1、湘江风光带（昭山段）生态防洪与景观工程PPP 项目实施方案北京和君咨询有限公司北京和君咨询有限公司2015 年 11 月湘江风光带昭山段生态防洪及景观工程 PPP 项目目录目录摘要摘要.1一、项目概况1一、项目概况.4 41、项目名称.42、经济技术指标.43、项目进展情况.54、项目采用 PPP 模式运作的可行性.5二、项目运作模式二、项目运作模式.9 91、项目范围.102、项目运作方式.10三、交易结构三、交易结构.12121、项目公司股权结构.122、项目投融资结构.123、项目特许经营期.134、项目回报机制.145、收益分享机制.176、项目公司治理机制.177、社会资本退出机制.2、208、相关配套安排.21四、风险分配框架四、风险分配框架.2121湘江风光带昭山段生态防洪及景观工程 PPP 项目1、风险分配原则.212、风险分配框架.22五、合同体系五、合同体系.26261、政策背景.262、本项目合同体系.27六、项目主要边界条件六、项目主要边界条件.31311、特许经营权的授予.312、双方基本权利与义务.323、项目的资产权属.324、项目的征地及建设.325、项目的运营维护.336、项目的转让与移交.347、风险分配结果.358、项目合同期限.379、中期评估.3810、强制保险方案.3811、履约保函体系.3812、应急处置.3913、临时接管.3914、提前3、终止.4015、合同变更.4016、项目新增改扩建需求等应对措施.41湘江风光带昭山段生态防洪及景观工程 PPP 项目17、争议解决.41七、监管架构七、监管架构.41411、授权关系.412、监管机制.42八、采购方式八、采购方式.44441、采购方式的选择.452、社会资本的选择.45湘江风光带昭山段生态防洪及景观工程 PPP 项目1摘要摘要一、PPP 项目范围一、PPP 项目范围本项目为湘江风光带(昭山段)生态防洪与景观工程项目南起昭华大桥，北至南天厂房围墙，西至湘江岸，东至滨江路，全长约 2.9公里，主要建设内容为：2.9 公里沿江风光带景观设计、人行天桥及地下通道景观工程、滨江商业体4、建设等。总投资约为 35650 万元。二、项目运作方式二、项目运作方式昭山示范区管委会指定湖南昭山经济建设投资有限公司（以下简称昭山投资）为代表政府的实施机构。依法选择一家社会资本，与昭山投资共同出资组建项目公司。社会资本应有公益项目的投资、建设、运营经验。采用建设-运营-移交（BOT）模式，政府授予项目公司特许经营权，由项目公司负责项目的投资、建设、运营及维护，政府向项目公司支付维护运营服务费。如果项目具备持续经营能力并能够产生稳定利润，则对项目公司资产进行证券化。社会资本可选择现金转让或认购股份的方式，转让所拥有的项目公司资产。如果资产证券化条件不成熟，则由项目公司负责运营，直到特许经营期5、满后将项目无偿移交给政府或其指定机构。三、项目投融资结构三、项目投融资结构本项目投资额为 35650 万元。本项目资本金比例设定为 30%，项目公司股权投资为 10000 万元。政府以现金出资，为 2000 万元，占20%;社会资本共出资 8000 万元，占 80%。湘江风光带昭山段生态防洪及景观工程 PPP 项目2其余 70%部分资金 25650 万元由项目公司采用银行贷款或其他融资方式解决。融资成本不得高于 8%。四、项目特许经营期四、项目特许经营期根据政府规定，特许经营期的年限宜在 20-30 年之间，但根据项目的特殊情况，建议 10 年（不含建设期）。五、项目回报机制与收费定价五、项目6、回报机制与收费定价政府对于社会投资人的股权投资部分承诺保底年化收益，年化收益率为 8%，由招标人所在的政府 PPP 项目专项补贴基金进行补贴。六、社会资本退出机制六、社会资本退出机制主要可以采用三种方式进行退出，当经营性项目达到稳定收入的时候，可以对现有的资产进行资产证券化融资，提前收回投资，使得社会资本方退出。其次是到期自然退出或采用双方都认可的其他方式让社会资本方退出。七、社会资本采购方式七、社会资本采购方式建议本项目采用竞争性磋商明确社会资本方。八、物有所值评价八、物有所值评价本项目采用 PPP 模式与采用传统政府投资模式相比，有效的降低了财政支出，降低了短期债务，分摊了风险。说明 PP7、P 模式可实现公共资源配置利用效率优化，为社会创造最大净效益。采用 PPP 模式的政府费用净现值低于采用传统政府投资模式的净现值，说明 PPP 模式能够降低项目全生命周期成本。因此，本项目物有所值。九、财政承受能力评估九、财政承受能力评估湘江风光带昭山段生态防洪及景观工程 PPP 项目3在特许经营期 10 年，长期贷款利率不超过 8%，项目资本金内部收益率 8%的设定条件下：本项目每年政府给予的补贴为 1915.09 万元，按 2015 年湘潭市区的财政预算计，本项目政府补贴额约占当地财政 PPP 支出的 3.48%，财政对项目的补贴具有承受能力。【重要提示】本报告进行经济测算的设定条件（包括8、投资估算、运行费、融资成本、特许经营期等）均属预估，随着项目工作往前推进，在与社会资本洽谈的过程中设定条件可能改变，则经济测算的结果也将随之改变。湘江风光带昭山段生态防洪及景观工程 PPP 项目4一、项目概况1、项目名称一、项目概况1、项目名称湘江风光带（昭山段）生态防洪与景观工程及配套服务设施建设项目2、经济技术指标（1）建设内容2、经济技术指标（1）建设内容湘江风光带（昭山段）生态防洪与景观工程及配套服务设施建设项目主要建设内容为：2.9 公里沿江风光带景观设计、人行天桥及地下通道景观工程、滨江商业体建设等。（2）建设地点（2）建设地点本项目项目南起昭华大桥，北至南天厂房围墙，西至湘江岸，9、东至滨江路，全长约 2.9 公里，项目位置如下图所示：图 1-1 规划用地位置示意图图 1-1 规划用地位置示意图湘江风光带昭山段生态防洪及景观工程 PPP 项目5图 1-2 规划用地位置卫星图图 1-2 规划用地位置卫星图（3）工程投资（3）工程投资整个湘江风光带昭山段初步设计总概算为该项目建设总投资35,650 万元。其中土地征拆成本（不包含国有土地）6000 万元，工程费用 23,597.00 万元，前期预备费用 2151.79 万元，基本预备费2,222.42 万元，财务费用 1,680.00 万元。3、项目进展情况3、项目进展情况按照统一规划、整体实施的原则进行建设，目前根据项目具体10、计划与安排，已完成规划设计、可研编制、立项批复、造价预算等前期工作，并与多家社会资本方进行接触并深入洽谈。4、项目采用 PPP 模式运作的可行性4、项目采用 PPP 模式运作的可行性近一年来，国家财政部、发改委等部门相继发文，在全国范围湘江风光带昭山段生态防洪及景观工程 PPP 项目6内大力推广 PPP 模式，湘江风光带昭山段生态防洪与景观工程及配套服务设施建设项目采用 PPP 模式运作在政策和实施层面是可行的。（1）PPP 模式的推广运用已得到国家政策的大力支持。自从党的十八届三中全会下发了关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”的文件精神之后，财政部、发改委连续出台11、文件推广运用 PPP 模式，财政部出台财金201476 号文，就“尽 快 形 成 有 利 于 促 进 政 府 和 社 会 资 本 合 作 模 式（Public-PrivatePartnership，PPP）发展的制度体系”对有关问题进行了通知。发改委出台国发201443 号文“鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。”接下来的几个月里，国家连续出台十几份文件推广运用PPP 模式，对 PPP 模式的推广进行了进一步的规划与指导，为 PPP模式的推广做出了重要的指导作用。（2）PPP 模式的运用有利于昭山示范区新型城镇化的建设，昭山示范区的进一步开发。需12、要通过对湘江风光带进行改良提质，来改善整个区域的投资环境和形象。PPP 模式的运用能解决城市发展建设融资需求这一关键环节，吸引社会资本的投入，拓宽融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制。（3）PPP 模式的运用有利于建立现代财政制度。财政是国家治理的基础和重要支柱，财政制度安排体现了政府与市场、政府与社会、中央和地方的关系。十八届三中全会公报指出“建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性”表明，现代财政制度的建立过湘江风光带昭山段生态防洪及景观工程 PPP 项目7程中，PPP 模式能调节市场机制，强调政府与社会资本各尽所能。社会资本的深度参与，能够有效减轻昭山示范区管委会债务压力，平滑年13、度间财政支出，符合现代财政制度优化资源配置、促进社会公平的要求，“一次承诺、分期兑现、定期调整”的预算管理方式，与现代财政制度的建设具有高度的一致性。（4）PPP 模式的运用有利于昭山示范区盘活和统筹使用存量财政资产。2015 年 4 月 1 日，国务院李克强总理主持召开的国务院常务会议讨论了关于盘活和统筹使用沉淀的存量财政资金的相关事项，会议指出“将基金的信托贷款投资比例上限由 5%提高到 10%，加大对保障性住房、城市基础设施等项目的参与力度。”PPP 模式的推广，推动昭山示范区管委会盘活和统筹使用存量资产，从而保障昭山示范区管委会的财政能力，加大对基础设施项目的参与程度，能有更多资金投入14、到湘江风光带昭山段生态防洪与景观工程及配套服务设施建设项目的建设上来。（5）PPP 模式的运用有利于降低昭山示范区管委会的债务风险。具体体现在以下几方面：1）PPP 模式的实施缓解昭山示范区管委会的投资支出压力。政府部门的投资支出压力过大是导致地方债务增长过快的原因之一，而大部分项目的初始期现金流创造能力不足，政府往往不得不依靠过度举债来进行项目融资和清偿旧债。PPP模式可以很好的解决这一问题，由于基建项目通常有投资数额大、建设时间长等特征，初期的投资和收益远不能成正比，这种期限错配完全由政府承担将演变成过度举债融资，而完全由私人部门承担则更加不可能，因此昭山示范区管委会通过对私人部门给予一定15、期湘江风光带昭山段生态防洪及景观工程 PPP 项目8限内的补贴，来确保 PPP 模式的参与者能得到合理的投资回报率。根据世界银行的调查，在现有 PPP 项目中，私人部门收入的 39%来自政府协议支付，34%来自用户付费，23%来自税收优惠等各类政府补贴。可见 PPP 项目大部分收入还是来自政府，但将资产负债表的债务转化成损益表和现金流量表的支出，拉长债务期限，一定程度上解决期限错配问题。2）PPP 模式的实施分担了投资风险。双方根据各自的长处承担相应部分风险，昭山示范区管委会承担政治风险、管制风险等，社会资本承担建设风险、运营风险、金融风险、移交风险等，双方共同承担不可抗力风险，风险分担机制的16、实施降低了昭山示范区管委会新增投资的财政风险。3）PPP 模式的实施规范了昭山示范区管委会的债务。PPP 模式推广以后，地方政府与社会资本对于项目投资的风险收益完全自担，政府对项目的投资规模在期初就得以明确，政府的财政支出逐渐透明化。地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法（财预2014351 号）的通知进一步细化了债务甄别工作，明确 PPP 模式的债务不纳入政府债务；对于 PPP模式中投资者或特别目的公司通过市场化方式融资产生的债务，政府不承担偿债责任，减轻了政府的债务压力。（6）PPP 模式的运用有利于改进昭山示范区管委会公共服务。政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金2015217、1号）的通知保障了政府切实履行合同的义务，有效防范和控制财政风险，保证 PPP 项目的可持续发展。PPP 模式能够将昭山示范区管委会的战略规划、市场监管、公共服务与社会资本的管理效率、技术创新有机结合在一起，有助于厘清昭山示范区管委会与市场边界，湘江风光带昭山段生态防洪及景观工程 PPP 项目9提升昭山示范区管委会的法制意识、契约意识和市场意识，更好地履行公共职能，全面提升公共服务水平。（7）PPP 模式的运用有利于城投平台的成功转型。2014 年 9月 21 日下发的国务院关于加强地方政府债务性管理的指导意见要求“明确划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等18、举借”、“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务”。这一政策的出台，剥离了城投公司的核心融资功能，而部分城投公司缺乏自身经营性业务，PPP 模式的推广，能让城投平台市场化的同时，作为社会资本出资方以 PPP 形式参与政府项目运作，让失去政府隐性担保的城投平台的债务风险平滑过渡，不至于短期失控。（8）PPP 模式的运用有利于激活社会资本投资公共事业。社会资本投资方有着丰富的管理经验和成熟的工程技术，往往缺乏制度的保证。随着社会对 PPP 模式不断重视，各部门相应的在制度上对政府的履约行为进行了规范，有了制度方面的保障，社会资本投资方也就更加有信心成功运作项目，愿意与政府部门合19、作。此外，社会资本投资公共事业能为社会资本树立良好的企业形象，为企业获得无形资产，也能用自身管理经验进行管理，投入运营后可以获得政府的补贴从营业中获利。综上所述，湘江风光带昭山段生态防洪与景观工程及配套服务设施建设项目采用 PPP 模式是可行的。二、项目运作模式二、项目运作模式湘江风光带昭山段生态防洪及景观工程 PPP 项目101、项目范围1、项目范围本项目为湘江风光带昭山段（二期）工程项目，具体内容为规划范围内景观的建设、配套道路设施的建设及相应的水电工程、绿化工程的实施。湘江风光带昭山段是湘江风光带湘潭段的重要组成部分之一，随着长株潭三市湘江风光带逐步贯通，昭山段定位为旅游度假组团。以融合20、景观、生态、文化、休闲、服务等多要素，打造湖乡文化特色的生态文明走廊和文化传承系带。项目将挖潜昭山与湘江的独特自然景观优势，完善特色商业街区等公共服务设施，建设独具湖湘山水特色的昭山沿江商业街。湘江风光带昭山段南起昭华大桥，北至南天厂房围墙，西至湘江岸，东至滨江路，全长约 2.9 公里，是昭山示范区“三纵四横”骨干路网中的一条主干道，同时集防洪、交通、景观、休闲等功能于一体。2、项目运作方式2、项目运作方式本项目运作方式如下图所示。湘江风光带昭山段生态防洪及景观工程 PPP 项目11项目运作方式项目运作方式 昭山示范区管委会指定湖南昭山经济建设投资有限公司（以下简称昭山投资）为代表政府的实施机21、构。依法选择一家社会资本，与昭山投资共同出资组建项目公司。该社会资本方应具有投资建设运营能力。采用建设-运营-移交（BOT）模式，政府授予项目公司特许经营权，由项目公司负责沿江风光带的投资、建设、运营及维护，政府向项目公司支付日常维护和运营的服务费。商业经营性设施和风光带其他经营性业务由政府授权项目公司特许经营，项目公司可以委托第三方专业经营机构进行经营管理，第三方专业经营机构与项目公司签订租赁合同，以固定租金的模式回报项目公司。如果项目具备持续经营能力并能够产生稳定利润，则对项目公司商业部分进行证券化。社会资本可选择现金转让或认购股份的方式，转让所拥有的项目公司资产。湘江风光带昭山段生态防洪22、及景观工程 PPP 项目12三、交易结构1、项目公司股权结构三、交易结构1、项目公司股权结构根据国务院关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知（国发200927 号）要求，本项目资本金比例为 30%。资本金比例提升，则债务资金减少，债务资金的融资成本也相应减少。根据项目实际情况，本项目资本金比例设定为 30%。本项目初步设计投资额为 35650 万元，因此资本金为 10000 万元。根据财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知（财金2014156 号），项目公司可以由社会资本（可以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体）出资设立，也可以由政府和社会资本共同出资设立，但政府在项目公司23、中的持股比例应当低于 50%、且不具有实际控制力及管理权。本项目设定项目公司由社会投资人控股，持股比例为 80%，招标人参股，参股比例为 20%。2、项目投融资结构2、项目投融资结构由社会资本与昭山投资共同组建项目公司，资本金需求为10000 万元，社会资本方占 80%的股份，以现金出资,昭山投资占 20%的股份，以现金出资。SPV 公司成立以后，应由 SPV 公司聘请第三方专业机构，对昭山投资前期工作所产生的费用进行评估。评估出的前期费用的处置方式由双方协商而定。资本金需求 10000 万元，其余 70%部分资金 25650 万元由项目公司采用银行贷款或其他融资方式解决。项目公司可以采取向银24、行湘江风光带昭山段生态防洪及景观工程 PPP 项目13直接融资、向大股东进行拆借融资等方式，总体融资成本要控制在8%以内。3、项目特许经营期3、项目特许经营期（1）确定特许经营期的主要考量因素首先,从政府角度考虑,特许经营期应保证:项目开发和运行能符合法律、法规及环境保护、可持续发展等原则;项目移交时,处于较好的运行状态。其次,从投资者角度考虑,特许经营期应保证:在正常情况下投资者能归还银行贷款和利息,收回股本投资和达到最低投资收益率;实现与之承担风险相适应的投资回报最大化。第三,从项目本身考虑,特许经营期应保证:除去建设期的特许经营期应大于投资回报期，小于项目寿命期。（2）特许经营期的年限根25、据上述考量因素，结合目前 PPP 项目运作的实际情况，特许经营权设定 10 年，不含两年的建设期。湘江风光带昭山段生态防洪及景观工程 PPP 项目144、项目回报机制4、项目回报机制湘江风光带（昭山段）建成后，由项目公司负责本项目的运营管理与维护工作，并委托专业机构对项目中的商业设施进行运营和管理。因此，本项目必须具有一定的经济效益，确保项目公司的投资可获得相应的回报，这也是 PPP 项目运作的前提。由于本项目大部分仍然属于公益性设施，其投资、维护与运营需要一定的费用，其本身的运营能力很难平衡项目整体的投资。因此，昭山示范区管委会作为公共产品和服务的采购方必须向项目公司支付一定的运营维护费用作26、为补贴，并提供一定的优惠扶持政策，使本项目达到合理的利润。本项目具体回报机制设计如下：（1）商业运营收入本项目含有一部分的商业设施，委托专业机构进行商业运营和维护。专业机构将进行市场化运作，获得相应商业收入，而项目公司则向专业机构收取租赁费用。专业机构将对整个风光带的商业进行整体的规划和运营，将该处变为周末旅游休闲之地。除了能够让市民享受游江之乐、洲城之美外，更能带动城市发展的提速以及品质的提升。可开发以下几类产品：依靠风光带的标志性建筑，就近开发便利店、购物中心、美食中心等商业类型；对不同类型和面积的区域，根据其自身条件，打造合适的开发项目，如特色主题旅馆、高端商务会所、生态公园、航模湘江风27、光带昭山段生态防洪及景观工程 PPP 项目15俱乐部、儿童水上乐园等；通过在风光带上举办特色活动（如音乐节、焰火节、风筝节、马术运动、航模竞赛等），提升知名度和曝光度；沿芙蓉路开发相应的广告牌和特色广告资源；开发相应的农家乐或情侣俱乐部等。其商业租赁费将根据整体市场情况进行相应的调整：商铺的租金，根据调查周边的长株潭大市场（株易路口）的租金为 1-1.3 元/天/平方米。而沿江风光带需要 2 年才建成，其市场整体的租金会有一定的上浮，且沿江风光带本身定位比长株潭大市场的品质要高，因此租金也要比长株潭大市场高，所以建成后租金保守估计为 1.5 元/天/平方米。广告收入分为路边立柱广告和景区内广告28、两种，路边立柱广告可设 5 个，根据市场调研，每个立柱共两面目前市场报价为 60 万/年以上，建成后随着人流量和市场基准价的提升价格会有上浮，因此 5 个路边立柱广告可设定收取租金为 150 万元/年。景区内广告主要是各种小型广告，形式多样。每年还可以在此举行各类商业活动，可以获得收益，可以将景区内的整体广告权进行整体打包出租，租金为 200 万元/年。公园内户外游玩设施主要供给游客进行休闲娱乐，包括户外帐篷区、户外儿童游乐区、种植体验区、户外休闲区等游乐设施共计10000 平方米的区域。租金收取设定为 0.8 元/天/平方米，每年可获得收益 292 万元。亲水游乐设施可设置垂钓区、水上游艇、29、游泳等各类设施，总湘江风光带昭山段生态防洪及景观工程 PPP 项目16体出租价格为 100 万元/年。根据目前调研和对未来整个商业地块的升值考虑，未来整体的收益情况如下表：项目单价单位总计商业建筑租赁1.5 元/天/平方米28795 平方米1576.53 万元路边立柱广告30 万元/年/个5 个150 万元景区内广告整体打包出租200 万元公园游乐设施0.8 元/天/平方米10000 平方米292 万元亲水游乐设施整体打包100 万元合计2308.53 万元（2）政府购买服务项目建成后，项目公司负责整个风光带的日常维护和运营，政府每月向项目公司支付维护保养费。具体回报机制设计如下：根据财政部的30、政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引进行测算每年应补贴的金额。确保社会资本方利益回报。（3）政府支持政策项目建成后，将根据项目的具体情况争取相应的政策扶持资金。所获资金将作为项目的收益计入项目公司。在项目建设和运营过程中，昭山示范区管委会应确保项目公司享受到国家和湖南省相关的各项优惠政策。湘江风光带昭山段生态防洪及景观工程 PPP 项目175、收益分享机制5、收益分享机制对于 PPP 项目而言，政府和社会资本之间既要实现合理的风险分担，也要达成一定的利益共享，这是政府和社会资本合作伙伴关系的本质特征。结合本项目的分险分担机制以及项目回报机制，建议本项目的收益分享机制如下：（1）如果经营性31、项目的收益超出原有设定的额度，则超出部分按照项目公司股权比例进行分配。（2）本项目申请到的中央、省级专项资金或补贴资金，可视为本项目的收益，项目公司根据其金额调整政府购买服务的金额，降低政府财政压力。（3）如果项目运营过程中取得其他超额收益（除土地溢价外），按照相应的比例降低政府购买服务的金额。6、项目公司治理机制6、项目公司治理机制PPP 项目运作成功与否，政府能否与社会资本有良好的合作至关重要，而公司治理机制是双方合作过程中具体工作机制的顶端设计，因此设计一个合理的项目公司治理机制可以为项目的成功实施提供保障。根据本项目的具体情况，将设立董事会、监事会和经理层等三个等级。1）董事会董事会是32、项目公司的决策机构，是项目公司治理中非常重要的湘江风光带昭山段生态防洪及景观工程 PPP 项目18一部分，项目公司的重大决策通常都是由董事会来决定的，是项目公司的决策机构。而项目公司乃至项目是否能运转良好，很大程度上取决于董事会的设定和执行效率。建议本项目公司董事会设五席，原则上占控股的社会资本派出董事 3 名，政府指定实施机构昭山投资派出董事 2 名。具体的席位设置包括董事长的任命，由三方股东协商确定。董事会对股东负责，具体职权如下：决定公司的经营计划和投资方案；制订公司的年度财务预算方案、决算方案；制订公司的利润分配方案和弥补亏损方案；制订公司增加或者减少注册资本以及发行公司债券的方案；制33、订公司合并、分立、解散或者变更公司形式的方案；决定公司内部管理机构的设置；决定聘任或者解聘公司经理及其报酬事项，并根据经理的提名决定聘任或者解聘公司副经理、财务负责人及其报酬事项；制定公司的基本管理制度；公司章程规定的其他职权。2）监事会依据公司法第一百一十八条规定，建议项目公司设立监事会，其成员不得少于三人，且应当包括股东代表和适当比例的公司职工代表。湘江风光带昭山段生态防洪及景观工程 PPP 项目19监事会具体职权如下：检查公司财务；对董事、高级管理人员执行公司职务的行为进行监督，对违反法律、行政法规、公司章程或者股东会决议的董事、高级管理人员提出罢免的建议；当董事、高级管理人员的行为损害34、公司的利益时，要求董事、高级管理人员予以纠正；提议召开临时股东会会议，在董事会不履行本法规定的召集和主持股东会会议职责时召集和主持股东会会议；向股东会会议提出提案；依照法律规定，对董事、高级管理人员提起诉讼；公司章程规定的其他职权。3）管理层鉴于本项目拟引入一家有投资、建设、运营经验的社会资本，建议管理层的任命由该社会资本提名。具体为：总经理由前述社会资本派出的董事提名，董事会审议任命；副总经理、财务总监由总经理提名，董事会审议任命；其他管理人员可由总经理及管理层任命。依据公司法第一百一十四条规定，建议项目公司设立经理，由董事会决定聘任。总经理对董事会负责，具体职权如下：主持公司的生产经营管理35、工作，组织实施董事会决议；组织实施公司年度经营计划和投资方案；拟订公司内部管理机构设置方案；湘江风光带昭山段生态防洪及景观工程 PPP 项目20 拟订公司的基本管理制度；制定公司的具体规章；提请聘任或者解聘公司副经理、财务负责人；决定聘任或者解聘除应由董事会决定聘任或者解聘以外的负责管理人员；董事会授予的其他职权。4）联署机制实施机构与社会资本方应明确各自的产权代表，对日常工作中重要问题的决定，应由总经理和副总经理联合签署方能生效。需要联合签署的事项，由董事会具体规定。7、社会资本退出机制7、社会资本退出机制（1）资产证券化如果项目具备持续经营能力并能够产生稳定利润，则对项目公司资产进行证券化36、。资产证券化是以特定资产组合或特定现金流为支持，发行可交易证券的一种融资形式。对于可经营性的商业配套设施，在产生稳定的现金流以后，可以以未来的收益权为基础，将现有的资产进行证券化，实现融资。资产证券化能有效的盘活沉淀资产，提高资金的利用度，同时也可以为资本市场提供有效的投资产品。（2）到期自然退出通过兑现模式中所设定的回报，政府向社会资本方付费，达到社会资本方的投资回报要求后，按照合同规定，无偿转让所设定的湘江风光带昭山段生态防洪及景观工程 PPP 项目21项目，实现自然退出。SPV 公司则归实施机构所有。（3）其他方式在未达到特许经营期之前，实施机构和社会资本方可双方共同认可的其他方式实现资37、本的退出，具体事由双方协商而定。8、相关配套安排8、相关配套安排政府为项目提供相关配套支持政策：（1）区政府授权区财政局、区发改委、区住建局、去旅游局、区物价局抽调专人组成项目工作小组，具体负责 PPP 项目运作的组织、推进和协调，工作小组由区财政局牵头；（2）协调相关部门和利益主体提供必要资料和文件；（3）为本项目办理建设工程规划许可证、建设工程施工许可证、施工图审查、竣工验收等相应审批工作提供便利；（4）对社会资本的合理诉求提供支持，为确保项目建设顺利进行，将定期组织召开项目协调会；为项目公司争取国家政策性贷款或其他低成本融资提供必要支持。四、风险分配框架四、风险分配框架导致 PPP 项目38、谈判时间长、成本高、实施难度大的一个重要因素就是政府部门和项目公司对项目风险的分配难以达成一致。因此，建立合理有效的风险分配框架、确保项目有效开展十分必要。1、风险分配原则1、风险分配原则本项目风险分配机制按照风险分配优化、风险收益对等和风险湘江风光带昭山段生态防洪及景观工程 PPP 项目22可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素进行设计，在政府部门和项目公司间合理分配项目风险。具体过程中应坚持下列基本原则：（1）承担风险的一方应该对该风险具有控制力;（2）承担风险的一方能够将该风险合理转移;（3）承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机;（4）由39、该方承担该风险最有效率;（5）如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。2、风险分配框架2、风险分配框架风险分配作为项目风险管理的核心贯穿项目的整个合同期，为了协助政府部门和项目公司更好地对本项目的风险进行合理的分配，在上述风险分配原则的基础上，结合调研、讨论，提出风险分配框架(见下图)。在此风险分配框架中，把本项目的风险分配划分为三个阶段。湘江风光带昭山段生态防洪及景观工程 PPP 项目23图-3 风险分配框架图-3 风险分配框架（1）风险初步分配阶段（可行性研究阶段）风险的初步分配发生在项目的可行性研究阶段，通常这一阶段湘江风光带昭山段生态防洪及景观工程 40、PPP 项目24是由政府部门来主导的，因为政府部门最了解当地经济发展情况。政府部门首先进行风险识别，之后进行风险分析。根据分析风险的结果，政府部门初步判断哪些风险是在自身和项目公司控制力之内的，哪些是双方风险控制力之外的。对于自身最具有控制力的风险，比如项目审批风险、政治/经济条件变化、政策调整等风险，需要作为政府部门自留的风险。其他风险，比如如期完成项目融资、环境污染、以及项目设计、建设和运营维护等相关风险，需要转移给项目公司来承担。至此，风险的初步分配结束。（2）风险全面分配阶段(招投标与合同谈判阶段)进入项目招投标与合同谈判阶段，项目公司就第一阶段的初步风险分配结果进行自我评估，主要评估41、其拥有的资源（包括经验、技术、人才等），据此判断其对政府部门转移给自己的风险是否具有控制力。如果社会资本通过自我评估，确定对转移给他的风险具有控制力，比如对如期完成项目融资、项目建设过程质量/安全/进度等风险，则进行相应的风险管理；反之，则返回风险分析阶段，向政府部门汇报自我评估情况，协商该风险的重分配。接下来，分配上阶段确定的政府部门和项目公司控制力之外的风险。对具有一定变数的风险，双方经过谈判确定风险分配机制，项目公司计算风险价值并进行自我评估 2，主要是评估其对风险的态度（厌恶或偏好)、拥有的资源(经验、技术、人才等)，然后结合风险价值和自我评估的结果提出风险补偿价格。如果政府部门能够接42、受，则由项目公司进行相应的风险管理：反之，则重新谈判，修改风险分配机制。如此循环，最终双方达成一致。湘江风光带昭山段生态防洪及景观工程 PPP 项目25政府部门和项目公司分别就双方控制力之内和控制力之外的风险分配达成一致之后，双方签订合同。至此，风险全面分配阶段结束。签订合同时需要设置调整条款。调整条款是指由于情况变化而影响了协议双方的权利和义务平衡时，允许协议双方重新审定协议并调整部分条款，以求再次达到双方的权利和义务的平衡。在项目的建设和运营阶段，项目可能会发生预料之外的对双方有利或不利的变化，通过设置调整条款可以增强双方的信心。（3）风险跟踪和再分配阶段（建设和运营阶段）政府部门和项目公43、司签订合同后，项目的风险分配就进入了风险的跟踪和再分配阶段。这一阶段的主要任务是跟踪已经得到分配的风险是否发生意料之外的变化或者出现未曾识别的风险，然后进行风险的再分配。如果出现了未识别的风险，则按照风险初步分配阶段的方法分析和初步分配风险。如果已经识别的风险发生了双方预料之外的变化，则需要判断这种变化对项目是否有害。如果这种变化是有害的，则根据风险分配原则启动调整条款进行风险的再分配；如果风险发生的变化对项目是有利的，则对项目进行“对称性风险分配”。所谓“对称性风险分配”，就是合同在条款中规定，如果项目寿命期出现的变动（如原材料价格下降）带来正面的影响即带来收益时，允许双方共同分享该收益。本44、项目具体分配结果详见第六章第 7 条。湘江风光带昭山段生态防洪及景观工程 PPP 项目26五、合同体系1、政策背景五、合同体系1、政策背景为科学规范推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式，近日，财政部发布了 关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知（以下简称通知）。通知明确，PPP 项目要“按合同办事”。通知强调，政府和社会资本是平等的法律主体，要建立有效的监管架构，优先保障公共安全和公共利益，并在 PPP 项目合同中贯彻物有所值原则。通知提出，推进 PPP 工作要遵循以下 6项原则：一是依法治理。允许政府和社会资本依法自由选择合作伙伴，充分尊重双方在合同订立和履行过程中的契约自由，依法45、保护 PPP项目各参与方的合法权益，共同维护法律权威和公平正义。二是平等合作。在 PPP 模式下，政府与社会资本是基于 PPP 项目合同的平等法律主体，双方法律地位平等、权利义务对等，应在充分协商、互利互惠的基础上订立合同，并依法平等地主张合同权利、履行合同义务。三是维护公益。建立履约管理、行政监管和社会监督监管架构，优先保障公共安全和公共利益。在 PPP 项目合同中除应规定社会资本方的绩效监测和质量控制等义务外，还应保证政府方合理的监督权和介入权，以加强对社会资本的履约管理。同时，政府还应依法严格履行行政管理职能，建立健全及时有效的项目信息公开和公众监督机制。湘江风光带昭山段生态防洪及景观工46、程 PPP 项目27四是诚实守信。政府和社会资本应在 PPP 项目合同中明确界定双方在项目融资、建设、运营、移交等全生命周期内的权利义务，认真恪守合同约定，妥善履行合同义务，依法承担违约责任。五是公平效率。在 PPP 项目合同中要始终贯彻物有所值原则，在风险分配和利益分配方面兼顾公平与效率：既要通过在政府和社会资本之间合理分配项目风险，实现公共服务供给效率和资金使用效益的提升，又要在设置合作期限、方式和投资回报机制时，统筹考虑社会资本方的合理收益预期、政府方的财政承受能力以及使用者的支付能力，防止任何一方因此过分受损或超额获益。六是兼顾灵活。鉴于 PPP 项目的生命周期通常较长，在合同订立时既47、要充分考虑项目全生命周期内的实际需求，保证合同内容的完整性和相对稳定性，也要合理设置一些关于期限变更（展期和提前终止）、内容变更（产出标准调整、价格调整等）、主体变更（合同转让）的灵活调整机制，为未来可能长达 10 年的合同执行期预留调整和变更空间。2、本项目合同体系2、本项目合同体系在 PPP 项目中，项目参与方通过签订一系列合同来确立和调整彼此之间的权利义务关系，构成 PPP 项目的基本合同体系。根据项目的不同特点，相应的合同体系也会不同。PPP 项目的基本合同通常包括 PPP 项目合同、股东协议、履约合同（包括工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同以及产品或服务购买合同等）、融资合同和48、保险合同等。其中，PPP 项目合同是整个 PPP 项目合同体系的湘江风光带昭山段生态防洪及景观工程 PPP 项目28基础和核心。在 PPP 项目合同体系中，各个合同之间并非完全独立，而是紧密衔接、相互贯通的，合同之间存在着一定的“传导关系”。对于本 PPP 项目，随着项目的进展，各参与主体在不同阶段签订的合同构成 PPP 项目合同体系，如下表所示。表-4PPP 项目合同体系构成表-4PPP 项目合同体系构成合同签订阶段合同签订阶段合同文件名称合同文件名称合同签订方合同签订方前期准备阶段框架协议/股东协议社会资本与昭山投资PPP 项目合同（特许权协议）昭山示范区管委会与社会资本（项目公司）咨询协49、议昭山投资与咨询/顾问机构融资建设阶段融资/贷款合同项目公司与金融机构勘察设计合同项目公司与设计单位工程承包合同项目公司与承包商咨询协议项目公司与咨询/顾问机构设备/原材料供应协议项目公司与设备/原材料供应商保险合同项目各方与保险公司分包合同承包商与劳务公司运营移交阶段运营管理合作协议（若有）项目公司与运营管理公司资产转让合同（若 项目公司股东与资产接收湘江风光带昭山段生态防洪及景观工程 PPP 项目29有）者（1）PPP 项目合同PPP 项目合同是昭山示范区管委会方与社会资本方依法就 PPP项目合作所订立的合同。其目的是在政府方与社会资本方之间合理分配项目风险，明确双方权利义务关系，保障双方50、能够依据合同约定合理主张权利，妥善履行义务，确保项目全生命周期内的顺利实施。PPP 项目合同是其他合同产生的基础，也是整个 PPP 项目合同体系的核心。在项目初期阶段，项目公司尚未成立时，政府方会先与社会资本（即项目投资人）签订意向书、备忘录或者框架协议，以明确双方的合作意向，详细约定双方有关项目开发的关键权利义务。待项目公司成立后，由项目公司与政府方重新签署正式 PPP 项目合同，或者签署关于承继上述协议的补充合同。（2）股东协议股东协议由项目公司的股东签订，用以在股东之间建立长期的、有约束力的合约关系。股东协议通常包括以下主要条款：前提条件、项目公司的设立和融资、项目公司的经营范围、股东权51、利、履行 PPP 项目合同的股东承诺、股东的商业计划、股权转让、股东会、董事会、监事会组成及其职权范围、股息分配、违约、终止及终止后处理机制、不可抗力、适用法律和争议解决等。（3）履约合同1）工程承包合同项目公司一般只作为融资主体和项目运营管理者而存在，本身湘江风光带昭山段生态防洪及景观工程 PPP 项目30不一定具备自行设计、采购、建设项目的条件，因此可能会将部分或全部设计、采购、建设工作委托给工程承包商，签订工程承包合同。项目公司可以与单一承包商签订总承包合同，也可以分别与不同承包商签订合同。承包商的选择要遵循相关法律法规的规定。在政府与项目公司的 PPP 项目合同（特许经营协议）签订后，52、本项目原本由昭山投资作为业主所签订的工程承包合同，合同主体由昭山投资变更为项目公司。2）运营服务合同根据 PPP 项目运营内容和项目公司管理能力的不同，项目公司有时会考虑将项目全部或部分的运营和维护事务外包给有经验的专业运营商，并与其签订运营服务合同。3）原料供应合同在原料供应合同中，一般会包括以下条款：交货地点和供货期限、供货要求和价格、质量标准和验收、结算和支付、合同双方的权利义务、违约责任、不可抗力、争议解决等。除上述一般性条款外，原料供应合同通常还会包括“照供不误”条款，即要求供应商以稳定的价格、稳定的质量品质为项目提供长期、稳定的原料。（4）融资合同从广义上讲，融资合同可能包括项目公53、司与融资方签订的项目贷款合同、担保人就项目贷款与融资方签订的担保合同、政府与融资方和项目公司签订的直接介入协议等多个合同。其中，项目贷款合同是最主要的融资合同。（5）保险合同湘江风光带昭山段生态防洪及景观工程 PPP 项目31由于 PPP 项目通常资金规模大、生命周期长，负责项目实施的项目公司及其他相关参与方通常需要对项目融资、建设、运营等不同阶段的不同类型的风险分别进行投保。通常可能涉及的保险种类包括货物运输险、工程一切险、针对设计或其它专业服务的职业保障险、针对间接损失的保险、第三者责任险。（6）其他合同在 PPP 项目中还可能会涉及其他的合同，例如与专业中介机构签署的投资、法律、技术、财54、务、税务等方面的咨询服务合同。六、项目主要边界条件1、特许经营权的授予六、项目主要边界条件1、特许经营权的授予昭山示范区管委会授权昭山投资为本项目的实施机构，负责本项目的具体实施工作。项目实施机构按照中华人民共和国政府采购法完成项目采购程序、确定中标人且谈判完成后，由政府方指定的出资人代表与中标的社会资本按招标文件要求的出资比例为实施 PPP 项目而同共成立的项目公司。昭山示范区管委会同意授予项目公司独家的特许经营权，项目公司将依据授权范围投资、建设、运营和维护湘江风光带昭山段，提供风光带的维护和保养工作。如果资产证券化条件成熟，则对项目公司资产进行证券化；如果资产证券化条件不成熟，则由项目公55、司负责运营，直到特许经营期满后由将风光带的可持有商业设施无偿移交给政府或其指定机湘江风光带昭山段生态防洪及景观工程 PPP 项目32构。2、双方基本权利与义务2、双方基本权利与义务政府方的基本权利与义务：昭山示范区管委会及相关职能部门依照有关法律法规的规定和项目合同（特许经营协议）的约定对项目公司的投资、建设、运营等进行监管的权利，如项目公司违反合同约定、危及人民生命财产安全的时候，昭山示范区管委会或项目实施机构有临时接管的权利；同样有按照项目合同有关规定及时启动调价机制，并承担合同约定的相关补助支付的义务。项目公司的基本权利与义务：项目公司应按合同约定提供项目资金，确保项目顺利建设，如期运行56、；按照合同约定的维护标准履行其相应责任。3、项目的资产权属3、项目的资产权属在特许经营期内，项目公司拥有湘江风光带昭山段商业设施的特许经营权和其固定资产的处置权和收益权；但未经昭山示范区管委会同意，项目公司不得对该项目资产自行处置或抵押、质押、担保；特许经营期满后，项目公司无偿将上述资产移交给昭山示范区管委会或者指定的其他单位，项目公司不再享受本项目后续任何收益。4、项目的征地及建设4、项目的征地及建设（1）征地拆迁由昭山投资负责，由此产生的土地出让金、征地补偿费用、土地平整费用以及临时使用土地补偿费等由昭山投资支湘江风光带昭山段生态防洪及景观工程 PPP 项目33付。（2）昭山投资负责本项目57、相关的可行性研究报告、环境影响评价书、地质勘察报告、节能评估、压覆矿查询、水土保持方案、水资源论证报告、排污口设施许可、初步设计、施工图设计、施工图审查，昭山投资承担上述所发生的费用并作价入股项目公司。（3）本项目的工程建设采购工作由项目公司按照国家有关法律法规的规定程序确定；项目公司负责项目建设实施的管理工作，并承担项目建设的投资和项目建设的相关风险。昭山示范区管委会及相关职能部门应协助项目公司及时办理该项目的建设相关许可，并对工程建设的质量、设备及主要材料的质量、施工安全等有随时监督检查的权利；在特定情行下政府及项目实施机构有直接介入项目实施的权利。（4）建设期：本项目建设期设定时间为二年58、；如因项目投资融资原因或由于项目公司的原因造成项目建设期延长，项目公司应自行承担其相关责任；如果因政策及政府部门原因造成项目建设期延长或停建，所造成的一切责任由昭山示范区管委会承担，昭山示范区管委会应按照合同约定给予项目公司相应赔偿。5、项目的运营维护5、项目的运营维护（1）项目运营开始时间湘江风光带主要建设工作已经完成，所有设备在调试阶段持续稳定运行三十（30）日，项目公司向昭山示范区管委会和环保部门发出开始商业试运行的申请，昭山示范区管委会的批准日期即为项湘江风光带昭山段生态防洪及景观工程 PPP 项目34目运营开始时间。如由于项目公司原因造成正式运营时间延误，由项目公司承担合同约定的违约59、责任。如果是由于项目实施机构造成正式运营时间延误，由项目实施机构承担合同约定的违约责任。（2）在整个运营期内，由项目公司负责项目的运营，自行承担费用、责任和风险，管理、运营和维护整个湘江风光带。（3）政府及相关部门、项目实施机构及社会公众对该项目的运营有进行监督的权利；在特定情形下（依据合同约定）政府及项目实施机构有直接介入项目运营的权利。6、项目的转让与移交6、项目的转让与移交（1）项目商业设施运营期满三年后，如果项目具备持续经营能力并能够产生稳定利润，则对项目公司资产进行证券化。社会资本可选择现金转让或认购股份的方式，转让所拥有的项目公司资产。转让应考虑对社会资本合理补偿，包括企业的投资成60、本、合理收益率，同时考虑项目预期收益回报，具体补偿条件通过合同谈判商定。（2）如果资产证券化条件不成熟，则由项目公司负责运营，直到特许经营期满后由将项目无偿移交给政府或其指定机构。项目的移交日期：按照特许经营期满最后一天的次日为移交日期。（3）特许经营期结束二十四（24）个月前，昭山示范区管委会和项目公司应成立移交工作小组，由移交工作小组共同确定项目移交程序、项目移交前项目公司应履行的工作（包括但不限于对项目的设备设施维护、检修、更换等）、移交资产清单、相关的经济技术湘江风光带昭山段生态防洪及景观工程 PPP 项目35资料清单、政府接受机构等。（4）项目在移交之前，项目公司应对项目设施进行一次61、恢复性大修，确保风光带整体项目设备设施处于良好状态并保证正常运营能力。（5）项目特许期满后，项目公司应向昭山示范区管委会或指定机构完好、无偿移交项目设施的所有权和所有权益。（6）项目公司对所移交的项目承担缺陷责任保证的期间为移交日起的十二（12）个月。在缺陷责任期内，项目公司负有对项目的土建工程（根据中华人民共和国建筑法及相关法规的规定执行）和机器设备进行保修的义务，但因昭山示范区管委会或昭山示范区管委会指定的接受移交的机构或单位故意破坏或使用不当造成的损坏和正常磨损除外。7、风险分配结果7、风险分配结果依照前述风险分配基本框架制定的原则，根据本项目融资、建设、运营维护等不同阶段可能面临的风险62、类别，本项目风险分配结果如下表。湘江风光带昭山段生态防洪及景观工程 PPP 项目36表-5 风险分配结果表-5 风险分配结果序号序号风险因素名称风险因素名称风险承担方风险承担方备注备注项目公司项目公司政府政府1项目审批风险2征地拆迁风险-视具体情况而定3工程技术风险3.1 工程先进性3.2 工程适用性3.3 工程可靠性3.4 工程可得性4工程条件风险4.1 工程地质4.2 水文地质4.3 工程变更-视具体情况而定5工程建设风险5.1 工程质量风险5.2 工程安全风险5.3 工程进度风险6资金风险6.1 如期完成项目融资的风险6.2 利率6.3 资金来源中断6.4 资金供应不足6.5 投资增加-63、视具体情况而定7环境污染风险8政治风险湘江风光带昭山段生态防洪及景观工程 PPP 项目37序号序号风险因素名称风险因素名称风险承担方风险承担方备注备注项目公司项目公司政府政府8.1 政治条件变化8.2 政策调整9外部协作条件风险-视具体情况而定9.1 交通运输9.2 供水-视具体情况而定9.3 供电-视具体情况而定10项目运营风险11不可抗力共同分担风险分配结果将在项目合同中进一步细化，并依照风险产生的具体原因确定风险分担方式。8、项目合同期限8、项目合同期限国家发改委法规司关于基础设施和公用事业特许经营法（征求意见稿）及财政部政府和社会资本合作模式操作指南（试行）附件解释中关于建设-运营-移64、交项目，合同期限一般为 20-30 年，考虑项目特点以及分摊投资成本、为投资者提供适当盈利空间，根据经济分析结果，建议本项目的特许期限为 10 年（不含建设期，建设期为 2 年）。出现下列情况的，项目合同期限延长：（1）因政府方违约导致项目公司延误履行其义务；（2）因发生政府方应承担的风险导致项目公司延误履行其义务；（3）合同中约定的其他可延长的情行。湘江风光带昭山段生态防洪及景观工程 PPP 项目389、中期评估9、中期评估在特许期内，昭山示范区管委会相关职能部门每 5 年或启动下一期建设前，将对项目进行一次中期评估，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性，及时评估已发现问题65、的风险，制订应对措施。若评估结果显示项目公司资金部分内部收益率低于长期贷款基准利率或高于长期贷款基准利率的两倍，昭山示范区管委会将按照社会资本参与投标时承诺的收益补贴进行调整，以确保项目公司收益处在合理区间内。10、强制保险方案10、强制保险方案在特许期内，项目公司必须自费购买和维持项目合同及适用法律所要求的保险（具体险种将在项目合同中详细约定）。如果项目公司不购买或维持本合同所要求的保险，则项目实施机构有权购买该保险，并且有权根据项目合同从履约保函或维护保函款中提取需支付的保险费金额。11、履约保函体系11、履约保函体系在项目合同签订前，社会资本应向昭山示范区管委会提交一份履约保函，以保证社66、会资本能够在招标文件规定的时间内与昭山示范区管委会或其授权的项目实施机构签订项目合同。项目合同签订后，该履约包含保证金不予退还，作为项目公司的建设期履约保函、维护保函、移交维修保函，直至项目移交后予以退还。按照财政部关于印发 政府和社会资本合作项目政府采购管理办法 的通知（财湘江风光带昭山段生态防洪及景观工程 PPP 项目39库2014215 号）第二十一条规定，履约保证金的数额不得超过 PPP项目初始投资总额或者资产评估值的 10%。建议本项目的履约保证金（保函）的数额不超过项目初始投资总额的 5%，具体金额通过谈判商定。12、应急处置12、应急处置在特许期内，项目公司应遵守国家、湖南省、湘67、潭市及当昭山示范区当地相关职能部门制定的有关安全生产、消防、道路安全等相关法律、法规和规章，制定应急措施和预案，在出现紧急情况时或者危及人民群众饮用水安全时，项目公司应按照相关规定及时采取相关措施或协助相关部门进行应急处置，并为相关职能部门进入现场提供一切便利条件。13、临时接管13、临时接管特许期内，如项目公司出现以下违约行为，昭山示范区管委会有权实施临时接管：擅自转让、出租特许权；未经政府允许，擅自将项目设施进行处置或者抵押的；因管理不善，发生重大质量、生产安全事故的；擅自停业、歇业，严重影响到社会公共利益和安全的；法律、法规禁止的其他行为。昭山示范区管委会有权临时接管本项目，并指定第三人68、临时提供项目合同项下的运营维护服务。临时接管期间发生的运营维护成本、费用等均由项目公司承担，项目公司应向昭山示范区管委会支湘江风光带昭山段生态防洪及景观工程 PPP 项目40付接管费。14、提前终止14、提前终止出现以下情况，项目可提前终止：（1）由昭山示范区管委会主张的提前终止 项目公司未能提交履约保函；项目公司根据中国法律进行清算或不能清偿到期债务；项目公司擅自转让、出租特许经营权的；项目公司擅自将所经营的财产进行处置或者抵押的；项目公司因经营管理不善，发生重大质量、生产安全事故的。（2）项目公司主张的提前终止发生昭山示范区管委会或其他政府部门违约事件时，项目公司有权发出终止协议的意向通知69、；（3）因不可抗力导致的提前终止发生不可抗力时，特许协议签订双方无法协商一致继续履行各自义务，双方有权向对方发出终止协议的意向通知特许协议提前终止，昭山示范区管委会或其指定的其他机构应按照项目协议的规定接受项目公司的资产，并向项目公司支付相应补偿，具体的补偿原则和补偿标准在项目合同中明确。15、合同变更15、合同变更在特许期内，如果由于不可抗力事件、法律变更或其他事件导致合同无法按照原有内容继续履行，经双方协商一致，可对项目合湘江风光带昭山段生态防洪及景观工程 PPP 项目41同内容进行变更。若该等变更导致项目公司成本或资本性支出显著增加，则项目公司有权从昭山示范区管委会获得一般补偿，一般补偿70、可以采取一次性补偿（即货币形式补偿）或分期补偿两种形式。16、项目新增改扩建需求等应对措施16、项目新增改扩建需求等应对措施在特许期内，项目需要进行扩建、改建的，则以项目公司为改扩建项目的投资主体（前提是对项目公司的中期评估合格），经昭山示范区管委会有关部门按照工程施工图核定投资额，由项目公司按照改扩建工程施工设计的要求投资、建设和运营，并从通过竣工验收之日起按现有项目同等回报水平计算政府购买服务价格，其特许期年限与现有项目相同。17、争议解决17、争议解决通常情况下，项目合同各方应在特许期发生争议后，首先争取通过友好协商的方式解决，若在约定期限内无法通过协商方式解决问题，则采用调解、仲裁或诉71、讼方式处理争议。争议解决期间项目各方对合同无争议的部分应继续履行；除法律规定或另有约定外，任何一方不得以发送争议为由，停止项目运营服务、停止项目运营支持服务或采取其他影响公共利益的措施。七、监管架构1、授权关系七、监管架构1、授权关系本项目授权关系为昭山示范区管委会授权湖南昭山经济建设湘江风光带昭山段生态防洪及景观工程 PPP 项目42投资有限公司作为项目实施机构并作为招标人组织项目采购工作，选定社会资本后，由湖南昭山经济建设投资有限公司与社会资本合资组建项目公司，政府和项目公司签订 PPP 项目合作协议，明确双方的权利义务。2、监管机制2、监管机制（1）政府监管机制设计原则针对 PPP 项目72、专门设计的政府监管机制，在遵循依法监管、监管机构独立性等原则的基础上，本项目政府监管还特别强调以下重要原则：1）社会效益驱动原则政府在项目监管过程中，既要确保经济效益，更要遵循社会效益原则，了解公众意愿，接受公众评价。2）与项目建设过程相协调原则本项目政府监管过程应该与其建设的全过程相协调，这样才能保证项目监管的体系化和系统化。3）提高监管效率原则政府监管部门设置不合理，分工不明确，将导致政府的多重监管，必然引起交易成本的增加，因而合理的政府监管机制需要考虑交易费用的降低。4）强制性监管与灵活性监管并存原则政府作为监管部门必然具有强制性，但是对项目的监管涉及更多的日常监管，都交由政府进行强制性73、的监管，将导致监管任务繁湘江风光带昭山段生态防洪及景观工程 PPP 项目43重琐碎，因此政府监管应兼有灵活性的原则。（2）政府监管基本框架根据本项目的特点，构建政府监管基本框架如下图所示。在保障项目社会效益和公众利益的总体目标指导下，传统的监管部门、审计部门、监察部门等政府监管部门根据自身职责特色，依照法律、行政法规、PPP 项目合同协议及项目合同、产权约束等对本项目所有参与方实施全过程动态监管，形成统一的有机体。图-4 政府监管基本框架图-4 政府监管基本框架1）政府监管目标明确目标是确保监管活动成功实施的前提。从政府角度来讲，监管的最终目标是使得本项目社会效益和公众利益得到保障。2）政府监74、管主体本方案将监管主体分为：传统的监管部门（建设部门、财政部湘江风光带昭山段生态防洪及景观工程 PPP 项目44门、环保部门等）、审计部门、监察部门。监管主体分别有针对性的开展监管工作，相辅相成的形成有机监管主体。3）政府监管客体本项目中政府监管的客体包括政府部门，也包括社会资本；既包括项目公司本身，也包括与公司有联系的设计单位、施工单位、材料及设备供应商等等。4）政府监管依据政府监管以法律法规为基础，配合一系列相关政策进行法律约束；以 PPP 项目合作协议、项目合同和其他一系列合同协议进行合同约束。政府监管的依据包括以下几项：法律法规、行业政策、PPP项目合作协议、项目合同及其他一系列合同与75、协议。（3）项目各阶段政府监管内容PPP 项目的生命周期分为项目前期、项目建设期、项目运营期和项目移交四个阶段，在不同阶段所涉及的主要监管内容和所参与的监管主体有所不同。对本项目各个阶段中不同的监管主体所参与的主要监管内容进行统一对应如下图所示。如此设置政府监管主体及其各自在项目不同阶段的权力职责范围，可最终实现对项目动态的、全过程的、全方位的监管，从而提高管理效率。八、采购方式八、采购方式根据中华人民共和国政府采购法、中华人民共和国政府采购法实施条例及财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113 号）第法律文件相关规定，湘江风光带昭山段生态防洪及景观工程 P76、PP 项目45采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。公开招标主要适用于采购需求中核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规及政府采购政策，且采购过程中不作更改的项目。1、采购方式的选择1、采购方式的选择根据中华人民共和国政府采购法及其实施条例相关规定、政府和社会资本合作项目政府采购管理办法 及本项目的特殊性，建议本项目采用竞争性磋商的招标方式明确社会资本方。采用该招标方式具有以下优点：采用竞争性磋商采购方式，能够扩大政府对社会资本的选择范围，能够选择真正有实力、有相关投资、运营经验的社会资本参与本 PPP 项目。采用竞争性磋商方式有利于政府充分掌握主77、动权，即能够充分降低政府融资成本，又能够保证社会资本的合理回报，真正达到政府与社会资本合作双赢以及公众和政府利益最大化之目的。由政府多个部门组成的谈判小组，采用多轮竞争性磋商方式，能够充分体现政府在采购过程中的公平、公开和公正性，避免了采购过程的腐败现象发生。2、社会资本的选择2、社会资本的选择根据项目的具体情况，为确保项目与社会资本合作的可行性，建议可通过中华人民共和国政府采购法规定程序，选择一家社湘江风光带昭山段生态防洪及景观工程 PPP 项目46会资本作为中选的社会资本共同合资组建项目公司。选择一家社会资本，具备公共项目的投资、建设、运营经验，该社会资本预计占股为 80%。由实施机构与社会资本签订框架协议。框架协议签订后两家共同签署股东协议，成立项目公司。