1、 涵江区江口蒜溪景观建设涵江区江口蒜溪景观建设 PPPPPP 项目项目 财政承受能力论证报告财政承受能力论证报告 莆田市涵江区财政局莆田市涵江区财政局 莆田市莆田市涵江区涵江区江口镇江口镇人民政府人民政府 福建顺恒工程项目管理有限公司福建顺恒工程项目管理有限公司 二一七年二一七年三三月月 涵江区江口蒜溪景观建设 PPP 项目 财政承受能力论证 i 目录目录 一、编制目的和依据一、编制目的和依据 .1 1（一）编制目的（一）编制目的.1（二）编制依据（二）编制依据.1 二、项目基本概况二、项目基本概况 .2 2（一）项目背景（一）项目背景.2（二）项目工程概况（二）项目工程概况.2（三）项目运作2、方式（三）项目运作方式.4 三、财政承受能力说明三、财政承受能力说明 .7 7 四、项目支出责任识别四、项目支出责任识别 .8 8（一）股权投资（一）股权投资.8（二）政府付费（二）政府付费.8（三）风险承担（三）风险承担.8（四）配套投入（四）配套投入.10 五、项目政府支出责任测算五、项目政府支出责任测算 .1010（一）股权投资支出（一）股权投资支出.10（二）政府付费支出（二）政府付费支出.11（三）风险承担支出（三）风险承担支出.11（四）配套投入支出（四）配套投入支出.15（五）政府年度支出总额（五）政府年度支出总额.15 六、财政承受能力评估与论证结果六、财政承受能力评估与论证结3、果 .1717 涵江区江口蒜溪景观建设 PPP 项目 财政承受能力论证 ii （一）财政支出能力评估（一）财政支出能力评估.17（二）领域均衡性评估（二）领域均衡性评估.18（三）项目财政承受能力论证结果（三）项目财政承受能力论证结果.19 涵江区江口蒜溪景观建设 PPP 项目 财政承受能力论证 1 一、一、编制目的和依据编制目的和依据 （一）编制目的（一）编制目的 本报告通过对涵江区江口蒜溪景观建设 PPP 项目中政府方的责任识别以及政府财政能力分析，识别、测算政府和社会资本合作项目的各项财政支出责任，科学评估本项目实施对莆田市涵江区当前及今后年度财政支出的影响，防范和控制财政风险，为 PP4、P 项目财政管理提供依据，为政府相关领导就本项目的实施决策提供参考。（二二）编制依据）编制依据 关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113 号）；关于印发政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知（财金201521 号）；基础设施和公用事业特许经营管理办法（发改委令 财政部令 住建部令201525 号）；国务院关于创新创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发201460 号）；国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724 号）；财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金201476 号）；关于市政公5、用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知（财建201529 号）；政府和社会资本合作项目政府采购管理办法（财库 2014 215 号）；国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知（国发201551 号）；福建省人民政府关于推广政府和社会资本合作（PPP）试点的指导意见（闽政201447 号）；莆田市财政局关于推广政府和社会资本合作（PPP）模式的指导意见涵江区江口蒜溪景观建设 PPP 项目 财政承受能力论证 2 （莆市财金债201514 号）；涵江区江口蒜溪景观建设项目可行性研究报告；涵江区江口蒜溪景观建设 PPP 项目初步实施方案；建设项目经济评价与参数（第三版）；市政公用设6、施建设项目经济评价方法与参数；其他与项目相关的法律、政策、标准等资料。二、二、项目基本概况项目基本概况 （一）项目背景（一）项目背景 江口镇位于涵江区的东北部，距秀屿港60海里，距江阴港15海里。沈海高速、324国道以及福厦铁路横贯东西，县道、省道和国道在镇区内交汇，北距福州国际机场100公里。蒜溪区域距离涵江区中心约13公里，距离莆田市中心约27公里。主要对外交通为片区南面的324国道，201省道。涵江高铁站距离片区仅20分钟的车程，G15沈海高速互通口距离片区仅10分钟车程，距厦门、福州、泉州均约1小时。本次规划范围辖上后村、东大村、官庄村三个村庄，总面积约3.10平方公里。至2014年底7、，规划区范围内总人口3693人，旅居港澳及海外侨胞9166人。江口镇是全国著名侨乡，片区在外华侨人数近一万人，华侨遍布世界各地，特别是东南亚地区。早在二十世纪二三十年代，东大村修建大量建筑结构精美、富有东南亚风情的特色建筑，至今保存完好，使得该地区被冠以“小南洋”之称，具有浓郁的地域文化特色。基于江口镇浓厚的侨乡文化，以及结合当地地域文化特色，涵江区人民政府以此为契机，拟在现有建设水平的基础上，建设江口蒜溪景观项目。（二）项目工程概况（二）项目工程概况 1 1项目项目投资总额投资总额 本项目建设总投资 98816 万元，其中直接投资 89816 万元，土地征迁费用3000 万元，间接费用（包含8、工程建设其他费用及不可预测的其他费用）6000 万元。项目建设内容如下表所示：表表 2 2-1 1 项目建设内容一览表项目建设内容一览表 涵江区江口蒜溪景观建设 PPP 项目 财政承受能力论证 3 项目类别项目类别 项目名称项目名称 投资额（万元）投资额（万元）小计（万元）小计（万元）道路交通工程 内部主干道 8470 17300 内部次干道 2800 内部支路 1600 生态绿道 4430 景观风貌整治 山体景观风貌提升 6000 22940 滨水景观风貌提升 16640 村庄内部景观风貌提升及景观打造 300 市政基础设施 供水管网 4246 20064 污水管网 7090 小型生态环保污9、水处理池 600 电力设施 5880 电信设施 1768 环卫设施 480 建筑整治提升 民居迁建 4800 8112 建筑风貌整治 1512 建筑功能更新 1800 旅游及公共服务设施 千载古驿道文化长廊 2000 21400 莆仙民俗文化及工艺集聚区 4200 南洋文化街 6000 侨创空间 1200 蒜溪禅修康养社区 3000 水上乐园 5000 直接投资小计直接投资小计 8981689816 土地征迁费用土地征迁费用 30003000 间接间接费用费用 60006000 项目项目建设建设总投资总投资 9881698816 2 2建设建设内容及内容及规模规模 涵江区江口蒜溪景观建设 PP10、P 项目 财政承受能力论证 4 本项目由道路交通、景观风貌整治、市政基础设施、建筑整治提升、旅游及公共服务设施五类子项目组成；包括东大村、官庄村、上后村的部分用地，总面积 3.10 平方公里，其中建设用地面积约 1.23 平方公里。3 3建设工期建设工期 各子项目合作经营期为 10 年（含建设期）；各子项目滚动实施，本项目的整体合作期不超过 15 年（即从第一个项目开始建设到最后一个项目运营期结束之日不超过 15 年）。4 4资金来源资金来源 涵江区江口蒜溪景观建设 PPP 项目由涵江区人民政府指定莆田市江口城市投资开发有限公司作为出资单位与中标社会资本共同出资组建，项目公司股权结构为政府方 11、10%，社会资本 90%。项目公司总投资约 95816 万元（不含征地拆迁费用），则项目资本金设置为19163.2 万元，占项目公司总投资的 20%，其中莆田市江口城市投资开发有限公司代表涵江区人民政府出资 1916.32 万元，社会资本出资 17246.88 万元，按股权比例、建设进度、融资要求分期到位。剩余资金由项目公司负责融资。（三）项目运作方式（三）项目运作方式 运作方式，是对政府与社会资本在 PPP 项目全生命周期内权利义务安排的一种高度概括和简化，具体运作方式的选择主要取决于收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期末处置等因素。1 1项目运作方式初12、步比选项目运作方式初步比选 根据财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113 号）的介绍，项目运作方式主要包括委托运营（O&M）、管理合同(MC)、转让-运营-移交(TOT)、改建-运营-移交(ROT)、建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营(BOO)等六种方式。（1）委托运营（Operations&Maintenance，O&M），是指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费。合同期限一般不超过 8 年。（2）管理13、合同（Management Contract，MC），是指政府将存量公共资产的涵江区江口蒜溪景观建设 PPP 项目 财政承受能力论证 5 运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付管理费。管理合同通常作为转让-运营-移交的过渡方式，合同期限一般不超过 3 年。（3）建设-运营-移交（Build-Operate-Transfer，BOT）,是指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为 20-30 年。（4）建设-拥有-运营（14、Build-Own-Operate，BOO），由 BOT 方式演变而来，二者区别主要是 BOO 方式下社会资本或项目公司拥有项目所有权，但必须在合同中注明保证公益性的约束条款，一般不涉及项目期满移交。（5）转让-运营-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT），是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30 年。（6）改建-运营-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT），是指政府在 TOT 模式的基础上，增加改扩建内容的项15、目运作方式。合同期限一般为 20-30年。项目运作方式主要由项目类型、合作范围和资产权属等方面决定：（1）本项目属于景观及旅游配套建设项目，项目内容包含道路交通工程、景观风貌整治、市政基础设施、建筑整治提升、旅游及公共服务设施，子项目多而繁杂；（2）项目公司负责整个项目的投融资建设和一定时期内的特许经营权，各子项目合作经营期为 10 年（含建设期）；各子项目滚动实施，本项目的整体合作期不超过 15 年（即从第一个项目开始建设到最后一个项目运营期结束之日不超过 15 年）；（3）本项目合作经营期满后，项目公司无偿将合作资产及其经营权移交给政府或其指定机构。综合考虑上述因素，作为景观和旅游配套建设16、项目，主要由社会资本进行建设、投融资及运营维护管理，且有合作经营期限设定，到期后涉及到资产移交。涵江区江口蒜溪景观建设 PPP 项目 财政承受能力论证 6 故此，通过以上论述，适用于存量项目的“委托运营、管理合同、转让-运营-移交、改建运营移交”运作模式不适用本项目。又因本项目所有资产的产权归政府方所有，且后期涉及资产期满移交。进一步对比分析 BOT、BOO 两种运作模式，本项目宜选择 BOT 模式运作。2 2项目具体实施路径项目具体实施路径 本项目选择的运作方式为：建设-运营-移交（BOT）方式，即由项目公司承担本项目投融资、建设（含勘察、设计、施工）、运营维护管理的职责，合作经营期满后将项17、目资产及相关权利等移交给政府，具体实施路径如下：（1）本项目由莆田市涵江区人民政府发起，并由区政府授权江口镇人民政府作为本项目实施机构。依据政府采购法等相关政策文件规定，由江口镇人民政府通过法定程序采购具有项目投资运营实力的社会资本；（2）涵江区人民政府同时授权莆田市江口城市投资开发有限公司作为唯一的政府出资主体；（3）涵江区人民政府或其授权主体与中选社会资本签订PPP 协议，中选社会资本按照公司法及PPP 协议要求与政府出资主体共同设立 PPP 项目公司；（4）涵江区人民政府或其授权主体与项目公司签订PPP 项目合同，授予项目公司一定期限的特许经营权，由项目公司负责本项目的投融资、建设（含勘18、察、设计、施工）、运营维护管理工作；（5）项目公司通过可用性付费、运维绩效付费方式获得回报。同时本项目可用性付费、运维绩效付费需纳入涵江区跨年度财政预算；（6）本项目的所有资产产权归政府所有，项目合作期结束后，项目公司需将本项目所有资产完好无偿移交给涵江区人民政府或其指定单位。项目运作模式的结构关系如下图所示：图图 2 2-1 1 本项目本项目 PPPPPP 运作模式运作模式 涵江区江口蒜溪景观建设 PPP 项目 财政承受能力论证 7 三三财政承受能力说明财政承受能力说明 按照财政部的 PPP 财政承受能力论证指引，财政承受能力论证通过识别、测算政府和社会资本合作项目的各项财政支出责任，科学评19、估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为 PPP 项目财政管理提供依据。开展 PPP 项目财政承受能力论证，是政府履行合同义务的重要保障，有利于规范 PPP 项目财政支出管理，有序推进项目实施，有效防范和控制财政风险，实现 PPP 可持续发展。财政部门应坚持合理预测、公开透明、从严把关，统筹处理好当期与长远关系，严格控制 PPP 项目财政支出规模。财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。财政支出能力评估,是根据 PPP 项目预算支出责任，评估 PPP 项目实施对当前及今后年度财政支出的影响；行业和领域均衡性评估，是根据 PPP 模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发20、展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域PPP 项目，防止某一行业和领域 PPP 项目过于集中。财政承受能力论证的结论分为“通过论证”和“未通过论证”。“通过论证”的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。“未通过论证”的项目，则不宜采用 PPP 模式。莆田市江口城市投资开发有限公司 社会资本 项目公司（SPV）授权实施机构 新建项目江口镇人民政府 投资 建设 运维 指定出资人代表 共同出资 涵江区人民政府 授予特许经营权 合作期结束后，无偿移交项目设施 涵江区江口蒜溪景观建设 PPP 项目 财政承受能力论证 8 四四项目支出责任识别项21、目支出责任识别 根据政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521号），PPP 项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等1。（一）股权投资（一）股权投资 股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。如果社会资本单独组建项目公司，政府不承担股权投资支出责任。本项目由中选社会资本按照公司法及项目采购要求与政府出资方共同出资设立 PPP 项目公司。（二）（二）政府政府付费付费 政府付费支出责任是指在项目运营期间，政府承担的全部运营支出责任。本项目为政府付费型项目，项目主要采用“可用性付费”+“运维绩22、效付费”的政府付费购买机制做为项目收入主要来源。政府付费方式需根据项目实际情况考量确定，在本项目中，政府根据可用性及项目运维绩效考核结果，按合同约定方式支付项目公司服务费用，该费用包含项目资金投资回报（建设、运维成本）。（三）风险承担（三）风险承担 风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。通常由政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任。根据项目实施方案，本项目设计了 PPP 模式下的风险分担机制，按照政府、市场、项目三个层级考量项目风险，需政府方承担的风险主要有：1 1政府信用风险政府信用风险 政23、府信用风险也称违约风险，是指政府不履行或拒绝履行合同约定的责任和义务而给项目带来的直接或间接的危害。在本项目中，该风险主要体现在政府对项目公司的可用性及运维绩效费用用不履约支付。该风险的界定往往模糊化处理，社会资本或项目公司需仔细斟酌确定，应在项目合同中明确发现政府有潜在违约 1 政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）第九条 涵江区江口蒜溪景观建设 PPP 项目 财政承受能力论证 9 行为后双方先行选择友好协商解决方式，标明协商申请程序和决策办法，在协商不成的情况下按合同约定选择当地仲裁或司法机构处置违约事件。政府信用风险由政府方承担。2 2土地获取风险土地获取风险24、 本项目涉及土地获取风险主要体现在项目征地过程中的拆迁、补偿、变性、移交等事项中，在项目执行中，项目实施机构应制定土地获取计划，列出负面问题清单，明确参与部门及相关职责并交由政府或项目领导小组决策，减少主体间单独协调环节以提高决策、办事效率，遇到复杂性问题可邀请第三方机构参与协助。为避免土地获取延误对项目现金流产生影响，可以在项目合同中约定政府需要负责获得满足项目正常建设进度要求的土地作业面。土地获取风险由政府方承担。3 3签约政府签约政府法律变更风险法律变更风险/政治不可抗力风险政治不可抗力风险 签约政府法律变更风险属于本地政府可控的法律风险，政治不可抗力风险属于难以防范的风险。签约政府法律25、变更风险内容包括本项目涉及的工程建设、运维标准等政策法规调整更新；政治不可抗力风险包括非因签约政府方原因所致、不在其控制范围内的征收征用、未获得其上级政府审批通过等风险。本项目应在项目合同严格约束的同时给予适当的调节空间，当已发生或即将发生的签约政府法律变更/政治不可抗力风险对项目的正常运维产生影响时，社会资本或项目公司可致函政府方，表明对其可能造成后果的意见，并应提出实施变动的全面具体的办法。签约政府法律变更风险属于本地政府可控范围内风险由政府方承担，政治不可抗力风险由双方共担。4 4不可抗力风险不可抗力风险 本项目涉及的不可抗力因素范围较广，主要包括自然灾害风险和社会不可抗力风险，政府与社26、会资本在项目合同中应对不可抗力事件作出明确定义，且注明发生不可抗力事件后的应对措施，如保险赔偿分配、资产计价方式、费用支付程序等，同时还需要声明不得声称不可抗力的事件。不可抗力风险由双方共担。5 5政府决策失误政府决策失误/冗长风险冗长风险 政府决策失误/过程冗长风险主要是由于程序不规范、官僚作风、缺乏 PPP的运作经验和能力、前期准备不足和信息不对称等因素引起。为防止并有效管理涵江区江口蒜溪景观建设 PPP 项目 财政承受能力论证 10 该风险，应建立以项目领导小组牵头的内部联审决策机制，推动多部门参与项目各事项的讨论决策，以避免领导层的个人意见对项目带来决策性风险；且双方可在项目合同中设置27、相应的前提条件，前提条件的设置可以有效地防范政府决策过程冗长所来带的危害；双方应建立协调机制进行充分沟通，以互赢为目标进行项目条件的谈判，并聘请专业机构进行方案论证和决策支持。政府决策失误/冗长风险由政府方承担。6 6利率风险利率风险 利率风险属于市场经济环境风险，通常通过项目公司的财务成本体现，本项目涉及金额较大，过度的利率变化会直接影响项目公司融资成本及运维稳定性。社会资本应利用自身优势，通过有效的金融工具规避利率风险，此部分内容可在项目采购文件中明确。同时双方在项目合同中可设置针对利率过度波动的再谈判机制。利率风险由双方共担。（四）配套投入（四）配套投入 配套投入支出责任是指政府提供的项28、目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。考虑到本项目的公共属性和公有产权要求，项目用地由莆田市涵江区政府以净地方式无偿划拨至莆田市涵江区江口镇人民政府。莆田市涵江区江口镇人民政府向项目公司无偿提供项目用地，并约定在项目合作期内，未经莆田市涵江区人民政府许可，项目公司不得转让、出租、抵押或者改变土地用途。同时政府还应对项目全生命周期内给予道路、市政管网、电网、通信等配套服务保障，为项目的建设及良好运维赋予有力支撑。五五项目政府支出责任测算项目政府支出责任测算 （一）股权投资支出（一）股权投资支出 股29、权投资支出应当依据项目资本金要求及当地财政实力合理设定及项目公司股权结构合。本项目中政府方与社会资本股权比例为 10%：90%。本项目 PPP 模式实施方式采用“政府直接投资参股”的授权经营方式，通过政府与社会资本进行股权合作，以更好地实现 PPP“风险共担、利润共享”机制。因此本项目政府应承担股权投资支出责任，具体的出资形式为货币出资。本项目涵江区江口蒜溪景观建设 PPP 项目 财政承受能力论证 11 政府出资情况见下表：表表 5 5-1 1 政府政府出资出资表表 （单位：万元）（单位：万元）项目 2018 2019 2020 政府出资额 795.00 458.00 0 项目 2021 2030、22 合计 政府出资额 663.00 0 1916（二）二）政府政府付费付费支出支出 本项目为政府付费型项目，项目主要采用“可用性服务费”+“运维绩效服务费”的政府付费购买机制，根据项目实施方案，本项目可用性付费内容包括各子项目建设期资金占用成本、项目建设成本、项目运营维护成本、项目管理费及投资回报。本项目政府承担可用性及运维绩效支出责任。经测算，本项目合作期中政府付费支出合计为 128120 万元；项目运维期各年度政府付费支出见下表：表表 5 5-2 2 政府年度政府年度付费付费支出表支出表 （单位：万元）（单位：万元）年份 2018 2019 2020 2021 2022 2023 20231、4 政府年度付费 0 0 0 7574 11946 17508 17508 年份 2025 2026 2027 2028 2029 2030 合计 政府年度付费 17508 17508 17508 9934 5563 5563 128120 （三）风险承担支出（三）风险承担支出 风险承担支出应充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任，可采用比例法、情景分析法及概率法进行测算。本报告从概率法出发，逐个分析政府自留风险，并测算相应政府风险承担的或有支出责任。报告充分考虑本项目建设期与运维期可能发生的各种风险，将风险发生概率分为“低”、“中”和“高”三个等级，风险危害程度分为“不太严重”、“比较严32、重”和“严重”三个等级。按照风险分配原则合理分担。将项目全生命周期内需政府部分或者全部承担的 22 种风险划分为 A 类风险、B 类风险涵江区江口蒜溪景观建设 PPP 项目 财政承受能力论证 12 和 C 类风险。其中，A 类风险为重要风险，共计 6 种；B 类风险为比较重要风险，共计 7 种；C 类风险为不太重要风险，共计 9 种。基于 PPP 模式和风险合理分配的前提下，项目需政府方承担的 A 类风险主要有政府信用风险、土地获取风险、签约政府法律变更/政治不可抗力、不可抗力风险、政府决策失误/冗长风险及利率风险等。1 1政府信用风险政府信用风险 本项目涉及的政府信用风险是因政府方自身原因擅33、自对本项目合同条款不履约执行，给项目公司造成的一系列损失风险。如果政府违约，将给项目公司带来损失，风险损失约为建设投资的 3%。本项目合作期内均存在政府信用风险，发生概率约为 4%。项目合作期各年的政府信用风险见下表：表表 5 5-3 3 政府信用风险政府信用风险政府或有支出责任列表政府或有支出责任列表 （单位：万元）（单位：万元）名称 2018 2019 2020 2021 2022 2023-2030 合计 计量基数（投资额）12995 20935 19986 24176 14674 92766 发生概率 4%4%4%4%4%4%损失比例 3%3%3%3%3%3%政府分担比例 100%1034、0%100%100%100%100%风险支出 15.59 25.12 23.98 29.01 17.61 111.32 1001.87 2 2土地获取土地获取风险风险 本项目土地获取风险主要体现在项目征地过程中的拆迁、补偿、变性、移交等事项中。土地获取风险可能导致项目公司无法按期完成项目建设，该风险主要由政府方承担。土地获取风险主要集中在项目建设期，风险发生概率约为 4%，风险损失约为建设投资的 3%。项目合作期中各年的土地获取风险见下表：表表 5 5-4 4 土地获取土地获取风险风险政府或有支出责任列表政府或有支出责任列表 （单位：万元）（单位：万元）名称 2018 2019 2020 2035、21 2022 2023-2030 合计 计量基数（投资额）12995 20935 19986 24176 14674 0 发生概率 4%4%4%4%4%0%损失比例 3%3%3%3%3%0%政府分担比例 100%100%100%100%100%0%风险支出 15.59 25.12 23.98 29.01 17.61 0.00 111.32 涵江区江口蒜溪景观建设 PPP 项目 财政承受能力论证 13 3 3签约政府签约政府法律变更风险法律变更风险/政治不可抗力风险政治不可抗力风险 签约政府法律变更风险属于本地政府可控的法律风险，政治不可抗力风险属于难以防范的风险。本项目签约政府法律变更风险内36、容包括本项目涉及的工程建设、运维标准等政策法规调整更新；政治不可抗力风险包括非因签约政府方原因所致、不在其控制范围内的征收征用、未获得其上级政府审批通过等风险；本项目签约政府法律变更风险属于本地政府可控范围内风险由政府方承担，政治不可抗力风险由双方共担。该风险发生概率约为 3%，风险损失约为建设投资的 3%。项目合作期中各年的签约政府法律变更风险/政治不可抗力风险见下表：表表 5 5-5 5 签约政府签约政府法律变更风险法律变更风险/政治不可抗力风险政治不可抗力风险政府或有支出责任列表政府或有支出责任列表 （单位：万元）（单位：万元）名称 2018 2019 2020 2021 2022 2037、23-2030 合计 计量基数（投资额）12995 20935 19986 24176 14674 92766 发生概率 3%3%3%3%3%3%损失比例 3%3%3%3%3%3%政府分担比例 50%50%50%50%50%50%风险支出 5.85 9.42 8.99 10.88 6.60 41.74 375.70 4 4不可抗力风险不可抗力风险 本项目不可抗力风险包括自然灾害风险和社会不可抗力风险。该风险由项目公司和政府双方共担。本项目建设期自然灾害等不可抗力风险发生概率约为 3%，风险损失均约为建设投资的 3%。项目合作期各年的不可抗力风险见下表：表表 5 5-6 6 不可抗力风险不可抗力38、风险政府或有支出责任列表政府或有支出责任列表 （单位：万元）（单位：万元）名称 2018 2019 2020 2021 2022 2023-2030 合计 计量基数（投资额）12995 20935 19986 24176 14674 92766 发生概率 3%3%3%3%3%3%损失比例 3%3%3%3%3%3%政府分担比例 50%50%50%50%50%50%风险支出 5.85 9.42 8.99 10.88 6.60 41.74 375.70 5 5政府决策失误政府决策失误/冗长风险冗长风险 本项目涉及的政府决策失误/冗长风险主要是因项目操作程序不规范/明确、官僚作风、缺乏 PPP 的运作39、经验和能力、前期准备不足和信息不对称等原因造成涵江区江口蒜溪景观建设 PPP 项目 财政承受能力论证 14 本项目审批时间过于冗长，给项目公司带来不必要的经济损失的风险。如果政府决策失误或者冗长，将给项目公司带来损失，风险损失约为建设投资的 3%。政府决策失误/冗长风险主要集中在项目建设期，发生概率约为 4%。项目合作期各年的政府决策失误/冗长风险见下表：表表 5 5-7 7 政府决策失误政府决策失误/冗长风险冗长风险政府或有支出责任列表政府或有支出责任列表 （单位：万元）（单位：万元）名称 2018 2019 2020 2021 2022 2023-2030 合计 计量基数（投资额）129940、5 20935 19986 24176 14674 0 发生概率 4%4%4%4%4%0%损失比例 3%3%3%3%3%0%政府分担比例 100%100%100%100%100%0%风险支出 15.59 25.12 23.98 29.01 17.61 0.00 111.32 6 6利率利率风险风险 利率风险属于市场经济环境风险，通常通过项目公司的财务成本体现，本项目涉及金额较大，过度的利率变化会直接影响项目公司融资成本及运维稳定性。利率风险属于市场风险，由政府和项目公司共同承担。在本项目中，政府应对利率设定一定界限值，在界限值以内应由政府承担，在界限值以外应由项目公司承担。利率风险在项目合作期41、各年发生概率约为 4%，风险损失约为建设投资的 3%。项目合作期中各年的利率风险见下表：表表 5 5-8 8 利率利率风险风险政府或有支出责任列表政府或有支出责任列表 （单位：万元）（单位：万元）名称 2018 2019 2020 2021 2022 2023-2030 合计 计量基数（投资额）12995 20935 19986 24176 14674 92766 发生概率 4%4%4%4%4%4%损失比例 3%3%3%3%3%3%政府分担比例 50%50%50%50%50%50%风险支出 7.80 12.56 11.99 14.51 8.80 55.66 500.94 除上述 6 个政府方需42、承担的 A 类风险，根据风险发生概率和危害程度，政府还需承担如下 B 类和 C 类风险：主要有政府官员腐败、政府干预、项目审批延误、税收调整、法律及监管体系不完善、公众反对、通货膨胀风险、第三方延误/违约、工程/运营变更、招标竞争不充分、费用支付风险、政府监管不足、配套涵江区江口蒜溪景观建设 PPP 项目 财政承受能力论证 15 基础设施、气候或地质条件、项目测算方法主观和合同文件冲突/不完备等。项目合作期各年上述风险对应的政府风险支出情况见下表：表表 5 5-9 9 项目项目其他其他风险风险政府或有支出责任列表政府或有支出责任列表 （单位：万元）（单位：万元）其他政府风险支出 2018 2043、19 2020 2021 2022 2023-2030 合计 其他政府风险 风险分配 政府腐败 政府 2.60 4.19 4.00 4.84 2.93 18.55 166.98 政府干预 政府 7.80 12.56 11.99 14.51 8.80 55.66 500.94 项目审批延误 政府 7.80 12.56 11.99 14.51 8.80 55.66 500.94 税收调整 共担 1.95 3.14 3.00 3.63 2.20 13.91 125.23 法律及监管体系不完善 共担 15.59 25.12 23.98 29.01 17.61 111.32 1001.87 公众反对 共44、担 1.95 3.14 3.00 3.63 2.20 13.91 125.23 通货膨胀风险 共担 3.90 6.28 6.00 7.25 4.40 27.83 250.47 第三方延误/违约 共担 1.30 2.09 2.00 2.42 1.47 9.28 83.49 工程/运营变更 共担 2.60 4.19 4.00 4.84 2.93 18.55 166.98 招标竞争不充分 政府 7.80 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 7.80 费用支付风险 政府 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 55.66 445.28 政府监管不足 政府 3.90 6.28 645、.00 7.25 4.40 27.83 250.47 配套基础设施 政府 2.60 4.19 4.00 4.84 2.93 18.55 166.98 气候或地质条件 共担 1.95 3.14 3.00 3.63 2.20 13.91 125.23 项目测算方法主观 共担 1.95 3.14 3.00 3.63 2.20 0.00 13.91 合同文件冲突/不完备 共担 1.30 2.09 2.00 2.42 1.47 9.28 83.49 合计 64.97 92.11 87.94 106.37 64.57 449.91 4015.28 政府总体风险支出 6492.13 （四）配套投入支出（四）46、配套投入支出 根据项目实施试试方案，本项目工程建设用地由莆田市涵江区政府以净地方式无偿划拨至莆田市涵江区江口镇人民政府。莆田市涵江区江口镇人民政府向项目公司无偿提供项目用地。政府方负责完成本项目征地拆迁，按约定提交项目场地的施工作业面。因在总投资中已经考虑到相关配套投入，同时通过政府付费的形式将部分配套投入直接转移给社会资本，因此本报告不考虑配套投入测算。（五）政府年度支出总额（五）政府年度支出总额 综合政府股权投资、政府付费支出、风险支出以及配套支出，政府授权经营期内每年支出总金额见下表所示。政府总体支出基本保持较平稳的上涨趋势，经涵江区江口蒜溪景观建设 PPP 项目 财政承受能力论证 1647、 测算，本项目政府在全生命周期内累计支出总额约为 136528 万元。表表 5 5-1010 本项目全生命周期本项目全生命周期政府支出政府支出责任责任列表列表 （单位：万元）（单位：万元）年度 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 政府投资支出 795 458 0 663 0 0 0 政府年度付费 0 0 0 7574 11946 17508 17508 风险支出 131 199 190 230 139 700 700 配套投入 0 0 0 0 0 0 0 政府性基金补助 0 0 0 0 0 0 0 年度总支出 926 657 190 8467 12085 1848、209 18209 年度 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 政府投资支出 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 政府年度付费 17508 17508 17508 9934 5563 5563 0 风险支出 700 700 700 700 700 700 0 配套投入 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 政府性基金补助 0 0 0 0 0 0 0 年度总支出 18209 18209 18209 10634 6263 6263 0 年度总支出合计 136528 涵江区江口蒜溪景观建设 PPP 项目49、 财政承受能力论证 17 六六财政承受能力评估与论证结果财政承受能力评估与论证结果 （一）财政支出能力评估（一）财政支出能力评估 根据莆田市涵江区财政局提供的 2011-2016 年公共预算收支表，公共预算支出总体呈现上升趋势，如下图所示：图图 6 6-1 1 莆田市涵江区公共预算支出趋势图莆田市涵江区公共预算支出趋势图 注：数据由莆田市涵江区财政局提供 通过支出趋势图可以发现，莆田市涵江区公共预算支出增长率呈现剧烈波动，2014、2016 年的公共预算支出增长率大幅度下降，但整体公共预算支出还是呈上升态势。综合以上五年增长情况，基于经济发展目标要求、财政收入的增长状况以及十三五规划对地方性经50、济增长率的规划，乐观预计未来莆田市涵江区公共预算支出的增长水平保持在 10-30%之间。考虑经济危机的深远影响和国家经济转型要求，预计未来公共预算支出会在一定的大幅增长后逐渐趋于稳定，本项目暂按浮动的公共预算支出增长率预测，暂定为 10%-25%；具体如下图表所示：图图 6 6-2 2 莆田市涵江区公共预算支出预测图莆田市涵江区公共预算支出预测图 134,446157,310243,729228,820410,763282,57517.01%54.94%-6.12%79.51%-31.21%-40.00%-20.00%0.00%20.00%40.00%60.00%80.00%100.00%0551、0,000100,000150,000200,000250,000300,000350,000400,000450,000201120122013201420152016莆田市涵江区公共预算支出趋势图莆田市涵江区公共预算支出预算支出增长率线性(预算支出增长率)涵江区江口蒜溪景观建设 PPP 项目 财政承受能力论证 18 表表 6 6-1 1 涵江区涵江区未来未来公共预算支出公共预算支出预测列表预测列表 （单位：万元）（单位：万元）年度 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 增长率 25.00%25.00%25.00%25.00%18.00%18.00%18.0052、%公共预算支出（万元）353219 441523 551904 689880 814059 960589 1133496 年度 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 增长率 18.00%18.00%18.00%18.00%18.00%10.00%10.00%公共预算支出（万元）1337525 1578279 1862369 2197596 2593163 2852479 3137727 基于对以上公共预算支出趋势分析，按照财政部政府与社会资本合作财政承受能力论证指引的要求，当年所有 PPP 项目的政府支出责任不应超过一般公共预算财政支出的 10%。表表 6 6-53、2 2 莆田市涵江区莆田市涵江区政府政府公共公共预算支出测算与财政支出能力分析表预算支出测算与财政支出能力分析表 单位单位：万元万元 年份 预计公共预算支出额 公共预算增长率 项目财政支出责任 占公共预算支出比例 2016 282,575.00 0 0.00 0.00%2017 353,218.75 25%0.00 0.00%2018 441,523.44 25%926.25 0.17%353219 441523 551904 689880 814059 960589 1133496 1337525 1578279 1862369 2197596 2593163 2852479 313772754、 0.00%5.00%10.00%15.00%20.00%25.00%30.00%05000001000000150000020000002500000300000035000002017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030公共预算支出预测图公共预算额（万元）公共预算增长率涵江区江口蒜溪景观建设 PPP 项目 财政承受能力论证 19 2019 551,904.30 25%656.88 0.10%2020 689,880.37 25%189.87 0.02%2021 814,058.84 18%846655、.87 0.88%2022 960,589.43 18%12084.98 1.07%2023 1,133,495.53 18%18208.55 1.36%2024 1,337,524.72 18%18208.55 1.15%2025 1,578,279.17 18%18208.55 0.98%2026 1,862,369.42 18%18208.55 0.83%2027 2,197,595.92 18%18208.55 0.70%2028 2,593,163.18 18%10634.35 0.37%2029 2,852,479.50 10%6262.97 0.20%2030 3,137,72756、.45 10%6262.97 0.18%（二）领域均衡性评估（二）领域均衡性评估 根据财政部 政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金 201521 号）中的相关阐述，“行业和领域均衡性评估，是根据 PPP 模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域 PPP 项目，防止某一行业和领域 PPP 项目过于集中2”。目前，莆田市涵江区政府已实施和拟实施的 PPP 项目分布于教育、市政道路领域，并未涉及景观和旅游配套领域；项目实施后，PPP 模式将推广至景观和旅游配套领域。可见莆田市涵江区政府在景观和旅游配套领域大力推行 PPP 模式的同时，也在其57、他的投资领域鼓励推行 PPP 模式，并未出现在景观和旅游配套领域内 PPP 项目过于集中的现象，符合财政部相关政策规定。（三）项目财政承受能力论证结果（三）项目财政承受能力论证结果 基于对莆田市涵江区财政预算支出趋势的分析，莆田市涵江区政府支出责任占公共预算支出预测数的比例符合财政部 政府与社会资本合作财政承受能力论证指引“每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%3”的规定。2 政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）第二十四条 3 政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）第二十五条 涵江区江口蒜溪景观建设 PPP 项目 财政承受能力论证 20 本项目各子项标段属于景观和旅游配套领域，项目实施后，PPP 模式将推广至景观和旅游配套领域。可见莆田市涵江区政府在景观和旅游配套领域大力推行PPP 模式的同时，也在其他的投资领域鼓励推行 PPP 模式，并未出现在景观和旅游配套领域内 PPP 项目过于集中的现象，不存在行业领域过于集中现象，因此该项目符合领域均衡性要求。按照财政部的政府与社会资本合作财政承受能力论证指引的要求，莆田市涵江区江口镇城镇建设 PPP 项目政府支出责任占一般公共预算支出的比例符合要求，从财政实力上看，本项目通过财政承受能力论证通过财政承受能力论证。