1、平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 平泉县高铁新区路网及老城区等市政平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目基础设施建设项目 PPP 实施方案实施方案 筑城河北建设投资咨询有限公司筑城河北建设投资咨询有限公司 二二一六年一六年七七月月 平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 目录目录 1 项目概况项目概况.1 1.1 基本情况基本情况.1 1.1.1 公共产品和服务内容公共产品和服务内容.2 1.1.2 项目采用政府和社会资本合作模式的必要性项目采用政府和社会资本合作模式的必要性.2 1.1.3 项目采用政府和社会资本合作模式2、的可行性项目采用政府和社会资本合作模式的可行性.4 1.1.4 项目运作的目标和意义项目运作的目标和意义.5 1.2 技术经济指标技术经济指标.6 1.2.1 项目建设规模及内容项目建设规模及内容.6 1.2.2 项目投资规模项目投资规模.8 1.2.3 项目资金来源项目资金来源.10 1.3 公司股权情况公司股权情况.10 2 编制原则及依据编制原则及依据.11 2.1 编制原则编制原则.11 2.1.1 平等合作原则平等合作原则.11 2.1.2 公平效率原则公平效率原则.11 2.1.3 兼顾灵活兼顾灵活.11 2.1.4 维护公益维护公益.12 2.2 编制依据编制依据.12 3 项目3、协调机制与实施机构项目协调机制与实施机构.15 3.1 项目协调机制项目协调机制.15 3.2 项目实施机构项目实施机构.15 平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 4 风险分配基本框架风险分配基本框架.16 4.1 风险分配原则风险分配原则.16 4.1.1 风险最优分配原则风险最优分配原则.16 4.1.2 风险与收益对等原则风险与收益对等原则.16 4.1.3 风险可控原则风险可控原则.16 4.2 风险分配机制风险分配机制.17 4.3 本项目风险识别本项目风险识别.19 5 项目运作方式项目运作方式.23 5.1PPP 项目运作方式简介项目运作方式简介.4、23 5.2 本项目运作方式选择本项目运作方式选择.24 5.2.1 本项目特点本项目特点.24 5.2.2 本项运作模式设计本项运作模式设计.24 6 项目交易结构项目交易结构.26 6.1 投融资结构投融资结构.26 6.1.1 投资结构投资结构.26 6.1.2 融资安排融资安排.26 6.1.3 资产权属资产权属.28 6.2 回报机制回报机制.28 6.2.1 回报机制的分类回报机制的分类.28 6.2.2 设臵回报机制的基本原则和主要因素设臵回报机制的基本原则和主要因素.29 6.2.3 项目回报机制项目回报机制.30 6.2.4 激励相容机制激励相容机制.31 平泉县高铁新区路网5、及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 6.3 相关配套安排相关配套安排.32 7 合同体系合同体系.33 7.1PPP 项目合同体系项目合同体系.35 7.1.1 特许经营协议特许经营协议.35 7.1.2 股东协议股东协议.38 7.1.3 履约合同履约合同.38 7.1.4 融资合同融资合同.39 7.1.5 保险合同保险合同.39 7.1.6 其他合同其他合同.39 7.2PPP 项目合同框架项目合同框架.40 7.2.1PPP 项目合同主要条款项目合同主要条款.40 7.2.2 特许经营协议主要条款特许经营协议主要条款.41 7.2.3 项目边界条件设定项目边界条件设定.46、2 7.2.4 股东协议主要条款股东协议主要条款.46 7.3 合资协议与公司章程合资协议与公司章程.47 7.3.1 合资公司名称、住所、组织形式、合资期限、公司经营范围合资公司名称、住所、组织形式、合资期限、公司经营范围等等.47 7.3.2 注册资本、投资总额、股权比例及出资方式等财务事项注册资本、投资总额、股权比例及出资方式等财务事项.48 7.3.3 股东会及议事机制股东会及议事机制.48 7.3.4 董事会构成及议事机制董事会构成及议事机制.48 7.3.5 经营管理团队经营管理团队.48 7.3.6 监事会的构成及议事机制监事会的构成及议事机制.49 平泉县高铁新区路网及老城区等7、市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 7.3.7 股东权益分配机制股东权益分配机制.49 8 项目财务测算项目财务测算.50 8.1 项目财务测算思路项目财务测算思路.50 8.2 基本参数和假设条件基本参数和假设条件.50 8.2.1 评价期及评价基年评价期及评价基年.50 8.2.2 项目基本参数与假设条件项目基本参数与假设条件.50 8.2.3 年度折现率和合理利润率年度折现率和合理利润率.52 8.2.4 项目运维成本项目运维成本.53 8.3 成本费用估算表成本费用估算表.55 8.4 利润表利润表.56 8.5 现金流量表现金流量表.60 8.6 政府补贴计算表政府补贴计算表.68、4 9 监管架构监管架构.65 9.1 项目监管主体项目监管主体.65 9.2 项目监管内容和方式项目监管内容和方式.66 9.2.1 行政监管行政监管.66 9.2.2 履约管理履约管理.67 9.2.3 公众监督公众监督.68 10 采购方式选择采购方式选择.70 10.1 项目采购方式及其适用性项目采购方式及其适用性.70 10.2 本项目特点及采购方式本项目特点及采购方式.71 10.3 社会资本的资格条件社会资本的资格条件.72 平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 11 本项目实施计划本项目实施计划.73 11.1 项目初步实施计划项目初步实施计划.79、3 11.2 实施过程中的关键环节实施过程中的关键环节.79 平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 1 1 项目概况项目概况 1.1 基本情况基本情况 项目名称：高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 实施机构：平泉县住房和城乡建设局 建设性质：新建、改建 建设规模：本项目建设地点位于平泉县城范围内的主要街道。主要涉及的道路包括：（1）西河大桥新建工程：西河大桥全路段。（2）新一中路新建工程：泽州路至杏树园子路段。（3）瀑河生态治理新建工程：绥远大街至八家转盘路段。（4）绥远大街跨瀑河桥新建工程：滨河路至泽州路。（5）滨河北路新建工程：绥远大街至八家转盘路段。10、（6）东城二路新建工程：府前街至绥远大街段。（7）绥远大街西延工程：府佑路至祥宁街段。（8）府佑路延伸工程：绥远大街至站中街路段。（9）站东街新建工程：府佑路至滨河路路段。（10）站东街大桥新建工程：滨河路至泽州路。（11）规划路 1 新建工程：八沟大街至滨河路路段。（12）兴泉路新建工程：府佑路八家转盘头至绥远大街段。（13）祥泰东侧路新建工程：祥泰东侧路段。（14）县城主要道路“白变黑”工程：兴平北路（兴林街至府前街）、迎宾街（府佑路至滨河路）、滨河南路（迎宾街至南门桥）、滨河中路（兴平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 2 林街至府前街）、八沟南街（喧哗街至11、瀑河南门大桥）、东城路（喧哗街至府前街）、府佑路（兴林街至黄土坑）、西环路（黄土坑至瀑河西大桥）、双兴路（府佑路至滨河路）。1.1.1 公共产品和服务内容公共产品和服务内容 本项目建设内容包括道路新建、改建工程和道路基础设施建设工程。新建道路工程 9892m，新建大桥及生态治理 3000m，“白改黑”道路工程11383m，新建污水管网 14330m，新建雨水管网 15740m。新建路灯 1612个，道路绿化 72825m2，敷设强电电缆 30940.8m，弱电电缆 30940.8m，新建公交站台 88 个，信号灯 100 套。项目建设总投资及资金来源 项目投资估算包括：建筑工程费、设备购臵及安12、装费、其他建设费及预备费。项目的建设投资为 59000.00 万元，建设投资由五部分组成，其中：1）建筑工程费：45360.00 万元 2）设备购臵费：5600.00 万元 3）安装工程费：2939.00 万元 4）其他基本建设费：2291.47 万元 5）预备费：2809.53 万元 项目资金来源采用 PPP 模式。项目建设年限：2016 年 8 月至 2017 年 8 月 项目运营年限：2017 年 8 月至 2027 年 8 月 1.1.2 项目采用政府和社会资本合作模式的必要性项目采用政府和社会资本合作模式的必要性 平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 313、（1）符合河北省十三五规划中优化投资结构的要求）符合河北省十三五规划中优化投资结构的要求 河北省国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要要求着力优化投资结构，增加有效投资，提高投资效率，以 PPP 等方式创新投资模式，使更多的社会资本投向“不出现重复建设、不增加过剩产能、不产生挤出效应”的领域。本项目为市政道路建设项目，属于“不出现重复建设”的领域，因此属于河北省十三五规划中鼓励采用 PPP 模式的范围，符合优化投资结构的要求。（2）可最大限度地利用企业的先进技术和管理经验）可最大限度地利用企业的先进技术和管理经验 本项目为市政道路工程项目，项目的建设需要专业的道路勘察、设计、施工，以及工程管理14、。若使用传统的方式，则项目早期将确定设计方案，不可避免地限制了项目建设过程中的技术创新；而采用 PPP 模式，参与的企业拥有较为专业的道路工程项目经验和管理经验，则企业可与政府部门在项目的论证阶段共同研究优化建设过程中的技术方案。因此可最大限度地利用企业的现金技术和管理经验。（3）将有效地节约项目建设成本）将有效地节约项目建设成本 本项目采用PPP模式。一方面，企业作为投资者之一，可利用市场规律和丰富的项目经验，降低不必要的开支，有效地节约项目建设成本。另一方面，政府可从中学习有用的经验，有助于探索对市政道路建设项目的公共管理新思路、新方法。（4）在一定程度上节省财政支出，实现风险分担）在一定15、程度上节省财政支出，实现风险分担 本项目为市政道路建设项目，采用 PPP 模式可以引进企业资金，进平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 4 一步丰富政府的融资渠道，缓解政府在短期内对市政道路建设的投资压力，节省了政府的财政支出。同时，由于政府的投资，PPP 模式可以减少社会资本的风险，从而降低了融资难度，提高了本项目融资成功的可能性。1.1.3 项目采用政府和社会资本合作模式的可行性项目采用政府和社会资本合作模式的可行性（1）公用事业改革和管理的政策环境比较成熟）公用事业改革和管理的政策环境比较成熟 国家及其各部委相继出台了有关鼓励和允许社会资本参与城市基础设施建16、设和经营的政策，如国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发201460 号）。目前，财政部、住建部正在全面推广和规范 PPP 模式。2015 年 4 月国家发改委、财政部等五部委联合下发了基础设施和公用事业特许经营管理办法。这为公用事业的改革和未来的监管提供了较为成熟的政策环境。（2）有众多的社会投资人在市政公用行业有运作）有众多的社会投资人在市政公用行业有运作 PPP 的经验。的经验。国内的市政公用行业市场化逐渐发展成熟，市政公用行业的投资人市场已经培育发展起来。基础设施建设一直是社会资本高度关注的领域，国内也形成了一批具有投资能力和建设经验的投资人，积累了丰富的资本，其17、经验可以继续在 PPP 项目中借鉴。（3）具有较高的履约保障能力）具有较高的履约保障能力 本项目已通过物有所值评价和财政承受能力论证，符合财政可承受力的安排。2015 年 1 月 1 日起施行的新修订预算法要求财政部门实行全口径预算管理并建立跨年度预算平衡机制，也有利于提高政府方的财政支付履约保障能力。平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 5 1.1.4 项目运作的目标和意义项目运作的目标和意义 通过市场化运作引入新的资金和机制，不仅有利于解决政府在城市基础设施投资、建设、管理中面临的诸多问题，缓解政府在短期内对基础设施的投资压力，而且促进了投资主体的多元化，发挥18、政府公共机构和社会资本各自的优势，形成互利合作关系，可以以最有效的成本为公众提供高质量的服务。（1）引入社会资本，减少财政负担）引入社会资本，减少财政负担 通过市场化运作引入社会资本，不仅有利于解决政府在城市公用事业项目中投资、建设、管理中面临的诸多问题，缓解政府对本项目的投资压力，而且有利于促进投资主体的多元化，发挥政府和社会资本各自的优势，形成互利合作关系，以最有效的成本为公众提供高质量服务。（2）为基础设施建设）为基础设施建设领域领域推广推广 PPP 模式积累经验模式积累经验 财政部、发改委等相关部门接连发文，要求推广运用 PPP 模式。通过对当前的市政公用行业的分析可以看出：市政公用事19、业行业普遍存在投入巨大、资金短缺、技术相对落后等缺陷，深化行业改革，走市场化道路，积极推广 PPP 模式是大势所趋。本项目所采用的运作方式是 PPP模式着重推荐的运作模式之一，能为平泉县全面推广 PPP 模式积累经验，具有重要示范作用。（3）引进先进的技术与管理经验，提高市政公用行业运行效率）引进先进的技术与管理经验，提高市政公用行业运行效率 通过合法采购方式，依据信誉、业绩、资本、技术等条件，严格筛选优秀投资人。通过知名的社会资本（或社会资本联合体）的进入，为平泉县的市政公用事业引进先进的技术和管理经验，提高市政公用行业平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 6 20、运行效率。1.2 技术经济指标技术经济指标 1.2.1 项目建设规模及内容项目建设规模及内容（1）西河大桥新建工程：西河大桥 计划新建西河大桥，全长 190m，新建路灯 12 个。（2）东城二路新建工程：府前街至绥远大街段 计划新建道路总长 1930m，污水管网 2130m，雨水管网 2200m，新建路灯 128 个，公交站台 8 个。（3）新一中路新建工程：泽州路至杏树园子路段 计划新建道路总长 480m，污水管网 680m，雨水管网 780m，新建路灯 32 个，公交站台 2 个。（4）瀑河生态治理新建工程：绥远大街至八家转盘路段 计划新建道路总长 2400m，污水管网 2620m，雨水管21、网 2800m，新建路灯 160 个，公交站台 8 个。（5）绥远大街跨瀑河桥新建工程：滨河路至泽州路 计划新建 1 座跨河桥全长 200 米，新建路灯 12 个。（6）滨河北路新建工程：绥远大街至八家转盘路段 计划新建道路总长 2400m，污水管网 2620m，雨水管网 2800m，新建路灯 160 个，公交站台 8 个。（7）府佑路延伸工程：绥远大街至站中街路段 计划延伸道路总长 834m，污水管网 1034m，雨水管网 1134m，新建路灯 56 个，公交站台 2 个。平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 7（8）站东街新建工程：府佑路至滨河路路段 计划新建22、道路总长 470m，污水管网 670m，雨水管网 760m，新建路灯 30 个，公交站台 2 个。（9）站东街大桥新建工程：滨河路至泽州路 计划新建站东街大桥 1 座全长 210 米，新建路灯 14 个。（10）规划路 1 新建工程：八沟大街至滨河路路段 计划新建道路总长 512m，污水管网 710m，雨水管网 860m，新建路灯 34 个，公交站台 2 个。（11）绥远大街西延工程：府佑路至祥宁街段 计划延伸道路总长 530m，污水管网 730m，雨水管网 890m，新建路灯 36 个，公交站台 2 个。（12）兴泉路新建工程：府佑路八家转盘头至绥远大街段 计划新建道路总长 2026m，污水23、管网 2226m，雨水管网 2306m，新建路灯 134 个，公交站台 8 个。（13）祥泰东侧路新建工程：祥泰东侧路段 计划新建道路总长 710m，污水管网 910m，雨水管网 1210m，新建路灯 46 个，公交站台 2 个。（14）县城主要道路“白变黑”工程 兴平北路（兴林街至府前街）、迎宾街（府佑路至滨河路）、滨河南路（迎宾街至南门桥）、滨河中路（兴林街至府前街）、八沟南街（喧哗街至瀑河南门大桥）、东城路（喧哗街至府前街）、府佑路（兴林街至黄土坑）、西环路（黄土坑至瀑河西大桥）、双兴路（府佑路至滨河路）路平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 8 面铺设沥青24、，新建路灯 758 个，公交站台 44 个，同步提升附属设施功能。1.2.2 项目投资规模项目投资规模 项目投资估算包括：建筑工程费、设备购臵及安装费、其他建设费及预备费。项目的建设投资为 59000.00 万元，建设投资由五部分组成，其中：（1）建筑工程费：51360.00 万元（主要为修路土石方工程）（2）设备购臵费：0.00 万元（3）安装工程费：2620.00 万元（4）其他基本建设费：2209.68 万元（5）预备费：2809.52 万元 本项目为市政基础设施建设项目，非生产性项目，不计列铺底流动资金。综合以上分析，项目总投资由建设投资、铺底流动资金组成，总投资估算为 59000.025、0 万元。项目具体投资估算参见下表：项目总投资估算附表。平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 9 表表 1-1 项目总投资估算表项目总投资估算表 单位：万元单位：万元 单位：万元 序号 工程和费用名称 建筑工程费 设备 购臵费 安装 工程费 其他 费用 合计 占投资总额比例 1 工程费用 45360.00 5600.00 2939.00 0.00 53899.00 91.35%1.1 土建工程费用 12600.00 1.2 装饰工程费用及其他 20760.00 539.00 1.3 管网工程费用 8000.00 1.4 基础设施工程费用 4000.00 5600.26、00 2400.00 2 工程建设其他费用 2291.47 2291.47 3.88%2.1 土地使用费用 110.00 110.00 2.2 前期费用 2181.47 2181.47 2.2.1 建设单位管理费（1.5%）12.47 12.47 2.2.2 建设项目前期 工作咨询费 10.00 10.00 2.2.3 联合试运转费（1.5%）84.00 84.00 2.2.4 环境安全评价费（6.5）350.34 350.34 2.2.5 监理费（2.5%）1347.48 1347.48 2.2.6 勘察设计费 28.50 28.50 2.2.7 临时场地设施费 22.19 22.19 2.27、2.8 工程保险费（5）269.50 269.50 2.2.9 施工图审查费 33.00 33.00 2.2.10 人员培训费 24.00 24.00 3 预备费 2809.53 2809.53 平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 10 3.1 基本预备费(5%)2809.53 2809.53 3.2 涨价预备费(0%)4 建设投资合计 45360.00 5600.00 2939.00 5101.00 59000.00 5 建设期利息 0.00 0.00 6 铺底流动资金 0.00 0.00 7 项目总投资 59000.00 1.2.3 项目资金来源项目资金来源28、 本项目采用PPP模式运作，总投资为59000万元，投资的80%为银行贷款，贷款金额为47200万元；剩余20%的自筹资金完全由中标社会资本出资，自筹资金为11800万元。1.3 公司股权情况公司股权情况 本项目政府不参与项目公司的组建，由社会资本 100%出资成立项目公司，在项目运营期内负责该 PPP 项目的运营、管理、维护等工作。平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 11 2 编制原则及依据编制原则及依据 2.1 编制原则编制原则 2.1.1 平等合作原则平等合作原则 充分发挥市场在资源配臵中的决定性作用，允许政府和社会资本依法自由选择合作伙伴，充分尊重双方在29、合同订立和履行过程中的契约自由，依法保护 PPP 项目各参与方的合法权益。在 PPP 模式下，政府与社会资本是基于 PPP 项目合同的平等法律主体，双方法律地位平等、权利义务对等，应在充分协商、互利互惠的基础上订立合同，并依法平等地主张合同权利、履行合同义务。但是由于社会资本方具有相对较为丰富的投融资经验和行业运作经验，在项目中很会利用这种信息优势，争取许多潜在的有利条件。对此，政府方应该在项目准备阶段先拟定详细的实施方案明确自己的合作目标和合作要求，以应对合作过程中可能出现的各种事件，顺利实现自身目标。2.1.2 公平效率原则公平效率原则 在 PPP 项目方案中要始终贯彻物有所值原则，在风险30、分担和利益分配方面兼顾公平与效率：既要通过在政府和社会资本之间合理分配项目风险，实现公共服务供给效率和资金使用效益的提升，又要在设臵合作期限、方式和投资回报机制时，统筹考虑社会资本方的合理收益预期、政府方的财政承受能力以及使用者的支付能力，防止任何一方因此过分受损或超额获益。2.1.3 兼顾灵活兼顾灵活 鉴于 PPP 项目的生命周期通常较长，在制定 PPP 项目方案时既要充平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 12 分考虑项目全生命周期内的实际需求，保证方案内容的完整性和相对稳定性，也要根据实际情况合理设臵一些关于期限变更（展期和提前终止）、内容变更（产出标准调整31、价格调整等）、主体变更（合同转让）的灵活调整机制，为未来可能长达 2030 年的特许经营合同执行期预留调整和变更空间。2.1.4 维护公益维护公益 在 PPP 项目方案中建立履约管理、行政监管和社会监督“三位一体”的监管架构，优先保障公共安全和公共利益。PPP 项目方案中除应规定社会资本方的绩效监测和质量控制等义务外，还应保证政府方合理的监督权和介入权，以加强对社会资本的履约管理。与此同时，政府还应依法严格履行行政管理职能，建立健全及时有效的项目信息公开和公众监督机制。2.2 编制依据编制依据（1）国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443号）（2）国务院关于深化预算管理制度改32、革的决定（国发201445号）（3）国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发201460号）（4）国务院办公厅关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知（国发201470号）（5）关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资 2014平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 13 2724号）（6）关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知（发改投资2014445号）（7）关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金201476号）（8）关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知（财综201487号）（9）关于印发 政府购买33、服务管理办法（暂行）的通知（财综 201496号）（10）关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知（财金2014112号）（11）关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113号）（12）关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知（财金2014156号）（13）关于印发政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法的通知(财库2014214号)（14）关于印发政府和社会资本合作项目政府采购管理办法的通知（财库2014215号）（15）政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引 的通知（财金201521号）（16）河北省财政厅冀财资合关于对政府和社会资本合作（PPP）34、平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 14 项目进行财政承受能力论证的通知（20153号）（17）国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知（国办发201542号）（18）财政部关于政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法有关问题的补充通知（财库2015124号）（19）关于印发 PPP物有所值评价指引（试行）的通知（财金 2015167号）（20）财政部、交通运输部关于推进交通运输领域政府购买服务的指导意见（财建201634号）（21）河北省人民政府办公厅关于政府向社会力量购买服务的实施意见（冀政办20135、43号）（22）河北省人民政府关于加强城市基础设施建设的实施意见（冀政201444号）（23）关于全省公共服务领域推广政府和社会资本合作模式实施意见的通知（冀政办发201536号）（24）平泉县城乡总体规划（20132030年）；平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 15 3 项目协调机制与实施机构项目协调机制与实施机构 3.1 项目协调机制项目协调机制 为加快推进平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目政府和社会资本合作，建议成立 PPP 领导小组，以保障项目和推进工作顺利实施。PPP 领导小组负责全市政府和社会资本合作项目的统筹和决策，建立协调推进机制36、，形成合力，保障项目积极稳妥推进。领导小组由平泉县财政局牵头，发改委、住建局、物价局、环保局、国土局、城投公司等相关部门负责人组成。主要部门职责如下：（1）平泉县住房和城乡建设局为本项目实施机构。（2）发改委负责做好政府和社会资本合作项目的总体规划；会同相关部门和项目实施机构，筛选项目、审查方案、确定合作伙伴、价格管理、绩效评价等工作。（3）财政部门配合项目物有所值、财政承受能力评估论证工作，综合平衡入库储备管理，负责政府采购、年度和中期项目开发计划等工作；全程参与政府和社会资本合作项目的监督管理。3.2 项目实施机构项目实施机构 确定平泉县住房和城乡建设局为本项目实施机构。平泉县住建局负责项37、目申报、识别论证、项目准备、采购、监管等工作；建立政府和社会资本合作项目支付台账；项目实施后将项目采购资格预审的评审报告、定期检测项目产出绩效指标、季报、年报及对项目进行中期评估报告等资料报财政部门备案；及时向领导小组报告工作进展情况；承办领导小组交办的其它工作。平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 16 4 风险分配基本框架风险分配基本框架 4.1 风险分配原则风险分配原则 PPP 项目的风险分配机制以风险最优分配原则为核心，同时还应遵守风险与收益对等原则、风险可控原则。4.1.1 风险最优分配原则风险最优分配原则 风险分配应考虑的因素包括：项目的性质；各方对风38、险管理的优势和能力；产出说明书的灵活性；以往项目的风险转移水平；市场对风险的普遍态度；公共利益因素；其他正常考虑。最优风险转移水平即由全面的风险识别、科学的风险量化记忆合理的风险分配得到。4.1.2 风险与收益对等原则风险与收益对等原则 PPP 项目的风险分配主要通过合同约定的方式进行，在风险分配时应遵循风险与收益对等原则。合同条款中应既关注合同主体对风险管理成本和风险损失的承担，又尊重其获得与风险相匹配的收益水平的权利。如果风险管理成本大于与之对应的收益，风险转移不可能在自愿的情况下发生，只有各参与方从风险分担中均得到好处，风险分配才有意义。4.1.3 风险可控原则风险可控原则 在 PPP 39、项目长达数十年的运行过程中，一些风险可能会出现政府和社会资本方都无法预料的变化，导致风险发生概率上升或风险发生时财务损失增加。为保证政府和社会资本合作关系的长期稳定，在项目协议中，应按项目参与方的财务实力、技术能力、管理能力等因素设定风险损失承担上限，不能由某一方单独承担超过其承受能力的风险。否则，社会资本可能无法保证公共产品/服务的提供效率，政府可能拒绝履约，平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 17 最终影响双方维持合作伙伴关系的积极性。4.2 风险分配机制风险分配机制 按照风险分配的三个基本原则以及本项目实际情况，本项目的核心风险分配基本框架如下：（1）设计40、建设、财务、运营维护等商业风险主要由项目公司承担；（2）政策、法律等风险主要由政府承担；（3）政治、宏观经济、不可抗力、最低需求等风险由政府和项目公司合理共担。除上述将风险在政府与项目公司之间进行分配外，还有一些商业风险可以通过一定方式实现转移：（1）对于项目建设和运营期间可能遇到不可控制或不可预见的风险，可以通过购买商业保险的方式将风险转移给保险公司，如工程建设一切责任险，会展场馆财产保险等。（2）对于合理范围内的用电成本、人工成本、备品备件价格，以及其他主要运营成本的增加风险，可以通过调整会展及相关服务的价格，将风险部分转移给举办方、参展商、访客等相关服务的使用者。本项目具体风险分配机制41、如下表所示：表表 4 4-1 1 项目风险分配表项目风险分配表 风险类别风险类别 政府政府 项目公司项目公司（社会资本）（社会资本）设计/建设风险 设计不当 地质条件 平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 18 风险类别风险类别 政府政府 项目公司项目公司（社会资本）（社会资本）工程技术缺陷 劳资/设备的获取 土地交付 水电等配套安排 施工准备 自行提出工程变更 建造/采购成本超支 完工风险 工地安全/环境保护 考古文物保护 运营风险 设施技术缺陷 调试运行 设施设备故障 运营维护成本超支 服务质量不达标 运营商违约/提前终止 恢复性大修 安全管理 环境保护 财务42、风险 融资失败 融资成本高 利率变化 外汇风险 偿债风险/流动性风险 平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 19 风险类别风险类别 政府政府 项目公司项目公司（社会资本）（社会资本）介入权行使 项目公司破产 收入风险 最低需求风险 市场需求变化 服务价格变化 通货膨胀 财政补贴/注资 法律风险 合同文件冲突 第三方违约 政府行为 政府违约/提前终止 征收/征用 审批延误 政府提出工程变更 税费/行业标准变更 土地政策变更 其他风险 不可抗力 4.3 本项目风险识别本项目风险识别 根据本项目特点，结合项目各方利益诉求，本项目投资分析应着重识别以下风险：1、组织机构风43、险 组织机构风险主要指项目组织设臵方案不适于本项目的建设或营运，项目法人代表、企业管理层不能胜任项目的组织与管理，影响项目平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 20 的实施。目前国内社会资本建设、维护、运营的能力、技术已基本成熟，有较多的的市场先例，因此本项目的组织机构风险较小本项目的组织机构风险较小。2、施工技术风险 项目技术方面的风险主要指项目采用技术（包括引进技术）的先进性、可靠性、适用性和可得性与预测方案发生重大变化，可能给项目带来的风险。本项目实施方案中先进技术的并不多，因此，施工阶段存在施工阶段存在技术风险相对不大技术风险相对不大。3、工程风险 本项目44、工程风险主要包括，由于建筑方案、工程地质条件、水文地质条件与预测发生重大变化，导致工程量增加、投资增加、工期进度滞后给本项目带来的风险。本项目设计总体方案基本确定，方案调整的可能性不大，因此，本项目的工程风险不大工程风险不大。4、投资估算风险 投资估算风险主要来自工程方案变动的工程量增加、工期延长，人工、材料、设备安装、各种费率、利率的提高。近期以来，我国物价水平明显上升，并有进一步上涨的趋势，物价的上涨会带动人工、设备材料、各种费率的提高，从而增大投资，形成一定的投资风险一定的投资风险。5、资金风险 本项目投资较大，资金供应不足或者来源中断（融资困难）导致项目工期拖期甚至被迫终止；利率、汇率45、变化导致融资成本升高。从 1991年至今，我国 5 年以上固定资产贷款利率多次调整，目前的贷款利率处于较低水平，若未来一段时间加息，将会加大本项目的建设成本，引起引起平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 21 一定风险一定风险。6、市场风险 本项目属城市基础设施建设项目中的市政道路工程项目，是一项民生工程。目前，平泉县公路交通存在着：路网密度小、通达度与集散能力不足、通乡通村道路技术等级低，路面完好率差等诸多问题。本项目建成后，将极大的完善城市基础设施建设，为地区内外部道路的外延拓展提供有力的基础条件，对于改善区域投资环境，发展区域社会经济均有着十分重要的现实意义46、。因此，本项基本不存在市场风险本项基本不存在市场风险。7、政策风险 政策风险主要来自两个方面：一是指国家政策影响区域经济的发展，包括地方政策对项目所在区域定位和发展方向的改变，从而影响交通出行的需求；二是国家由于某种政治或经济政策上的原因，对目前项目的建设、运营、管理等方面政策法规的变化。政策变化最终影响项目业主的经营成本和收入，从而影响项目的获利水平以及债务偿还能力。本项目顺应了国家大力发展市政基础设施建设的政策需要，因此，本项目政策风险较低。本项目政策风险较低。8、财务风险 从财务评价方面分析，本项目属于不具备第三方收入的民生工程，在拟定的经营年限、维护成本等各项参数条件下，政府必须进行财47、政补贴，每年补贴数额列入每次财政预算。因此，本项目财务风险较小。因此，本项目财务风险较小。9、不可抗力风险 平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 22 不可抗力风险通常分为两类：（1）因自然因素导致的不可抗力风险。由于不能合理预见的自然灾害（如地震、洪水等）、病疫等事件导致本项目失败或收益大幅度减少的风险。（2）因非自然因素导致的不可抗力风险。由于不可合理预见的战争、暴乱、罢工等事件发生导致本项目失败或收益大幅减少的风险。本项目位于平泉县，地质条件较好，政局稳定，因此本项目不可抗因此本项目不可抗力风险较小。力风险较小。平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项48、目 PPP 实施方案 23 5 项目运作方式项目运作方式 5.1PPP 项目运作方式简介项目运作方式简介 财政部在试行政府和社会资本合作模式操作指南中，推荐使用的运作模式包括委托运营（Operations&Maintenance，O&M）、管理合同（Management Contract，MC）、建设-运营-移交（Build-Operate-Transfer，BOT）、建设-拥有-运营（Build-Own-Operate，BOO）、转让-运营-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT）和改建-运营-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT49、）。表表 5-1 PPP 运作方式简介运作方式简介 运作方式运作方式 概念概念 委 托 运 营（Operations&Maintenance，O&M）政府将存量公共资产的运营维护职责运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务的PPP 运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费支付委托运营费。管理合同（Management Contract，MC）政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的 PPP 运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付管理费支付管理费。建设-运营-移交（Bu50、ild-Operate-Transfer，BOT）社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的 PPP 运作方式。建设-拥有-运营（Build-Own-Operate，BOO）由 BOT 方式演变而来，二者区别主要是该方式下社会资本或项目公司拥有项目所有权拥有项目所有权，但必须在合同中注明保证公益性的约束条款，一般不涉及项目期满移交。建 设-拥 有-运 营-移 交（Build-Own-Operate-Transfer，BOOT）BOT 和 BOO 两种方式的结合，社会资本或项目公司51、承担设计、融资、建造、运营、维护、用户服务职责设计、融资、建造、运营、维护、用户服务职责，同时拥有项目所有权，合同期满后进行移交移交。转让-运营-移交（Transfer-Operate-Transfer，政府将存量资产所有权有偿转让有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务运营、维护和用户服务，合同期满后平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 24 5.2 本项目运作方式选择本项目运作方式选择 5.2.1 本项目特点本项目特点 平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目边界比较明确，社会投资人相对成熟，选择较多，市场竞争较为充分。从项目自身情52、况来看，该项目具有明确的建设规模，选用成熟的施工技术，设备设施选型便利，项目核心边界条件和技术经济参数明确、完整，可对项目投资及运营成本等关键内容进行精确的测算。该项目对运营过程的技术专业性、运维管理水平的要求较高，运营维护过程需要社会资本方或专门的运营团队参与。该项目与平泉县的长远规划相配套，选定社会资本方后由其进行持续运营。5.2.2 本项运作模式设计本项运作模式设计 根据本项目特点、物有所值定性分析专家评审会的结论以及财政部和住建部联合印发的关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知（财建201529 号）文件精神，本项目可采用 BOT模式 从收益的角度看，采用PPP+施工53、施工总承包总承包的模式，更易吸引到具有施工能力的社会投资者。采用此模式，在项目公司成立后，可不再对某个具体项目进行二次招标，减少政府审核风险。TOT）资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。改 建-运 营-移 交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT）政府在 TOT 模式的基础上，增加改扩建内容的项目运作方式。平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 25 通过政府购买服务的方式，由社会资本方负责整个工程的建设、运营、维护，政府方通过给予补贴的方式给予社会资本合理的回报。根据不同 PPP 模式的适用范围和本项目特点，建议采用 BOT+施54、工施工总承包总承包的模式运作本项目，政府分期购买服务，由社会资本方负责项目的投资、融资、建造（改造）、养护、管理等职责，政府方边界控制在公共产品及服务的管理、公共服务质量和数量的监管、相关优惠政策的落实等方面。平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 26 6 项目交易结构项目交易结构 6.1 投融资结构投融资结构 本项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途，以及项目资产的形成和转移过程等，如下图所示：图图 6-1 项目公司投融资结构图项目公司投融资结构图 6.1.1 投资结构投资结构 平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目由社会资本10055、%出资成立项目公司，负责本项目的建设、运营、维护等工作。6.1.2 融资安排融资安排（1）融资方式 平泉县政府项目公司社会公众本PPP项目金融机构财政局社会资本住建局授权实施机构职责分工采购监督100%出资建设签署项目合同贷款绩效付费公众监督绩效信息公开投资建设运营维护债权投入可用性介入平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 27 项目公司可采用股东借款、商业银行贷款、企业债券、信托、股权基金等方式筹措项目资金，以解决投资总额和注册资本之间的差额。就是否需要股东提供担保而言，由以下几种方式可供探讨：股东担保融资、有限追索项目融资或无追索项目融资等方式筹集本项目债权资56、金。（1）采用股东担保融资的，建议由各股东方按其在项目公司所占股权比例对项目公司债务融资提供担保，但此举会增加各股东方的或有债务；（2）采用有限追索项目融资的，在项目建设期，建议由各股东方按照各自在项目公司中的持股比例为项目公司的债务融资提供担保，项目建设完工后，转为无追索项目融资，各股东方撤销在建设期提供的担保；（3）采用无追索项目融资的，项目公司以自身拥有的资产或权益作为融资担保，项目公司各股东方仅以资本金为限承担相应的责任或风险。项目公司可以为本项目融资之目的，将其在 PPP 项目协议项下的各项权益（如 PPP 项目协议项下的预期收益权、保险受益权等）及项目公司拥有的资产（包括动产、不动57、产和无形资产）之上设臵抵押、质押或以其它方式设臵担保权益。在本项目中，我们建议尝试无追索的项目融资，无追索的项目融资，但如果项目公司不能顺利完成项目融资的，则由社会资本方通过股东贷款、补充提供担保等方式解决，以确保项目公司的融资足额及时到位。（2）直接介入权 为保障项目融资方的利益，当项目出现重大经营或财务风险，威胁或侵害债权人利益时，债权人可依据项目协议中的直接介入条款代位行平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 28 使项目公司股东权利和经营管理权利，要求项目公司改善管理、增加投入，或指定市住建局认可的合格机构接管项目。6.1.3 资产权属资产权属 本项目拟通过58、一次招标的方式选择具备相应市政工程总承包资质及具有相应交通领域建设经验的社会资本方负责设立项目公司，并为项目公司提供施工总承包服务。本项目建设期内投资建设形成的项目资产，以及本项目运营期内因更新重臵或升级改造投资形成的项目资产，由政府方将相应的土地提供给项目公司使用的方式，项目公司不享有相应的土地使用权，也无法标记对本项目设施/资产的权属。6.2 回报机制回报机制 项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源。实践中，需要根据各方的合作预期和承受能力，结合项目所涉的行业、运作方式等实际情况，因地制宜地设臵合理的付费机制。6.2.1 回报机制的分类回报机制的分类 PPP 项目中常见的回报机59、制包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。（1）使用者付费 使用者付费（User Charges）是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。项目公司直接从最终用户处收取费用，以回收项目的建设和运营成本并获得合理收益。高速公路、桥梁、地铁等公共交通项目以及供水、供热等公用设施项目通常可以采用使用者付费机制。平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 29（2）可行性缺口补助 可行性缺口补助（Viability Gap Funding，简称 VGF）是指使用者付费不足以满足项目公司成本回收和合理回报时，由政府给予项目公司一定的经济补助，以弥补使用者付费之外的60、缺口部分。可行性缺口补助是在政府付费机制与使用者付费机制之外的一种折衷选择。在我国实践中，可行性缺口补助的形式多种多样，具体可能包括土地划拨、投资入股、投资补助、优惠贷款、贷款贴息、放弃分红权、授予项目相关开发收益权等其中的一种或多种。（3）政府付费 政府付费（Government Payment）是指政府直接付费购买公共产品和服务。在政府付费机制下，政府可以依据项目设施的可用性、产品或服务的使用量以及质量向项目公司付费。政府付费是公用设施类和公共服务类项目中较为常用的付费机制，在一些公共交通项目中也会采用这种机制。6.2.2 设臵回报机制的基本原则和主要因素设臵回报机制的基本原则和主要因素（61、1）基本原则。不同PPP项目适合采用的付费机制可能完全不同，一般而言，在设臵项目付费机制时需要遵循以下基本原则：既能够激励项目公司妥善履行其合同义务，又能够确保在项目公司未履行合同义务时，政府能够通过该付费机制获得有效的救济。（2）主要考虑因素。在设臵付费机制时，通常需要考虑以下因素：平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 30 项目产出是否可计量。PPP项目所提供的公共产品或服务的数量和质量是否可以准确计量，决定了其是否可以采用使用量付费和绩效付费方式。因此，在一些公用设施类和公共服务类PPP项目中，如供热、污水处理等，需要事先明确这类项目产出的数量和质量是否可以62、计量以及计量的方法和标准，并将上述方法和标准在PPP项目合同中加以明确。适当的激励。付费机制应当能够保证项目公司获得合理的回报，以对项目公司形成适当、有效的激励，确保项目实施的效率和质量。灵活性。鉴于PPP项目的期限通常很长，为了更好地应对项目实施过程中可能发生的各种情势变更，付费机制项下一般也需要设臵一定的变更或调整机制。可融资性。对于需要由项目公司进行融资的PPP项目，在设臵付费机制时还需考虑该付费机制在融资上的可行性以及对融资方吸引力。财政承受能力。在多数PPP项目、尤其是采用政府付费和可行性缺口补助机制的项目中，财政承受能力关系到项目公司能否按时足额地获得付费，因此需要事先对政府的财政63、承受能力进行评估。6.2.3 项目回报机制项目回报机制 本项目属于不具有向最终用户收费机制的市政道路工程项目，应采用“政府付费”的付费机制，即政府向社会资本方购买市政道路的公共产品和公共服务。市政府将按照“可用性付费加绩效付费”模式，即政府向项目公司支付项目可用性和为保持项目可用性而需的运营维护服务。住建委根据对项目公司的履约考核情况，向项目公司支付可用性付平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 31 费和运营维护绩效服务费。本项目的购买服务费（可用性付费和运营维护绩效服务费）由市财政局纳入中长期财政预算。项目付费机制基本框图如下：图图 6-2 本项目付费机制本项目64、付费机制 6.2.4 激励相容机制激励相容机制 通过激励相容机制的设计，使社会资本方利己的经济理性行为产生有利于政府和社会公众总体利益的结果。本项目中包含的激励相容机制主要体现在项目公司需同时承担本项目的建设及运营维护等，政府方通过设臵了可用性绩效考核指标和运营维护期绩效考核指标，且运维服务的优劣决定补贴绩效服务费的多寡（PPP项目协议中设臵了明确的奖惩机平泉县财政局项目公司最终使用者可用性付费运维绩效付费服务平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 32 制），建设期内项目建设质量的优劣将直接影响社会资本在运营维护期的成本高低，以有效激励社会资本从项目全生命周期成本65、统筹考虑本项目的建设及运营维护等。6.3 相关配套安排相关配套安排 除项目边界内的各项建设、运营、维护工作外，需同时明确如下配套安排，以利于项目顺利稳妥推进。项目建设期间所需土地使用、进场道路、水、电等基础设施，以及项目运营维护期间涉及的交通、排水、路灯、电力、通信等相关机构或部门，均需明确各自的职责范围及分工衔接。平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 33 7 合同体系合同体系 根据项目投融资结构以及 PPP 项目基本合同结构框架，本项目可参考如下合同结构：（1）特许经营协议作为特许经营项目的必备合同，在该项目的合同结构中起到了统领作用。（2）其它合同/协议及支66、持文件为平泉县政府在设计项目合同结构时，根据项目各具体参与方所涉及的除特许经营协议外的基本合同框架进行。（3）在项目交易阶段，平泉县政府可在以下各类合同等文件中设臵核心/基本条款，具体的条款设臵及合同/文件的补充及完善，需待社会资本（或社会资本联合体）方选定后进一步进行。本项目的合同体系分为两个层次：第一层次为由项目实施机构、中选社会资本（或社会资本联合体）之间围绕项目收益签署一揽子主要合同，形成以 PPP 项目协议即特许经营协议为主合同和合资合同、项目公司公司章程共同构成的核心合同体系。确定中选社会资本（或社会资本联合体）之后，项目实施机构与中选社会资本（或社会资本联合体）草签特许经营协议，67、待中选社会资本（或社会资本联合体）成立项目公司后，再由项目实施机构和项目公司正式签署特许经营协议。平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 34 项目实施机构项目实施机构项目公司项目公司政府政府社会资本社会资本特许经营协议及其附件合资合同 图图 7-1 第一层次合同体系第一层次合同体系 第二层次为由项目公司和本项目推进过程中的各有关主体签署的协议体系。包括由项目公司与金融机构签署的融资协议、与施工单位签署的工程总承包合同、与设备供应商签署的设备采购合同、与保险机构之间签署的保险合同、与员工签署的劳务合同；项目实施机构与监理单位签署的 工程监理合同、与设计单位签署的 设68、计合同等。平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 35 图图 7-2 第二层次合同体系第二层次合同体系 7.1PPP 项目合同体系项目合同体系 7.1.1 特许经营协议特许经营协议（1）申请本项目特许经营权的条件 申请特许经营权，应当具备下列条件：依法成立的企业法人；具有良好的银行资信、财务状况及相应的偿债能力；具有相应的从业经历、良好的业绩和企业商誉；具有相应的注册资本金和设备、设施；具有切实可行的经营方案；符合法律、法规、规章的其他条件。（2）特许经营协议的内容 特许经营协议应当包括下列内容：特许经营内容、区域、范围及有效期限；平泉县高铁新区路网及老城区等市政基69、础设施建设项目 PPP 实施方案 36 经营方式；设施的权属与处臵及维护；安全管理；特许经营权的终止和变更：特许经营期限最长不得超过三十年。特许经营期限届满，应当按有关规定重新选择特许经营者。特许经营者的重新确定应当于特许经营期限届满六个月前完成。违约责任和争议的解决方式；双方认为应当约定的其他事项。（3）特许经营者的权利和义务 特许经营者依法享有下列权利：独立经营管理的权利，国家机关、社会团体和其他组织不得非法干预其正常经营活动；根据特许经营协议的约定取得合法收益；对发展规划和价格等调整提出建议；享受有关的优惠政策及财政补贴；法律、法规、规章规定和特许经营协议约定的其他权利。特许经营者应当履70、行下列义务：按照规划和社会需要，在特许经营协议约定的服务区域内向消费者普遍地、无歧视地提供安全、优质、持续、高效的服务；按照特许经营协议的约定缴纳特许经营权使用费；平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 37 按照相关法规、规范、标准等要求，做好污染防治工作，并对仓道路及配套设施进行定期检修保养，确保设施完好，安全稳定运行，接受政府有关部门的指导、监督、检查；将提供的服务质量及时向社会公告，接受社会监督；及时将企业的中长期发展规划、年度经营计划、年度经营报告、董事会、监事会主要成员及总经理的变更等重大事项报送运营主管部门备案；做好设施及运营资料的收集、分类、整理、归71、档和保密工作，建立完善信息化管理系统，按照要求及时、准确地将运营情况、设施状况等相关资料报送运营主管部门及其他相关部门；制定应急预案，保证本项目的安全运行。在可能危及公共利益、公共安全等情况下，服从市政府的统一指挥、调度；项目中止时，在完成接管前应当按照特许经营协议约定履行看守职责，维持正常的经营服务；项目终止时，应当按照接管单位的要求，将维持道路正常运转所需的设施、设备及相关档案、资料完好移交；履行法律、法规、规章规定和特许经营协议约定的其他义务。（4）道路维护运营主管部门应当履行下列义务：协助相关部门核算和监控运营成本，提出价格调整意见。价格的制定或者调整，可以由特许经营者或运营主管部门向72、市价格行政主管部门提出申请，也可以由市价格行政主管部门依法直接提出价格方案，按照规定程序报批后实施。监督特许经营者履行法定义务和特许经营协议规定的义务；平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 38 对特许经营者经营计划实施情况、服务质量以及安全生产情况进行监督；受理公众对特许经营者的投诉；向政府提交年度特许经营监督检查报告；制定特许经营监管应急预案和临时接管方案，在危及或者可能危及公共利益、公共安全等紧急情况下，临时接管特许经营项目；法律、法规及特许经营协议约定的其他义务。特许经营期限内，政府相关部门应当按照法律、法规、规章的规定对特许经营者实行监管，并履行特许经营73、协议中的相关政府承诺。7.1.2 股东协议股东协议 由项目公司股东签订，用以在股东之间建立长期、有约束力的合约关系。股东协议通常包含的主要条款有：项目公司的设立和融资，项目公司的经营范围，股权转让，股东会、董事会、监事会组成及其职权范围，股息分配，违约、终止及终止后的处理机制，不可抗力，适用法律及争议解决等。7.1.3 履约合同履约合同（1）工程承包合同 项目公司与工程承包商（可单一承包商可多个承包商）签订工程承包合同，选定工程监理方并与其签署工程监理合同。为了有效转移项目建设期内风险，“交钥匙”合同中将工程费用超支、工期延误、工程质量不合格等风险转嫁承包商，以此要求承包商妥善履行合同义务。（74、2）原料供应/设备采购合同 平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 39 项目公司与原料/设备供应商签订长期合同，约定稳定价格以防范价格风险。一般包括条款：交货地点和供货期限，供货要求和价格，质量标准和验收、结算、支付，双方的权利义务，违约责任，不可抗力，争端解决等。通常还包括“照供不误”条款，要求供应商以稳定的价格，稳定的质量品质为项目提供长期稳定的原料或设备。7.1.4 融资合同融资合同 融资合同包括项目公司与融资方签订项目贷款合同；担保人就项目贷款与融资方签订的担保合同；从财政或相关部门获得财政资金支持文件等。7.1.5 保险合同保险合同 项目公司为保障不同阶75、段遇到的不同类型风险进行投保，涉及的包括货物运输险、工程一切险、针对设计或其他专业服务的职业责任险、针对间接损失的保险、第三者责任险、政治风险保险、运营期保险等。7.1.6 其他合同其他合同 PPP 项目中还会涉及到其他合同，如与专业中介机构签署的投资、法律、技术、财务、税务等方面的咨询服务合同。平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 40 图图 7-3 本项目合同结构设计本项目合同结构设计 7.2PPP 项目合同框架项目合同框架 7.2.1PPP 项目合同主要条款项目合同主要条款（1）引言、定义和解释（2）项目的范围和期限（3）前提条件（4）项目的融资（5）项目用76、地（6）项目的建设（7）项目的运营（8）项目的维护（8）股权变更限制（9）付费机制 平泉县政府金融机构项目公司社会投资人保险公司监理公司项目合作合同融资合同监理合同建筑工程保险协议平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 41（10）履约担保（11）政府承诺（12）保险（13）法律变更（14）不可抗力（15）政府方的监督和介入（16）违约、提前终止及终止后处理机制（17）项目的移交（18）适用法律及争议解决（19）合同附件 此外，在 PPP 项目合同中通常还包括其他一些条款，例如，环境保护、声明与保证、通知、合同可分割、合同修订等条款规定。7.2.2 特许经营协议主要77、条款特许经营协议主要条款（1）项目名称、内容（2）特许经营方式、区域、范围（3）项目公司的经营范围、注册资本、股东出资方式、出资比例、股权转让等（4）所提供产品或者服务的数量、质量和标准（5）设施权属，以及相应的维护和更新改造（6）监测评估（7）投融资期限和方式（8）收益取得方式，价格和收费标准的确定方法以及调整程序 平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 42（9）履约担保（10）特许经营期内的风险分担（11）政府承诺和保障（12）应急预案和临时接管预案（13）变更、提前终止及补偿（14）违约责任（15）争议解决方式（16）需要说明的其他事项 7.2.3 项目边界78、条件设定项目边界条件设定 PPP 项目中边界条件主要有以下几种：权利义务边界：权利义务边界主要明确项目资产权属、社会资本承担的公共责任、政府支付方式和风险分配结果等。交易条件边界：主要明确项目合同期限、项目回报机制、收费定价机制和产出说明。履约保障边界：主要由投标保函、建设期履约保函、运营维护保函和移交维修保函组成。因本项目采用 BOT 模式运作，待项目公司已成立，其适用的履约保函体系包括投标保函、建设履约保函、运营维护保函和移交保函。任一保函被提取任意金额后，项目公司应在 PPP 合同约定期限内（一般为五个工作日）将保函担保金额恢复至原始金额。表表 7-1 本项目履约保函体系本项目履约保函体79、系 条款条款 投标保函投标保函 建设履约保函建设履约保函 运营维护保函运营维护保函 移交保函移交保函 平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 43 条款条款 投标保函投标保函 建设履约保函建设履约保函 运营维护保函运营维护保函 移交保函移交保函 提交主体 社会资本 项目公司 项目公司 社会资本 提交时间 递交投标文件之前 正式签署PPP项目合同的同时 项目进入正式运营的同时 最后一个经营年开始前 退还时间 项目公司递交建设履约保函后 竣工验收完成且项目公司递交运营维护保函后 项目公司递交移交保函后 移交完毕且质量保证期满后 受益人 政府 政府 政府 政府 保函金额*80、万元*万元*万元*万元 担保事项 投标文件承诺的履行、合同签署、项目公司设立及建设履约保函提交等 项目建设资金到位、开工节点、竣工验收节点、重大工程质量事故或安全责任事故、运营维护保函提交等 项目运营绩效、服务质量标准达标情况、安全保障、移交保函提交等 项目设施恢复性大修、项目设施存在隐蔽性缺陷等 调整衔接边界：项目公司应制定突发事件应急预案，并在突发事件发生后，及时启动应急预案，保障道路和桥梁服务的正常提供。本项目中主要重点规范设计的边界条件有：（1）业务范围：项目公司在特许经营期内负责本项目的投融资、规划设计、建设、运营、维护和更新改造项目设施。（2）资产权属：项目公司在特许经营期内负责本81、项目的投融资、规划设计、建设、运营维护和更新改造项目设施。特许经营期届满时，项目公司将本项目设施有偿、完好地移交给政府方。具体情况根据本项目特许经营协议确定。平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 44（3）政府付费方式：本项目采用“使用者付费”模式，在正常运营期间，盈利部分按投资比例分配。（4）经营期：本项目的经营期为 12 年（含建设期 3 年）。（5）履约保障机制：强制保险方案：项目建设和运营期间可能遇到不可预期或不可控制的风险，乙方应按行业的国家管理规定办理和维持合理的建设和运营保险。本项目强制保险内容主要包含：建设期应投保险种：建筑安装工程一切险；第三者责82、任险；环境责任险。运营期应投保险种：财产一切险；第三者责任险；环境责任险。除本条所述强制险种外，项目公司应根据谨慎运营惯例购买相应的险种。保险受益人或可考虑政府或金融机构。履约担保体系：同前述。项目资本金：同前述。设立建设资金专项账户：为保证本项目工程建设按照计划进度执行，建议建立项目公司和政府共管的资金专户，对资金到位进度、使用流向等进行管理。建设进度及质量保障：为了保障本项目如期、按质推进，建议由政府方聘请专门的项目管理公司，对本项目工期、造价、质量等进行监督和管理。（6）调整衔接机制 平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 45 应急预案：项目公司应针对自然灾83、害、重特大事故、环境公害及人为破坏等事件的发生等各类可能发生的事故和所有危险源制定应急预案和现场处臵方案，明确事前、事中、事后的各个过程中相关部门和有关人员的职责。项目公司制定的应急预案应征求政府方的意见并报经政府同意后实施。临时接管 特许经营者在经营期间有下列行为之一的，由运营主管部门责令改正；拒不改正的，经市政府决定，可以收回其特许经营权，终止特许经营协议，并实施临时接管：a.擅自转让、出租、质押或者以其他方式处分特许经营权的；b.不履行普遍服务义务，或者服务质量不符合标准，严重影响公众利益的；c.擅自停业、歇业，影响公共利益和社会稳定的；d.因生产、经营管理不善，发生重大质量、安全生产事84、故和环境事故，或者财务状况恶化，特许经营者无法正常运行，严重影响公众利益的；e.因转让项目公司股权而出现不符合特许经营协议约定的授权资格条件的；f.在可能危及公共利益、公共安全等情况下，不服从政府统一指挥、调度的；g.法律、法规、规章规定和特许经营协议约定的其他情形。平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 46 自项目协议生效后，项目公司在经营期内有适用法律规定的导致临时接管情形的，政府方有权依法终止项目协议，取消其经营权。临时接管期间，项目公司须无条件服从政府方或其指定机构接收或接管本项目的所有指令、命令，项目公司应当在政府方接管前善意履行看守职责，并继续履行项目85、协议项下的义务。（7）合同变更 我们建议在以下情形下，可考虑对项目协议进行修订：a.适用法律的变化，影响任一方主要权利义务的；b.国家、行业及地方有关本项目的标准提高；c.因不可抗力或非因合同任一方的原因，导致合同部分条款无法履行；d.一方当事人丧失履约能力；e.因情况发生变化，当事人双方协商一致同意。（8）合同展期 在以下情形发生时，协议双方可考虑对合同期限进行适当的延长：a.因可归责于政府方的原因导致工期延误的；b.因政府财政预算的调整，使得相应的支付能力受到影响；c.项目公司在经营期内履约记录良好，在符合届时适用法律规定的前提下，双方协商一致同意展期的。7.2.4 股东协议主要条款股东协86、议主要条款（1）前提条件（2）项目公司的设立和融资 平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 47（3）项目公司的经营范围（4）股东权利与义务（5）履行 PPP 项目合同的股东承诺（6）股东的商业计划（7）股权转让（8）股东会、董事会、监事会组成及其职权范围（9）股息分配（10）违约、终止及终止后处理机制（11）不可抗力（12）适用法律和争议解决（13）其他条款 股东协议除了包括规定股东之间权利义务的一般条款外，还可能包括与项目实施相关的特殊规定。7.3 合资协议与公司章程合资协议与公司章程 7.3.1 合资公司名称、住所、组织形式、合资期限、公司经营范围等合资公司名87、称、住所、组织形式、合资期限、公司经营范围等 公司名称为：*有限公司（暂定名），最终以工商部门登记注册的为准。公司住所为：*公司组织形式为：有限责任公司 合资期限：除本协议约定的提前终止或延期外，自领取营业执照之日起至项目公司经营期届满。公司业务范围：同前述。平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 48 7.3.2 注册资本、投资总额、股权比例及出资方式等财务事项注册资本、投资总额、股权比例及出资方式等财务事项 为融资便利之目的，我们建议注册资本不低于总投资的20%，中标社会资本方持股比例为100%。出资方式皆为货币，由股东各方按照根据项目建设进度及融资需要等分批次88、到位。7.3.3 股东会及议事机制股东会及议事机制 公司股东会由全体股东组成。股东会是公司的权力机构，股东会会议由股东按出资比例行使表决权。股东会作出决议，必须经全体股东所持表决权的三分之二以上通过；但增加或者减少注册资本的决议，公司合并、分立、解散或变更公司形式等重要事项需由全体股东一致通过。7.3.4 董事会构成及议事机制董事会构成及议事机制 公司设董事会，董事会为公司经营决策机构。董事会由5名董事组成，设董事长1名。4名董事由社会资本方委派或推荐，1名由政府方出资代表委派或推荐，董事长由社会资本提名，董事会选举产生。董事会对股东会负责。董事会决议的表决，实行一人一票。董事会会议应当有三389、名或以上的董事出席方能有效举行，否则无效。董事会作出决议，必须经全体董事的2/3以上通过，但制订增加或者减少注册资本方案，拟定公司合并、分立、变更公司组织形式、解散方案，需经全体董事一致通过。同时，政府方出资代表委派的董事对影响公共利益或公共安全的事项享有一票否决权。项目公司的法定代表人由董事长担任。7.3.5 经营管理团队经营管理团队 项目公司设总经理1名，副总经理2名（政府方出资代表和社会资本各委派1名）。总经理由社会资本方提名，董事会聘任，其他高级管理人平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 49 员按照相关的权限和程序报批后，由董事会聘任或解聘。7.3.6 90、监事会的构成及议事机制监事会的构成及议事机制 公司设监事会。监事由3名监事组成。政府方出资代表和社会资本各委派一名、职工代表大会推荐一名职工监事。其中监事会主席由政府方出资代表提名，监事会选举产生。职工监事由职工代表大会选举产生。7.3.7 股东权益分配机制股东权益分配机制 公司分配当年税后利润时，应当提取利润的10%作为公司法定公积金。公司法定公积金累计额为公司注册资本50%以上的，可以不再提取。公司弥补亏损和提取公积金后所余税后利润，按照股东持有的股份比例分配。公司章程的主要约定同合资协议约定相关事项。平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 50 8 项目财务测91、算项目财务测算 8.1 项目财务测算思路项目财务测算思路 本项目在 PPP 协议期限内，在预测的运营水平的前提下，通过政府付费的方式来实现项目在融资贷款年限中的还本付息以及项目整体合理的投资回报要求。8.2 基本参数和假设条件基本参数和假设条件 8.2.1 评价期及评价基年评价期及评价基年 根据基础设施和公用事业特许经营管理办法第一章第六条规定：基础设施和公用事业特许经营期限应当根据行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定，最长不超过30 年。根据行业标准及本项目财务投资收益水平等因素，我们将本项目的评价期暂定为 12 年建设期 3 年、建成后运营期 9 年。92、评价基年为项目开工的第一年（2016 年）。8.2.2 项目基本参数与假设条件项目基本参数与假设条件 根据平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目可行性研究报告，可得到如下基本数据：表表 8-1 项目总投资估算表项目总投资估算表 单位：万元单位：万元 单位：万元 序号 工程和费用名称 建筑工程费 设备 购置费 安装 工程费 其他 费用 合计 占投资总额比例 平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 51 1 工程费用 45360.00 5600.00 2939.00 0.00 53899.00 91.35%1.1 土建工程费用 12600.00 1.2 装饰工93、程费用及其他 20760.00 539.00 1.3 管网工程费用 8000.00 1.4 基础设施工程费用 4000.00 5600.00 2400.00 2 工程建设其他费用 2291.47 2291.47 3.88%2.1 土地使用费用 110.00 110.00 2.2 前期费用 2181.47 2181.47 2.2.1 建设单位管理费（1.5%）12.47 12.47 2.2.2 建设项目前期 工作咨询费 10.00 10.00 2.2.3 联合试运转费（1.5%）84.00 84.00 2.2.4 环境安全评价费（6.5）350.34 350.34 2.2.5 监理费（2.5%）94、1347.48 1347.48 2.2.6 勘察设计费 28.50 28.50 2.2.7 临时场地设施费 22.19 22.19 2.2.8 工程保险费（5）269.50 269.50 2.2.9 施工图审查费 33.00 33.00 2.2.10 人员培训费 24.00 24.00 3 预备费 2809.53 2809.53 3.1 基本预备费(5%)2809.53 2809.53 3.2 涨价预备费(0%)4 建设投资合计 45360.00 5600.00 2939.00 5101.00 59000.00 5 建设期利息 0.00 0.00 6 铺底流动资金 0.00 0.00 7 项目95、总投资 59000.00 平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 52 表表 8-2 项目假设数据表项目假设数据表 序号序号 项目名称项目名称 单位单位 数据数据 备注备注 1 自有资金投入比例%20%本项目自有资金投入比例为 20%2 银行借款比例%80%对应借款比例 80%3 固定资产折旧年限 年 10 项目期内全部计提折旧 4 残值率%0%5 折现率%4%判定方法见 8.2.3 6 合理利润率%8%判定方法见 8.2.3 7 税率%依据营改增后行业税率 8 所得税%25%8.2.3 年度折现率和合理利润率年度折现率和合理利润率（1）折现率选择 根据关于印发政府96、和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知（财金201521 号）第十七条：“年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定”，结合本项目实际，折现系数参考国债收益率确定。经网上查询，2016 年 7 月 7 日中国国债收益率：15 年期收盘价格为 3.387%，20 年期收盘价格为 3.43%，30 年期收盘价格为 3.542%，综合平均按 3.453%。另外，考虑到市场因素和经济增长因素，结合市政公用行业情况，本项目的折现率选定为本项目的折现率选定为4%。（2）利润率选择 依据财政部 政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）第十八条“97、合理利润率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 53 结合风险等因素确定”，我国现阶段商业银行长期贷款利率约为 5.39%(=基准利率 4.9%（1+10%）=4.9%1.1=5.39%)，根据项目实际，分别按 6%、7%、8%三个投资收益率方案的进行现金流量对比分析，经测试选定项目投资合理利润率为合理利润率为 8%。8.2.4 项目运维成本项目运维成本（1）本项目运营费用主要指道路日常养护管理费用，包括日常线路养护，交通标志、交通信号、护栏、绿化、路灯的维护、养护等费用支出98、。根据目前承德市道路养护的费用估算，项目投入使用初年养护管理费定为 1.2 万元/公里，以后年度按 5.00%上涨率增长；按 10 年大修一次，大修费用为当年养护管理费用的 2 倍计。（2）人员工资及其他费用按 485.01 万元/年。运行费用见下表。表表 8-3 运行费用汇总表运行费用汇总表 单位：万元单位：万元 序号 年份 营运费用 管理及其他费用 费用合计 养护管理费 大修费 1 第 4 年 80.83 485.01 565.85 2 第 5 年 84.87 485.01 569.89 3 第 6 年 89.12 485.01 574.13 4 第 7 年 93.57 485.01 5799、8.59 5 第 8 年 98.25 485.01 583.27 6 第 9 年 103.16 485.01 588.18 平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 54 序号 年份 营运费用 管理及其他费用 费用合计 养护管理费 大修费 7 第 10 年 108.32 485.01 593.34 8 第 11 年 113.74 485.01 598.75 9 第 12 年 119.42 485.01 604.43 平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 55 8.3 成本费用估算表成本费用估算表 根据基本假设资料计算出本项目成本估算如下表100、所示：表表 8-5 项目成本估算表项目成本估算表 单位：万元单位：万元 运营年份运营年份 养护养护 大修大修 管理及其他管理及其他费用费用 经营成本经营成本 折旧折旧 摊销摊销 利息支出利息支出 总成本费用总成本费用 20162016 20172017 20182018 20192019 80.83 485.01 565.85 5900.00 6465.84 20202020 84.87 485.01 569.89 5900.00 6469.882 20212021 89.12 485.01 574.13 5900.00 6474.125 20222022 93.57 485.01 578.5101、9 5900.00 6478.581 20232023 98.25 485.01 583.27 5900.00 6483.259 20242024 103.16 485.01 588.18 5900.00 6488.172 20252025 108.32 485.01 593.34 5900.00 6493.33 20262026 113.74 485.01 598.75 5900.00 6498.746 20272027 119.42 485.01 604.43 5900.00 6504.433 平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 56 8.4 利润表利润表 102、根据基本假设资料计算本项目利润如表 8-6 所示：表表 8-6 项目利润表（项目利润表（1）单位：万元单位：万元 序号序号 项目项目 2016 2017 2018 2019 2020 2021 1 营业收入营业收入 0.00 0.00 0.00 2 营业税金及附加营业税金及附加 3 增值税增值税 4 总成本费用总成本费用 6465.84 6469.88 6474.13 5 补贴收入补贴收入 8575.16 8898.08 9233.96 6 利润总额利润总额（1-2-3-4+5）2109.32 2428.20 2759.84 7 弥补以前年度亏损弥补以前年度亏损 0.00 0.00 0.00 103、8 应纳税所得额应纳税所得额（6-7）2109.32 2428.20 2759.84 9 所得税所得税 527.33 607.05 689.96 10 净利润（净利润（6-9）1581.99 1821.15 2069.88 11 期初未分配利润期初未分配利润 0.00 1581.99 3403.14 12 可供分配的利润可供分配的利润（10+11）1581.99 3403.14 5473.01 13 提取法定盈余公积提取法定盈余公积金金 158.20 340.31 547.30 平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 57 14 可供投资者分配的可供投资者分配的利润104、（利润（12-13）1423.79 3062.82 4925.71 15 应付优先股股利应付优先股股利 0.00 0.00 0.00 16 提取任意盈余公积提取任意盈余公积金金 0.00 0.00 0.00 17 应付普通股股利应付普通股股利（14-15-16）18 各投资方利润分配各投资方利润分配 0.00 0.00 0.00 19 未分配利润未分配利润（14-15-16-18）1423.79 3062.82 4925.71 20 息税前利润息税前利润 4923.90 5120.75 5323.18 21 息税折旧摊销前利息税折旧摊销前利润润 7306.85 7503.71 7706.14 105、平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 58 表表 8-6 项目利润表（项目利润表（2）单位：万元单位：万元 序号序号 项目项目 2022 2023 2024 2025 2026 2027 1 营业收入营业收入 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 2 营业税金及附加营业税金及附加 3 增值税增值税 4 总成本费用总成本费用 6478.58 6483.26 6488.17 6493.33 6498.75 6504.43 5 补贴收入补贴收入 9583.34 9946.73 10324.70 10717.85 11126.78 11552.13 106、6 利润总额利润总额（1-2-3-4+5）3104.76 3463.47 3836.53 4224.52 4628.03 5047.70 7 弥补以前年度亏损弥补以前年度亏损 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 8 应纳税所得额应纳税所得额（6-7）3104.76 3463.47 3836.53 4224.52 4628.03 5047.70 9 所得税所得税 776.19 865.87 959.13 1056.13 1157.01 1261.92 10 净利润（净利润（6-9）2328.57 2597.60 2877.40 3168.39 3471.03 3785.7107、7 11 期初未分配利润期初未分配利润 5473.01 7801.58 10399.18 13276.58 16444.97 19916.00 12 可供分配的利润可供分配的利润（10+11）7801.58 10399.18 13276.58 16444.97 19916.00 23701.77 13 提取法定盈余公积提取法定盈余公积金金 780.16 1039.92 1327.66 1644.50 1991.60 2370.18 14 可供投资者分配的可供投资者分配的利润（利润（12-13）7021.42 9359.26 11948.92 14800.48 17924.40 21331.59108、 15 应付优先股股利应付优先股股利 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 16 提取任意盈余公积提取任意盈余公积0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 59 金金 17 应付普通股股利应付普通股股利（14-15-16）18 各投资方利润分配各投资方利润分配 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 19 未分配利润未分配利润（14-15-16-18）7021.42 9359.26 11948.92 14800.48 17924.40 21331.59 20 息税前利109、润息税前利润 5531.30 5745.16 5964.86 6190.47 6422.04 6659.67 21 息税折旧摊销前利息税折旧摊销前利润润 7914.25 8128.12 7976.33 8201.94 8433.51 8671.14 平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 60 8.5 现金流量表现金流量表 根据基本假设资料计算本项目现金流如表 8-7 所示：表表 8-7 项目现金流量表（项目现金流量表（1）单位：万元单位：万元 序号序号 项目项目 2016 2017 2018 2019 2020 2021 1 现金流入 8,575.16 8,898110、.08 9,233.96 1.1 营业收入 8,575.16 8,898.08 9,233.96 销项税 1.2 回收固定资产余值 -1.3 贷款流入 -2 现金流出 59,000.00 565.84 569.88 574.13 2.1 建设投资 59,000.00 -2.2 本金支出 -2.3 利息支出 -进项税 2.4 经营成本 565.84 569.88 574.13 3 税金 -3.1 增值税 3.2 城市建设税 平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 61 3.3 教育费附加 净现金流-59,000.00 8,009.32 8,328.20 8,659.8111、4 累计净现金流-59,000.00 -50,990.68-42,662.49-34,002.65 所得税-527.33 607.05 689.96 税后净现金流-59,000.00 7,481.99 7,721.15 7,969.88 累计税后净现金流-59,000.00 -51,518.01-43,796.86-35,826.99 平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 62 表表 8-7 项目现金流量表（项目现金流量表（2）单位：万元单位：万元 序号序号 项目项目 2022 2023 2024 2025 2026 2027 1 现金流入 9,583.34 9,112、946.73 10,324.70 10,717.85 11,126.78 11,552.13 1.1 营业收入 9,583.34 9,946.73 10,324.70 10,717.85 11,126.78 11,552.13 销项税 1.2 回收固定资产余值-1.3 贷款流入-2 现金流出 578.58 583.26 588.17 593.33 598.75 604.43 2.1 建设投资-2.2 本金支出-2.3 利息支出-0.00-0.00 进项税 2.4 经营成本 578.58 583.26 588.17 593.33 598.75 604.43 3 税金-3.1 增值税 3.2 城市113、建设税 3.3 教育费附加 净现金流 9,004.76 9,363.47 9,736.53 10,124.52 10,528.03 10,947.70 累计净现金流-24,997.89-15,634.42-5,897.89 4,226.63 14,754.67 25,702.36 所得税 776.19 865.87 959.13 1,056.13 1,157.01 1,261.92 平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 63 税后净现金流 8,228.57 8,497.60 8,777.40 9,068.39 9,371.03 9,685.77 累计税后净现金流-114、27,598.42-19,100.82-10,323.42-1,255.03 8,116.00 17,801.77 经测算，在正常运营情况下，项目公司内部收益率可达到 7.47%，说明该项目收益状况较好，回报水平能够满足投资人的期望。平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 64 8.6 政府补贴计算表政府补贴计算表 本项目回报机制为政府付费模式，在项目运营补贴期间，政府承担全部直接付费责任。本项目政府直接支付的运营补贴金额如下表所示：表表 9-6 政府支付运营补贴金额表政府支付运营补贴金额表 单位：万元单位：万元 年份年份 2016 2017 2018 2019 2115、020 2021 2022 补贴金额补贴金额 8575.16 8898.08 9233.96 9583.34 年份年份 2023 2024 2025 2026 2027 补贴金额补贴金额 9946.73 10324.70 10717.85 11126.78 11552.13 平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 65 9 监管架构监管架构 政府“更多的参与”项目中后期工作是 PPP 模式的突出优点之一，为此，平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目的监管结构可按监管主体分类设计如下：9.1 项目监管主体项目监管主体 图图 9-1 本项目监管架构图本项目监管116、架构图 本项目的主要监管主体为相关政府机构、各合同签订方和社会公众。平泉县政府的设臵和项目所涉及的审批监管部门来看，本项目中涉及行政监管的部门主要有以下三类：（1）行业主管部门：根据平泉县政府授权，平泉县住建局与项目公司签订 PPP 项目协议，并对项目的投资、建设及运营进行监督管理的政府部门。（2）职能监管部门：包括各级发改、财政、国土、商务、环保、审计等部门，主要是在项目前期承担各类审批职责，并在各自职权范围内履行监管职责。行业主管部门职能监管部门一般监管部门辛集市商务局项目前期承担审批职责发改财政国土住建环保审计承担建设及运营方面监管电力城管公安工商平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施117、建设项目 PPP 实施方案 66（3）一般监管部门：根据各自的职责范围对本项目的建设和运营等相关方面进行监管，履行其相应职能，其关系紧密程度可能弱于职能监管部门，如电力、城管、公安、工商等。除此之外，与项目公司有业务联系的其他机构，如金融机构、保险机构、工程总承包商及监理机构等均通过相应合同的约定进行履约监管。9.2 项目监管内容和方式项目监管内容和方式 按照 PPP 模式的要求，作为公共事业最终责任主体的政府需要实现从“经营者”到“监管者”的转变，切实履行从前期准入到项目运营全过程的监管职责。PPP 项目监管主要包括行政监管、履约管理和公众监督三个方面，涵盖 PPP 项目的完整生命周期。9.118、2.1 行政监管行政监管 行政监管是行政机关根据法律、法规授予的行政权力，对项目公司、从业人员和各相关方实施监督、检查、奖惩、勒令整改等一系列行为的统称。在国内目前的法律和机构框架内，行政监管仍然是 PPP 项目前期最主要的监管方式。（1）前期阶段 就本项目而言，前期阶段的规划、可研、立项、选定投资人、投资等一系列工作均需要行业主管部门、职能监管部门（规划、发改、住建、环保等）等相关部门的各项审批，即政府部门在履行 PPP 项目的准入监管和投资监管职责。（2）建设阶段 从建设阶段开始，行政审批减少，行政监管的重点有所转移，主要平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 119、67 集中在公共安全、绩效等方面。各相关行政部门（建委、安检、质检等）应在各自职权内对项目实施安全监督监察，防范重大安全事故发生。监管职责包括但不限于：建设工程安全检查、生产运营设施达标检查、工程项目完工验收等。（3）运营阶段 在运营阶段，行业主管部门应加强对项目公司运营风险的监控、实现全过程风险控制。监管的内容包括行业服务质量和用户投诉处理情况；应急预案的制定、执行情况；成本、价格的控制和执行情况；行业规划和年度计划的制定、执行情况；重要设备、设施的完好情况安全生产和管理情况等。9.2.2 履约管理履约管理 履约管理是基于政府与项目公司间的合同关系实现的。政府授权的PPP 项目签约方是政府方120、履约管理的责任主体。其按照项目协议约定，督促项目公司落实相关承诺。该监管方式的效力并非来自行政权力，而是政府与社会资本双方基于平等的民商事合同关系共同协商的结果。项目协议厘清了签约各方的权利义务边界，对政府授权、项目设施的建设运营、协议终止等关键环节，以及可行性缺口补贴、绩效评价等重要事项均有约定。从项目各阶段看，履约管理的重点内容在建设期主要是建设质量、工期和成本管理，在运营期主要是安全运营及运营绩效。履约监管的范围限于项目协议确定的权利义务边界。对于项目协议有所约定的情形，各方需遵从合同约定；对于项目协议没有约定的情形，双方应本着“平等、友好”的原则的协商解决。值得注意的是，项目协议平泉县121、高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 68 对签约各方均具有同等的约束力。政府在依约监管的同时，也需本着“诚信守约”的契约精神，履行自己的义务，这对于项目顺利推进具有重大意义。（1）绩效监管 行业主管部门应会同相关职能监管部门制定完善的项目绩效评价体系，加强对项目公司在 PPP 合同期内绩效的考核。不仅只关注短期的工程建设质量，更加注重运营期服务质量标准的制定和落实，以检验服务效果，且实施基于运营绩效的付费制度。（2）中期评估 除按照协议对项目公司运营绩效进行日常考核并据此支付相关可行性缺口补贴外，行业主管部门需要建立定期评估机制，通常每 35 年组织一次中期评估，通过122、建立中期评估体系，全面评估项目的技术、管理运营和财务表现，利用多种评分方法对特许经营企业进行全方位的综合评估并给出合理化建议，督促投资人持续改进项目管理水平，提升服务效率。9.2.3 公众监督公众监督 在信息散播日益迅速、民众参与意识日益高涨的今天，发挥公众的监督作用越发重要。政府应该鼓励公众的参与，以促进项目公司服务水平和管理水平的提升。项目公司也非单纯的公众监督的被动承受者，应主动建立一套有效的公众沟通机制，具体包括以下方面：（1）重大事项公示 在处理涉及公众利益的相关问题上，应该主动提前公示，如环保、平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 69 拆迁、紧急疏散123、运营计划调整等事项。公示的渠道应当包括但不限于：政府和项目公司的官方网站、官方微博、微信号、当地主要媒体等。根据事件的影响范围和重要程度，双方可选择合适的信息发布渠道。如果单一方向的信息告知不足以解决相关问题，可能还会涉及利益相关方的意见征询、座谈、电话访问具有交互功能的形式。（2）建立通畅的公众意见反馈的渠道 如设立投诉热线、开通具有信息反馈功能的官方微博、微信号等，并指定专门的部门或人员负责，对公众意见提供反馈。（3）搭建媒体沟通平台 项目公司可根据企业的人力资源情况，设立新闻办公室或类似机构，负责官方信息平台的维护运营、媒体关系的处理、公众信息的搜集和反馈等。行政监管、履约管理、公众监124、督三方面并非边界明晰独立，而是一个相互交织的系统。在项目建设阶段，行政监管将是监管的主要方式。项目进入运营期后，行政监管在一些关键问题上有时会显得鞭长莫及，如后续运营效果的评估和持续改善等，此时，履约管理和公众监督将占主导。未来，随着在 PPP 项目监管中受到越来越多的重视，基于项目协议的履约管理和广泛的公众参与将对 PPP 项目的公共监管体系的完善起到很大的促进作用。平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 70 10 采购方式选择采购方式选择 10.1 项目采购方式及其适用性项目采购方式及其适用性 根据政府和社会资本合作模式操作指南（财金2014113号），PPP125、项目采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。各类项目采购方式适用情况如下所示：（1）公开招标：应作为主要的招标方式，主要适用于核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规和政府采购政策，且采购中不作更改的项目。（2）竞争性谈判：主要适用于技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的，或不能事先计算出价格总额的项目。此外，招标后没有供应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立的项目可转入竞争性谈判。（3）邀请招标：主要适用于具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购的。（4）竞争性磋商：主要适用于技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的126、，或因采购时间及数量事先不能确定等原因不能事先计算出价格总额的，或市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目。（5）单一来源采购：主要适用于只能从唯一供应商处采购的，或发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的项目。对于已有项目，必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 71 供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的可以采用单一来源采购方式。10.2 本项目特点及采购方式本项目特点及采购方式 平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目边界比较明确，社会投资人相对成熟，127、选择较多，市场竞争较为充分。从项目自身情况来看，该项目具有明确的建设规模，选用成熟的处理工艺，设备设施选型便利，项目核心边界条件和技术经济参数明确、完整，可对项目投资及运营成本等关键内容进行精确的测算。从收益的角度看，采用BOT+施工总承包施工总承包的模式，更易吸引到社会投资者。此外，本项目也是关乎平泉县城市形象的重点民生工程，应力争作到公开公正，保证项目运作的透明规范。因此，结合以上项目特点，对照各类采购方式适用性，本项目应选用公开招标公开招标的采购方式。首先，根据招标投标法实施条例的规定，已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供，可不再进行招标选定设计、施工单位128、或设备提供商等。因此，若采取招标方式选定社会资本，能大大提高项目的吸引力。其次，本项目主要技术参数及施工规格都较为清晰，可与投资人协商谈判的内容较少，适合采取公开招标方式选择投资人。项目实施机构将作为本项目的招标人。本项目将进行资格预审，招标人将向通过资格预审的申请人发售招标文件。平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 72 10.3 社会资本的资格条件社会资本的资格条件 供应商资格条件包括以下内容：（1）申请人是依法设计且有效存续的具有法人资格的企业；（2）申请人应同时满足中华人民共和国政府采购法第22条规定的条件；（3）独立申请人或联合体申请人所有成员最近连续三129、年财务状况良好，没有处于财产被接管、冻结、破产或其它不良状态、无重大不良资产或不良投资项目；（4）具有不低于项目投资估算的投融资能力；（5）商业信誉良好，在经济活动中无重大违法违纪违规行为，近三年内财务会计资料无虚假记载、银行和税务信用评价系统中无不良记录，且未被河北省住房和城乡建设厅、河北省财政厅禁止进入河北省工程建设市场或河北省政府采购市场且处罚期未满的。平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 73 11 本项目实施计划本项目实施计划 11.1 项目初步实施计划项目初步实施计划 在保证项目的实施合法合规的前提下，严格按照关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试130、行）（财金2014113 号）及中华人民共和国政府采购法规定的操作程序执行，结合项目的需求对部分流程进行适当调整以满足工期要求，据此制定项目工作时间计划如下：表表 11-1 项目工作计划表项目工作计划表 工工作作事事项项 工作内容工作内容 完成主体完成主体/协助完成主协助完成主体体 预计完预计完成时间成时间 形成的文件形成的文件 阶阶段段一一：资资格格预预审审阶阶段段 通过省级以上人民政府财政部门指定的媒体，发布资格预审公告，对项目进行宣传；咨询服务机构 T 天 资格预审公告 设计采购文件基本框架，起草项目PPP协议及有关协议等法律文件，编制采购文件初稿；咨询服务机构/项目实施机构 T+10天131、 采购文件初稿，包括：投资人须知 采购边界条件 PPP项目公司协议 特许经营协议 编制资格预审文咨询服务机T+10资格预审文件 平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 74 件；构 天 评审手册 资格预审并报政府；咨询服务机构/项目实施机构 T+16天 资格预审报告 资格预审结果通知 组织对采购文件进行审定，并报政府审核批准定稿；项目实施机构/咨询服务机构 T+17天 采购文件定稿 阶阶段段二二：采采购购文文件件发发售售阶阶段段 向通过资格预审的投资机构发售采购文件；咨询服务机构 T+18天 组织所有已购买采购文件的投资机构进行现场 勘察和答疑；咨询服务机构/项目实132、施机构 T+25天 现场考察暨答疑会书面通知 对投资人关心的问题，组织业主、专家共同研究和确定回答内容，整理出所有问题并将答疑以书面形式发给各投资机构；咨询服务机构/项目实施机构 T+25天 投资人提出的书面问题 书面答疑材料 答疑备忘录 平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 75 编制评审手册，包括投资评审方案、评审原则、评审标准、评审表格等；咨询服务机构/项目实施机构 T+35天 评审手册，包括：采购项目基本情况介绍 评委会组成方案 评审日程安排 评审原则和纪律 保密协议 评审细则 评审用表格 采购文件与评审有关的部分内容 确定评审委员会专家名单；项目实施机构133、 T+39天 评委会名单（重点保密）投资人提交采购响应文件，采购人召开正式仪式公布采购响应文件；咨询服务机构/项目实施机构 T+40天 阶阶段段三三：采采做好采购响应文件接收；咨询服务机构/项目实施机构 T+40天 采购响应文件接收表 组织公布采购响应文咨询服务机T+40投资人签到表 平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 76 购购响响应应文文件件接接收收和和评评审审 件过程的协调、接待、记录工作；构 天 开启结果记录表 开启仪式程序安排 主持人讲话稿 组织专家组和评审委员会进行评审，对投资机构递交的投资申请文件进行初审，必要时进行询问和确认投资申请文件中不清楚的134、地方，形成评审结论，确定候选投资人的顺序；评委会/工作小组 T+40天 评审用表格，包括：初审一览表 法律方案评分表 技术方案评分表 财务方案评分表 报价评分表 评分汇总表 评委签到表 评审决议 做好评审过程的记录、资料整理及会务工作；咨询服务机构/项目实施机构 T+40天 根据评审结论，编制评审报告，并报领导小组和政府批复；咨询服务机构/项目实施机构 T+40天 项目评审报告 阶阶段段确定项目谈判要点、策略和工作计划，凡项目实施机构/T+45天 谈判议题、计划及希望达到的目标 平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 77 四四：谈谈判判签签约约及及成成立立项项目目135、公公司司阶阶段段 在项目中的任何一阶段、需要进行谈判的，协助业主一同进行；派出谈判人员以及记录人员等参与；咨询服务机构 书面谈判通知 与排名第一的投资人进行谈判；项目实施机构/咨询服务机构 T+45天 每轮谈判备忘录 在谈判中，就出现的问题提供分析和解决方案供决策，从经济、社会等角度分析谈判对手条件的可接受性，确认其条件与采购文件和采购响应文件的符合性，提供业主谈判依据；确认谈判内容与国家法律法规的符合性；每一轮谈判结束时编制谈判备忘录，并根据谈判咨询服务机构/项目实施机构 贯穿于谈判整个过程中 根据每轮谈判结果，及时修改有关合同文件 平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 136、实施方案 78 结果组织整理合同文件；把握谈判的进程，快速促成双方就合同达成一致意见；政府就谈判中的问题决策；市政府从/领导小组 T+50天 需政府决策的有关事项 根据谈判结果准备正式合同及其附件进行公示；咨询服务机构/项目实施机构 T+55天 正式合同及附件 与投资人草签项目协议，并向全体投资人发出采购结果通知书；咨询服务机构 T+56天 采购结果通知书 组建项目公司，双方正式签约。社会资本/项目实施机构/咨询服务机构 T+70天 根据最终确定的 PPP交易结构，组建项目 项目公司章程 PPP项目管理实施方案 正式签约文本 平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 137、79 11.2 实施过程中的关键环节实施过程中的关键环节 1、项目咨询 政府方选择有经验的专业咨询机构，明确咨询机构的责任和任务。咨询机构负责全程配合牵头部门进行项目前期工作、编制工作方案和具体实施等工作。2、资产评估 委托具有实力的第三方资产评估公司对本项目实施资产评估，资产不做溢价处理。明确资产转让方、合理确定资产转让范围。原有负债由原产权单位承担。3、招投标 一是明确投资人准入条件。二是投资人选择方式。三是标的设定。在明确限定内部收益率 7%10%、融资成本（贷款利率）4.90%等指标的基础上，设定资产转让价格、特许经营期等边界条件。四是综合评标。着重对投标人财务实力、资质荣誉、业绩经验138、技术能力、财务方案、人员配臵方案、技术方案和法律方案等综合能力的审核和评估。4、合同约定和政府监管机制（1）明确责权利相适应。按照国家现行法律法规的要求，以特许经营协议、资产转让协议、项目公司股东协议三个规范性协议形式，明确投资人和政府的职责及权利。（2）制定动态调价机制。以平泉县审计局牵头建立完善成本监审机制，加强价格监审；建立调价机制，根据运营质量情况、市场价格水平建立服务费调价机制。在特许经营期内，依据特许经营协议的基准平泉县高铁新区路网及老城区等市政基础设施建设项目 PPP 实施方案 80 价格及省政府专题会议纪要（2015 年第 70 号）议定的价格调整服务费单价。（3）绩效考评。一是运营维护考核。二是建立中期评估机制。特许经营期间每 35 年进行一次中期评估，对合同双方履约情况进行综合评估，指导调整合同履行。中期评估委托第三方机构进行。5、明确项目退出机制 本项目合同期满后，项目公司应向平泉县政府移交项目设施的所有权益。在项目移交前,项目公司应对本项目设施进行彻底维修。平泉县政府与项目公司签署的PPP 合作合同中明确了退出机制，项目公司或政府方如发生违约事件以及发生不可抗力等情况下，项目可提前终止，双方按照PPP 合作合同等的规定，履行相关退出程序和支付补偿等。