1、哈密市西部片区新建核心区中心景观轴建设 PPP 项目财政承受能力论证报告哈密市财政局二一六年六月哈密市伊州区 PPP 项目财政承受能力论证报告目录目录第第一章一章项目简要说明项目简要说明.1 1一、项目基本情况.1二、项目实施的必要性和可行性.5三、项目运作方式.7四、项目交易结构.8第第二章二章政府项目责任识别政府项目责任识别.1010一、项目责任识别.10二、项目预算支出责任.13第第三章三章财政承受能力论证结论财政承受能力论证结论.1515第第四章四章结论结论.错误！未定义书签。错误！未定义书签。哈密市伊州区 PPP 项目财政承受能力论证报告1第一章第一章 项目简要说明项目简要说明一、一2、项目基本情况项目基本情况(一一)项目名称项目名称哈密市伊州区西部片区新建核心区中心景观轴建设 PPP 项目(二二)项目建设内容与规模项目建设内容与规模（1）项目规模：本项目主要为西部片区园林景观建设，总占地面积 90000 平方米（约 135 亩），其中 4600 平方米为商业用房，其余 85400 平方米为景观主体及绿化植被。（2）项目建设内容：项目建设主要为广场、园林景观、人行道路及给排水、供电、雕塑小品、户外家具、灯具、水景、喷雾等配套工程。（3）建设要求适地适树，道路绿地应选择适应道路环境条件、生长稳定、观赏价值高和环境效益好的植物种类；道路绿地植物应重点选择滞尘、防风、抗污染的树种3、；道路绿地植物选择应从生物多样性的角度出发，在适地适树的原则下尽量丰富植物材料；改变行道树树种单一的现哈密市伊州区 PPP 项目财政承受能力论证报告2象，确定骨干树种，确保道路绿化能体现出和谐统一又各具特色的整体风貌；适当增加常绿树比例，促进道路绿地的环保及景观效果。增加中、低层树种和地被花卉，进一步丰富道路植物景观。植被景观是本项目各道路景观建设的核心，而植被绿化风格的规划控制将对旅游区生态格局和经济可行性建设产生重大影响，本方案采用流线型、波浪形和矩阵形等排列方式，以形成现代、民族、自然、朴实的线性景观肌理。新思路：设计当中，使曲线元素成为项目特有的标识符号。结合丝绸之路文化、当地特色文化4、，提炼出曲线元素符号，运用到整个景观小品中。(三三)投资估算与资金来源投资估算与资金来源1 1、投资估算投资估算综上所述，本项目建设总投资为 15,000.00 万元。2 2、资金来源资金来源本项目 PPP 运作方式拟定为采用建设运营移交（BOT）合作模式：由哈密市伊州区政府授权哈密市伊州区住房和城乡建设局担任项目实施机构，项目实施机构确定项目建设内容、建设规模、运营内容，并以公开招标的采购方式选择社会资本，社会资本投入项目建设、哈密市伊州区 PPP 项目财政承受能力论证报告3运营、维护所需的全部资金，项目经营期间，使用者付费不足以满足社会资本成本回收及合理回报时，政府向社会资本将提供相应可行5、性缺口补助。本项目不涉及项目公司，项目所涉及全部建设资金由中选社会资本的自有资金、银行贷款、申请上级专项资金等各种投融资方式筹。2.12.1 项目融资安排项目融资安排PPP 项目的债务融资工具包括：股东借款、金融机构贷款、政府债券、融资租赁、短期融资券、中期票据、企业债券、公司债券、保险资金、项目收益票据、项目收益债券、资产证券化等。国家支持重点领域建设项目采用企业债券、项目收益债券、公司债券、中期票据等方式通过债券市场筹措投资资金，支持开展特许经营权、购买服务协议预期收益质押贷款等担保创新类贷款业务，探索利用工程预期收益质押贷款，允许利用相关收益作为还款来源。2.22.2 项目融资方式项目融6、资方式股本金：鼓励社会资本联合金融机构创新运用基金、股权投资计划等方式投资社会资本；同时以满足相关政策法规及金融机构要求为前提，优化资本结构。债务融资：为本项目建设、运营维护以及重置更新或改造之目的，哈密市伊州区 PPP 项目财政承受能力论证报告4社会资本有权通过银行贷款，股东借款，发行企业债券、公司债券、中期票据、项目收益债券、项目收益票据、资产支持票据等方式获得债务资金。鼓励以有限追索或无追索方式（以社会资本自身拥有的资产或权益作为债务融资担保，社会资本股东仅以自身承担的资本金出资为限承担风险）获得项目融资。2.32.3 项目融资支持项目融资支持为顺利完成项目银行贷款，社会资本可在合作期限7、内项下的各项权益及资产之上设置抵押、质押或其它担保权益，包括但不限于收费权等预期收益权、项目资产、保险优先受益权等。2.42.4 项目担保措施项目担保措施主要有社会资本股权质押担保、未来项目收益权质押担保、第三方担保、出资方认可的其他担保等担保方式。(四四)项目实施进度项目实施进度项目计算期为 10 年，其中，建设期为 1 年，经营期为 9 年。工程计划 2016 年开工建设，以获取施工许可证作为建设周期起始时间。最终的建设进度以正式签订的PPP 项目合同中的规定为准。哈密市伊州区 PPP 项目财政承受能力论证报告5二、二、项目实施的必要性和可行性项目实施的必要性和可行性（一）政策条件（一）政8、策条件2.1.1432.1.143 号文重点推行号文重点推行 PPPPPP 模式模式一方面为加强地方政府性债务管理，国发201443 号文国务院关于加强地方政府性债务管理的意见提出“修明渠、堵暗道”，即堵住通过融资平台公司为建设项目融资的“暗道”，政府债务将不得通过企业举借，企业债务也不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担；所修的两类“明渠”中，除了发行地方政府债券，便是推广使用政府与社会资本合作（PPP）模式。2.1.2PPP2.1.2PPP 操作指引文件操作指引文件除了政府采购法、基础设施和公用事业特许经营管理办法等原有法规政策，2014 年以来财政部、国家发改委等部委以前所未有的力9、度集中发布了一批重要指导文件，以进一步推广应用 PPP 模式，包括但不限于：财金201476 号关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知、财金2014113 号关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知、发改投资20142724 号关于开展政府和社会资本合作的指导意见、财库2014215 号政府和社会资本合作项目政府采购管理办法、财金2014156 号PPP 项目合同指南（试行）、国家发改委等五部委第 25 号哈密市伊州区 PPP 项目财政承受能力论证报告6令基础设施和公用事业特许经营管理办法、国办转发财政部、发改委、人民银行201542 号在公共服务领域推广政府和社会资本合10、作模式指导意见、新政发201546 号新疆维吾尔自治区人民政府关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见，2015 年 12 月 28 日，财金（2015）167 号 PPP 物有所值评价指引（试行）等。另，2015 年 l 月 1 日起施行的新修订预算法要求财政部门实行全口径预算管理并建立跨年度预算平衡机制，也有利于提高政府方的财政支付履约保障能力。（三）项目建设必要性（三）项目建设必要性一、加强基础设施建设，提高哈密市城市竞争力的需要城市的竞争力是城市发展的重要条件。经济全球化的发展，使国与国之间、城市与城市之间、企业与企业之间的竞争日益激烈，企业之间的竞争不仅取决于企业自身的技术水11、平、经济实力等因素，而且取决于城市的经济环境，特别是基础设施的先进性和完善程度。基础设施建设是城市的竞争手段和竞争力的重要表现，而道路景观基础设施建设是城市基础设施的重要内容之一，对于提高城市载体功能、促进经济发展具有重要的作用。二、是进一步改善投资环境，扩大对外开放的需要城市绿化是城市存在和发展的物质基础，也是外商评价一个城市投资环境好坏的重要内容。城市同农村区别的一个重要方面，是基础哈密市伊州区 PPP 项目财政承受能力论证报告7设施、绿化环境的质量和数量不同；新建或扩大一个城市，总是基础设施先行；基础设施是生产设施和生活设施发挥作用的前提。由此可见，基础设施是城市存在和发展的物质基础。一12、个城市的基础设施容量大，现代化程度高，预示着它有很大的发展潜力，这也将是吸引外商投资的一个重要方面。随着哈密市城市辐射能力的增强，城市的进一步拓展，客观上为哈密市进入国内外市场，参与地区内产业专业化分工协作的优越条件，开阔哈密市发展的视野，立足于哈密市区域比较优势发展特色经济，参与世界经济的全球化和地方化，但相对滞后的城市基础设施及绿化建设，已经成为哈密市进一步扩大对外开放的主要瓶颈。三、进一步提高景区居民的生活质量生活在钢筋水泥群中的人们，对美好环境的向往和追求是人们的天性和愿望，到公园中去休息、活动，是景区居民的重要生活内容，公共绿地是人们日常游憩活动的理想场所，是人们锻炼身体、消除疲劳、13、恢复精力的理想场所。不断改善居民的生活和工作环境，这是广大群众的共同利益和迫切愿望。（三）项目运作的目标及意义（三）项目运作的目标及意义项目建设坚持因地制宜、突出重点、注重实效，以促进经济、社会发展为目标，充分运用市场机制，坚持可持续发展战略，通过加强基础设施和公共设施建设，完善哈密市功能，把哈密市建设成为经济繁荣、布局合理、设施配套、功能健全、环境整洁、具有较强辐射哈密市伊州区 PPP 项目财政承受能力论证报告8能力的城市。按照城市生态化、布局合理化、设施标准化、服务一体化的要求，坚持高起点设计、高标准规划、科学化布局、分步骤开发。本项目建成后，对改善哈密市生态环境、提高哈密市人民群众生活质14、量、树立哈密市旅游城市形象、优化哈密市投资环境等方面都将有着明显的作用；为树立文明、整洁、优美的形象打下良好的基础；为完善哈密西部片区投资环境、带动经济发展提供了良好的条件，能发挥较好的社会和经济效益。三、三、项目运作方式项目运作方式(一一)项目参与主体及项目参与主体及 spvspv 公司设立公司设立项目不单独设立项目公司，但需针对本项目进行财务单独核算。实施机构与中选社会资本依法签订 PPP 项目合同，以保证项目顺利执行。四、四、项目交易结构项目交易结构(一)项目投融资结构项目投融资结构资金来源、性质及用途如前文所述。(二)项目回报机制项目回报机制本项目由社会资本全资建成后承担景观轴相应的运15、营、维护工作，项哈密市伊州区 PPP 项目财政承受能力论证报告9目经营期间，使用者付费不足以满足社会资本成本回收及合理回报时，、政府承担部分直接付费责任，政府根据社会资本投入的建设成本及运营成本扣除经营性收入的部分进行可行性缺口补助，以满足社会资本获得合理回报。因此，本项目拟采用“可行性缺口补助可行性缺口补助”的回报机制。哈密市伊州区 PPP 项目财政承受能力论证报告10第二章第二章 政府项目责任识别政府项目责任识别本报告以政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）为指导，针对 PPP 项目展开对哈密市伊州区政府财政承受能力的论证。本论证是政府履行合同义务的重要保障，有16、利于规范 PPP 项目财政支出管理，有序推进项目实施，有效防范和控制财政风险。一、一、项目责任识别项目责任识别在项目全生命周期过程中的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。(一一)股权投资支出责任股权投资支出责任股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建社会资本的情况下，政府承担的股权投资支出责任。本项目中，哈密市伊州区住建局代表政府作为实施机构，由社会资本独资建设项目，不组建项目公司，故政府无股权投资责任。表表 2-12-1 项目生命周期中每年政府股权投资支出责任项目生命周期中每年政府股权投资支出责任年度20172018201920202021202220232017、2420252026股权投资支出（万元）0000000000哈密市伊州区 PPP 项目财政承受能力论证报告11(二二)运营补贴支出责任运营补贴支出责任运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。政府付费模式下，政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式下，政府不承担运营补贴支出责任。哈密市伊州区西部片区新建核心区中心景观轴建设 PPP 类项目的支付和回报机制通常体现为可行性缺口补助的方式，政府承担部分运营补支出责任，项目经营期间，使用者付费不足以满足社会资本成本回收及合理回报时18、，政府向社会资本将提供相应可行性缺口补助。表表 2-22-2 项目全生命周期中每年政府补贴支出责任项目全生命周期中每年政府补贴支出责任单位：万元单位：万元年度20172018201920202021政府付费（万元）02,505.432,495.492,484.562,472.54年度20222023202420252026政府付费（万元）2,459.312,444.772,428.762,411.162,391.80哈密市伊州区 PPP 项目财政承受能力论证报告12(三三)风险承担责任风险承担责任风险承担支出在充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任的基础上计算得出，可采用比例法、情景分析法19、及概率法。在各类风险支出数额和概率难以进行准确测算的情况下，可以按照项目的全部建设成本和一定时期内的运营成本的一定比例（风险比率）确定风险承担支出。本项目较为适宜采用比例法计算风险承担支出。通常风险承担成本不超过项目建设运营成本的 20%。可转移风险承担成本占项目全部风险承担成本的比例一般为 70%至 85%。根据本项目风险分配框架，政府在本项目中承担了部分法律、部分政策/政治风险，向社会资本转移风险约占总风险的 70%左右。初步估算，项目可转移风险成本即为（项目建设运营成本风险成本比例（20%）可转移风险承担成本占风险承担成本比例（70%）=项目建设运营成本的 14%，自留风险约占项目建设运20、营成本的 6%，总风险为项目建设成本的 20%，较传统采购模式总风险下降 14 个百分点。项目生命周期中每年哈密市伊州区政府的风险承担支出如下表所示。哈密市伊州区 PPP 项目财政承受能力论证报告13表表 2-32-3 项目生命周期中每年政府风险承担支出情况项目生命周期中每年政府风险承担支出情况单位：万元年度20172018201920202021风险承担支出（万元）600.004.314.314.314.31年度20222023202420252026风险承担支出（万元）4.314.314.314.314.31(四四)配套投入支出责任配套投入支出责任配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程21、等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。本项目的土地所有项目实施机构所有，项目全过程周期中，政府相关配套投入支出责任为 0。二、二、项目预算支出责任项目预算支出责任根据以上分析，在项目生命周期中，每年哈密市伊州区政府对于本项目的预算支出责任如下表所示。（1）就本 PPP 项目而言，每年哈密市伊州区政府对于本项目的哈密市伊州区 PPP 项目财政承受能力论证报告14预算支出责任如下表所示：表表 2-42-4 本项目预算支出责任测算表本项目预算支出责任测算表单位：万元单位：万元年度201720182019202022、202120222023202420252026股权支出0000000000政府付费2,505.432,495.492,484.562,472.542,459.312,444.772,428.762,411.162,391.80风险承担支出600.004.314.314.314.314.314.314.314.314.31相关配套支出0000000000合计600.002,509.732,499.802,488.872,476.852,463.622,449.072,433.072,415.472,396.11哈密市伊州区 PPP 项目财政承受能力论证报告15第三章第三章 财政承受能力论证结论23、财政承受能力论证结论根据哈密市伊州区财政局公布年度全市财政支出完成情况数据，2011-2015 年哈密市伊州区一般公共预算支出由 26.03 亿元增至52.32 亿元。具体如下表所示。表表 3-12010-20153-12010-2015 年哈密市伊州区一般公共预算支出统计表年哈密市伊州区一般公共预算支出统计表年份哈密市伊州区一般公共预算支出（万元）增长率2011260,267.002012311,838.0019.81%2013380,404.0021.99%2014457,374.0020.23%2015523,170.0014.39%近五年最低增速为 14.39%，一般公共预算支出环比增24、长率的平均值为 19.11%，根据伊州区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要(初稿)未来五年财政收入预计，结合未来发展要解决的诸多瓶颈，综合以上原因，因此以 18.82%的增速对项目合作期内哈密市伊州区一般公共预算支出进行预测，并测算年度项目支出责任占当年一般公共预算支出的比值。哈密市伊州区 PPP 项目财政承受能力论证报告16表表 3-23-2 本项目政府支出责任占一般公共预算支出比例预测表本项目政府支出责任占一般公共预算支出比例预测表(单位：万元)年份年份公共财政预算公共财政预算支出支出增长率增长率本项目财政本项目财政补贴补贴本项目占比本项目占比伊州区伊州区 PPPPP P项目财政支项目25、财政支出责任出责任PPPPPP 项目财项目财政支出责任政支出责任占一般公共占一般公共预算支出占预算支出占比比2011260,267.00-2012311,838.0019.81%-2013380,404.0021.99%-2014457,374.0020.23%-2015523,170.0014.39%-2016 预测值621,630.5918.82%-2017 预测值737,740.3118.82%600.000.08%1180.900.16%2018 预测值876,583.0418.82%2509.740.29%3090.640.35%2019 预测值1,041,555.9618.82%226、499.800.24%7938.130.76%2020 预测值1,237,576.8018.82%2488.870.20%7927.200.64%2021 预测值1,470,488.7518.82%2476.850.17%7915.180.54%2022 预测值1,747,234.7318.82%2463.620.14%7901.950.45%2023 预测值2,076,064.3118.82%2449.080.12%7887.410.38%2024 预测值2,466,779.6118.82%2433.070.10%7871.400.32%2025 预测值2,931,027.5318.82%227、415.470.08%7853.800.27%2026 预测值3,482,646.9118.82%2396.110.07%7834.440.22%哈密市伊州区 PPP 项目财政承受能力论证报告17第四章结论第四章结论本项目大力倡导社会资本参与公共产品和公共服务项目建设，对社会资本参与类似项目及推动 PPP 的发展具有良好的示范作用。该项目建设紧迫且十分必要，且已经完成了立项审批和征地拆迁相关工作。通过合理测算，本项目年度伊州区政府支出责任占一般公共预算支出比例最高为 0.29%，最低为 0.07%，每一年度全部 ppp 项目伊州区政府支出责任占一般公共预算支出比例最高为 0.76%，最低为0.16%均低于 政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）中提出的 10%的门槛标准。综上所述，本项目财政承受能力论证结果为：通过论证。