1、 和田市昆仑湖景观改造建设（和田市昆仑湖景观改造建设（PPPPPP）项目）项目 财 政 承 受 能 力 论 证 报 告 四川明力建设工程项目管理有限公司四川明力建设工程项目管理有限公司 二一七年二一七年二二月月 编制小组人员名单编制小组人员名单 编制小组：梅升荣 车万秀 罗晓华 周莉萍 肖 波 杨普新 秦亚芹 卿春燕 王俊杰 李 卫 石军岐 杨炯平 审核小组：邱昌文 徐代宏 刘光辉 沈国强 田慧蓉 蒋道波 李林栋 孙 强 校核小组：罗 林 张治宇 张 莹 项锦利 前前 言言 和田市住房和城乡建设局于 2017 年 2 月 14 日在二楼会议室组织召开了和田市昆仑湖景观改造建设（PPP）项目实施2、方案（以下简称“实施方案”）、物有所值评价报告和财政承受能力论证报告评审会议。参加会议的有地区财政局 PPP 中心、市财政局、市住建局、市发改委、市环保局、市国土局、市规划局、市城管局、和田市丝路名城城市投资开发有限公司、北京惠诚律师事务所、正大会计师事务所。专家组一致同意实施方案、物有所值评价报告和财政承受能力论证报告修改通过。目目 录录 一、编制目的一、编制目的.1 二、编制依据二、编制依据.1 三、评估思路三、评估思路.2 四、项目基础信息四、项目基础信息.3 4.1 项目概况.3 4.2 项目产出说明.7 4.3 PPP 运作模式.9 4.4 项目主要风险分配.16 4.5 项目付费机3、制.19 五、财政可承受能力论证五、财政可承受能力论证.23 5.1 近五年和田市公共预算支出情况.23 5.2 和田市未来十年公共预算支出预测表.23 5.3 财政支出责任识别.24 5.4 项目财政支出测算.26 5.5 财政承受能力评估.29 和田市昆仑湖景观改造建设（PPP）项目 财政承受能力报告 1 一、编制目的一、编制目的 PPP 项目财政承受能力论证是为了更好地明确识别、测算政府在PPP 项目中的各项财政支出责任，科学评估项目实施对项目全生命周期内年度财政支出的影响，为 PPP 项目财政管理提供依据，是政府履行合同义务的重要保障，有利于有效防范和控制财政风险，实现 PPP可持续发4、展。本报告对“和田市昆仑湖景观改造建设项目”进行投资财务分析，并就该项目以 PPP 模式实施进行财政承受能力论证，为和田市人民政府采用 PPP 模式实施本项目提供决策参考。二、编制依据二、编制依据 (1)城市绿化条例（国务院令第 100 号）(2)国务院关于加强城市绿化建设的通知（国发200120 号）(3)住房城乡建设部印发关于进一步加强公园建设管理的意见的通知（建城201373 号）(4)城市公园配套服务项目经营管理暂行办法（建城201636 号）(5)国务院关于加强城市基础设施建设的意见（国发201336 号）(6)国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见（国办发201575 号）(75、)国务院关于印发“十三五”生态环境保护规划的通知（国发201665 号）和田市昆仑湖景观改造建设（PPP）项目 财政承受能力报告 2(8)关于加强城市停车设施建设的指导意见（发改基础20151788 号）(9)国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发201460 号）；(10)国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知（国办发201542 号）；(11)基础设施和公用事业特许经营管理办法（25 号令）；(12)政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）；(13)关于印发PPP 物有所值评价指引（6、试行）的通知（财金2015167 号）；(14)政府采购法及其实施条例(15)政府和社会资本合作项目政府采购管理办法（财库2014215 号）；(16)新疆维吾尔自治区城市绿地养护管理标准（XJJ046-2012）(17)建设项目经济评价与参数；(18)和田市昆仑湖景观改造建设项目可行性研究报告 三、评估思路三、评估思路 根据财政部政府和社会资本合作模式操作指南（试行）（财金2014113 号）中：“为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分 政府运营补贴或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府运营补和田市昆仑湖景观改造建设（PPP）项目7、 财政承受能力报告 3 贴或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例；通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备”。依据政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521号）“每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%。省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例，并报财政部备案，同时对外公布”的规定，政府和社会资本合作项目财政承受能力评估，包括两个层次，首先是对单一 PPP 项目的财政承受能力进行评估；其次是对同一时期同级财政范围内已实施和拟实施的单一 PPP 项目的财政承受能力进行汇总，对各年度内 8、PPP 项目支出总额及在行业和领域分类上进行总体平衡。单一 PPP 项目财政承受能力的评估，是要识别出单一 PPP 项目的各项财政支出责任并测算出在今后各年度需要支出的额度；再将该项目今后各年度财政需要支出的额度与同期财政的一般公共预算支出进行比较，确保该项目今后各年度财政需要支出的额度不大于同期财政的一般公共预算支出的 10%。四、项目基础信息四、项目基础信息 4.14.1 项目概况项目概况 4.1.1 项目名称 和田市昆仑湖景观改造建设（PPP）项目 4.1.2 项目实施机构 和田市住房和城乡建设局（以下简称“住建局”）,由和田市人民政府书面授权住建局代表市政府实施本项目。4.1.3 建设9、地点 和田市昆仑湖景观改造建设（PPP）项目 财政承受能力报告 4 和田市北京东路 196 号，昆仑湖公园内。和田市昆仑湖位于和田建成区东侧，北接火车站物流园，东靠北京物流园，南联飞机场，西倚和田老城区。4.1.4 项目建设性质 改建工程 4.1.5 工程建设规模及内容 本项目位于和田市北京东路 196 号，昆仑湖公园内，距离和田机场仅 8.5km，距离和田火车站 7km，地理位置优越。该项目提质改造范围 71 公顷。园内以昆仑湖为中心，水面面积 28 公顷，包括土石方挖运、绿化、园路铺装及小品、园林建筑、修缮项目及主题公园（儿童主题乐园、玉石文化园、动物雕塑科普园、植物科普园等）。4.1.610、 建设期 本项目建设期为 12 个月（不超过）。4.1.7 投资估算 项目总投资估算为 18249.71 万元。其中：工程费用 14581.73 万元；工程建设其他费 2316.15 万元；预备费 1351.83 万元。资金来源由项目建设单位自筹资金。序号 工程或费用名称 投资估算金额(万元)建筑工程 安装工程 设备购置 其他费用 合计 一 工程费用 13210.93 1172.80 198.00-14581.73 1 土方及绿化 5717.34-5717.34 1.1 土方工程(挖方)25.15 25.15 1.2 土方工程(填方)40.19 40.19 1.3 绿化工程 4152.00 411、152.00 和田市昆仑湖景观改造建设（PPP）项目 财政承受能力报告 5 序号 工程或费用名称 投资估算金额(万元)建筑工程 安装工程 设备购置 其他费用 合计 1.4 滨水湿地修复 1500.00 1500.00 2 园路、铺装及小品 3839.39-3839.39 2.1 广场铺装 1220.48 1220.48 2.2 停车场 196.00 196.00 2.3 自行车主道(沥青路)1142.72 1142.72 2.4 环湖健身绿道 3 米)66.48 66.48 2.5 空中廊道(2 米)150.34 150.34 2.6 水中木栈道 321.36 321.36 2.7 自然驳岸改12、造(东侧以外)100.00 100.00 2.8 亲水木平台 642.02 642.02 3 园林建筑 1887.20 112.80-2000.00 3.1 商业 528.00 72.00 600.00 3.2 服务用房 96.80 13.20 110.00 3.3 南侧门楼 300.00 300.00 3.4 景观亭 160.00 160.00 3.5 主题雕塑 240.00 240.00 3.6 特色景墙 28.00 28.00 3.7 景观柱 12.00 12.00 3.8 水上音乐喷泉 158.40 21.60 180.00 3.9 观景平台 44.00 6.00 50.00 3.1 13、木栈桥 120.00 120.00 3.11 木廊架 200.00 200.00 和田市昆仑湖景观改造建设（PPP）项目 财政承受能力报告 6 序号 工程或费用名称 投资估算金额(万元)建筑工程 安装工程 设备购置 其他费用 合计 4 修缮项目 805.00 80.00-885.00 4.1 北侧门楼 25.00 25.00 4.2 昆仑塔 720.00 80.00 800.00 4.3 修缮河段（东侧）60.00 60.00 5 主题园 790.00-790.00 5.1 儿童主题乐园 450.00 450.00 5.2 玉石文化园 150.00 150.00 5.3 动物雕塑科普园 19014、.00 190.00 5.4 植物科普园 190.00 190.00 6 水电及其它 172.00 980.00 198.00-1350.00 6.1 照明工程 380.00 380.00 6.2 给排水工程(喷灌、滴灌相结合)600.00 600.00 6.3 河区公共设施（桌凳、垃圾箱、标识牌）22.00 198.00 220.00 6.4 工程应急费用 150.00 150.00 二 工程建设其他费 2316.15 2316.15 1 建设单位管理费 196.90 196.90 2 拆迁安置费 500.00 500.00 2 可研报告编制费 37.69 37.69 3 环境影响评价费 115、4.07 14.07 4 节能评估与评审费 10.00 10.00 5 施工图审查费 14.58 14.58 和田市昆仑湖景观改造建设（PPP）项目 财政承受能力报告 7 序号 工程或费用名称 投资估算金额(万元)建筑工程 安装工程 设备购置 其他费用 合计 6 工程量清单及控制价编制费 87.49 87.49 7 工程造价咨询费 58.33 58.33 8 勘察费 116.65 116.65 9 设计费 632.63 632.63 10 工程监理费 238.95 238.95 11 劳动安全卫生评价费 9.12 9.12 12 场地准备及临时设施费 146.00 146.00 13 工程保险16、费 72.91 72.91 14 建筑工程交易费 5.00 5.00 15 招标代理费 30.00 30.00 16 报建费 145.82 145.82 三 预备费 1351.83 1351.83 四 工程建设投资：（一+二+三）13210.93 1172.80 198.00 3667.98 18249.71 4.24.2 项目产出说明项目产出说明 4.2.1 项目产出范围 本项目实施经竣工验收后，向公众提供休闲、观赏所需的公共设施和服务。其中，公共设施主要分为以下几类：(1)绿地和湿地：经土石方工程和绿化改造后，绿地面积达346000 平米，滨水湿地修复 50000 平米等。(2)园林建筑：17、建筑竣工后，商业用房 1500 平米，服务用房1938 平米，景观亭 2 座，主题雕像 8 组，特色景墙 100 米等。(3)园道、小品：休闲广场面积 24409 平米，停车场 7000 平米，和田市昆仑湖景观改造建设（PPP）项目 财政承受能力报告 8 自行车道 38090 平米等。(4)主题公园：儿童主题乐园、玉石文化园、动物雕塑科普园、植物科普园。项目竣工验收投入使用后，本项目提供绿化养护、秩序维护、人文关怀及配套经营性服务，以满足公园绿化和游园公众的需求。4.2.2 项目社会效益(1)增加经济收入、创造就业机会 旅游业是一个劳动密集型产业，能够提供大量直接和间接的就业机会。根据世界旅游18、组织测算，旅游部门每增加一个直接就业人员，社会就能增加 5 个就业岗位。该项目的建设，既可以解决景区周边地区人口的就业问题，还能为本地居民中的部分剩余劳动力提供就业机会。开展旅游业最直接也是最显著的效益就是增加了居民的收入，创造了就业机会，带动了本地经济的发展。在外打工的可以回来从事旅游接待，家庭旅馆和社会餐馆，以前靠种地很难维持生活，可以从发展旅游中取得经济收入。另外，过去没有人注意的土产、农家饭、民间艺术、手工艺品等都身价倍增。(2)带动周边地区的经济、促进经济增长的多元化 旅游业的发展具有极大的乘数效应。景区的开发不仅为周边地区剩余劳动力创造了就业的岗位，而且为周边地区的农副产品的销售提19、供了一个大市场，带动了周边地区经济的发展。发展旅游有可能成为地区经济发展的新亮点和第三产业的支柱产业，并极大地促进了社会就业，带动了与之相关的餐饮、娱乐、交通、商业等行业的飞速发展。(3)改善人民生活，扩大对外开发 和田市昆仑湖景观改造建设（PPP）项目 财政承受能力报告 9 本项目建设，可以吸引大量中外游客，使得外界的先进思想、文化、观念和信息源源不断的输入，有效促进本地文化与外来文化的交流和融合，从而加速其社会经济的现代化进程，提高人民生活水平和质量。也有利于改善投资环境，扩大对外开放，提高本市的知名度。同时旅游业的发展，还将促进社会稳定，有利于当地旅游资源的保护和传统文化的弘扬。4.3420、.3 PPPPPP 运作模式运作模式 4.3.1 项目投融资模式 本项目从投融资运营机制上可分为经营性项目和非经营性项目（见本方案项目概况部分）。按照国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见（国办发201575 号）规定，创新建设运营机制。区别海绵城市建设项目的经营性与非经营性属性，建立政府与社会资本风险分担、收益共享的合作机制，采取明晰经营性收益权、政府运营补贴、财政补贴等多种形式，鼓励社会资本参与海绵城市投资建设和运营管理。本项目建议采用项目特许经营和政府运营补贴组合的模式与社会资本合作。4.3.2 本项目运作方式 本项目具有运营管理的必要性，建议采用 BOT（建设-运营-移交）的项目运21、作模式，由中选后的社会资本负责投资建设和运营管理，合作期满后，项目资产移交给政府或政府指定的单位。本项目投融资和运作方案见下图。和田市昆仑湖景观改造建设（PPP）项目 财政承受能力报告 10 PPPPPP 项目项目 BOTBOT 运作运作结构图结构图 4.3.3 项目资金来源 项目涉及的全部投资由中标后的社会资本及按照约定组建的 PPP项目公司负责筹措解决，包括初始投资、更新维护投资和追加投资。1、初始投资 根据本项目可研报告及相关文件，项目初始总投资约为 18249 万元。项目初始投资除按照国家关于项目资本金的规定，项目资本金由社会资本自有资金解决，社会资本保证自有资金来源的合法性，并在本项22、目设置的 PPP 项目公司股东所有者权益中体现。项目采购投资人时，社会资本应当提供银行资信证明和相关经审计的财务报告。除项目资本金外，社会资本投入的资金可以是自有资金，也可是合法募集、银行贷款等方式筹措的其他资金。融资筹借的其他资金来源应当经政府同意。2、更新维护投资和追加投资 项目运营过程中的追加投资由 PPP 项目公司负责全部资金的筹措和田市昆仑湖景观改造建设（PPP）项目 财政承受能力报告 11 和组织实施，其中政府方不再追加投入，也不享有社会资本方更新改造和追究投资的收益和决策权利。对于追加投资，除了配套服务经营性资产，如果追加投资不超过本项目概算的 10%的，直接由社会资本提出追加投23、资计划，报实施机构审批同意方可实施，实施完成后调整政府运营补贴金额。PPP 项目公司在运营期间，应对项目运营情况进行评估，及时安排和实施资产维护修理，保证项目达到相应的服务要求和标准，提供持续、稳定、安全和优质的服务。本项目折旧年限不超过 9 年的固定资产（不含配套服务经营性资产）主要指办公类电子设备，该类在项目投资估算金额占比较小，故本项目运营过程中不考虑资产更新改造。配套服务经营性资产更新由社会资本自主进行，无需经政府审核同意，不列入项目更新改造和追加投资项目。运营期间，实施机构对维护管理和追加投资工作情况予以定期抽查和监督。4.3.4 社会资本选择 由本 PPP 项目实施机构根据相关法律24、和政策规定的程序和权限，按照本实施方案设置投资人条件和项目核心边界条件进行社会投资人选择。4.3.5 项目公司组建、股权和控制权 1、公司组建 由中选的社会资本或者社会资本联合体与和田市政府授权的国有公司或单位（简称政府方股东）共同组建 PPP 项目公司。2、股权结构 和田市昆仑湖景观改造建设（PPP）项目 财政承受能力报告 12 中选的社会资本或者社会资本联合体持有项目公司 90%的股权，政府方股东持有 10%的股权。PPP 项目公司政府方股东对于项目公司股权转让、资产处置、抵押担保、改变公园公共服务属性及土地用途等影响项目公司权益和对运营重大影响的决策管理享有一票否决权。对于其他公司正常运25、营维护事项，包括资产委托经营、租赁经营等不参与表决，也不参与管理。3、注册资本 根据现行中华人民共和国公司法相关规定，除募集设立的股份有限公司以外，公司的注册资本为在公司登记机关登记的全体股东认缴的出资额。且不得公开方式募集，或者借款方式缴纳出资。本项目公司注册资本采用和项目资本金一致，即项目资本金额为公司注册资本，PPP 项目公司注册资本为 3560 万元人民币，社会资本和政股东按照持股比例缴纳本项目注册资本金，即政府方股东出资365 万元，社会资本出资 3285 万元。注册资本出资方式为货币出资。4、项目公司组织架构 公司设立股东会，即由出资双方组成。公司设立董事会，建议董事会人数为 3 26、人以上，其中政府方股东委派 1 人，其他董事由社会资本委派，公司董事长由董事会选举产生。公司不设监事会，设监事一人，由政府方股东委派担任。公司其他内部设置及人员招募由社会资本委派的管理层自行决定。政府方委派的董事、监事就公司经营管理事项发表意见外，不对除本方案规定的事项外具有一票否决的权利。本方案组织机构设置具体在社会资本和政府方股东签到的公司章程、合资协议里面确定。和田市昆仑湖景观改造建设（PPP）项目 财政承受能力报告 13 5、实际控制权 在公司章程中安排社会资本具有实际控制权，中选的社会资本方在 PPP 项目公司董事会中占有半数以上的表决权。4.3.6 政府和社会资本合作期 本项目政府27、和社会资本合作期与政府运营补贴期限和特许经营期保持一致。本项目合作期限为 10 年，其中：建设期 1 年，运营期 9年（配套特许经营商业运营期 9 年，政府缺口补助期 9 年）。项目支付据此进行政府可承受能力测算。如建设提前竣工验收投入使用的，运营期仍为 9 年，相应本项目合作期缩短。建设期自项目监理发出开工通知之日起算，运营期本项目竣工验收合格之日起算，至合作期满终止。4.3.7 特许经营安排 根据城市公园配套服务项目经营管理暂行办法的规定，本项目授予社会资本对于公园配套服务的特许经营权利，即由社会资本对于本项目配套的经营性服务设施进行投资、建设、运营，并通过自主经营、委托运营等方式获得经营28、性收益。PPP 项目公司成立后，本项目特许经营权由项目公司行使，政府方股东不对特许经营收益和政府运营补贴收益等公司运营收入享有利润分配、剩余资产分配的权利。4.3.8 资金筹措 1、资本金 资本金出资采用货币出资方式，按工程建设进度逐步到位，公司章程应当明确出资认缴期限，建议不超过 1 年，以保障项目资金及时到位。实施机构对资本金到位情况实施监管。和田市昆仑湖景观改造建设（PPP）项目 财政承受能力报告 14 2、债务融资 本项目融资成本已考虑到项目投资回报中，由中选的社会资本依法、合规筹措资金，或者使用自有资金，项目考核当中不再对本项目融资的财务费用单独测算。本项目的债务性资金由社会资本负责29、项目债务融资和偿还。和田市政府除依法将政府年度支出责任列入当年预算外，不对社会资本、项目公司出具任何意义的担保、承诺函、人大决议等文件，也不设置回购性安排，由社会资本自行承担融资风险。允许社会资本使用特许经营权质押、政府运营补贴预期收益担保等方式从事项目融资活动，但须经实施机构批准。社会资本与贷款人的融资合同须提交实施机构审查，以确保融资合同不损害政府方利益和公共利益。4.3.9 项目建设 1、前期工作 本项目前期工作主要包括公园内现有设施、人员的拆迁和安置工作，及项目开始施工前的勘察、论证、工程可行性研究、项目立项、设计、监理等，以及各阶段所必须的相应专题论证、专项批复等。2、建设管理 中选30、的社会资本及 PPP 项目公司负责完成项目的环境影响评价、立项报批、测绘等前期工作后，应当对项目建设进度和工程质量负总责，项目竣工验收合格并保证项目全生命周期的可用性，项目的可用性纳入到本项目合作周期内进行考核。实施机构按职责履行项目建设政府监管职责。4.3.10 项目运营 和田市昆仑湖景观改造建设（PPP）项目 财政承受能力报告 15 1、运营主体 PPP 项目公司为项目运营主体，按本项目 PPP 项目合作合同约定承担运营责任，统一组织、管理本项目公益性服务和配套经营性服务工作。项目公司应对自行组织运营，或者将公园绿化管理之外的事项以委托、租赁的方式进行运营，并保证项目运营或者服务标准符合国31、家技术要求和服务标准。禁止社会资本和项目公司将除配套经营服务项目之外的公益性服务和房屋设施设备委托、出租给第三方经营。2、运营范围 由 PPP 项目公司负责本项目运营的业务范围包括：(1)公园日常管理，项目公司应当建立公园安全管理制度和公园管理细则等相关制度。(2)加强管理养护工作，要本着“三分建设七分管养”的原则，在切实加大养护管理投入的同时全面推进公园管养专业化、精细化。(3)公园公共服务设施设备维护、检修。(4)按照相关制度落实安全和应急管理。(5)对外连接设施管理。(6)运营场所的保洁、问询、救助、秩序维护等服务。(7)自主经营，或者以委托、租赁等方式提供配套服务。(8)全部运营人员的32、提供、组织和管理。(9)履行项目运营职责，为保证项目正常运营向市政府、项目实施机构等政府部门和公众承担全部的对口衔接和协调任务。(10)制定项目运营考核标准，对所承担运营工作的监督管理、工作协调和跟踪评估。(11)项目运营全部财务经营管理工作。和田市昆仑湖景观改造建设（PPP）项目 财政承受能力报告 16 4.3.11 项目移交 1、移交方式 在政府与社会资本合作期满后，PPP 项目公司将全部项目设施设备按照移交标准完好、无偿地移交给政府指定单位。2、移交标准 本项目公共绿地、房屋等设施按照性能完好、正常使用等标准无偿移交给政府，其中绿地的移交标准应当按照新疆维吾尔自治区城市绿地养护管理标准（33、XJJ046-2012）的标准执行。4.44.4 项目主要风险分配项目主要风险分配 4.4.1 风险分配原则 按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。本项目风险分配的基本原则如下：（1）承担风险的一方应该对该风险具有控制力；（2）承担风险的一方能够将该风险合理转移；（3）承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机；（4）由该方承担该风险最有效率；（5）如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。4.4.2 本项目重点风险及解决方案 经研究本项目可研34、，结合本项目实际情况，建议关注下列存在的重点风险：1、拆迁安置风险 和田市昆仑湖景观改造建设（PPP）项目 财政承受能力报告 17 本项目为体质改造项目，公园范围内东部有三个鱼池、万里行进口国产汽车修理厂、昆仑鱼庄等可能涉及第三方权益的问题。项目拆迁不可避免对其运营产生影响，需要对被拆迁单位及工作人员提前进行动员，并耐心向他们解释，通过认真细致的前期工作，并合理补偿和妥善安置。拆迁安置工作直接影响本项目实施进度，且牵涉一定范围内相关主体利益，项目是否顺利实施，有赖于该问题的解决。同时，该问题又不可能由中选后的社会资本解决。为此，该风险应当由政府方承担，由政府研究具体拆迁安置方案，建议本项目实施35、机构即时启动本项目工作，为本项目顺利实施打下坚实基础。2、人员安置风险 昆仑湖公园存在公园管理处，该单位原负责公园的养护管理工作，工作经费由财政拨款解决，应属于政府事业单位编列。本项目实施后，将由中选后的社会资本负责投资建设和运营管理，公园日常维护也由其招募的人员负责，为此，公园管理处人员应当得到妥善安置。根据中共中央 国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见和国家劳动管理相关规定，建议采用以下几种方式进行人员安置：(1)现有人员自愿进入 PPP 项目公司的，PPP 项目公园应当接收在册职工，项目公司应当保障接收在册职工的福利待遇不低于原有水平，并与其签订劳动合同，其中工龄工资延续原合同工龄连36、续计算。在员工无违规、违纪、违法行为情况下，三年内不下岗，工资福利待遇按照国家及和田地区企业工资调资政策和福利待遇政策进行调整，保证员工队伍稳定。因个人因素解除劳动合同的员工，按照国家有关规定执行。和田市昆仑湖景观改造建设（PPP）项目 财政承受能力报告 18(2)不愿意进入 PPP 项目公司的，和田市政府统筹另行安排工作，不愿意参加工作的，按照国家规定办理，保障其应有权益。(3)在册离退休人员，及将退休人员办理退休手续后，按照国家原规定享受退休待遇。3、项目融资风险 项目融资成功与本项目投资回报率、项目公司资信实力和融资能力、地方政府债务率等方面息息相关。为保障本项目顺利实施，本项目在项目投37、资回报率基本确定的前提下，对项目公司资信实力和融资能力设定合同生效条件、履约担保等条件，确保融资资金逐步到位。本项目 PPP 项目合作合同经市政府同意签订后，合同最终生效条件设置为项目公司与金融机构等单位签订融资合同后生效。融资合同应当报实施机构审查确认。PPP 项目合作合同履行中，如融资资金未按照合同及时到位的，社会资本方应当承担补齐责任，如宽限期满，仍无法保证融资资金到位的，应当追究其违约责任。4、绿地养护风险 和田地区的气候特征决定了本项目绿地养护的复杂性，如何因地制宜，在植物种类上注重乔、灌、花、草的合理配置，如何确保植树成活率和保存率，如何做好病虫害防治等，均成为日常较为重要的工作。38、中选的社会资本应当全面推进公园管养专业化、精细化工作，确保植树成活率和保存率，按照本项目与城市绿地养护管理标准XJJ046-2012 对应的养护等级进行养护。建议本项目应当优先考虑并鼓励园林绿化工程的良好项目业绩和经验的社会资本。和田市昆仑湖景观改造建设（PPP）项目 财政承受能力报告 19 5、入园客流风险 本项目投资收益来源部分有赖于公园配套经营服务性收入，目前按照日均入园 350 人，人均消费 3.9 元计算使用者付费收入，但本项目仍然存在因为季节气候变化、安全维护、治安稳定等因素，致使本项目可能在一定时间段内存在入园人数的较大变化。为此，建议严格评估过去 5 年中现有公园入园客流量和平39、均消费额度两个变量，由社会资本在投标时认真考虑本项目暂按日均入园350 人，人均消费 3.9 元的最低设置的经营风险。同时，本项目设置调价机制，对于出现客流量等重大变化时，运行调整使用者付费的最低限制，并通过加大政府运营补贴支付弥补本项目收益不足的问题。4.54.5 项目付费机制项目付费机制 4.5.1 项目公司收益水平 根据当前商业银行中长期贷款利率水平，采购社会资本阶段按PPP 项目公司全投资财务收益率 6%（所得税前）作为政府方内控引资条件，本方案财务测算时按照 6%（所得税前）测算项目投资收益，具体投资收益率通过竞争性招标采购程序确定。4.5.2 项目公司收入机制 本项目收入主要来源为40、年度政府运营补贴和配套服经营性收入。根据本项目核定的社会资本投资成本和确定的投资回报率，社会资本通过配套经营性服务获得部分收入外，其余的部分由政府提供缺口补助，即政府运营补贴支出，从而使社会资本获得投资回报。1、配套经营性服务收入(1)儿童主题乐园，本项目通过向公众和儿童提供摩天轮、水上和田市昆仑湖景观改造建设（PPP）项目 财政承受能力报告 20 碰碰车、旋转木马、有轨小火车等游乐设施获得收入。(2)餐饮、零售：园内设置休息餐吧、小卖部，为游客提供有偿服务。(3)停车场服务：公园配套建设停车场，实行经营性收费。(4)自行车租赁：有偿向游客提供自行车租赁。本项目设计时，在不改变绿地标准和安全管41、理等公园管理规定的前提下，允许社会资本方通过提供更多配套服务获得经营性收入，但该配套服务必须坚持公园的公共属性，向所有公众开放，不得向少数人提供服务。2、政府运营补贴收入（缺口补助）政府运营补贴包括投资回报、折旧及摊销、日常经营成本、税金等，政府运营补贴实行缺口补助，即在本项目配套服务不足的情况下进行缺口补助。购买付费来源：市政府应当依法将本项目财政支出责任列入一般公共预算支出；每年编制预算时，实施机构应当将本项目测算的费用列入本部门财政预算，依法经同级人大决议通过。4.5.3 定价机制 1、初始定价 公园配套经营性服务收入均实行市场调节价，政府不参与项目具体定价。但是，停车服务执行政府定价。42、同时，本项目对配套服务人均综合消费收入设置最低限额（基准收入），本限额初步设定为人均综合消费收入 3.9 元/天（本项目财务测算以此为依据），并作为采购社会资本内控条件之一，政府以此为基准向社会资本支付缺口补助。社会资本应当承诺低于最低限额的，和田市昆仑湖景观改造建设（PPP）项目 财政承受能力报告 21 在启动条件机制前由社会资本承担经营风险，高于最低限额的，由社会资本单独享有经营收益。2、调价机制(1)为减缓客流量、物价变动风险，通过调价机制稳定 PPP 项目公司收益预期。配套服务基准收入调整因素主要考虑公园入园客流量，如果 3 年内日平均入园消费金额低于预测标准时，实施机构和社会资本应当43、启动调价机制，调整政府运营补贴金额（缺口补助）。(2)政府运营补贴支出金额单独调整主要考虑的因素包括运营成本中人工成本水平变化、电价水平变化、物价水平变化等直接成本（不考虑资产更新改造）。通过调价机制，以保障社会资本的合理收益，但上述调整后的收益幅度不得超过 PPP 项目合作合同约定的投资回报率。3、调价程序 本项目运营之日起，每 3 年调整一次配套服务基准收入标准和政府运营补贴（缺口补助）标准。由 PPP 项目公司书面报送实施机构，实施机构收到的书面调价（费）报告后，于十五(15)个工作日内进行核定。停车费执行政府定价，不单独调价。(1)当配套服务项目发生基准收入设定的调价条件时，项目公司应44、当向本项目实施机构提供经审计的过去三年财务报表和入园人数监测数据；实施机构收到调价申请后，自行或委托第三方进行调查核实。经调查核实后，会商财政局、发改委等单位形成论证报告，重新确定配套服务收入基准价、调整政府运营补贴标准，并报市政府同意。(2)政府运营补贴从运营期第三年开始将根据和田市物价部门公和田市昆仑湖景观改造建设（PPP）项目 财政承受能力报告 22 布的电价、和田市人力资源和社会保障局公布的市职工平均工资、市统计局公布的工业生产者出厂价格指数以及市统计局公布的居民消费品指数等因素进行调整。在调整周期内，项目公司自行承担经营风险。4.5.4 支付方式 政府运营补贴（缺口补助）采用“按年支45、付、按年考核”的方式。政府运营补贴由本项目实施机构每年向财政部门提出付款申请，由财政部门在预算范围支付给项目公司。和田市昆仑湖景观改造建设（PPP）项目 财政承受能力报告 23 五、财政可承受能力论证五、财政可承受能力论证 5.15.1 近五年和田市公共预算支出情况近五年和田市公共预算支出情况 和田市近五年公共预算支出情况和田市近五年公共预算支出情况 单位：万元 年份 一般公共预算支出金额 增速 2010 年 126,110.00 2011 年 176,836.00 40.22%2012 年 201,604.00 14.01%2013 年 206,804.00 2.58%2014 年 218,46、886.00 5.84%2015 年 288,914.00 31.99%经计算,20102015 年和田市全市一般公共预算支出年平均增长约 18%。5.25.2 和田市未来十年公共预算支出预测表和田市未来十年公共预算支出预测表 根据政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号），在进行财政支出能力评估时，未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算，并根据实际情况进行适当调整。根据和田市 2010 年到 2015 年度一般公共预算支出统计表，和田区一般公共预算支出从 2010 年至 2015 年年均增速为 18.93%。考虑到：1、中国经济进入结47、构转型期，转型未成功完成前，将以中低速增的新常态出现，则未来和田市的财政收入增速可能会进入一个增幅较低的温和增长时期；和田市昆仑湖景观改造建设（PPP）项目 财政承受能力报告 24 2、经济增速放缓，但是国家政府职能转变改革在加快，政府运营补贴、加大民生投入等都会导致政府一般性支出将持续增长。3、经济转型成功后，经济增速可能会提升，财政收入增速将有一定时期的反弹增高，但之后中国经济进入较发达经济时代，增速又会适当降低。因此我们假定 2016 年到 2027 年预算支出增速为 10%。则和田市 2016 年到 2027 年财政支出预测表如下：年份 一般公共预算支出金额（万元）增速 2016 年 48、317805.40 10.00%2017 年 349585.94 10.00%2018 年 384544.53 10.00%2019 年 422998.99 10.00%2020 年 465298.89 10.00%2021 年 511828.77 10.00%2022 年 563011.65 10.00%2023 年 619312.82 10.00%2024 年 681244.10 10.00%2025 年 749368.51 10.00%2026 年 824305.36 10.00%5.35.3 财政支出责任识别财政支出责任识别 根据财金201521 号文，PPP 项目全生命周期过程的财政49、支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。如果社会资本单独组建项目公司，政府不承担股权投资支出责任。和田市昆仑湖景观改造建设（PPP）项目 财政承受能力报告 25 运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。政府运营补贴模式下，政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式下，政府不承担运营补贴支出责任。风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。通50、常由政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任。配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。配套投入支出应依据项目实施方案合理确定。折现率选择：依据财政部政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）第十七条：“年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定”，结合本项目实际，折现系数参考国债收益率确定，2016 年 7月 1 日中国国债收益率：20 年期收51、盘价格为 3.3967%，30 年期的收盘价格为 3.5248%，综合平均为 3.4608%。考虑市场因素和经济增长因素，结合行业情况，参考国家发改委、住建部发布的建设项目经济评价方法与参数，与区县一级地方债券收益率，本次折现率选定为 4.9%。利润率选择：依据财政部政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）第十八条“合理利润率应以商和田市昆仑湖景观改造建设（PPP）项目 财政承受能力报告 26 业银行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定”，我国现阶段商业银行长期贷款利率为 4.9%（2015 年 10 月 252、4 日五年以上金融机构人民币贷款基准利率），根据项目实际，选定项目投资合理利润率为6%。5.45.4 项目财政支出测算项目财政支出测算 5.4.1 股权投资支出 本项目股本总额 3650 万元，其中政府平台占 10%，社会资本方占 90%。项目股权投资=项目资本金政府占项目公司股权比例 =3650210%=365 万元 5.4.2 运营补贴支出 本项目采用政府运营补贴模式，在项目全生命周期内，政府每年付费项目包括社会资本方承担的建设成本、年度运营成本和合理利润，再减去使用量付费的金额。具体计算公式如下：项目协议期间政府运营补贴支出计算表项目协议期间政府运营补贴支出计算表 单位：万元 年份 期间53、 建设成本 运营费用 使用付费 政府支出合计 2017 年 1 -2018 年 2 2,254.73 316.92 49.14 2,522.51 2019 年 3 2,365.21 328.20 54.18 2,639.23 和田市昆仑湖景观改造建设（PPP）项目 财政承受能力报告 27 年份 期间 建设成本 运营费用 使用付费 政府支出合计 2020 年 4 2,481.11 340.04 59.73 2,761.42 2021 年 5 2,602.68 352.47 65.85 2,889.30 2022 年 6 2,730.21 365.53 72.60 3,023.14 2023 年 54、7 2,863.99 379.24 80.04 3,163.19 2024 年 8 3,004.33 393.63 88.25 3,309.71 2025 年 9 3,151.54 408.75 97.29 3,463.00 2026 年 10 3,305.97 424.62 107.27 3,623.32 合计 24,759.79 3,309.39 674.35 27,394.82 经测算本项目政府运营补贴支出年均付费金额 3043.87 万元，总付费金额 27394.82 万元。5.4.3 风险承担支出 风险承担支出责任是指由政府承担风险带来的财政或有支出责任。本项目由社会资本成立项目公司55、运作，因此政府仅需要按照所出资比例承担项目风险。由于项目的风险概率和风险后果值难以预测，本项目假定风险承担成本采用比例法进行测算，为项目建设运营成本的10%。根据 113 号文相关规定，确定其中自留风险承担成本占项目全部风险承担成本的 30%，可转移风险承担成本占 70%。第一类可转移风险成本：主要为项目在建设和运营过程中能够转移给社会资本或在他方所需要支出的费用。包括：项目建设和运营期间可能发生的组织机构、施工技术、工程、投资估算、资金、市场、财务等风险，可转移风险成本采用比例法进行计量 可转移风险成本=（项目建设成本+项目运营成本）风险预计比例风险自留比例 =21371.7810%70%=56、1496.02 万元 和田市昆仑湖景观改造建设（PPP）项目 财政承受能力报告 28 第二类自留风险：为不可转移部分的风险需要支出的费用。包括：项目建设和运营期间可能发生的法规政治风险、自然灾害等不可抗力风险及受消费物价指数、劳动力市场指数等影响可能发生的价格调整和利润率对运营补贴支出风险责任等。自留风险成本=（项目建设成本+项目运营成本）风险预计比例风险自留比例 =21371.7810%30%=641.15 万元 5.4.4 配套投入支出 配套投入支出责任应综合考虑政府将提供的其他配套投入总成本和社会资本方为此支付的费用。配套投入支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入。本项目政府方股东以 57、1825 万元中的 365 万元作为项目公司出资，其余的 1460 作为项目公司的投资补助，计入资本公积。即本项目政府配套投入为 1460 万元。5.4.5 本项目财政总支出 项目财政总支出原值股权投资支出+运营补贴支出+风险承担支出+配套支出 365+27394.82+641.15+1460 29860.98 万元 项目协议期间政府支出责任计算表项目协议期间政府支出责任计算表 单位：万元 年份 期间 股权投资支出 运营补贴支出 风险成本支出 配套投入支出 政府支出合计 2017 0 365.00-1,460.00 1,825.00 2018 1 2,522.51 71.24 2,593.7558、 和田市昆仑湖景观改造建设（PPP）项目 财政承受能力报告 29 年份 期间 股权投资支出 运营补贴支出 风险成本支出 配套投入支出 政府支出合计 2019 2 2,639.23 71.24 2,710.47 2020 3 2,761.42 71.24 2,832.66 2021 4 2,889.30 71.24 2,960.54 2022 5 3,023.14 71.24 3,094.38 2023 6 3,163.19 71.24 3,234.43 2024 7 3,309.71 71.24 3,380.95 2025 8 3,463.00 71.24 3,534.24 2026 9 3,59、623.32 71.24 3,694.56 合计 365.00 27,394.82 641.15 1,460.00 29,860.98 5.55.5 财政承受能力评估财政承受能力评估 5.5.1 财政承受能力计算 通过财政支出责任识别及支出预测，结合和田区一般公共预算支出状况，本项目财政支出能力评估如下表：财政承受指数计算表财政承受指数计算表 单位：万元 年份 预计一般公共支出金额 本项目当年政府运营补贴金额 本项目当年付费占比 其他项目当年政府运营补贴金额 当年政府PPP 支出合计 所有项目当年付费占比 2017 349585.94 1825.00 0.52%2545.37 4370.37 60、1.25%2018 384544.53 2593.75 0.67%4328.18 6921.93 1.80%2019 422998.99 2710.47 0.64%4023.58 6734.05 1.59%2020 465298.89 2832.66 0.61%4008.98 6841.64 1.47%2021 511828.77 2960.54 0.58%4006.82 6967.36 1.36%2022 563011.65 3094.38 0.55%4285.85 7380.23 1.31%和田市昆仑湖景观改造建设（PPP）项目 财政承受能力报告 30 年份 预计一般公共支出金额 本项目当61、年政府运营补贴金额 本项目当年付费占比 其他项目当年政府运营补贴金额 当年政府PPP 支出合计 所有项目当年付费占比 2023 619312.82 3234.43 0.52%4579.55 7813.98 1.26%2024 681244.10 3380.95 0.50%4886.61 8267.56 1.21%2025 749368.51 3534.24 0.47%5209.72 8743.96 1.17%2026 824305.36 3694.56 0.45%4585.31 8279.87 1.00%附表：2012017 7 年到年到 20202626 年间和田市已实施年间和田市已实施 P62、PPPPP 项目政府支出责任项目政府支出责任 单位：万元 年份 垃圾发电项目 省道 210 改造项目 医疗废物项目 玉泉湖四期 小计 2017 610.57 674.84 216.00 1043.96 2545.37 2018 1816.26 701.46 54.00 1756.46 4328.18 2019 1404.20 729.27 47.00 1843.11 4023.58 2020 1267.61 758.33 49.00 1934.04 4008.98 2021 1137.66 788.70 51.00 2029.46 4006.82 2022 1283.83 820.44 52.63、00 2129.58 4285.85 2023 1437.31 853.60 54.00 2234.64 4579.55 2024 1598.46 888.26 55.00 2344.89 4886.61 2025 1767.67 924.48 57.00 2460.57 5209.72 2026 1945.35 58.00 2581.96 4585.31 分析上表可知：项目全生命周期内，本项目政府运营补贴支出占当年一般公共支出的比率最高年度为 0.67%，最低为 0.45%，支出比例很小。和田市昆仑湖景观改造建设（PPP）项目 财政承受能力报告 31 项目全生命周期内，政府所有 PPP 项目64、付费支出占当年一般公共支出的比率居于最高年度为 1.80%，最低年度 1.00%。不论单项还是合计，所有 PPP 项目政府当年补贴支出占当年一般公共支出比率均不超过 10%的警戒线水平。5.5.2 行业和领域平衡性分析 和田市区目尚无功能完善,设施齐备的大型开放式公园,项目的设施,无论从行业还是领域来看，本项目均不存重复或过度的现象。采用 PPP 模式，能有效增加公共产品与服务的供给、优化风险分配、提高效率、促进创新和公平竞争、有效落实政府采购政策。因此，本项目采用 PPP 模式，满足行业和领域平衡性的要求。5.5.3 财政承受能力论证结论 本项目在项目全生命周期内，与其他拟实施 PPP 项目65、财政支出责任占当年一般公共预算支出的比例不超过 10%。同时，本项目满足行业和领域平衡性的要求。因此，本项目财政承受能力“通过论证”，项目可采用 PPP 模式。和田市昆仑湖景观改造建设（PPP）项目 财政承受能力报告 32 附件：财务测算基础数据 1、总投资 公园计划总投资为 18249.71 万元。工程竣工后按实际决算额确认投资总额。2、运营期 公园运营期为 9 年。3、入园人流量 初始入园人流量按 350 人/天计算，每年递增 5%。4、年运行时间 每年按运行 360 天测算。5、公园管理维护人员 根据可评资料，综合考虑项目建成后的规模和机构设置情况，确定本项目劳动定员为 20 人，其中管66、理人员 5 人，技术人员 2 人，其他工作人员 13 人。工勤人员临时根据需要聘用。6、人均消费金额 按入园人数人均消费 3.90 元/天计算，每年递增 5%。7、运营成本 7.1 电费 根据可评资料：公园日均电力消耗：2160.90.710=1360.8（kWh/d）；年均电力消耗：1360.8360=48.99 万（kWh/年）；平均基准电价约为 0.9 元/KWH。7.2 水费 根据可评资料：和田市昆仑湖景观改造建设（PPP）项目 财政承受能力报告 33 公园日均水消耗：(710000-280000)2=430（吨/日）；年均水消耗：430360=154800（吨/年）；单位水价 2.567、 元/m3。7.3 工资及福利 根据可评资料，初始人均薪资福利支出 5 万元/年，按年均 5%递增。7.4 综合折旧 公园所有资产按 15%确定净残值率，折旧期 9 年，综合折旧率9.44%。7.5 日常检修维护费用 日常检修维护费用按照年折旧金额的 5%计提。7.6 管理费用 管理费用包括项目经营管理办公费、车辆费用、差旅费、招待费、交通费、保险费等费用，按公司职工人数 20 人，初始年人均 3 万元，以后年度按 5%递增。8、折现率 年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定。折现率=无风险报酬率+风险报酬率+通货膨胀率，结合当前中长期商业银行存款利率，通货膨胀率及本项目情况，确定折现率设定为4.9%。9、合理利润率 合理利润率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定，我国现阶和田市昆仑湖景观改造建设（PPP）项目 财政承受能力报告 34 段商业银行长期贷款利率为 4.9%（2015 年 10 月 24 日五年以上金融机构人民币贷款基准利率），根据项目实际，选定项目投资合理利润率为 6%。10、财务费用 本项目不考虑财务费用支出。11、投资回收期 所得税前 7.94 年，所得税后 8.5 年。12、内部收益率 本项目财务内部收益率所得税前 6.3%，所得税后 4.25%。