牌、疫区标志宣传27、牌、险工险段、工程标牌及工程简介牌等）齐全、醒目美观。新技术引进推广积极引进、推广使用管理新技术；引进、研究开发先进管理设施，改善管理手段，增加管理科技含量；工程观测、监测自动化程度高；积极应用管理自动化、信息化技术。河面保洁1 河面无垃圾、无漂浮物、无油污；2 河道内无水葫芦等漂浮水生物、无渔网、木枝等。河岸保洁1 河岸无垃圾、无杂物、无积水、无污垢、无青苔；2 各类设施干净、整洁、无积尘、无涂刷、招贴、无卫生死角。河岸设施1 挡墙、克顶、维护桩和护坡破损修复；2 慢行系统、园路、游步道等无大面积破损、各类休闲设施、环卫设施、安全设施完好无破损。桥桥涵涵检查检查1 进行日常及特殊天气条件下的28、巡视和检查2 发现病害查明原因并及时进行维修，作好记录上上部构部构造造1 防撞墙无缺损2 伸缩缝无损坏、淤塞3 防落网完好4 防眩板无倒歪或缺损5 钢管扶手完好6 泄水孔完好，无堵塞下部构造下部构造墩台、锥坡等圬工砌体完好、无开裂、下沉，坡面无杂草隧道隧道1 路面清洁2 拱圈、砌衬、侧壁、洞顶完好3 标志齐全，交通安全设施完好4 洞口上方无浮石、无积雪、积水和挂冰等机机构构组组织织及及日日常常管管理理河道资源利用堤防工程、河道滩地、岸线及水土资源开发利用符合流域综合治理开发规划和有关规定，有利于河道整治和堤防工程安全，有利于综合效益的发挥；配合有关部门对水环境进行有效保护和监督；有水土资源开发29、利用规划；水土资源经营开发利用率高；经营开发效果好。管理机构管理机构设置和人员编制有批文；岗位设置合理；专业技术人员按部颁标准配备，分工合理，职责落实；单位负责人及技术主管干部，熟悉工程规划、设计、施工情况和调度运用原则及政策法规等，较全面掌握业务工作；技术工人经培训上岗，关键岗位要持证上岗；单位有职工培训计划并按计划落实实施，职工年培训率（培训时间 10 天以上）达 10%以上。机构组织理顺管理体制，明确管理权限；明确水管单位性质；落实水利工程维修养护经费来源；实行人员定岗，分流人员合理安置；实行管养分离；建立竞争机制，实行竟聘上岗、优化组合；建立激励机制、合理的分配机制。规章制度建立、健全30、各项管理规章制度，建立岗位责任制；各项制度张贴公布，鲜明有序；制度科学，执行良好，成绩显著。各项制度包括人事劳动制度、学习培训制度、岗位责任制度、请示报告和工作总结制度、检查报告制度（包括事故处理报告制度）、工作大事记制度等。12档案管理档案管理制度健全，有专人管理，档案设施齐全、完好；各类工程建档立卡，工程技术档案、图表资料等规范齐全，分类清楚，存放有序，按时归档；档案管理获档案主管部门认可或取得档案管理单位等级证书。景观带管护标准：景观带养护标准景观带养护标准类别类别项目项目考核内容考核内容绿化绿化绿化养护绿化养护技术力量技术力量1 月养护项目齐全2 养护重点突出、技术措施合理（包括人员、31、材料、机械）重要绿化重要绿化技术环节技术环节1 绿化物资储备充足（肥料每次储备粮 5 吨以上，农药20 公斤以上）。绿化养护设备完好率大于 90%。3 重要养护环节安排及时（包括补植、浇水、修剪、施肥、病虫害防治等）绿化养护绿化养护效果效果1 乔木保存率不小于 95%；叶片病害低于 10%、叶片虫害低于 5%，无明显蛀干害虫；树高冠幅生长明显，阔乔 1年生枝条长于 40cm，胸径每年增加 1cm 以上，针乔主侧枝 1 年生支条长于 20cm。2 中分带灌木保存率 100%，景点灌木保存率大于 95%；3 景点灌木要求冠型丰满、枝条密茂、修剪及时整齐，高度保持在原设计标准上、球形（绿篱、模纹除外32、），枝条紧密，效果良好；病虫害率低于 5%，叶片色泽为深绿色。4 草坪覆盖率 90%以上，坡度自然平缓；景点草坪高度小鱼 20cm，中分带草坪高度小于 15cm；草坪叶片色泽浓绿、病害率低于 10%，无明显斑秃，杂草不超过 5%路基路基路容路容红线内路容整理路肩路肩1 土路肩清洁，杂草不高于 15cm2 路肩平整坚实，坡度顺适，外边缘成线边坡边坡1 土边坡无冲沟，坍塌或坡面不顺适2 路堑边坡无浮石、落石清理及时排水设施排水设施排水设施完整无损，无堵塞涵洞及通道涵洞及通道1 排水系统完好、进出口无堵塞2 翼墙完好砌石防护砌石防护砌石防护完整无损、墙面无蒿草路面路面道路巡查道路巡查1 每日进行一次33、道路巡查，特殊天气下加强巡查频次2 发现病害查明原因并及时进行维修，作好道路巡查记录保洁保洁1 路面清洁无散落物、无杂物2 路缘石下无杂物、杂草病害病害维修维修路面无坑槽、拥包（高度小于 5cm,面积小于 5）、沉陷（深度小于 3cm，面积小于 5）缘石缘石维修维修缘石五倾覆、缺口，路面与缘石间无明显缝隙13项目项目养护内容养护内容养护养护标标准准交通交通安全安全设施设施刺线、网栅刺线、网栅1 网栅保持完好2 刺线缺口及时修复3 立柱无歪倒中分带活动护栏中分带活动护栏保持完好、平顺钢护栏钢护栏及时修复损坏钢板、钢板线型保持顺适导向柱、轮廓标导向柱、轮廓标1 完好无损失2 角度适宜、清洁3 无锈34、蚀或被遮挡标志牌标志牌1 牌面及立柱2 标志牌位置、角度适宜、清洁3 牌面字迹清晰、200 米内无遮挡，反光效果良好4 路面标准无影响其辨认性能的污染144 项目投资回报及财务评价项目投资回报及财务评价4.14.1 项目的财务评价项目的财务评价本项目 PPP 投资融资模式物有所值 VFM（Value Tor Money）的定量分析，是假设 PPP 模式与政府传统投资模式的产出绩效相同的前提下，通过对 PPP 项目生命周期内政府支出成本的净现值（PPP 值）与公共部门比较值 PSC（PublicSector Comparator）进行比较，判断 PPP 模式能否降低项目全寿命周期成本。4.1.135、4.1.1 财务可行性分析的依据和参数的嘉定财务可行性分析的依据和参数的嘉定（1）兴城市兴城河城区段市政基础设施建设工程可行性研究报告、兴城海河大桥建设项目可行性研究报告。（2）财政部政府和社会资本合作项目物有所值评价指引（试行）（3）中国人民银行 2015 年 10 月 24 日公布银行存贷款利率（五年以上期贷款利率 4.90%、一年期贷款利率 4.35%）（4）国务院 2007 年 1 月公布的中华人民共和国企业所得税法实施条例（5）财政部、国家税务总局 2011 年 10 月 28 日公布的中华人民共和国增值税暂行条例实施细则（6）财政部 国家税务总局关于全面推开营业税改征增值税试点的通36、知财税201636 号（7）住房和城乡建设部建标【2008】162 号市政公用设施建设项目经济评价方法与参数（8）同济大学和建设部标准定额研究所联合编著的政府投资项目经济评价方法与参数研究15（9）财政部关于印发企业会计准则解释第 2 号的通知（财会【2008】11 号）（10）企业会计准则第 8 号无形资产（11）国家和辽宁地区现行的财税法规（12）兴城市城建局、财政局提供项目相关成本资料4.1.24.1.2 分析范围分析范围兴城河：本项目主要范围以兴城河南岸道路养护起止点为界限，对 5.74 公里的兴城河的河道及河道护岸的管护。兴城河发源于兴城市西北药王老岭及葫芦岛市黑松岭，兴城河城区段由37、兴城河南大桥至入海口，全长 6.85km。兴城河城区段左岸分别有支流东河、温泉河注入，其中，东河集雨面积 115km2，温泉河集雨面积 23.8km2。跨河桥：东河桥和温泉河桥，均为上部结构,总长 119.90 米，全宽 30 米，预应力箱式桥梁。兴城海河大桥为锚式悬索桥，全长 332 米，设计双向六车道，桥梁功能区总宽度 27.5 米。河道两岸景观带：兴城河两岸的景观带总面积约 47 万平方米，西起南桥路，东至滨海路（河道北侧、道路改造东至龙兴路），102 国道南河大桥至滨海路兴城桥，包括景观路和绿化带两部分。4.1.34.1.3 项目的计算期、建设期、运营期项目的计算期、建设期、运营期项目38、计算期为 20 年，运营期 20 年。计算期：本项目计算期按 20 年计。运营期：本项目运营期从 2016 年开始至 2035 年。4.1.44.1.4 基础数据基础数据16（1）管护基础数据河道养护长度 5.74 公里；桥面面积 7194 平方米；景观带养护面积 47 万平方米；（2）投资估算及资金来源项目评估价值 40200 万元。项目资金结构：项目资本金 12200 万元，占项目评估价值 30.35%；银行贷款 28000 万元，占项目评估价值 69.65%。项目资本金结构：社会资本投入资本金 6222 万元，占项目资本金 51%，政府投入资本金 5978 万元，占资项目资本金 49%。39、（3）还本付息办法本项目贷款及利息偿还办法：运营期按贷款年限 17 年等额还本付息，用可供还款利润、折旧摊销偿还。4.1.54.1.5 财务成本费用和效益估算财务成本费用和效益估算(1)总成本项目费用与分项成本费用估算成本分析以项目实际运营的成本数据为参考，结合本项目实际情况，预测本项目的运营成本。为了便于计算，成本估算按养护项目要素成本法进行。运营总成本主要包括以下几项：1）运营成本A 道路维修养护费a 人工费17指支付给生产人员和管理人员的劳动报酬，其中包括职工工资、奖金、津贴和补贴、职工福利费、社会保险费、住房公积金、工会经费和职工教育经费、非货币性福利等，计算全年合计约 218.6 万40、元。b 维修费用指养护过程中的使用的机械设备、养护维修材料等，全年需要支出约 83.6万元。c 水电费用，全年支出 8.5 万元。d 办公费用全年合计 2.10 万元。e 修车及燃油费用全年合计 24.3 万元。f 保险费全年合计 15.9 万元。道路维修养护费用合计 218.6 万元。B 景观带养护费a 人工费全年合计 2.52 万元。b 修剪草坪年 14.79 万元。c 修剪绿篱年 6.32 万元。d 防治病虫害年支出 4.21 万元。e 浇水年 17.55 万元。景观河绿化带养护费合计 45.39 万元2）摊销费特许经营权按 20 年进行分摊，计入总成本中。3）财务费用18指财务费用指企41、业在生产经营过程中为筹集资金而发生的筹资费用。包含运营期间各种贷款的利息支出、银行手续费等支出。生命周期财务费用 14998.65万元。(2)收入和相关税费测算1）收入估算本项目主要指项目公司因提供服务，而获得政府付费取得收入。本项目由可用性服务费和绩效运营服务费组成。可用性服务费年前 17 年每年 3283 万元、最后 3 年每年 634 万元，绩效运营服务费 361 万元（均不含税）。3）税金估算本项目涉及的税费有：A 增值税：根据国家税法规定，本项目提供的河道、绿化养护服务，属于增值税征收范畴，增值税费率为 11%。年纳增值税 9.57 万元。B 税金及附加城市维护建设税按国家规定，以增42、值税的 7计列；教育费附加按国家规定，以增值税的 3计列；地方教育费附加按国家规定，以营业税的 2%计列。经计算年缴税金及增值税 1.05 万元。b 所得税本项目未考虑所得税因素的计算。(3)项目盈利能力分析1)现金流量分析经对现金流量测算，得出指标如下：19本项目所得税后全部投资财务内部收益率（FIRR）4.61%，全部投资财务净现值（i=4%）为 1668 万元，全部投资回收期（Pt）为 12.39 年。所得税前全部投资财务内部收益率（FIRR）为 4.61%，全部投资财务净现值（i=4%）为 1668 万元，全部投资回收期（Pt）为 12.39 年。本项目所得税后权益投资财务内部收益率（43、FIRR）为 2.4%，权益投资财务净现值（i=4%）为-1398 万元。详见附表现金流量表。2)主要盈利指标投资回报率=年均利润总额/项目总投资100%=为 0.35%；投资利税率=年均利税总额/项目投入总资金100%=0.35%；资本金利润率=年平均所得税后利润/资本金100%=1.16%；总成本利润率=年均利润总额/总成本费用100%=4.57%；销售利润率=年均利润总额/营业收入100%=4.37%。详见附表经济评价指标汇总表。4.1.64.1.6 财务评价指标分析财务评价指标分析按上述及项目计算期 20 年等假定（详见物有所值及财务分析章），项目 PPP模式总体财务指标为：本项目所得44、税后全部投资财务内部收益率为 4.61%，净现值为 1668 万元，投资回收期为 12.39 年；所得税后权益投资财务内部收益率为2.4%，财务净现值为-1398 万元。以上相关数据进行计算，从项目评价角度项目收益属于中等水平，可以接受。20本次评价编制了项目的 VFM（value for money）比较政府资金价值现金流量表（“评价指引”）、全部投资现金流量表、项目资本金现金流量表、利润与利润分配表、财务计划现金流量表、借款还本付息计划表、总成本 费用估算表等，详细见附表。4.1.74.1.7 公共部门比较值公共部门比较值 PSCPSC（PublicPublic SectorSector 45、ComparatorComparator）计算计算PSC 值是指政府采用传统采购模式提供与 PPP 项目产出说明要求相同的基础设施及公共服务的全生命周期成本的净现值。PSC 值是 PPP 项目物有所值定量分析的比较基准。计算项目 PSC 值主要从：项目全生命周期内的建设、运营等成本；现金流的时间价值；竞争性中立调整、风险承担成本等三个方面计算的。PSC 净现值通过 VPM 比较政府资金价值现金流量表直接求得，其表达式为：tctntRiRROTROCOPSCPSCNPV)1(1PSCNPV政府传统采购模式比较值的净现值PSCR初始 PSC 值CO竞争性中立调整值TRO可转移风险承担成本RRO自留46、风险承担成本ic折现率t年限PSC 的计算原则：参照项目与 PPP 产出说明要求的产出范围和标准相同；参照项目应采用基于政府现行最佳实践的、最有效和可行的采购模式；参照项目的内容不一定全21部由政府直接承担，政府也可将项目分内容外包给第三方建设或运营，但外包部分的成本应计入参照项目成本；参照项目的各项假设和特征在计算全过程中应保持不变；参照项目财务模型中的数据口径应保持一致。(1)初始 PSC 值计算初始 PSC 值是政府实施参照项目所应承担的建设成本、运营维护成本和其他成本等成本的净现值之和。初始 PSC 值=（建设成本-资本性收益）+（运营维护成本-第三方收入）+其他成本=修正建设成本+修47、正的运营维护成本+其他成本=40200+6573=46773 万元(2)竞争性中立调整值计算计算竞争性中立调整值主要是为了消除政府传统采购模式下公共部门相对社会资本所具有的竞争优势，以保障在物有所值定量分析中政府和社会资本能够在公平基础上进行比较。本项目计算中存在竞争性中立调整项：税金及附加、所得税、其他。竞争性 中 立 调 整 值=税 金 及 附 加 调 整 值+所 得 随 调 整+其 他 调 整 值=21+0+13906=13927 万元。(3)风险承担成本计算结合项目实施方案中的风险分配框架，进一步识别项目风险，优化分配方案，对风险承担成本进行量化。在对项目转让、运营、移交寿命周期风险识48、别、分配的基础上，经过对发生概率高、其风险结果宜量化可转移风险，进行了量化计算。本项目风险成本量化项：经营成本涨价超支成本。经计算在项目计算期内【风险承担成本】302 万元。22(4)PSC 值项目在生命周期的 PSC 的合计值=初始 PSC+竞争性中立调整值+转移风险支出+自留风险支出，经计算项目【PSC 值 61002 万元】。4.1.8PPP4.1.8PPPS S值计算值计算PPP 值是指政府实施 PPP 项目所承担的全生命周期成本的净现值。在项目不同阶段，PPP 值的计算依据不同。在项目识别和准备阶段，政府根据项目实施方案等测算的 PPP 值称为影子报价 PPP 值（简称 PPPs 值49、）表达式：tctntSiRROCOONPVPPP)1(1PPPSNPVPPP 项目所承担的全生命周期成本的净现值COO政府建设运营成本RRO自留风险承担成本ic折现率t年限计算 PPPs 值PPPs 值=影子报价政府建设运营成本+政府自留风险承担成本(1)影子报价政府建设运营成本影子报价中政府应承担的建设运营成本包括政府建设成本、政府运营维护成本和政府其他成本。政府建设运营成本=（政府建设成本-资本性收益）+（社会运营维护成本-第三方收入）+其他成本=修正政府建设成本+政府运营成本=5978+64934=70912万元经上述计算【影子报价政府建设运营成 70912 万元】。23(2)政府自留风50、险成本本项目不做预计，不影响项目评价计算结果。(3)PPPs 值故本项目【生命周期 PPPS值 70912 万元】。4.1.94.1.9 物有所值物有所值 VFMVFM按上述的评价参数与项目的资金结构、运营、收益估算，在 PSC 模式下，正常情况下不收费、无收入，财务上是不可行。国民经济评价是可行。下面我们对政府在不同模式下的对项目投资资金，进行项目的物有所值 VFM 分析：(1)折现率和计算期的确定本项目折现率选择，近似无风险收益率（国债收益率）4%；计算期 20 年。(2)PSC 和 PPPS 净现值计算经计算 PSCNPV=54351 万元经计算 PPPSNPV=51498 万元详见附表51、VFM 比较政府资金价值现金流量表(3)VFM 量值与比率计算VFM 量值=PSCNPV-PPPSNPV=54351-51498=28530VFM 指数=65.25%故判断本项目采用 PPP 模式可行。4.24.2 社会资本的回报测算社会资本的回报测算社会资本投资回报主要：通过政府付费收回投资并取得收益。24全周期内获取的政府付费收入 64934 万元。4.34.3 政府财政支出的估算政府财政支出的估算依据关于印发政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知，对政府付费模式的项目，在项目运营期间，政府承担全部直接付费责任。根据目前设计的模式，运营期政府付费为可用性服务费和绩效运营服务费。可52、用性服务费指特许经营者提供项目所有设施满足运行要求后，政府向特许经营者支付的公路使用服务费。本项目可用性服务费，主要考虑社会资本资本金收益和项目公司融资贷款的还本付息资金需要。资本金收回及收益在经营期 20 年内按等额年金支付计算；项目公司融资贷款还本付息在经营期前 17 年按等额年金支付方式计算。资本金收益率暂定按照 8%计算，融资贷款收益率按照同期人民银行基准贷款利率上浮 20%计算。项目可用性服务费前 17 年每年支付 3283 万元、最后三年每年支付 634 万元，特许经营期合计支出 57715 万元。详见可用性服务费计算表。绩效运营服务费：主要是政府在运营期间，支付给社会资本道路养护53、费用，其标准按 55.40 万元/公里 年（不含税）；景观绿化养护费按为 0.91 元/平方米 年（不含税）。绩效运营服务年支付 361 万元（不含税），含税绩效运营服务费为401 万元，特许经营期合计支出运营服务费 8014 万元。255 可行性分析可行性分析5.15.1 全生命全生命周期整合潜力周期整合潜力分析分析本项目为存量项目，拟采用政府与社会资本合作的 T-O-T 运营模式。社会资本方和政府指定国有投资主体共同出资组建项目公司。本着在保障公众利益的前提下、全寿命周期内整体风险最小、资本消耗最低的原则，以政府为监督主体，社会资本方为实施主体进行融资、接收，运营和维护，并于特许期满时将项54、目设施完好移交给政府。决策阶段的各项经济技术决策对项目的投资和建成后的经济效益和社会效益有着决定性的影响，确立全寿命周期的成本评价体系、对建筑与设备成本、人力资源成本，管理成本等进行成本优化，同时对寿命周期内成本风险加以评估，做到真正的科学合理的决策。通常，在一定功能范围内，建设项目的建设成本和运营成本存在着此消彼涨的关系，随着项目功能水平的提高，建设项目建设成本增加，使用维护成本降低；反之，项目功能水平降低，其建设成本降低，但使用维护成本增加。因此，当功能水平逐步提高时，寿命周期呈马鞍形变化。这就要求我们在项目决策中，要合理确定项目功能水平，使整个项目的全寿命周期成本达到最低。运营阶段管理的55、目标是维持项目的使用功能，控制运营成本。兴城河及两岸景观管护项目典型的公益性项目，为保持其可持续性的发展，要以全寿命周期费用最低为目标，制定合理的运营和维护方案。转让、融资、运营、维护和移交作为特许经营合同的完整组成部分，贯穿于项目的全寿命周期。形成有效的制约机制，科学理性的投资理念，构成一个26全寿命管理系统，合理分担风险、化解风险，可以综合考虑转让项目初始成本和未来成本，从而实现项目全寿命周期内资本消耗最低。5.25.2 风险风险识别与分配识别与分配分析分析（1）项目主要风险因素识别及影响1)主要风险因素的识别风险的识别与合理分配是成功运用 PPP 模式的关键，在特许权协议及合同设计中应当56、权责对应，把风险分配给相对最有利承担的合作方。PPP 项目的主要风险有政策风险、金融风险、财务风险、营运风险、项目自身风险、金融风险、不可抗力等。政策风险即在项目实施过程中由于政府政策的变化而影响项目的盈利能力。包括政府干预、法律变更、政府信用、公众反对、税收调整、决策审批延误等。金融风险主要包括利率风险、通货膨胀、融资风险等。财务风险大小与债务偿付能力直接相关。财务风险是指基础设施经营的现金收入不足以支付债务和利息，从而可能造成债权人求诸法律的手段逼迫项目公司破产，造成 PPP 模式应用的失败。营运风险主要来自于项目财务效益的不确定性。包括对政府付款的预测、运营成本超支、监管不力、经营者能力57、不足、社会资本主体股权结构变动等。项目自身风险：供应风险、技术风险、项目测算不当、合同文本不够完善、项目移交等等。不可抗力主要包括自然灾害，如台风、洪水、地震等；政府行为，如征收、征用等；社会异常事件，如罢工、骚乱等。272)主要风险因素的影响各类风险因素的后果及影响序号序号风险因素风险因素影响后果影响后果影响对象影响对象1 1宏观政策风险宏观政策风险1.1政府干预项目效率降低社会资本主体1.2法律变更可能引起项目投资或成本增加社会资本主体/地方政府1.3政府信用支付延误甚至终止社会资本主体1.4公众反对工期延误，可能需要重新谈判修改具体合同条款，严重时导致项目终止社会资本主体1.5税收调整改58、变项目税收条件社会资本主体/地方政府1.6决策审批延误项目周期过长，增加项目前期成本社会资本主体2 2金融风险金融风险2.1利率风险融资成本增加社会资本主体2.2通货膨胀成本增加社会资本主体2.3金融风险融资成本增加，甚至融资失败社会资本主体3 3财务风险财务风险经营收入不足以支付债务和利息社会资本主体4 4营运风险营运风险4.1政府付费收入不足社会资本主体4.2运营成本超支运营成本增加社会资本主体4.3监管不力项目财务状况恶化地方政府/银行4.4社会资本股权变动影响项目稳定性社会资本主体/地方政府经营者能力不足运营达不到预期效果地方政府/公众5 5项目本身风险项目本身风险5.1项目测算不当项59、目收入低于预期，严重影响项目公司生存社会资本主体5.2合同文本不够完善合同改造出现纠纷社会资本主体/地方政府5.3项目移交项目设施维护不周，移交后影响使用地方政府（2）防范和降低风险对策1)宏观政策风险防范和对策为使政策风险最小化，就要求法律法规环境以及特许权合同的鉴定与执行过程应该是透明、公开、公正的，不应该出现官僚主义现象，人为的干扰应是最少的，否则，合作各方均会受到损失。PPP 项目失败原因主要归结于法律法规与合同环境的不够公开透明，政府政策的不连续性，变化过于频繁，政策风险使社会资本合作方难以预料与防范。因此当政策缺乏一定稳定性时，私人投资28方必然要求更高的投资回报率作为承担更高政策60、风险的一种补偿。有鉴于此，各级政府应出台一套完善的有关法律法规体系，为基础设施特许权经营的规范操作提供的法律法规保障，为 PPP 的进一步广泛与成功应用提供政策支持，可以一定程度上化解了社会资本合作方的政策风险。2)金融风险防范和对策金融机构抵御风险的能力较差，这可归因于它对项目的控制权最弱，因此金融机构提供资金时事先收取风险附加率作为化解风险的一种手段，预测的风险最大，事先要求赔付的风险附加率也就最高(利率=纯粹利率+通货膨胀附加率+风险附加率)。为了降低金融机构的风险预期，从而减少金融机构要求赔付的风险附加率，社会资本合作方必须全力化解风险或是将风险转移给其它团体。在 PPP 运用过程中政61、府为降低其风险，往往要求社会资本合作方权益融资占全部资本一定的比例，是否要求的权益融资所占比例越大，在基础设施项目转让与运营及公共服务的提供过程中就越能成功运用 PPP 模式。3)运营风险防范和对策在 PPP 运用过程中应该确保社会资本合作方能够获得合理的利润回报，因此要求服务的使用者支付合理的费用。但在实际运营过程中，由于基础设施项目的经营状况或服务提供过程中受各种因素的影响，项目盈利能力往往达不到社会资本合作方的预期水平而造成较大的营运风险。社会资本合作方可以通过基础设施运营或服务提供过程中创新等手段提高效率增加营运收入或减少营运成本降低营运风险，所以理应是营运风险的主要承担者。社会资本合62、作方可以通过一些合理的方法将PPP运用过程中的营运风险控制在一定的范围内或转嫁。29政府能够帮助社会资本合作方化解某些营运风险。对于城市基础设施维护项目，政府可以承诺最低的可用性服务费和绩效运营服务费，从而降低社会资本合作方的营运风险，提高项目对社会资本主体的吸引力。另外，在项目的运营收入大大低于预期水平时，政府可以给予社会资本合作方一定的补贴，政府也应委任独立机构对社会资本合作方实施监督，以确保社会资本合作方的运营效果，避免社会资本合作方的道德风险。以 TOT 为例，社会资本合作方在基础设施转让后需运营与维护一定时期，因此社会资本合作方最为关注运营成本的降低，运营成本的提高将减少社会资本合作63、方的投资回报，这将促使社会资本合作方高质量完成基础设施的建设，以减少日后的运营成本。4)项目自身风险防范和对策为规避项目自身的风险，项目前期需要充分的科学论证，审慎决策，通过竞争机制择优选择社会资本合作伙伴，签订完整的特许权协议，建立长期的政府与社会资本合作机制，合理的利益共享机制、风险共担机制、严格的监管和绩效评价机制。5)不可抗力风险防范和对策在项目的运营过程中，由不可抗力因素(洪水、战争)引起的财务盈利能力降低的风险即不可抗力风险应由社会资本合作方和政府部门共同承担。不可抗力风险可由社会资本合作方或政府部门投保以规避。（3）风险分担1)风险分担原则30风险由对其最有控制力的一方承担,充分64、发挥禀赋优势。由于 PPP 项目的参与者掌握的资源不同，应对各种风险的能力明显不同。风险应由最适宜的一方来承担，参与方对哪种风险控制力最强，就应发挥其优势控制哪种风险。不同承担风险的程度与其所获得的利益相匹配,高风险高收益，低风险低收益，要体现公平。唯有公平，才能将各个项目参与者持续地拴在一起，构成紧密利益共同体。承担的风险有上限,承担的风险要和参与方的能力相适应。如果承担了无法承担的风险，就会缺乏控制能力,实行有限追索贷款。2)风险分担及化解序号序号风险因素风险因素承担方承担方风险对策风险对策1 1宏观政策风险宏观政策风险1.1政府干预政府协议中明确政府监管内容和方法，不得干预 PPP 公司65、事务1.2法律变更共担因法律变更导致项目的建设和运营要求增加，一定额度内由社会资本主体承担，超出额度由政府方承担。1.3政府信用政府信守承诺1.4公众反对共担决策前调研、维稳分析1.5税收调整政府通过价格调整予以平衡1.6决策审批延误共担共同成立建设期协调委员会2 2金融风险金融风险2.1利率风险共担调价周期内投资方承担，超过一定范围，通过价格调整予以平衡2.2通货膨胀共担2.3金融风险社会资本主体完善融资机制3 3财务风险财务风险社会资本主体设计合理的资本结构4 4营运风险营运风险4.1收入的预测共担政府承诺的政府付费4.2运营成本超支社会资本主体物价上涨原因，通过价格调整予以平衡，其他由社66、会资本主体需提高经营管理水平4.3监管不力共担制定详细的监管方案4.4社会资本股权变动社会资本主体须征得地方政府的同意4.5经营者能力不足社会资本主体约定退出机制5 5项目本身风险项目本身风险5.1项目测算不当社会资本主体审慎抉择5.2合同文本不够完善共担引入有经验的咨询机构参与合31序号序号风险因素风险因素承担方承担方风险对策风险对策同文本的制定与谈判5.3项目移交共担设立履约金通过对 T-O-T 运营模式的风险因素的识别与分析，把风险分配给相对最有利承担的合作方，从而使整个寿命周期内整体风险最小化。本项目的主要风险有政策风险、金融风险、财务风险、运营风险、项目自身风险、不可抗力等。受政策风67、险影响最大的是社会资本主体。截至 2016 年国家颁布的与 PPP 有关的重要法律法规已超过 40 部，为创新兴城市兴城河及两岸景观日常管护项目采用 TOT 模式提供了理论基础，有助于进一步完善现有的法律法规体系，通过特许权协议的约束，提高政府信用度，杜绝不必要的干预，可以在一定程度上化解社会资本合作方的政策风险。由于社会资本主体在项目中的投资比重较大，因此是金融和财务风险的主要承担者，通过特许权协议的约束，在整个特许期的各个环节，社会资本主体均应向政府缴纳一定比例的履约保证金，同时按本行业的国际惯例办理和维持合理的建设和运营保险，实现风险转移，从而化解风险。本项目的特许经营期达 20 年，各68、种运营风险都可能发生，政府和社会资本应分别承担不同的风险，政府通过政府付费对社会资本进行补贴和回报，社会资本合作方需要承担其他的运营风险，可以通过不断的改革创新、提高效率增加营运收入或减少营运成本降低营运风险。项目自身最大的风险是决策，政府和社会资本主体都需要经过充分的科学论证，审慎决择，签订完整的特许权协议，建立一整套完善的合同体系，加强合同约束，加强监管约束，最大限度降低项目自身的风险。325.35.3 绩效导向绩效导向及资产利用与收益分析及资产利用与收益分析依据城市建设规划，本项目作为市政基础设施重点项目，提升兴城市整体生态环境，提升周边土地升值空间，为促进兴城市经济发展起到较大作用。以69、项目的历史成本数据为参考，结合兴城市的经济统计资料，预测本项目的运营成本。运营总成本主要包括职工薪酬、养护机械费、维修养护材料费以及借款利息等费用。本项目为完全公益类项目，通过政府付费获得收入，政府付费价格根据市场情况保证项目正常运营并使社会资本方获得一定利润。一个城市的基础设施完善程度，最能体现该城市的重要性和发展潜力。从历史上看，国际和国内许多发达城市都具有优良的投资环境。城市基础设施状况的改善、生态环境的优化，将有利于改善兴城市的投资环境，促进经济发展，将会为兴城市吸引更多投资，并促进旅游产业和其他第三产业的发展，其间接带来的经济效益是巨大的。5.45.4 潜在的竞争程度分析潜在的竞争程70、度分析本项目作为基础设施产业，由于其规模较大,需要筹集大量建设资金成为制约基础设施进一步发展的首要障碍。政府财力有限，而且市场尚不成熟，单靠政府和市场任一方面都不能解决这么庞大的资金来源，因此政府可以与民间资本合作，既有其必要性，又有其客观条件。这种模式在发达国家和地区较普遍，近年来国内城市在基础设施建设中也开始探索或尝试 PPP 投融资模式。国家出台文件全面开放基础设施建设市场。鼓励社会资本以公私合营（PPP）、转让经营移交（TOT）、商业开发等模式参与基础设施建设、运营和管理，参与周边土地的开发、建设和运营。33各大城市各种形式的基础设施投资公司，都在积极竞争中参与各城市的大型基础设施的建71、设。兴城市作为辽宁省的自然环境优良的旅游城市，在公平的竞争环境中，吸引了省内多家基础设施建设者参与竞争，本项目将以全新的政府与社会资本合作的模式建设，也必定会吸引大量的社会资本参与竞争，为兴城市城市基础设施建设注入新的活力。5.55.5 政府机构组织能力分析政府机构组织能力分析兴城市大型基础设施尚无特许经营模式已有先例，通过参加中央和省市相关单位的培训学习、省内城市的实地考察，相关的政府主管部门也积累了丰富的特许经营监督、管理的经验。随着国家有关 PPP 政策法规的出台，兴城市政府积极贯彻落实十八届三中全会关于允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营的精神，积极学习相关政策文件72、，筹划了一批 PPP 项目，足以说明兴城山市政府具备了较为全面、清晰的 PPP 理念，具备较强的 PPP 模式管理能力。通过以上分析，本项目可以增加城市基础设施服务的供给和服务质量，优化风险分配，提高效率，促进创新和公平竞争，有利于城市基础设施产业的健康持续发展。5.65.6 可融资性分析可融资性分析本项目的实施能够激活市场上大量寻求投资导向的社会资本，缓解政府债务负担；同时引入社会资本主体的先进技术、设备和管理方法，从而降低项目成本，提高公共产品的生产运营效率和公共服务质量。为保障社会资本主体获得较稳定收入，为项目长期可持续运营创造条件，政府将为社会资本创造更多34的条件，鼓励其不断的拓展创73、收领域，增加收益，提高服务效率，降低经营成本，增加收入利润。另外，本项目的投资规模 40200 万元，同时结合兴城市的经济统计资料，经过咨询机构的测算，全生命周期的成本估计准确性较大。本项目具有明显的公益性特点，社会资本具有长期稳定的投资回报，有与 PPP 相关的 40 余部重要法律法规的保驾护航，融资的可行性较大。356 6 特许经营协议框架草案及特许经营期限特许经营协议框架草案及特许经营期限（合同结构合同结构）6.16.1 项目主要合同体系项目主要合同体系本项目拟签订的合同主要有特许经营协议，股东协议（合资合同及公司章程），兴城市兴城河及两岸景观日常管护项目的融资贷款合同、委托运营合同等。74、上述合同约定了在整个 20 年的合作期内的核心边界条件（包括特许经营期、履约保函、项目公司的融资、价格和收费、政府监督管理、违约及赔偿、移交方式及程序、争端解决等），为政府和社会资本的持续、稳定合作奠定制度基础。根据本项目协议体系结构图，本项目协议体系的各合同主体涉及整个 PPP项目交易结构的各个参与方，包括：政府、社会资本方、项目公司等。这些协议之间直接或间接的相互影响，规范和约束着各参与方的行为，为 PPP 模式风险管控机制奠定了基础，也为项目顺利转让及可持续运营提供了必须的法律保障。36兴城市城建局兴城市城建局项目特许经营项目特许经营协议项目公司项目公司保险合同保险合同融资合同融资合同托75、管合同托管合同社会资本社会资本国有投资主体国有投资主体股东协议股东协议金融机构金融机构保险公司保险公司养护公司养护公司项目合同体系图项目合同体系图6.26.2 特许经营协议框架特许经营协议框架本项目特许经营协议主要由:用语定义、特许经营权、声明和条件、实施主体工作、项目运营与维护、政府付费、特许经营期期满时项目设施的移交、不可抗力和法律变更、补偿、违约金、其他违约赔偿、协议的提前终止、协议的转让、争议的解决、其他条款等部分组成。6.2.16.2.1 用语定义用语定义对特许经营协议中涉及的术语及词语进行定义，避免协议双方解读的差异。6.2.26.2.2 特许经营权特许经营权市财政局依照本协议，授76、予项目公司在特许经营期内独家的权利，以在项目事项中投融资、运营和维护项目设施并取得政府付费。37项目公司应在特许经营期内自行承担费用、责任和风险，负责项目设施的投融资、运营与维护，并于特许经营期期满时将项目设施无偿完好移交给市政府或其指定机构。对经营方式、范围和期限进了详细的规定和说明。6.2.36.2.3 声明和条件声明和条件协议双方就项目中各自应具备的条件、责任和义务，主体资格和权力进行公开声明。约定履约保证方式、融资期限方式、股权、前期工作等条件。6.2.46.2.4 实施主体工作实施主体工作约定项目实施主体在项目中承担的工作。6.2.56.2.5 项目运营与维护项目运营与维护约定项目运77、营与维护阶段协议双方的责任和义务。6.2.66.2.6 政府付费政府付费约定政府付费的计算方法，统一价格调整机制，对政府补贴情况进行明确。6.2.76.2.7 特许经营期期满时项目设施的移交特许经营期期满时项目设施的移交约定移交内容的范围、流程，特别是涉及设备维护、人员培训等后续运行交接方面相关的技术、权力、义务等方面的责任。6.2.86.2.8 不可抗力和法律变更不可抗力和法律变更约定不可抗力情况及发生不可抗力的处理措施、程序及法律变更。6.2.96.2.9 补偿补偿约定补偿的前提条件以及补偿的原则、形式和补偿金额计算方法。6.2.106.2.10 违约金违约金38约定协议双方违约情况，根据78、违约情况不同制定不同情况违约金额、违约金支付方式。6.2.116.2.11 其他违约赔偿其他违约赔偿约定其他违约情况及赔偿计算方式。6.2.126.2.12 协议的提前终止协议的提前终止约定协议任何一方提前终止的情况，终止后果、移交、责任限制、补救措施。6.2.136.2.13 协议的转让协议的转让约定双方转让的条件、金额，受让方应具备的条件和限制等。6.2.146.2.14 争议的解决争议的解决约定争议解决方式。6.2.156.2.15 其他条款其他条款有关协议内容落实等辅助条件的约定。397 7 特许经营者应当具备的条件及选择方式特许经营者应当具备的条件及选择方式7.17.1 社会资本主体79、的准入条件社会资本主体的准入条件本项目具有很强的公益性，对社会资本主体及其拟派的项目法人必须提出严格的要求，需要规范设置必要的准入门槛，以保障社会大众和政府的权益。在设置具体 PPP 项目准入条件时，遵循“公开、公平、公正”的原则，注意准入条件设置的规范、合理和可操作性。1）符合中华人民共和国采购法第二十二条规定应当具备的条件。2）应自觉抵制政府采购领域商业贿赂行为。3）具备完成本项目运营能力的法人或机构。4）供应商应是在省级以上财政部门建立的供应商库中入库登记的。5）专业知识与技术力量雄厚社会资本主体要具备专业的 PPP 人才、技术人才、财经人才与管理人才团队。6)设备配置等要素实力良好社会80、资本主体要拥有专业的设备及完成服务所必须的其他重要要素资源。7)质量安全管理体系完善近三年内没有发生过重大生产安全和质量事故，社会资本主体主动防范的意识强、措施得力，合规性较好。具有独立法人资格；能遵从合同，合法合规运营。407.27.2 社会资本主体的产生社会资本主体的产生应按照招标投标法、政府采购法等法律法规规定的招投标方式，综合经营业绩、技术和管理水平、资金实力、服务价格、信誉等因素，择优选择社会资本合作伙伴。政府主管部门应及时将项目内容，以及对社会资本合作伙伴的要求、绩效评价标准等信息向社会公布，确保各类市场主体平等参与竞争。7.37.3 项目招投标项目招投标7.3.17.3.1 招标81、方式招标方式本项目的核心边界条件和技术经济参数基本完整，符合国家法律法规和政府采购政策，但在采购过程中仍需不断地完善、更改，根据政府和社会资本合作模式操作指南（试行），本项目拟委托专业的咨询机构，通过竞争性谈判或竞争性磋商方式的确定社会资本主体。7.3.27.3.2 招标程序招标程序招标人和投标人均需遵循招标投标法律和法规的规定进行招标投标活动。（1）发布采购公告。（2）资格审查及采购文件发售。（3）采购文件的澄清或修改。（4）响应文件评审。评审小组对响应文件进行两阶段评审：第一阶段：确定最终采购需求方案。评审小组可以与社会资本进行多轮谈判，谈判过程中可实质性修订采购文件的技术、服务要求以及合82、同草案条款，41但不得修订采购文件中规定的不可谈判核心条件。实质性变动的内容，须经项目实施机构确认，并通知所有参与谈判的社会资本。第二阶段：综合评分。最终采购需求方案确定后，由评审小组对社会资本提交的最终响应文件进行综合评分，编写评审报告并向项目实施机构提交候选社会资本的排序名单。（5）确定社会资本主体项目实施机构应成立专门的采购结果确认谈判工作组。按照候选社会资本的排名，依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就合同中可变的细节问题进行合同签署前的确认谈判，率先达成一致的即为中选者。确认谈判不得涉及合同中不可谈判的核心条款，不得与排序在前但已终止谈判的社会资本进行再次谈判。（6）确认谈判完成后83、，项目实施机构应与中选社会资本签署确认谈判备忘录，合同文本应将中选社会资本响应文件中的重要承诺和技术文件等作为附件。7.3.37.3.3 招标注意事项招标注意事项项目实施机构应在采购公告、采购文件、采购合同中，列明对本国社会资本的优惠措施及幅度、外方社会资本采购我国生产的货物和服务要求等相关政府采购政策，以及对社会资本参与采购活动和履约保证的强制担保要求。在采购文件中列明特许权协议，明确不可谈判的实质性条款。7.3.47.3.4 组建项目公司组建项目公司社会资本方与政府方共同投资成立项目公司（特许经营者），本项目公司具有履行特许权协议、签署其它项目合同和融资文件的法人资格和权利，依照特许权协议84、的规定，特许经营者应在特许期内以届时有效的中华人民共和国以42及省、自治区、直辖市或行业的标准、规定、规范为准，承担费用、责任和风险，负责本项目的融资、转让、运营和维护，并于特许期满时将项目设施完好移交给政府方。438 8 政府承诺和保障及监管架构政府承诺和保障及监管架构8.18.1 政府承诺和保障政府承诺和保障8.1.18.1.1 政府的支持政府的支持政府全力支持本项目建设，在政府各个审批环节优先进行上报文件的批复。8.1.28.1.2 政府支付责任的承诺政府支付责任的承诺经财务分析计算可以看出，项目在特许经营期间基本无收入，需财政支持。PPP 项目全生命周期过程的财政支出为政府付费，预计财85、政支付 64935 万元（不含税）。项目实施机构代表政府应根据国家相关法律法规对项目履行行政监管职责，重点关注公共产品和服务质量、安全生产、环境保护和劳动者权益等。8.28.2 监管框架监管框架8.2.18.2.1 运营阶段运营阶段在整个特许运营期内，督促社会资本投资主体认真执行国家有关行业运营标准，提供安全、优质、高效的运营服务。（1）财务审计加强成本监审、考核评估、价格调整审核。定期对社会 投资主体进行项目运营财务审计。（2）运营安全控制考核包括对运营企业责任、设备设施故障率等指标进行考核。制定项目实施的绩效考核办法，根据考核指标进行考核结果量化。44（3）临时接管获得特许经营权的社会资本86、投资主体在特许经营期间有下列行为之一的，实施机构应当依法终止特许经营协议，取消其特许经营权，并可以实施临时接管：a 擅自转让、出租特许经营权的；b 擅自将所经营的财产进行处置或者抵押的；c 因管理不善，发生重大质量、生产安全事故的；d 当项目出现重大经营或财务风险，威胁或侵害公众利益；e 擅自停业、歇业，严重影响到社会公共利益和安全的；f 法律、法规禁止的其他行为。在运营阶段，社会资本方应接受政府方在财务、行政等工作方面的管理和在服务质量及社会满意度方面的监管。8.2.28.2.2 合同监管合同监管社会资本主体依法设立项目公司。政府主体可指定相关机构依法参股项目公司。社会资本投资主体严格执行国87、家和行业运营标准，提供安全、优质、高效的客运服务。在项目合同执行和管理过程中，政府主体应重点关注合同修订、违约责任和争议解决等工作。（1）合同修订45按照项目合同约定的条件和程序，政府主体和社会资本或项目公司可根据社会经济环境、公共产品和服务的需求量及结构等条件的变化，提出修订项目合同申请，待政府审核同意后执行。（2）违约责任。政府主体、社会资本或项目公司未履行项目合同约定义务的，应承担相应违约责任，包括停止侵害、消除影响、支付违约金、赔偿损失以及解除项目合同等。（3）争议解决。在项目实施过程中，按照项目合同约定，政府主体、社会资本或项目公司可就发生争议且无法协商达成一致的事项，依法申请仲裁或88、提起民事诉讼。8.2.38.2.3 绩效考核绩效考核为监督社会资本在项目运营期间高效运行，可制定项目绩效考核办法。8.2.48.2.4 社会公众监管社会公众监管政府主体应每 3-5 年对项目进行中期评估，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性；及时评估已发现问题的风险，制订应对措施，并报财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。政府、社会资本或项目公司应依法公开披露项目相关信息，保障公众知情权，接受社会监督。社会资本或项目公司应披露项目产出的数量和质量、项目经营状况等信息。政府应公开不涉及国家秘密、商业秘密的政府和社会资本合作项目合同条款、绩效监测报告、中期评估报告和项目重大变更89、或终止情况等。46社会公众及项目利益相关方发现项目存在违法、违约情形或公共产品和服务不达标准的，可向政府职能部门提请监督检查。479 9 特许经营期限届满后资产处置方式特许经营期限届满后资产处置方式9 9.1.1 移交委员会移交委员会特许经营期结束 12 个月前，由政府方和特许经营者各自派员组成移交委员会，具体负责和办理移交工作，双方代表人数应当相同。移交委员会主任委员由政府指派有关部门担任，组织必要的会议会谈并商定设施移交的详尽程序，确定移交仪式，最后将移交信息在省级报上刊登，向社会公告。9.29.2 移交范围移交范围在移交日，项目公司应向市城建局或其指定机构无偿、完好移交项目公司对项目设施的所有权和所有权益，包括：(1)项目设施及本项目场地及使用权；(2)与项目设施相关的所有设备、设施、装置、零配件、备品备件、以及其他动产；(3)运营和维护项目设施所要求的所有技术和技术诀窍（包括以任何许可方式取得的）；(4)所有尚未到期的保证、保险和其它合同的利益（只要这些是可以转让的）；以及(5)与项目设施有关的所有的手册、图纸、文件和资料；(6)为转移项目设施的所有权所需的文件；(7)项目实施单位或其指定机构合理要求的其它物品与资料。48上述移交不应附带任何负债或违约、侵权责任。所有与移交的设施、权益、文件等有关的负债或违约、侵权责任，应在移交日前由项目公司全部清偿或赔偿完毕。