1、 湘江风光带（昭山段）生态防洪与景观工程 PPP 项目政府财务承受能力分析 2015 年 11 月 湘江风光带昭山段生态防洪及景观工程 PPP 项目 目录目录 一、项目概况一、项目概况 .2 2 1、项目名称.2 2、经济技术指标.2 3、项目进展情况.3 4、项目采用 PPP 模式运作的可行性.3 二、测算依据二、测算依据 .8 8 三、测算条件三、测算条件 .8 8 四、财政承受能力分析四、财政承受能力分析 .1212 1、责任识别.12 1.1、股权投资支出.12 1.2、政府承担运营补贴支出.12 1.3、风险承担支出.13 2、配套投入支出.14 3、支出测算.14 3.1、股权投资2、支出。.14 3.2、风险承担支出。.15 3.3、测算结果.15 4、财政承受总结.16 湘江风光带昭山段生态防洪及景观工程 PPP 项目 2 一、项目概况一、项目概况 1 1、项目名称、项目名称 湘江风光带（昭山段）生态防洪与景观工程及配套服务设施建设项目 2 2、经济技术指标、经济技术指标 （1 1）建设）建设内容内容 湘江风光带（昭山段）生态防洪与景观工程及配套服务设施建设项目主要建设内容为：2.9 公里沿江风光带景观设计、人行天桥及地下通道景观工程、滨江商业体建设等。（2 2）建设）建设地点地点 本项目项目南起昭华大桥，北至南天厂房围墙，西至湘江岸，东至滨江路，全长约 2.9 公里，3、项目位置如下图所示：图图 1 1-1 1 规划用地位置示意图规划用地位置示意图 湘江风光带昭山段生态防洪及景观工程 PPP 项目 3 图图 1 1-2 2 规划用地位置卫星图规划用地位置卫星图 （3 3）工程投资）工程投资 整个湘江风光带昭山段初步设计总概算为该项目建设总投资35,650 万元。其中土地费用（不包含国有土地）6000 万元，工程费用 23,597.00 万元，前期预备费用 2151.79 万元，基本预备费 2,222.42万元，财务费用 1,680.00 万元。3 3、项目进展情况、项目进展情况 按照统一规划、整体实施的原则进行建设，目前根据项目具体计划与安排，已完成规划设计、4、可研编制、立项批复、造价预算等前期工作，并与多家社会资本方进行接触并深入洽谈。4 4、项目采用、项目采用 PPPPPP 模式运作的可行性模式运作的可行性 近一年来，国家财政部、发改委等部门相继发文，在全国范围湘江风光带昭山段生态防洪及景观工程 PPP 项目 4 内大力推广 PPP 模式，湘江风光带昭山段生态防洪与景观工程及配套服务设施建设项目采用 PPP 模式运作在政策和实施层面是可行的。（1）PPP 模式的推广运用已得到国家政策的大力支持。自从党的十八届三中全会下发了关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”的文件精神之后，财政部、发改委连续出台文件推广运用 PPP 模5、式，财政部出台财金201476 号文，就“尽 快 形 成 有 利 于 促 进 政 府 和 社 会 资 本 合 作 模 式（Public-PrivatePartnership，PPP）发展的制度体系”对有关问题进行了通知。发改委出台国发201443 号文“鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。”接下来的几个月里，国家连续出台十几份文件推广运用PPP 模式，对 PPP 模式的推广进行了进一步的规划与指导，为 PPP模式的推广做出了重要的指导作用。（2）PPP 模式的运用有利于昭山示范区新型城镇化的建设，昭山示范区的进一步开发。需要通过对湘江风光带进行改6、良提质，来改善整个区域的投资环境和形象。PPP 模式的运用能解决城市发展建设融资需求这一关键环节，吸引社会资本的投入，拓宽融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制。（3）PPP 模式的运用有利于建立现代财政制度。财政是国家治理的基础和重要支柱，财政制度安排体现了政府与市场、政府与社会、中央和地方的关系。十八届三中全会公报指出“建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性”表明，现代财政制度的建立过湘江风光带昭山段生态防洪及景观工程 PPP 项目 5 程中，PPP 模式能调节市场机制，强调政府与社会资本各尽所能。社会资本的深度参与，能够有效减轻昭山示范区管委会债务压力，平滑年度间财政支出，符合现7、代财政制度优化资源配置、促进社会公平的要求，“一次承诺、分期兑现、定期调整”的预算管理方式，与现代财政制度的建设具有高度的一致性。（4）PPP 模式的运用有利于昭山示范区盘活和统筹使用存量财政资产。2015 年 4 月 1 日，国务院李克强总理主持召开的国务院常务会议讨论了关于盘活和统筹使用沉淀的存量财政资金的相关事项，会议指出“将基金的信托贷款投资比例上限由 5%提高到 10%，加大对保障性住房、城市基础设施等项目的参与力度。”PPP 模式的推广，推动昭山示范区管委会盘活和统筹使用存量资产，从而保障昭山示范区管委会的财政能力，加大对基础设施项目的参与程度，能有更多资金投入到湘江风光带昭山段生8、态防洪与景观工程及配套服务设施建设项目的建设上来。（5）PPP 模式的运用有利于降低昭山示范区管委会的债务风险。具体体现在以下几方面：1）PPP 模式的实施缓解昭山示范区管委会的投资支出压力。政府部门的投资支出压力过大是导致地方债务增长过快的原因之一，而大部分项目的初始期现金流创造能力不足，政府往往不得不依靠过度举债来进行项目融资和清偿旧债。PPP模式可以很好的解决这一问题，由于基建项目通常有投资数额大、建设时间长等特征，初期的投资和收益远不能成正比，这种期限错配完全由政府承担将演变成过度举债融资，而完全由私人部门承担则更加不可能，因此昭山示范区管委会通过对私人部门给予一定期湘江风光带昭山段生9、态防洪及景观工程 PPP 项目 6 限内的补贴，来确保 PPP 模式的参与者能得到合理的投资回报率。根据世界银行的调查，在现有 PPP 项目中，私人部门收入的 39%来自政府协议支付，34%来自用户付费，23%来自税收优惠等各类政府补贴。可见 PPP 项目大部分收入还是来自政府，但将资产负债表的债务转化成损益表和现金流量表的支出，拉长债务期限，一定程度上解决期限错配问题。2）PPP 模式的实施分担了投资风险。双方根据各自的长处承担相应部分风险，昭山示范区管委会承担政治风险、管制风险等，社会资本承担建设风险、运营风险、金融风险、移交风险等，双方共同承担不可抗力风险，风险分担机制的实施降低了昭山示10、范区管委会新增投资的财政风险。3）PPP 模式的实施规范了昭山示范区管委会的债务。PPP 模式推广以后，地方政府与社会资本对于项目投资的风险收益完全自担，政府对项目的投资规模在期初就得以明确，政府的财政支出逐渐透明化。地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法（财预2014351 号）的通知进一步细化了债务甄别工作，明确 PPP 模式的债务不纳入政府债务；对于 PPP模式中投资者或特别目的公司通过市场化方式融资产生的债务，政府不承担偿债责任，减轻了政府的债务压力。（6）PPP 模式的运用有利于改进昭山示范区管委会公共服务。政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521号）的通知保障11、了政府切实履行合同的义务，有效防范和控制财政风险，保证 PPP 项目的可持续发展。PPP 模式能够将昭山示范区管委会的战略规划、市场监管、公共服务与社会资本的管理效率、技术创新有机结合在一起，有助于厘清昭山示范区管委会与市场边界，湘江风光带昭山段生态防洪及景观工程 PPP 项目 7 提升昭山示范区管委会的法制意识、契约意识和市场意识，更好地履行公共职能，全面提升公共服务水平。（7）PPP 模式的运用有利于城投平台的成功转型。2014 年 9月 21 日下发的国务院关于加强地方政府债务性管理的指导意见要求“明确划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借”、“剥12、离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务”。这一政策的出台，剥离了城投公司的核心融资功能，而部分城投公司缺乏自身经营性业务，PPP 模式的推广，能让城投平台市场化的同时，作为社会资本出资方以 PPP 形式参与政府项目运作，让失去政府隐性担保的城投平台的债务风险平滑过渡，不至于短期失控。（8）PPP 模式的运用有利于激活社会资本投资公共事业。社会资本投资方有着丰富的管理经验和成熟的工程技术，往往缺乏制度的保证。随着社会对 PPP 模式不断重视，各部门相应的在制度上对政府的履约行为进行了规范，有了制度方面的保障，社会资本投资方也就更加有信心成功运作项目，愿意与政府部门合作。此外，社13、会资本投资公共事业能为社会资本树立良好的企业形象，为企业获得无形资产，也能用自身管理经验进行管理，投入运营后可以获得政府的补贴从营业中获利。综上所述，湘江风光带昭山段生态防洪与景观工程及配套服务设施建设项目采用 PPP 模式是可行的。湘江风光带昭山段生态防洪及景观工程 PPP 项目 8 二二、测算依据、测算依据 1、湘江风光带昭山段（二期）工程项目可行性研究报告、初步设计文件。2、湘江风光带昭山段（一期）工程项目可行性研究报告、初步设计文件。3、湘江风光带昭山段及滨江商业街 PPP 项目实施方案。4、国家发改委、建设部颁发的 建设项目经济评价方法与参数（第三版）（2006）。5、中华人民共和国14、住房和城乡建设部 市政公用设施建设项目经济评价方法与参数（2008）。6、国家计委推荐的投资项目可行性研究指南(2002 版)。7、筹建方提供的有关价格及统计资料。8、国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724 号）。9、财政部印发的政府和社会资本合作模式操作指南（试行）（采财金2014113 号）。10、财政部印发政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）。三三、测算条件、测算条件 1、本项目拟采用政府授予由社会资本参与的项目公司特许经营权，项目公司承担本新建项目设计、融资、建造、运营、维护职责。湘江风光带昭山段生态防洪及景观工程 P15、PP 项目 9 运作方式属于 PPP 模式中的 BOT 经营模式。特许经营权期限 10年（不含建设期）。通过经营收入和政府可行性缺口补助，用以清偿贷款、回收投资并赚取合理利润，届满时，该基础设施无偿移交给政府并保证设施的完好率满足合同的要求。经营收入来源主要为租金、广告收入库、游玩设施收入，每年经营收入约为 2372 万元。2、项目总投资 整个湘江风光带昭山段初步设计总概算为该项目建设总投资35,651.21 万元。其中土地费用（不包含国有土地）6000 万元，工程费用 23,597.00 万元，前期预备费用 2151.79 万元，基本预备费2,222.42 万元，财务费用 1,680.00 16、万元。详见下表。序号 工程或费用名称 估算价值 占固定资产投资的比例(%)建筑工程 其他费用 合计 1 固定资产投资 23,597.00 10,374.21 33,971.21 95.29%1.1 工程费用 23,597.00 -23,597.00 66.19%1.1.1 土建工程 13,597.00 -13,597.00 38.14%1.1.1.1 机械土方工程 584.00 584.00 1.64%1.1.1.2 景观工程 4,905.00 4,905.00 13.76%1.1.1.3 景观绿化工程 3,611.00 3,611.00 10.13%1.1.1.4 道路工程 1,345.0017、 1,345.00 3.77%1.1.1.5 景观电气工程 184.00 184.00 0.52%1.1.1.6 景观给排水工程 147.00 147.00 0.41%1.1.1.7 景观给排水工程土石方 72.00 72.00 0.20%1.1.1.8 景观桥梁工程 49.00 49.00 0.14%1.1.1.9 地下通道与人行天桥 2,700.00 2,700.00 7.57%1.1.2 商业配套设施 10,000.00 10,000.00 28.05%1.2 其他费用 -8,151.79 8,151.79 22.87%1.2.1 土地费用 6,000.00 6,000.00 16.8318、%1.2.2 前期工作费、报建费 500.00 500.00 1.40%1.2.3 .建设单位管理费 -1,651.79 1,651.79 4.63%.勘探设计费 1,179.85 1,179.85 3.31%湘江风光带昭山段生态防洪及景观工程 PPP 项目 10 .工程监理费 471.94 471.94 1.32%1.3 预备费用 -2,222.42 2,222.42 6.23%1.3.1 基本预备费用 1,587.44 1,587.44 4.45%1.3.2 涨价预备费用 634.98 634.98 1.78%2 固定资产投资方向调节税 0.00%3 建设期利息 1,680.00 4.7119、%合计(1+2+3)23,597.00 10,374.21 35,651.21 1.00 其中湘江风光带（晴岚段）景观工程造价预算约 1.08 亿，地下通道和人行天桥造价预算约 0.27 亿，即晴岚段总预算约 1.35 亿。晴岚段景观工程造价预算汇总晴岚段景观工程造价预算汇总 机械土方工程 584 景观工程 4905 景观绿化工程 3611 道路工程 1345 景观电气工程 184 景观给排水工程 147 景观给排水工程土石方 72 景观桥梁工程 49 合计 10897 滨江商业配套设施则包含以下内容 湘江风光带（昭山段）旅游配套服务设施设计指标统计 标段 地点 设计大师 用地面积 总建筑面积20、 容积率 建筑密度 绿地率 停车位 一标段 晴岚广场南侧 杨瑛 6571.95 4075.88 0.62 37%40%34 二标段 晴岚广场北侧 王兴田 5565 5344.19（其中地下建筑面积 1790.11，不计容）0.64 21.70%57.80%46 湘江风光带昭山段生态防洪及景观工程 PPP 项目 11 三标段 易家湾古镇 朱小地 11907 15500（其中地下建筑面积 9500，不计容）0.5 50%31%地上 39 地下 97 四标段 易家湾游客服务点 潘公凯 9815.41 2911.29 0.3 11.40%30%机动车 10，自行车 50 五标段 昭山湾游客服务点 张利21、 3248 2964 0.91 37.80%31%3 合计 37107.36 28795.36 滨江商业体总建筑面积约 28795，初步估算造价 1 亿左右，设计确定后即可确定准确的预算造价，即 PPP 项目范围总投资约3.36 亿左右。4、资金筹措方案 项目总投资估算 3.56 亿元，其中项目资本金 10000 万元，占总投资 30%，政府方出资代表出资 2000 万元，占股 20%，中选社会资本方以现金的出资方式出资 8000 万元，占股 80%。其余 70%即 25650万元由中标社会资本方负责以项目公司为主体通过银行贷款等方式解决，融资利率不得超过 8%。5、投资者合理收益的确定 依近22、期一般投资经营者的期望值和同类项目的取值标准，合理收益设定为：项目资本金财务内部收益率为 8%。主要靠企业投资的，包括利用贷款、引进外资、发行债券或股票等方式筹资建设风光带，还贷期间净资产利润率不得高于 8。湘江风光带昭山段生态防洪及景观工程 PPP 项目 12 四四、财政承受能力分析、财政承受能力分析 本项目投资估算 35,651.21 万元。为加快和推进项目建设，拟采用 BOT 模式完成建设并运营，通过竞争性磋商方式选择社会投资者进行特许经营权合作，由社会投资者成立项目公司负责筹集资金完成建设，并负责项目的整体运营与管理。目前，项目物有所值评估已经完成，为科学评估项目实施对当前及今后年度财23、政收支平衡状况的影响，并为 PPP 项目财政预算管理提供依据，需要对项目的各项财政支出责任能够清晰识别和测算。1、责任识别责任识别 在 PPP 项目全生命周期的不同阶段，对应政府承担不同的义务，财政支出责任主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入。1.1、股权投资支出股权投资支出 股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资责任。本项目采取政府和社会资本共同出资方式组建项目公司，项目存在政府股权投资支出。1.2、政府承担运营补贴支出政府承担运营补贴支出 运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责24、任不同。项目采用政府付费模式，项目运营期间，政府承担全部直接付费责任，政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折湘江风光带昭山段生态防洪及景观工程 PPP 项目 13 算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润。1.3、风险承担支出风险承担支出 风险承担支出责任是指由政府承担风险带来的财政或有支出责任。本项目由社会资本和政府授权机构联合成立项目公司运作，因此政府需要按照所出资比例及合作协议约定内容承担项目风险。由于项目的风险概率和风险后果值难以预测，因此风险承担成本结合本项目实际，按照可转移风险、可分担风险以及不可转移分担风险进行分类，采用分类比例法进行测算。第一类可转移风险包括25、：项目建设期间可能发生的组织机构、施工技术、工程、投资估算、资金、市场、财务等风险，项目公司通过参加商业保险后，大部分风险可以有效转移，风险承担成本按项目建设成本的 2%考虑，即 713 万元。第二类可分担风险包括：项目建设和运营期间可能发生的法规政治风险、自然灾害等不可抗力风险等，需要政府和项目公司共担的风险，按照项目建设投资的 0.5%考虑为 178.25 万元，项目公司和政府各分担 50%；第三类不可转移风险包括：主要指项目建设期间政策法律等影响可能发生的征用/公有化和审批获得/延误风险责任，不可转移和分担，由政府承担风险支出。按照项目建设投资的 0.1%考虑为 35.65万元。湘江风光26、带昭山段生态防洪及景观工程 PPP 项目 14 2、配套投入支出配套投入支出 配套投入支出责任是指政府承诺将提供的配套工程等其他投入责任，包括土地征收和整理、建设部分项目配套设施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息。本项目配套投入支出责任主要指建设用土地实物投入和已完工程投资，由于采用对项目实施 BOT 建设完成并整体运营，为降低项目运营成本支出，减少财政负担，已经到位的专项资金和政府配套土地投入，不作为项目资本，故不考虑配套投入支出责任。项目占地采用无偿划拨方式，项目建成后，由政府审计部门进行投资审定，依据审定结果编制项目财务竣工决算报告和完整的项目资产清单（含土27、地数量及手续），作为合同附件，用于界定社会资本实际完成投资额和项目资产运营、维护、管理的依据，合同期满后项目公司将项目资产及相关权利等完整无偿移交给政府或政府指定机构。3、支出测算支出测算 3.1、股权投资支出。股权投资支出。本项目由政府与社会资本共同出资成立项目公司运作，政府在占有 20%股权，故政府股权投资支出=项目总投资额 X 资本金比例 x股权比例=35650 万元 X30%X20%=2000 万元。湘江风光带昭山段生态防洪及景观工程 PPP 项目 15 3.2、风险承担支出。风险承担支出。由于项目风险支出数额和概率难以准确测算，按照项目的全部建设成本和全生命周期内的运营成本的一定比例28、确定风险承担支出。（1）可转移风险成本=项目建设投资风险比例自留风险比例政府股权比例=35650 万元2%=713 万元；（2）分担风险成本=项目建设投资风险比例政府分担比例=356500.5%50%=89.13 万元。（3）不可分担转移风险=项目建设投资风险比例=356500.1%=35.65 万元 由政府风险承担成本=分担风险成本+不可分担转移风险成本=89.13+35.65=124.78 万元。3.3、测算结果测算结果（1）政府支出。在项目生命周期 10 年内，按社会资本方总投资计算，即 33650 万元。经测算政府共需支出 42507 万元每年还要考虑加入整体的维护费用，根据相关项目的29、规定，维护费用的总额为投资总额的 1%，10 年进行平摊则每年为 36 万元。考虑到在全生命周期内发生的具体时间，采用 2.83%的折现率（根据财政局规定参考当期政府债券收益率，2015 年湖南省政府债券票面收益率为2.83%）年限 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 合计 每年财政支出 3737 3843 3952 4063 4178 4297 4418 4543 4672 4804 42507 湘江风光带昭山段生态防洪及景观工程 PPP 项目 16 （2）当年运营补贴支出数（不含风险支出）=33650(1+8%)(1+2.83%)n/10-每年项目平均收益+每年维护费用=42507/30、10-2372+36=1915 万元（平均值）。4、财政承受总结财政承受总结 根据财金201521 号文的要求，“每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”。湘潭市昭山区一般公共预算支出基础数据如下表：年份 一般公共预算支出（万元）增长幅度 备注 2012 20488 2013 24572 19.93%2014 34846 41.81%2015 35302 1.31 2016 40540 14.84 2012-2016平均增长率 19.57%由上表可得，过去五年一共公共预算支出平均增长率为19.57%。考虑到财政实际情况，本文进行财政承受能力31、评估时一般公共预算支出增长率采取较为保守的 15%进行预测。从本项目财政承受能力测算表（见附件）中可以看出，本项目占一般公共预算支出比例最高的年份为项目建设期第一年（2016年），本项目政府总支出占昭山区一般公共预算的 5.01%，本项目为昭山示范区第一个 PPP 项目，本项目以后各年政府投入占一般公共湘江风光带昭山段生态防洪及景观工程 PPP 项目 17 预算的比例逐年递减，在整个项目经营期内本区域每年的 PPP 项目财政支出合计数均未不超过一般公共预算支出 10%，在财政承受能力范围内，项目适宜采用 PPP 模式。综上所述，本项目的政府财政支出在昭山区财政承受能力范围之内，适宜采用 PPP32、 模式。湘江风光带昭山段生态防洪及景观工程 PPP 项目 18 湘江风光带（昭山段）生态防洪与景观工程及配套服务设施建设项目财政承受能力测算表湘江风光带（昭山段）生态防洪与景观工程及配套服务设施建设项目财政承受能力测算表 序号 年份 政府分担风险 应付项目资本金 应支付的项目财政支付补贴 本 PPP 项目政府付费金额 其他 PPP 项目支出 上一年一般公共预算支出 增长率 当年一般公共预算支出 项目单独占比 本区域合计占比 1 2 3 4=1+2+3 5 6 7 8=6*(1+7)9=4/8 10=(4+5)/8 1 2016 32.38 2,000.00 2,032.38 35,302.0033、 40,540.38 5.01%5.01%2 2017 18.12 18.12 40,540.38 15.00%46,621.43 0.04%0.04%3 2018 7.43 1,915.00 1,922.43 46,621.43 15.00%53,614.65 3.59%3.59%4 2019 7.43 1,915.00 1,922.43 53,614.65 15.00%61,656.84 3.12%3.12%5 2020 7.43 1,915.00 1,922.43 61,656.84 15.00%70,905.37 2.71%2.71%6 2021 7.43 1,915.00 1,92234、.43 70,905.37 15.00%81,541.17 2.36%2.36%7 2022 7.43 1,915.00 1,922.43 81,541.17 15.00%93,772.35 2.05%2.05%8 2023 7.43 1,915.00 1,922.43 93,772.35 15.00%107,838.20 1.78%1.78%9 2024 7.43 1,915.00 1,922.43 107,838.20 15.00%124,013.93 1.55%1.55%10 2025 7.43 1,915.00 1,922.43 124,013.93 15.00%142,616.02 1.35%1.35%11 2026 7.43 1,915.00 1,922.43 142,616.02 15.00%164,008.43 1.17%1.17%12 2027 7.43 1,915.00 1,922.43 164,008.43 15.00%188,609.69 1.02%1.02%合计 124.78 2,000.00 19,150.00 21,274.78