1、 政府与社会资本合作政府与社会资本合作(PPP)(PPP)模式建设模式建设 株洲云龙示范区基础设施路网及磐龙湖工程项目株洲云龙示范区基础设施路网及磐龙湖工程项目 物有所值及财政承受能力评价报告物有所值及财政承受能力评价报告 委托单位：委托单位：株洲云龙示范区管理委员会株洲云龙示范区管理委员会 编制单位：达华工程管理（集团）有限公司编制单位：达华工程管理（集团）有限公司 编制时间：编制时间：二 O 一六年六月 目目 录录 一、项目基础信息一、项目基础信息.1 1.1 1.1 项目概况项目概况.1 1.1.11.1.1 项目位置项目位置.1 1.1.21.1.2 建设意义建设意义.1 1.1.312、.1.3 建设进程建设进程.3 1.1.41.1.4 投资估算及资金筹措投资估算及资金筹措.4 1.21.2 项目产出说明项目产出说明.4 1.2.11.2.1 项目需求项目需求.4 1.2.21.2.2 项目结果项目结果.5 1.2.31.2.3 项目产出项目产出.6 1.2.41.2.4 项目目标项目目标.6 1.3 1.3 项目运作模式项目运作模式.7 1.3.11.3.1 运作方式运作方式.7 1.3.21.3.2 回报机制回报机制.8 1.3.31.3.3 全生命周期成本全生命周期成本.9 1.4 1.4 风险分配风险分配.10 1.4.11.4.1 项目风险因素识别与分析项目风险因3、素识别与分析.10 1.4.21.4.2 风险分配原则风险分配原则.12 1.4.31.4.3 风险分配基本框架风险分配基本框架.13 二、物有所值定性分析二、物有所值定性分析.14 2.1 2.1 政策依据政策依据.14 2.22.2 物有所值定性评价方法物有所值定性评价方法.15 2.3 2.3 物有所值定性评价程序物有所值定性评价程序.16 2.42.4 分析意见分析意见.22 三、三、物有所值定量分析物有所值定量分析.22 3.13.1 定量分析步骤定量分析步骤.22 3.2 PSC3.2 PSC 值计算值计算.23 3.2.13.2.1 设定参照项目设定参照项目.24 3.2.23.4、2.2 计算初始计算初始 PSCPSC 值值.24 3.2.33.2.3 竞争性中立调整值竞争性中立调整值.25 3.2.43.2.4 风险承担成本风险承担成本.26 3.2.53.2.5 折现率折现率.27 3.2.63.2.6 测算结果测算结果.27 3.3 PPPs3.3 PPPs 值计算值计算.28 3.43.4 计算结果计算结果.28 3.53.5 物有所值评价结论物有所值评价结论.28 四、财政承受能力论证四、财政承受能力论证.29 4.14.1 财政责任识别财政责任识别.29 4.24.2 政府财政支出能力评估政府财政支出能力评估.31 4.34.3 行业和领域均衡性分析评估行业5、和领域均衡性分析评估.31 1 一、项目基础信息一、项目基础信息 1.1 1.1 项目概况项目概况 1.1.11.1.1 项目位置项目位置 株洲云龙示范区基础设施路网及磐龙湖工程 PPP 项目包含两个子项目：基础设施路网工程子项目和磐龙湖片区综合开发工程子项目。基础设施路网工程子项目包括总长50.27km 道路工程及 2.12km 综合管廊工程，总用地面积约3272.78 亩；磐龙湖片区子项目位于云龙示范区上瑞高速以南，学林路以北，迎宾大道以东，升龙路以西。1.1.21.1.2 建设意义建设意义 株洲云龙示范区位于长株潭城市群东线重点发展轴上，150 公里半径内有长沙、株洲、湘潭、岳阳、益阳、6、娄底、衡阳、萍乡等 8 个地级市，是株洲市未来重要的建设拓展区，也是株洲市与长沙市接轨的关键性节点、枢纽区域。云龙示范区定位为国家两型社会示范区、长株潭城市群东部现代服务业聚集区、株洲产业升级引领区。功能定位为国家轨道交通装备业研发与制造基地、国家重要的实用技术教育与创新基地、中部地区旅游服务中心之一、长株潭地区重要的商务服务与文化创意基地。所以，加强示范区基础路网及磐龙湖片区综合开发的建设，关系到整个云龙示范区乃至株洲北部城区经济社会的整体发展和人民群众的切身利益。项目建设的必要性包括：2 1、项目的建设是推动“两型”社会发展的需要 本项目以提升综合承载力、辐射带动力和开放发展水平为重点，通7、过建设基础设施路网、龙母河磐龙湖片区水利建设等内容，加快建设“两型”社会建设，改善区域整体环境。项目的建设，符合“两型”社会建设需要，推动宜居新城镇的建设，有利于云龙示范区打造“生态城、文化城、旅游城”；同时，通过改善基础设施条件和提升城镇品位，有利于改善投资环境，提高招商引资吸引力，促进区域经济社会全面发展。对于实践“先行先试”有极大的推动作用，有利于云龙示范区“两型”社会整体发展，对于加快株洲市“两型”社会建设和全面建成小康社会具有积极的意义。2、项目的建设是落实城市发展规划的需要 依据株洲市城市总体规划（2013-2020），云龙示范区是株洲市重点发展的“两型”示范区地区，规划要求重点依8、托龙母河水系，充分保护资源环境，打造龙母河景观风光带，沿线塑造各级城市中心和服务基地。依据株洲云龙示范区云龙新城总体规划，在空间布局上，云龙示范区要沿龙母河形成整个云龙新城的核心发展带，将云龙新城各主要功能片区连为一体。因此，本项目通过建设龙母河磐龙湖片区水利和及基础设施路网建设，从整体上提升发展质量、改善基础设施条件，有利于云龙示范区整体发展，强化对周边产业发展的支持，是对株洲市和云龙示范区城市发展规划的 3 落实，符合城市发展的总体要求。3、项目的建设是示范区居民实现安居乐业的需要 本项目通过基础设施路网建设及磐龙湖片区水利治理，同时对区域内配套土地进行一级开发及配套设施建设，形成集滨水生9、态、宜居生活和商贸服务于一体的“两型”新城区。项目的建设，能够有效改善周边环境，创造生态宜居环境；同时，通过加强基础设施的建设，提高周边区域对外来投资的吸纳能力，增加就业岗位，缓解就业压力，促进经济社会健康发展。因此，本项目符合云龙示范区人民群众的根本需要。4、项目的建设是有效节约集约用地，实现可持续发展的需要 目前，城市建设用地严重紧张，农村建设用地大量闲置，城乡建设用地严重失衡这一矛盾越来越突出。本项目建设，通过对土地综合开发整治，可以更好地推动城市土地综合整治，更好地利用现有的土地资源，能实现土地资源集约高效利用，实现区域内人与人、人与地的协调发展，以实现社会的可持续发展。1.1.31.10、1.3 建设进程建设进程 本招标项目株洲云龙示范区基础设施路网及磐龙湖工程PPP 项目已由株洲市发展和改革委员会、株洲云龙示范区发展和改革局以株发改发 2015 156 号文、株云龙发改 2015 4 2 号文及株云龙发改201614 号文批准建设。项目初步计划于 2016 年 6 月-2021 年 6 月期间完成建设任务，总建设期5 年。1.1.41.1.4 投资估算及资金筹措投资估算及资金筹措 本项目建设投资约60亿元，其中建筑安装工程费262786万元，工程建设其他费用及征地拆迁费用、基本预备费、土地整理费用 337214 万元。1-1 项目建设投资估算表 单位：万元 序号 项目 金额（11、万元）1 建设建设投资投资 600000 其中：1.1 建筑安装工程费建筑安装工程费 262786 1.2 工程建设其他费及征地工程建设其他费及征地拆迁费、基本预备费拆迁费、基本预备费 337214 拟选择社会投资者进行特许经营权合作，由政府方出资代表与中选社会投资者成立项目公司，由项目公司负责筹集资金（主要由社会投资者负责）完成建设并负责项目的整体运营与管理。1.21.2 项目产出说明项目产出说明 1.2.11.2.1 项目需求项目需求 云龙示范区是长株潭城市群“两型”社会建设综合配套改革试验五大示范区之一，处于“长株潭城市群”核心区绿心范围内，紧邻长沙和湘潭。同时更是株洲优势政策的集中地，12、拥有先行先试、敢闯敢试、边干边试的特权，享受国家、5 省“两型”社会建设赋予的各种政策优惠。通过示范区内基础设施路网及磐龙湖工程项目建设，将加快“两型”社会建设，有利于改善投资环境、区域整体环境，提高招商引资吸引力，促进区域经济社会全面发展。对于实践“先行先试”有极大的推动作用，有利于云龙示范区“两型”社会整体发展，对于加快株洲市“两型”社会建设和全面建成小康社会具有积极的意义。1.2.21.2.2 项目结果项目结果 株洲云龙示范区基础设施路网及磐龙湖工程 PPP 项目包含两个子项目：基础设施路网工程子项目和磐龙湖片区综合开发工程子项目。基础设施路网子项目总用地面积约 3272.78 亩，包括13、 1.道路工程总长 50.27km，包含云峰大道东 B 段、云峰大道东C 段、菖塘路北段、盘龙北路 C 段、田园路、云海大道、云天大道、云田北路、升龙大道北段、六甲路、华强北路、云溪路、长龙路、蛟龙路、兴龙路、奄子坡路、升龙大道、莱因坡路、云瑞路、云峰大道西 B 段、寺湾路等 21 条道路以及给排水工程、电力、电信工程、绿化工程，交通附属设施等配套设施工程。2.综合管廊 2.12km，起于胜利街，止于云霞大道。磐龙湖片区子项目位于云龙示范区上瑞高速以南，学林路以北，迎宾大道以东，升龙路以西，包含水利工程、绿化工程、道路基础设施工程。水利工程包括磐龙湖护岸二期工 6 程 8.37km（学林路沪昆14、高速）及库区清理。绿化景观工程（学林路沪昆高速），约 120187。道路基础设施工程包括卧龙路、龙溪路三期及兴龙西路 B 段。其中卧龙路（学林路玉龙路），全长约 0.9km，宽 30 米；龙溪路三期（升龙路云龙大道），全长约 0.92km，宽 23 米；兴龙西路 B段（卧龙路盘龙路）全长约 0.6km，宽 27 米。1.2.31.2.3 项目产出项目产出 (1)项目建设质量标准 项 目 应 符 合 建 设 部 工 程 施 工 质 量 验 收 规 范(GB50300)、城市绿化工程施工及验收规范（CJJ/T82-99）等合格标准及项目相关技术标准和要求、设计文件要求。具体以国家最新颁布的标准及项15、目相关技术标准和要求为准。(2)项目运营和维护标准 项目维护按城镇道路养护技术规范（CJJ36-2006）及国家有关城市绿化标准执行（如株洲市有相关标准，按株洲市相关标准执行）。1.2.41.2.4 项目目标项目目标 通过采用 PPP 模式，政府将本项目设计、建设施工交由项目公司，能够充分发挥社会资本的技术优势和施工经验，政府对社会资本提供的服务进行质量、数量和及时性等方面的绩效监测和管理，罚劣奖优，建立项目绩效导向标准。注重结果导向，而非投入和过程导向，在项目初始阶段，社会 7 资本与政府共同参与项目的识别、可行性研究、设计和融资等项目建设过程，保证了项目在技术和经济上的可行性，缩短前期工作16、周期，使项目费用降低。项目公司只有当项目已经完成并得到政府批准使用后，才能开始获得收益，因此有利于提高效率和降低工程造价，能够消除项目完工风险和资金风险。以实现项目全生命周期成本最小化。1.3 1.3 项目运作模式项目运作模式 1.3.11.3.1 运作方式运作方式（1）具体模式：本项目的主要内容为道路基础设施工程、水利工程等，是依靠“政府付费”回收投资成本的非经营性项目。具体模式采用“投资建设-拥有-运营-移交”（BOOT）。（2）合同范围：政府授权出资人（云发集团）与社会资本共同出资组建 PPP 项目公司，由本项目实施机构株洲云龙示范区管委会授予项目公司特许经营权，项目公司采用“投资建设-17、拥有-运营-移交”（BOOT）方式投资、建设、运营和维护云龙示范区基础设施路网及磐龙湖工程项目。在满足可用性付费和绩效评价的条件下，示范区管委会财政部门向项目公司支付项目可使用服务费和运维绩效服务费，项目公司收回投资并取得回报。特许经营到期后，项目设施无偿移交给政府指定机构。（3）合同期限包括项目的建设期和运营期，参照基 8 础设施和公用事业特许经营管理办法最长不超过 30 年的规定，结合项目实际。本项目特许经营期限不少于 15 年（其中总建设期 5 年），不高于 17 年，从项目公司成立之日起到该项目运营期满之日止。具体的特许经营期由投资人投标确定。1.3.21.3.2 回报机制回报机制 本18、项目的主要内容为道路基础设施工程、水利工程等，基本没有使用者付费。因此，项目回报机制主要采用政府付费的方式。付费包括可用性服务费及运维绩效服务费。可用性服务费包括项目建设投资及必要的合理回报。支付方式为：第 1-10 年：可用性服务费=累计投资额合理回报率 第 11-15 年：可用性服务费=审定建设投资5+剩余建设投资合理回报率 运维绩效服务费在单项工程（其中：基础设施路网子项目单项工程包括每条道路工程及综合管廊工程，磐龙湖子项目单项工程包括每条道路工程及景观工程）缺陷责任期后，即每个单项工程运营期第 2 年，由区财政逐年按比例向项目公司支付。其中，道路工程和综合管廊工程运维绩效服务费的标准为19、：项目运营期为 10 年时，总运维绩效服务费为项目公司承担维护范围的工程造价总额的 3%。运维费按年度考核支付，每年支付比例为:运营期第二年支付总运维绩效服务费的 3%，运营期第三年支付总运维绩效服务费的 5%，运营期 9 第四年支付总运维绩效服务费的 7%，运营期第五年支付总运维绩效服务费的 8%，运营期第六年支付总运维绩效服务费的10%，运营期第七年支付总运维绩效服务费的支付 12%，运营期第八年支付总运维绩效服务费的 15%，运营期第九年支付总运维绩效服务费的 18%，运营期第十年支付总运维绩效服务费的 22%。运营期每增加 1 年，增加年份的运维费为项目公司承担维护范围的工程造价总额的20、 0.33%。磐龙湖子项目景观工程运维绩效服务费的标准为：4.5元/年（不含基础道路部分）（湖南省物业服务收费管理办法公共区域绿化日常养护服务标准与收费基准价）。1.3.31.3.3 全生命周期成本全生命周期成本 项目全生命周期是指项目从设计、融资、建造、运营、维护至终止移交的完整周期。因此其全生命周期成本主要包括建设成本、运营维护成本和相关税费。（1）建设成本主要包括设计、施工等方面投入的现金以及固定资产、土地使用权等实物和无形资产。项目的建设成本主要是根据已完成并通过评审的可研报告中的投资估算费用。（2）项目运营成本指项目整体运营费用，主要包括：运营电费、人工成本、修理费、检修维护费、其他21、费用等，其中，道路工程和综合管廊工程运维绩效服务费的标准为：项目运营期为 10 年时，总运维绩效服务费为项目公司承担维护范围的工程造价总额的 3%。运营期超过 10 年每增 10 加 1 年，增加年份的运维费为项目公司承担维护范围的工程造价总额的 0.33%。磐龙湖子项目的绿化景观工程运维绩效服务费的标准为：4.5 元/年（不含基础道路部分）（湖南省物业服务收费管理办法公共区域绿化日常养护服务标准与收费基准价）。（3）相关税费 本项目属于建筑行业，根据最新税收政策，建筑行业的增值税税率和增值税征收率分别为 11%和 3%，因在测算中增值税的进项税抵扣项难以确定（需根据实际情况确定），如按照 122、1%的税率计算增值税，将会严重增加项目公司的税负，因此本次测算采用简易计税办法，即按照 3%的征收率计算增值税较为合理。此外，营业税金包括城建税、教育费附加和地方教育费附加，税率分别为项目公司当期实际缴纳的增值税税额的 7%、3%和 2%。1.4 1.4 风险分配风险分配 1.4.11.4.1 项目风险因素识别与分析项目风险因素识别与分析 本项目投资主要有以下风险：1、融资风险 在项目公司获得特许经营权之后，需要进行融资以完成各子项目的设计、建设等工作。本项目融资风险主要为项目建设期资金短缺的风险，即资金的筹措无法满足企业生产建设的需求、融资到位但成本高、政府收回特许经营权等风险。11 在 P23、PP 模式下，由于政府方提供一部分资本金，降低了项目公司筹措资金的风险；政府公共部门的参与，降低了政府公共部门回收特许经营权的风险，提高了项目整体风险承担能力。2、设计和建设管理风险 本项目前期投资较大，这在对项目公司设计、投资建设、管理的组织和实施方面的管理能力要求较高。同时在资金筹措、资源供应、市场、竞争对手方面的不可确定性，这使得项目公司在未来投资建设管理、经营管理存在一定的管理风险。建设风险主要有设计能力、工程质量风险、竣工验收风险、工程进度延后风险、设计变更风险等。在传统模式下，社会资本独自承担建设管理风险，不利于发挥社会资本进行项目建设的积极性，由于社会资本考虑到这一风险可能带来的24、损失，往往不会做出合理的报价。而在 PPP 模式下，双方共同设立项目公司，风险共担，这也有利于发挥各方降低风险的积极性。3、政治风险 政治风险对本项目有一定影响，需要考虑。本项目可能的政治风险主要有社会稳定风险、政府信用风险、审批延误风险等。在传统模式下，公共部门自身违约或变更政策、延误审批等事项带来的政府信用风险和审批延误风险由社会资本承担，其余风险全部由公共部门承担。双方对彼此承担的风险缺乏关注和理解，不利于双方进一步开展合作。而在 PPP 12 模式下，双方共同成立项目公司，可以实现风险共担，双方协商确定合理进行风险分配，共同发挥应对风险的能力。4、法律风险 法律风险是指基于法律规定或合25、同约定，由于企业外部法律环境发生变化或法律主体的作为及不作为，项目所属国家和地区法律法规的变更导致的而对企业产生负面法律责任或后果的可能性。在传统政府购买模式下，运营阶段的风险是由政府共公共部门承担，增加了公共部门的法律风险，不利于双方合作的进一步开展。而在 PPP 模式下，双方共同协商，合理确定法律风险的分配。5、自然风险 自然风险主要有自然环境破坏风险、不可抗力风险等。在传统政府购买模式下，自然风险实质是上在不同阶段分别由政府公共部门和社会资本承担，双方缺乏风险共担机制。社会资本参与公共基础设施建设，为了获取可观利润，往往在项目建设和运营过程中忽略环境保护，从而对环境造成破坏。在 PPP 26、模式下，由于政府股东的参与介入，政府方起到监管的角色，可以有效控制此类问题，将对环境的影响和破坏降到最低。1.4.21.4.2 风险分配原则风险分配原则 原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由项目公司承担，法律、政策等风险由政府承担，不可抗力 13 等风险由政府和社会资本合理共担。分项风险分配原则是：1、承担风险的一方应该对该风险具有控制力；2、承担风险的一方能够将该风险合理转移；3、承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机；4、由该方承担风险最有效率；5、如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。1.4.31.4.3 风险分配基本框架风27、险分配基本框架 按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。本项目风险分配情况详见下表：1、风险分配框架 按照风险分配的上述原则，以及财政部推广应用 PPP 模式的政策导向，本项目的核心风险分配框架如下：（1）融资、建设、运营维护等风险主要由项目公司承担；（2）政策、法律变更和最低需求风险等主要由政府承担；（3）无法转移的不可抗力风险等由政府和项目公司合理共担。2、风险分配结果 根据上述风险分配基本框架，考虑本项目融资、建设、14 运营维护等不同阶段可能面临的风险因素，本项目风险分配结果如下28、表。表 4 项目主要风险分配表 风险类别 风险因素 政府 承担 项目公司承担 备注 政治风险 政治条件变化 宏观经济变化 政策调整 项目审批 土地使用权 资金风险 财政支付能力 项目融资 利率调整 设计风险 设计质量 可转移给设计单位 设计进度 建设风险 工程地质 发现文物 环境污染 施工质量 施工成本 工期滞后 缺陷与隐蔽工程 工程变更 施工事故 运营维护风险 公共设施运营 维护质量 二、物有所值定性分析二、物有所值定性分析 2.1 2.1 政策依据政策依据 2014 年 9 月，财政部发布关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金201476 号）。文件指 15 出，推广运用政29、府和社会资本合作模式，是促进经济转型升级、支持新型城镇化建设的必然要求；推广运用政府和社会资本合作模式，是加快转变政府职能、提升国家治理能力的一次体制机制变革；推广运用政府和社会资本合作模式，是深化财税体制改革、构建现代财政制度的重要内容。当前，在创新城镇化投融资体制、着力化解地方融资平台债务风险、积极推动企业“走出去”的背景下，推广使用PPP 模式，不仅是一次微观层面的操作方式升级，更是一次宏观层面的体制机制变革。通过 PPP 模式可将一部分政府性债务剥离出去，也减轻政府债务压力，从以往单一年度的“预算收支管理”，逐步转向强化中长期财政规划和“资产负债管理”。同时，采用公司合营机制，实行股权30、多元化，符合国家提倡的混合式经济政策。本项目采用 PPP 模式进行特许经营，符合当前株洲云龙示范区的实际情况和国家的政策背景，有利于株洲云龙示范区进行 PPP 模式试点示范，为创新管理模式提供平台。项目物有所值定性分析的主要政策依据有：财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113 号）以及PPP 物有所值评价指引财金（2015167 号）。2.2.2 2 物有所值定性评价方法物有所值定性评价方法 结合国内外 PPP 模式下物有所值评价理论的主要观点及 16 国内同类项目的经验，对本项目的物有所值定性评价主要采用指标评价法的评价方法。该方法通过成立物有所值评价专31、家组，由专家对项目的物有所值进行定性评价，再根据专家评估结果进行统计评价得出总体评价结论，从定性角度分析本项目是否适宜采用 PPP 模式。2.2.3 3 物有所值定性评价程序物有所值定性评价程序 （1）确定定性评价指标 根据关于印发 PPP 物有所值评价指引（试行）（财金2015167 号）文相关要求，结合项目具体情况，先拟定七项基本指标，然后在拟定的基本指标及其权重基础上，再拟定三项附加指标及其权重。基本指标和推荐附加指标的具体评分参考标准见附表 1。1）基本指标说明 全生命周期整合潜力 主要通过察看项目计划整合全生命周期各环节的情况来评分。采用 PPP 模式，将项目的设计、建造、融资、运营32、和维护等全生命周期环节整合起来，通过一个长期合同全部交由社会资本合作方实施，是实现物有所值的重要机理。风险识别与分配 主要通过察看在项目识别阶段对项目风险的认识情况来评分。清晰识别和优化分配风险，是物有所值的一个主要驱动因素。在项目识别阶段的物有所 17 值评价工作开始前，着手风险识别工作，有利于在后续工作实现风险分配优化。下面从融资风险、设计和建设风险、政治风险、法律风险等方面具体来阐述。融资风险 在项目公司获得合作运营权之后，需要进行融资以完成项目的施工图设计、建设等工作。本项目融资风险主要为项目建设期资金短缺的风险，即资金的筹措无法满足建设的需求、融资成本高等风险。设计和建设管理风险 本33、项目投资大，这在对项目公司设计、投资建设、管理组织和实施方面的管理能力要求较高。同时在资金筹措、资源供应、市场、竞争对手方面的不可确定性，这使得项目公司在未来投资建设管理、经营管理存在一定的管理风险。建设风险主要有设计能力、工程质量风险、竣工验收风险、工程进度延后风险、设计变更风险等。在传统模式下，政府独自承担建设管理风险，政府需要花费较多人力、时间在建设管理方面。而在 PPP 模式下，双方共同设立项目公司，风险共担，这也有利于发挥各方降低风险的积极性。政治风险 18 政治风险对本项目有一定影响，需要考虑。本项目可能的政治风险主要有社会稳定风险、政府信用风险、审批延误风险等。在传统模式下，公共34、部门自身违约或变更政策、延误审批等事项带来的政府信用风险和审批延误风险等全部由公共部门承担。而在 PPP 模式下，双方可以实现风险共担，协商确定进行合理的风险分配，共同发挥应对风险的能力。法律风险 法律风险是指基于法律规定或合同约定，由于企业外部法律环境发生变化或法律主体的作为及不作为，项目所属国家和地区法律法规的变更导致的而对企业产生负面法律责任或后果的可能性。在传统政府模式下，绝大部分法律风险是由政府公共部门承担，增加了公共部门的法律风险，不利于双方合作的进 一步开展。而在 PPP 模式下，双方共同协商，合理确定法律风险的分配。政府公共部门的参与，降低了政府公共部门回收合作运营权的风险，提35、高了项目整体风险承担能力。自然风险 自然风险主要有自然环境破坏风险、不可抗力风险等。本项目主要存在 5 个方面的风险，分别是融资风险、设计和建设管理风险、政治风险、法律风险、自然风险。本项目为基础设施项目，按照传统建设模式政府需要承担全部风 19 险，实施 PPP 模式后按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由项目公司承担，法律、政策等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。政府仅承担法律、政策风险和一部分不可抗力风险，大大降低了36、政府的风险承担成本。同时由于政府股东的参与介入，政府方起到监管的作用，可以有效预防环境破坏等问题，将对环境的影响和破坏降到最低。绩效导向指标 主要通过察看在项目识别阶段项目绩效指标的设置情况来评分。PPP 项目的绩效指标，特别是关键绩效指标，主要确定对 PPP 项目运营维护和产出进行检测的要求和标准，例如，针对公共产品和服务的数量和质量（或可用性）等。绩效指标越符合项目具体情况，越全面合理，越清晰明确，则绩效导向程度越高。鼓励创新绩效导向指标 鼓励创新指标主要通过察看项目产出说明来评分。一般来讲，产出说明主要规定项目产出的规格要求，尽可能不对项目的投入和社会资本合作方的具体实施等问题提出要求，37、从而为社会资本合作方提供创新机会。潜在竞争程度 指标 主要通过察看项目将引起社会 20 资本（或其联合体）之间竞争的潜力，以及预计在随后的项目准备、采购等阶段是否能够采取促进竞争的措施等来评分。政府机构能力 主要通过察看政府的 PPP 理念，以及结合项目具体情况察看相关政府部门及机构的PPP能力等来评分。PPP 理念主要包括依法依合同平等合作、风险分担、全生命周期绩效管理等方面。PPP 不仅是基础设施及公共服务融资手段，更是转变政府职能、建立现代财政制度等的重要手段。政府的 PPP 能力主要包括知识、技能和经验等，包括可通过购买服务获得的能力。7 可融资性 主要通过预计项目对金融机构（贷款和债38、券市场）的吸引力来评分。吸引力越大，项目越具有融资可行性，越能够顺利完成融资交割和较快进入建设、运营阶段，实现较快增加基础设施及公共服务供给的可能性就越大。本项目实行政府付费模式，具有一定的盈利能力和偿债能力，收益稳定，并能抵抗一定的风险，因此项目对社会资本投资具有一定吸引力，项目具有融资可行性。2）附加指标说明 项目规模 主要依据项目的投资额或资产价值来评分。PPP 项目的准备、论证、采购等前期环节的费用较大，只有项目规模足够大，才能使这些前期费用占项目全生命周 21 期成本的比例处于合理和较低水平。一般情况下，基础设施及公共服务项目的规模越大，越能够采用 PPP 模式吸引社会资本参与。法律39、和政策环境 主要通过察看现行法律、法规、规章和政策等制度限制政府采用 PPP 模式实施项目来评分。政府采购政策落实潜力 主要通过预计有效落实政府采购政策的潜力，以及预计在随后的项目准备、采购等阶段是否能够进一步采取落实措施等来评分。物有所值是政府采购的价值取向，不仅指提高公共资金的使用效率和效益，还包括有效落实政府采购政策。项目采购应根据中华人民共和国政府采购法及相关规章制度执行，采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。有效落实促进内资企业和中小企业发展、国外技术转让、节能环保、绿色低碳，以及必要时限制外资40、参与项目等方面的政府采购政策。（2）分析方法 定性分析方法采用专家评分法，根据本项目实际情况，邀请财务、工程技术、财政金融、法律等物有所值评价专家组成 5 人专家组，在专家们分析判断的基础上，对照评分参考标准，由专家按指标对项目进行评分。汇总专家组对每个 22 指标的评分，然后计算出每个指标对应的平均分值，再对平均分值按照指标权重计算加权分，得到评分结果。通过评分表形成专家意见。2.42.4 分析意见分析意见 根据评分结果，原则上评分结果在 60 分（含）以上的，项目能通过物有所值定性评价。统计后，本项目物有所值定性分析评价加权平均得分为 分，专家小组原则上同意专家小组原则上同意项目通过物有所41、值定性分析，适宜采用项目通过物有所值定性分析，适宜采用 PPPPPP 模式。模式。（参见附件三：物有所值专家意见表）三、物有所值定量分析三、物有所值定量分析 3.13.1 定量分析步骤定量分析步骤 定量评价是在假定采用 PPP 模式与政府传统投资采购模式的产出绩效相同的前提下，通过对比 PPP 项目全生命周期内政府支出成本的净现值（PPPPPP 值值）和公共部门比较值（PSCPSC值值），判断 PPP 模式能否降低项目的全生命周期成本。23 图 3.1 物有所值定量评价 物有所值定量分析的主要步骤包括：1、根据参照项目计算 PSC 值；2、根据影子报价和实际报价计算 PPP 值；3、比较 PS42、C 值和 PPP 值，计算物有所值量值和指数，得出定量分析结论。3.2 PSC3.2 PSC 值计算值计算 PSC 值是指政府采用传统采购模式提供与 PPP 项目产出说明要求相同的基础设施及公共服务的全生命周期成本的净现值。PSC值=初始PSC值+竞争性中立调整值+可转移风险承担成本+自留风险承担成本 24 3.2.13.2.1 设定参照项目设定参照项目 设定参照项目遵循如下原则：（1）参照项目与 PPP 项目产出说明要求的产出范围和标准相同；（2）参照项目与 PPP 项目财务模型中的数据口径保持一致，项目采用政府付费模式，财务收入参照项目可行性研究报告中数据并结合实际适当调整；（3）参照项目43、采用基于政府现行最佳时间的、最有效和可行的采购模式；（4）参照项目的各项假设和特征在计算全过程中保持不变。3.2.23.2.2 计算初始计算初始 PSCPSC 值值 初始 PSC 值=（建设成本-资本性收益）+（运营成本-第三方收入）+其他成本（1）建设成本：本项目未完投资 600,000.00 万元，计划分五年投入。（2）资本性收益：为项目全生命周期内产生的转让、租赁或处置资产所获的收益，本项目资本性收益为零；（3）运营成本：项目运营期内的管理费用、检测维护费用等。本项目道路工程和综合管廊工程运营维护费根据项 25 目公司承担维护范围的工程造价总额的 3%，分十年计算。磐龙湖子项目的绿化景观44、工程运维绩效服务费的标准为：4.5元/年（不含基础道路部分）（湖南省物业服务收费管理办法公共区域绿化日常养护服务标准与收费基准价）。经测算，本项目年运营成本如下：项目 1 2 3 4 5 6 7 8 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 年运营维护费 0 0 0 0 0 0 253 385 项目 9 10 11 12 13 14 15 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 年运营维护费 518 584 717 849 1048 1247 1512 （4）第三方收入：政府按照测算核定价格（或最终竞争价格）付给项目公司的服务45、费收入。本项目为完全政府付费项目，第三方收入为零。（5）其他成本：本项目不存在其他成本。3.2.33.2.3 竞争性中立调整值竞争性中立调整值 竞争性中立调整值是为了消除政府传统采购模式下公共部门相对社会资本所具有的竞争优势，主要包括政府比社会资本少支出的土地费用、行政审批费用、所得税等有关税费。本项目是政府付费的市政公用设施在建项目，竞争性中立调整值主要为营业税金和所得税，传统模式下，政府拨付项目运营费用，不产生增值税、营业税金和企业所得税，采 26 用 PPP 模式项目公司取得收入应按照税法规定缴纳增值税、营业税金及附加、产生利润要缴纳所得税。增值税=政府付费额税率=1048113 万元346、%=31443.39 万元；营业税金及附加=增值税税率=31443.39（7%+3%+2%）=3773.21 万元；所得税=（项目收入-经营成本-财务费用-摊销）所得税率=40707 万元 竞争性中立调整值=增值税+营业税金及附加+所得税=31443.39+3773.21+40707=75923.60 万元 3.2.43.2.4 风险承担成本风险承担成本 由于项目的风险概率和风险后果值难以预测，因此风险承担成本结合本项目实际，按照可转移风险成本和自留风险成本进行分类，采用分类比例法进行测算。第一类可转移风险成本包括第一类可转移风险成本包括：项目建设期间可能发生的组织机构、施工技术、工程、投资估47、算、资金、市场、财务等风险，项目公司通过参加商业保险后，大部分风险可以有效转移，风险承担成本按项目建设成本和运维成本的 12%考虑，即 125773.6 万元，其中可转移风险占 90%为 113196.2万元，自留风险占 10%为 12577.36 万元。27 第二类自留风险成本包括第二类自留风险成本包括：主要项目运营期间受消费物价指数、劳动力市场指数等影响可能发生的价格调整和利润率对运营补贴支出风险责任，不可转移和分担，由政府承担风险支出。本项目自留风险为 12577.36 万元。3.2.53.2.5 折现率折现率 依据财政部政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）48、第十七条：“年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定”，折现率主要体现地方政府的资金成本，因此结合本项目实际，折现系数参考湖南省地方政府债券收益率确定。经网上查询，2016 年 5 月 31 日 10 年期中国地方政府债收益率为 3.2651%，2016 湖南省政府一般债券（三期）3 年期利率为 2.77%，2016 湖南省政府一般债券（四期）5 年期利率为 2.91%，15 年期国债收益率为 3.3667%，综合考虑市场因素和经济增长因素，结合市政公用基础行业情况，本项目折现率选定为 4.5%。3.2.63.2.6 测算结果测算结果 经测算，本项目初始 PS49、C 值、PSC 值和 PSC 现值如下：初始初始 PSCPSC 值值=607,113.00 万元；PSCPSC 值值=808,810.15 万元；PSCPSC 现值现值=687,009.56 万元。28（详见附表一:项目 PSC 值测算分析表）。3.3 PPPs3.3 PPPs 值计算值计算 经测算本项目 PPPs 值和 PPP 现值如下：PPPs 值=1,061,190.36 万元 PPPs 现值=661,897.11 万元（详见附件二：项目 PPPs 值测算分析表）。3.43.4 计算结果计算结果 综合上述 PSC 值和 PPPs 值的分析，计算得到项目全生命周期 PSC 值和 PPPs 50、值，并进行分析比较。具体计算结果见下表：物物有所值指标分析表有所值指标分析表 指标 单位 数值 PSC 万元 687,009.56 PPPs 万元 661,897.11 物有所值量值 万元 25,112.44 物有所值指数%3.66 3.53.5 物有所值评价结论物有所值评价结论 根据物有所值评价要求，当物有所值评价量值和指数为正的，说明项目适宜采用 PPP 模式，否则不宜采用 PPP 模式。物有所值量值和指数越大，说明 PPP 模式替代传统采购模式实现的价值越大。29 本项目为全额政府付费项目，费价机制透明合理、有现金流支撑能力，物有所值量值和指数均为正，适宜采用 PPP模式。四、财政承受四51、财政承受能力论证能力论证 根据政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金 201521 号），科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为 PPP 项目财政管理提供依据，以文件第二十一条“每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%”作为能力评估依据，对政府的财政可承受能力进行评估测算。4.4.1 1 财政责任识别财政责任识别 在 PPP 项目全生命周期的不同阶段，对应政府承担不同的义务，财政支出责任要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入。（1）股权投资支出 股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府52、承担的股权投资责任。股权投资支出应当依据项目资本金要求以及项目公司股权结构合理确定。计算公式为：股权投资支出=项目资本金政府占项目公司股权比例 30 本项目政府占股 SPV 项目公司 10%，股权投资支出为 500万元。（2）政府承担运营补贴支出 运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。本项目政府方锁定约 8400 亩可出让经营性土地，其出让收益优先用于向项目公司支付的可用性服务费用和运维绩效服务费（即：政府方保障 8400 亩土地出让收入作为政府财政收入来源之一，将严格执行预算法的“收支两条线”原则，将该收入作为预算内资金纳入国库管理）。土地出让收益按 130 万元/亩计53、算，完全可以覆盖政府支付费用（特许经营期内政府总共需支付 1048112 万元），因此，政府无其他额外运营补贴支出。（3）风险承担支出 根据 财政部关于印发的通知（财金2015167 号），公共部门比较值和 PPP 模式下政府风险承担支出对等，因此本项目风险承担支出为12577.36 万元。（4）配套投入支出 配套投入支出责任是指政府承诺将提供的配套工程等其他投入责任，包括土地征收和整理、建设部分项目配套设施、完成项目和现有相关基础设施和公用事业的对接、投资 31 补助、贷款贴息。本项目配套投入中的建设用土地和配套投入土地的土地征收和整理相关费用计入项目总投资，由社会资本承担。4.4.2 2 54、政府财政政府财政支支出能力评估出能力评估 由于本项目财政支出全部由配套投入的 8400 亩可出让土地收益支付，因此云龙区管委会财政无需安排其他财政预算类资金用于本项目支出。4.34.3 行业和领域均衡性分析评估行业和领域均衡性分析评估 该项目属于市政公用基础设施，是公共服务领域的 PPP项目，是国家鼓励采用 PPP 模式的行业和领域范围。随着经济社会发展需要和公众对公共服务的需求提高，公用基础设施、供水、供热、供气、城市景观等均可适应 PPP 模式建设，而目前云龙区仅有本项目采用 PPP 模式，整个公共服务领域还有很大的发展空间。附件：一、项目 PSC 值测算分析表 二、项目 PPPs 值测算55、分析表 三、物有所值定性分析专家意见表 四、项目财务分析报告（另册）五、项目实施方案（另册）32 33 附件一：附件一：项目 PSC 值测算分析表 序号 名称 折现值 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 1 建设投资 526,797.21 120000 120000 120000 120000 120000 2 运营成本 4,169.68 0 0 0 0 0 0 253 385 518 584 717 849 1048 1247 1512 3 初始 PSC 值 530,966.89 4 竞争性中立调整值 46,044.04 458.12 1375.36 2256、92.60 3208.84 4126.08 1411.20 1419.70 1424.14 1428.60 1430.82 5467.29 5189.49 6002.93 20798.38 19890.04 5 风险承担成本 109,998.63 24860.00 24860.00 24860.00 24860.00 24860.00 0.00 52.41 79.76 107.31 120.99 148.54 175.88 217.11 258.34 313.24 6 PSC 值 687,009.56 34 附件二：附件二：项目 PPPs 值测算分析表 序号 名称 折现值 1 2 3 4 5 57、6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 1 股权支出 439.00 100 100 100 100 100 2 运营补贴支出 653,614.74 4200 12600 21000 29400 37800 42000 42253 42385 42518 42584 162717 154449 146248 138047 129912 2.1 可用性付费 649,445.06 4200 12600 21000 29400 37800 42000 42000 42000 42000 42000 162000 153600 145200 136800 128400 2.2 运营维护费 4,169.68 0 0 0 0 0 0 253 385 518 584 717 849 1048 1247 1512 3 风险承担支出 7,843.38 50.40 151.20 252.00 352.80 453.60 504.00 507.04 508.62 510.22 511.01 1,952.60 1,853.39 1,754.98 1,656.56 1,558.94 4 配套投入-0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 5 PPPs 值 661,897.11 35 附件三、附件三、物有所值定性分析专家意见表物有所值定性分析专家意见表 36 37 38