1、沿江景观带（滨江大道）沿江景观带（滨江大道）PPPPPP 项目项目财政承受能力论证报告财政承受能力论证报告实施机构：齐齐哈尔市住房和城乡建设局实施机构：齐齐哈尔市住房和城乡建设局咨询机构：北京大岳咨询有限责任公司咨询机构：北京大岳咨询有限责任公司二一八年五月二一八年五月沿江景观带（滨江大道）PPP 项目财政承受能力论证报告I目录编制依据编制依据.3 31 1项目概况项目概况.5 51.1项目名称.51.2项目实施机构及政府方出资代表.51.3项目背景与意义.51.4项目经济指标.81.5项目产出说明.92 2运作模式运作模式.10102.1运作方式.102.2项目交易结构.123 3项目采用项2、目采用 PPPPPP 模式的必要性与可行性模式的必要性与可行性.15153.1项目采用 PPP 模式的必要性.153.2项目采用 PPP 模式的运作目标.184 4责任识别责任识别.18184.1风险分配原则.184.2风险分配基本框架.195 5支出测算支出测算.22225.1股权投资支出测算.225.2运营补贴支出测算.225.3风险承担支出测算.255.4配套投入支出测算.27沿江景观带（滨江大道）PPP 项目财政承受能力论证报告II5.5财政支出汇总分析.276 6能力评估能力评估.28286.1 财政支出能力评估.286.2 行业领域平衡性评估.307 7综述综述.31318 8补充3、说明补充说明.3131沿江景观带（滨江大道）PPP 项目财政承受能力论证报告3编制依据编制依据1)中华人民共和国政府采购法（中国主席令2002第 68号）；2)中华人民共和国企业所得税法；3)中华人民共和国政府采购法实施条例（国务院令2015第 658 号）；4)政府采购货物和服务招标投标管理办法（中华人民共和国财政部令2017第 87 号）；5)政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法（财金 201692 号）；6)财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知（财金201690 号）；7)政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）；8)政府和社会资本合作4、模式操作指南（财金 2014 113 号）；9)关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知（财金2014112 号）；10)关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知（财预201787 号）；11)关于印发的通沿江景观带（滨江大道）PPP 项目财政承受能力论证报告4知（财税201578 号）；12)政府和社会资本合作项目政府采购管理办法（财库 2014215 号）；13)房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定（建质 2013171 号）；14)市政公用事业特许经营管理办法（2004 年建设部 126 号令）；15)市政公用设施建设项目经济评价方法与参数（第三版）；16)中华人民5、共和国防洪法2016 年修正；17)中华人民共和国河道管理条例（2017 年修正版）及黑龙江省河道管理条例；18)齐齐哈尔市城市总体规划（2010-2020）沿江景观带（滨江大道）PPP 项目财政承受能力论证报告51项目概况项目概况1.1项目名称项目名称沿江景观带（滨江大道）PPP 项目（下称“本项目”）。1.2项目实施机构及政府方出资代表项目实施机构及政府方出资代表齐齐哈尔市人民政府（以下简称“市政府”）授权齐齐哈尔市住房和城乡建设局（以下简称“市住建局”）作为项目实施机构，负责PPP 项目的组织和实施。按 PPP 项目流程组织办理相关手续，编制PPP 项目实施方案，组织社会资本采购，签署 6、PPP 项目合同，并授予项目公司特许经营权，监督 PPP 项目公司的设立与融资交割，负责 PPP 项目移交等工作；授权齐齐哈尔市鹤佳管网设施经营管理有限公司（下文简称“鹤佳公司”）作为政府方出资代表。1.3项目背景与意义项目背景与意义齐齐哈尔为黑龙江省下辖市，位于黑龙江省中部最东端，根据齐齐哈尔市城市总体规划（20102020）（下称总规），至 2020 年将齐齐哈尔市建设成生态园林城、装备工业基地、绿色食品之都、生态旅游胜地、历史文化名城，使齐齐哈尔市成为宜居、宜业、宜行、宜游的现代化城市。总规中市域旅游规划将旅游分区规划为“一城、二鹤、六大主沿江景观带（滨江大道）PPP 项目财政承受能力论7、证报告6题旅游带、十八旅游亚区”的格局，其中“一城”指得是齐齐哈尔中心城市商务旅游区，而中心城区的景观结构又分为“四带、八轴、七十二景观节点”。嫩江滨水风光正是四带之一。总规中城区绿地系统规划为混合式布局模式，体现点、线、面结合得较完整的绿化体系。可概括为：“一江、三带、九十九园”。其中一江为嫩江城区段各江心岛和部分泄洪区开辟为休闲度假和风景游览区，江两岸防洪堤内植防浪林，堤外植护堤林。根据齐齐哈尔市城市综合交通规划（20112020）中休闲性慢行专用道规划将依托嫩江打造特色慢行滨水廊道，创造城市亲水平台，并依托绿地休闲旅游景区，建设公园慢行景观走廊、健康步道以及观光自行车道。在齐齐哈尔市城市8、总体规划（20102020）和齐齐哈尔市城市综合交通规划（20112020）的大前提下，中国城市规划设计研究院受齐齐哈尔市委托于 2015 年编制了齐齐哈尔市沿江带景观规划设计，研究范围包括北至 G10 国道新线，南至新城，嫩江东岸狭长地带，规划用地面积约 5.45 平方公里，总长度 20.2 公里，其中滨水岸线长度 15 公里，并纳入一部分城市建设用地，可进行适量的建设，面积 0.35 平方公里。在齐齐哈尔市沿江带景观规划设计中规划了“嫩江八景”，并规划了三个核心景区和三条游线，提出了“三心多点，三线多廊”的景观概念。沿江景观带（滨江大道）PPP 项目财政承受能力论证报告7嫩江八景包括泊上风9、光、江枫渔火、乐水浏园、芦湾鹤影、江湾丘壑、高塔回望、孤亭野色和曲径通幽。这八景均是从以前的卜奎八景进行提炼并与现代城市功能相结合而形成。三个景观核心：嫩江公园地区为景观主核心，浏园地区以及明星村江湾地区为景观副核心。多点：每个景区结合其特色定位的形成的多个景观节点。三条游线：利用好江堤、迎水面与背水面的空间，形成各具特色的景观游线。多廊：在注重滨江景观带纵向组织的前提下，加强横向城市与江，江东与江西的景观联系。2015 年 7 月 17 日，齐齐哈尔市委市政府领导听取了中国城市规划设计研究院对齐齐哈尔市沿江景观进行提档升级的规划设计方案的汇报，会议原则上通过了齐齐哈尔市沿江带景观规划设计。根10、据会议精神，沿江景观带的建设应首先修建核心景区之间的道路，再进一步进行其他景观节点的规划和设计。其次，建设特色慢行滨水景观走廊不但要做好沿江景观的绿化工作，而且商业广场的打造也是必不可少，既可以增添景区的活力，也可以大大提升附近居民区的繁荣程度。沿江景观的打造也要与周边地块建设密切协调沟通，将部分景观设计与周边小区做好链接，形成统一连贯的景观带。在此背景之下，市委市政府开始组织“沿江景观带（滨江大道）PPP 项目”，随着项目的深入开展和研究，目前项目建设内容共含沿江景观带（滨江大道）PPP 项目财政承受能力论证报告8六部分内容：路网工程滨江大道及望江广场周边路网配套工程（含新立西路、民族街、前11、进路、长青路、丽水路）、堤顶路改造提升工程、迎水面景观工程、背水面景观工程、浏园浴场景观工程和浮桥工程等六个方面。1.4项目经济指标项目经济指标根据本项目可研报告，本项目总投资为 46436.53 万元，具体构成如下：（最终以竞争性磋商的结果为准）表表 1-11-1投资估算投资估算表表序号项目名称工程投资（万元）1第一部分 建筑安装工程费37744.401.1路网工程11684.71.2堤顶路改造工程4104.741.3迎水面景观工程5452.921.4背水面景观工程9252.001.5浏园景观工程5358.801.6浮桥工程1891.252第二部分 其他工程费2849.303第三部分 工程预12、备费2841.564建设期贷款利息3001.27合计46436.53沿江景观带（滨江大道）PPP 项目财政承受能力论证报告91.5项目产出说明项目产出说明1）路网工程包括：滨江大道、新立西路、民族街、前进路、长青路、丽水路等六条道路。2）堤顶路改造提升工程：碾北公路至前进路，长度为9841.214m。3）迎水面景观工程：景观两处：鹤影广场、江湾丘壑；其他包括：植被种植、绿化道路铺装、夜景与照明、构筑物与城市家具等。4）背水面景观工程：景观一处：望江广场；其他包括：道路铺装、夜景与照明、构筑物与城市家具、给排水，栈桥一处。5）浏园浴场景观工程：铺装设计，亲水台、步行道等；夜景与照明；户外家具、雕13、塑小品等。6）浮桥工程：架设浮桥一座，长度 396m，宽度 11m（其中行车道宽 7.2m），修建办公用房 100m2，购置和建造附属设施；修建 1 条 1.3km 联结公里至齐齐哈尔市，1 条 243m 岛内直通的公路和监控设施。沿江景观带（滨江大道）PPP 项目财政承受能力论证报告102运作模式运作模式2.1运作方式运作方式图 2-1 项目 PPP 结构图本项目采用 PPP 的模式进行运作，新建项目采用 BOT（建设-运营-移交）的模式实施：（1）齐齐哈尔市政府授权市住建局作为本项目实施机构，负责项目的前期准备、PPP 实施方案的编制与报批、社会资本采购、PPP合同签订、PPP 合同履行和14、项目资产期末移交等事项。（2）鹤佳公司作为政府方出资代表，与本项目社会资本合资成立项目公司。（3）项目投资自有资金不低于总投资的 20%，项目贷款对应不超过总投资的 80%。（4）项目资本金由政府方出资代表与社会资本方以注册资本、沿江景观带（滨江大道）PPP 项目财政承受能力论证报告11资本公积形式注入项目公司，政府与社会资本股权比例暂定为 25%：75%。其中鹤佳公司出资不超过项目总投资的 10%。最终实际出资额以竞争性磋商中确定的融资方案为准。（5）双方合作期 12 年，包括建设期 2 年，运营维护期 10 年。（6）市住建局在咨询机构的协助下编制完成项目实施方案，在市财政局协助下编制完成15、本项目财政承受能力论证报告。经财政局审批项目物有所值评价和财政承受能力论证后，市住建局征求相关部门意见并完善实施方案，完善后将实施方案报市政府审议。（7）在实施方案通过市政府常务会议审议并批准实施后（单独出具审批意见），市住建局及采购代理机构共同完成社会资本采购的准备工作，并通过合法的采购方式选定社会资本。（8）完成采购并进行公示后，市住建局与选定社会资本草签PPP 合同，并授权社会资本与政府方出资代表共同在齐齐哈尔市出资成立项目公司。（9）项目公司注册成立后，市住建局依据市政府的授权与项目公司正式签订 PPP 合同或签署补充协议，授予项目公司本项目投融资、建设、运营维护、移交以及获取项目收益16、的经营权和收益权。（10）项目公司依照法律法规的规定按程序选择本项目设备等供应企业及工程施工单位或总承包单位；项目公司应依法与工程施工单位或总承包单位签订施工合同或工程总承包合同，与设备供应商签订采购合同。项目的施工合同和采购合同应交由市住建局根据沿江景观带（滨江大道）PPP 项目财政承受能力论证报告12适用法律和 PPP 合同的约定进行审核后，方可签订。（11）项目施工完成，通过建设期考核并经竣工验收和审计后，本项目进入运营阶段。市住建局依据 PPP 合同对项目公司进行绩效考核，核定补贴金额并提交市财政局，市财政局核定后对项目公司给予支付。（12）在合作期内，市住建局根据 PPP 合同的约定17、对项目公司的履约情况进行外部监管，同时协助项目公司更好的履行普遍服务的义务。项目公司的股东参与项目公司的运营决策，并根据最终采购结果，确定项目公司章程，并依据章程和股东协议进行利润分配。（13）关于 PPP 合同各方在建设期及运营期内的争议，根据 PPP合同的约定进行协商处理；若协商不成，则各方可根据 PPP 合同约定的方式进行解决。（14）在各子项目合作期届满时，项目公司按规定将项目设施无偿、完好、无债务、不设定担保地移交给市住建局或政府指定机构。2.2项目交易结构项目交易结构2.2.12.2.1 项目股权结构项目股权结构本项目采用社会资本与政府合作方式成立项目公司，由社会资本与政府在项目公18、司成立时全部以现金形式出资，出资比例为 75%：25%。沿江景观带（滨江大道）PPP 项目财政承受能力论证报告132.2.22.2.2 项目投融资结构项目投融资结构根据可研，本项目总投资估算为 46436.53 万元，此次财政可承受能力论证暂以采购拦标价，即总投资下浮 3.09%至 45000 万元，作为本项目总投资计算基数。资金来源由项目公司自有资金和金融机构贷款两部分构成。（1）项目公司自有资金第一部分为组建的项目公司以现金方式投入的资本金，暂定为9000 万元（总投资估算 45000 万元20%）。（2）金融机构贷款第二部分为向金融机构的长期借款，暂定为 36000 万元（总投资估算 419、5000 万元80%）。在选择社会资本过程中，要求社会资本提供与金融机构就债务融资进行沟通的初步资料，如贷款意向函等，以此判断社会资本的融资能力。2.2.32.2.3 项目回报机制项目回报机制本项目采用可行性缺口补助方式，使用者付费收入主要为商业网点租赁、广告牌收入和停车费收入，该部分收入暂估值为 150 万元/年，在项目运营中将根据实际情况进行调整。市财政局支付的政府付费和可行性缺口补助的资金主要来源为沿江景观带（滨江大道）PPP 项目财政承受能力论证报告14齐齐哈尔市财政预算内资金，市政府应将运营期内支付的可行性缺口补助列入财政预算支出并报市人大批准。在采购完成之后，市政府应及时将本项目运20、营期内支付的可行性缺口补助预算报市人大审批。2.2.42.2.4 相关配套安排相关配套安排（1）政府相关部门负责项目范围内用地的土地征用、拆迁安置、拆迁补偿等工作，并提供所需的临时用地，费用不计入项目总投资。（2）在 PPP 项目建设过程中，政府由过去在公共基础设施建设中的主导角色，转变为在与社会资本合作提供公共服务中的监督、指导以及合作者的角色。为充分鼓励和引导社会资本参与投资的积极性，切实增强政策的可操作性，深入研究用地管控、价格调节、合理收益、风险控制、快速审批等方面的相关政策，适时制定出台适合本项目实际情况的配套文件。（3）政府相关主管部门对本项目涉及的财政、规划、土地、建设、税收、环21、境保护等管理和审批事项，为项目公司提供相应的支持和保障。（4）在本实施方案的实施过程中，就税收等政策性因素调整导致项目公司收益不足等情况，在 PPP 合同中做具体安排。（5）在 PPP 合同中，就项目运作过程中可能存在的争议设置了定期协商制度，在公平合理、友好协商的基础上，解决协议实际执行中遇到的问题。沿江景观带（滨江大道）PPP 项目财政承受能力论证报告153项目采用项目采用 PPPPPP 模式的必要性与可行性模式的必要性与可行性3.13.1项目采用项目采用 PPPPPP 模式的必要性模式的必要性PPPPPP 模式的必要性模式的必要性为鼓励社会资本参与公共基础设施建设，2014 年以来，国家22、陆续颁布了一系列与政府和社会资本合作（PPP）模式相关的政策性文件。推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式，是推进新型城市建设的重要手段，是加快政府职能转变的客观需要，是构建现代财政制度的内在要求。根据齐齐哈尔市城市总体规划（2010-2020），至 2020 年将齐齐哈尔建设成为生态市园林城、装备工业基地、绿色食品之都、生态旅游胜地、历史文化名城，使齐齐哈尔市成为宜居、宜业、宜行、宜游的现代化城市。沿江景观带是齐齐哈尔城市景观风貌和绿地系统的重要组成，即是中心城区景观结构“四带”之一，也是绿地系统中“一江”的重要元素。沿江景观带（滨江大道）PPP 项目的建设是齐齐哈尔市景观风貌和绿地体系尽23、快形成有机整体和实现规划目标的基础。本项目沿江景观带建设范围是嫩江滨水风光带的核心区域，且在橡胶坝位置沿江景观带与劳动湖风光带、浏园浴场、望江广场相互衔接，本项目区域的建设将促进中心城区形成体系化、规模化的城市景观，为打造生态园林城、宜居、宜行城市添上浓墨重彩的一笔。具体表现沿江景观带（滨江大道）PPP 项目财政承受能力论证报告16在以下几个方面：（1 1）落实政策，贯彻要求）落实政策，贯彻要求采用政府和社会资本合作（PPP）模式实施本项目，结合企业的运营经验及政府的监管职能，是一条新的思路。财政部【2014】76 号文 关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知 指出，当前，我国正在实24、施新型城镇化发展战略，城镇化是现代化的要求，也是稳增长、促改革、调结构、惠民生的抓手，推广运用政府和社会资本合作模式，可以借助社会资本方的资金、技术、人力资源、运营、管理等方面的优势，对城市基础设施规划、建设、运营等提供科学合理的建设运营方案，从而完善基础设施配套条件，促进地区经济快速增长，加快人民生活水平的提升。（2 2）风险分担，利益共享）风险分担，利益共享PPP 模式以特许经营权为基础，以风险分担、利益共享为特征，齐齐哈尔市政府通过公平的市场运行环境和合理的投资回报机制，向社会资本开放市政项目，将项目的政策、建设、运营、收益、社会等风险在政府与社会资本之间进行合理、有效、公平地分担，从而25、使项目整体风险最小化，各参与方之间通过合作伙伴关系共享项目运行过程中的各项成果。（3 3）政企分开，政事分开）政企分开，政事分开引入社会资本承担齐齐哈尔市沿江景观带项目的投融资、建设、运营、维护及移交等责任，齐齐哈尔市住建局从公共服务的提供者沿江景观带（滨江大道）PPP 项目财政承受能力论证报告17转变为监督者和合作者，可减少对微观事务的直接参与，更专注于其作为政府行政职能部门自身的行政职能，提高其在战略制定、社会管理、市场监管、绩效考核等方面的专长，有助于解决政府职能错位、越位和缺位的问题，提升政府管理水平及工作效率。（4 4）融资开源，缓解压力）融资开源，缓解压力本项目建设项目公益性强、投26、资规模大、回报周期长。通过引入社会资本，拓宽融资渠道，可以形成多元化、可持续的资金投入和利用机制；同时，利用社会资本弥补短期财政支出缺口，可有效减轻齐齐哈尔市中短期财政支出压力，平滑年度间财政支出波动，并防范和化解政府性债务风险。（5 5）加快进程，提升效率）加快进程，提升效率本项目建设作为城市基础设施建设项目，工程量大、任务重，通过 PPP 方式引入具有丰富经验业绩的社会资本，利用其成功的技术和管理经验，合理安排资金使用和建设进度，可以加快项目的建设进程，提高项目建设水平、投资效率和运营管理水平。（6 6）引入竞争，推进改革）引入竞争，推进改革通过开发市场引入竞争，有利于提高城市基础设施的总27、体运行效率。为齐齐哈尔市公用事业改革积累成功经验，加快齐齐哈尔市公用事业的市场化进程，有利于齐齐哈尔市公用事业快速发展。PPPPPP 模式的可行性模式的可行性沿江景观带（滨江大道）PPP 项目财政承受能力论证报告18（1 1）政策环境成熟）政策环境成熟财政部、国家发改委、住建部等中央部委发布了一系列 PPP 政策和指导意见，大力支持引入社会资本参与基础设施建设等一系列文件。（2 2）项目案例逐步增多，可借鉴的经验丰富）项目案例逐步增多，可借鉴的经验丰富类似多个采用 PPP 模式的市政项目在全国各地落实或正在开展，这为本项目建设运用 PPP 模式提供了大量可借鉴的经验。（3 3）基础设施领域社会28、资本众多）基础设施领域社会资本众多随着全国 PPP 模式的热潮兴起，社会资本争相涌入。这不仅使得基础设施领域资金充足，也使得各个社会资本充分竞争，提高本项目的总体运行效率。3.23.2项目采用项目采用 PPPPPP 模式的运作目标模式的运作目标以国有资产管理体制改革为契机，以产权制度改革为突破口，以建立现代产权制度为目标，整体规划、规范运作、有序推进，加快实现企业制度创新和体制创新。通过引进有经验、有实力的战略社会资本，发挥外来投资者的管理、技术和资金优势，降低企业经营成本、提高服务水平。4责任识别责任识别4.14.1风险分配原则风险分配原则风险识别与分配指标主要考核在项目全生命周期内，各风险29、因沿江景观带（滨江大道）PPP 项目财政承受能力论证报告19素是否得到充分识别并在政府和项目公司之间进行合理分配。本项目的风险分配机制以风险最优分配原则为核心，按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制、市场风险预测能力、项目公司风险管理能力等要素，在政府和项目公司间合理分配项目风险。原则上，项目建设、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律法规变化等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和项目公司合理共担。在政府传统采购模式下，只由政府部门做出决策，这就容易出现不合理的风险分担格局，即产生的大部分风险都被转移至政府一方。而在 PPP 模式下，本项30、目按照风险共担的原则，通过项目实施方案、PPP 合同 以及澄清性谈判等制定比较合理的风险分配机制，有利于优化风险分担格局，对项目的成功运作具有促进作用。4.24.2风险分配基本框架风险分配基本框架表表 4-14-1项目风险识别与分配项目风险识别与分配风险风险序号序号风险描述风险描述风险分担风险分担风险类别风险类别项目前期风险1.因政府原因导致的决策、审批周期延长，工期延误，成本增加由政府承担自留风险2.配套设施建设不及时由政府承担自留风险3.因项目公司原因导致的前期工作周期由项目公司转移风险沿江景观带（滨江大道）PPP 项目财政承受能力论证报告20风险风险序号序号风险描述风险描述风险分担风险分31、担风险类别风险类别延长，施工周期延长，工程延误，成本增加承担4.土地征用、拆迁和补偿风险由政府承担自留风险5.由于各种原因导致公众利益得不到保护或受损，从而公众反对项目建设由政府与项目公司共同承担共担风险融资风险6.项目公司融资成本增加等风险由社会资本承担转移风险7.银行提前收回贷款风险由社会资本承担转移风险8.融资交割延误风险由社会资本承担转移风险建设风险9.项目建设期间发生的建设成本上升由项目公司承担转移风险10.由于项目公司原因导致的完工延误由项目公司承担转移风险11.由于政府原因导致的完工延误由政府承担自留风险12.由于项目公司原因造成的工程质量不符合建设标准由项目公司承担转移风险1332、.供应商供应不及时或供应物品质量不过关由项目公司承担转移风险14.项目公司使用技术不过关，无法达到项目预期目标由项目公司承担转移风险15.项目区的地质、气候条件出现超出预期的状况由政府与项目公司共同承担共担风险16.项目区出现历史文物等影响项目进行由政府与项目公司共同承担共担风险17.发生自然灾害、战争等事件致使项目不由政府与项共担风险沿江景观带（滨江大道）PPP 项目财政承受能力论证报告21风险风险序号序号风险描述风险描述风险分担风险分担风险类别风险类别能正常建设或运营目公司共同承担18.工程建设期间发生安全事故或劳资争议纠纷由项目公司承担转移风险运营风险19.运营期实际成本高于项目公司预期33、成本由项目公司承担转移风险20.由于项目公司专业和管理问题造成项目维护成本超支由项目公司承担转移风险21.运营期三年后由于人工费、电费、药剂费等主要运营成本因素价格上涨导致成本超支由政府与项目公司共同承担共担风险22.项目公司股东间发生矛盾或其他原因，导致投资者中途退出或发生变动，使项目未达到理想效果由项目公司承担转移风险23.项目公司过度使用设备等资源，造成运营期满移交时，项目设备材料折旧严重，影响项目继续运营由项目公司承担转移风险24.由于项目公司组织协调能力不足，导致项目参与各方的沟通成本增加，互相矛盾冲突产生等变故由项目公司承担转移风险25.因项目公司原因导致运营效率低下导致的成本增加34、由项目公司承担转移风险26.由于行业标准提高，导致项目公司必须投入改造费用或者运营成本由政府与项目公司共同承担共担风险27.运营期安全风险由项目公司承担转移风险28.全国范围内的法律变更风险由政府与项目公司共同承担共担风险29.上级政府对项目实施征用由政府与项目公司共同共担风险沿江景观带（滨江大道）PPP 项目财政承受能力论证报告22风险风险序号序号风险描述风险描述风险分担风险分担风险类别风险类别承担5支出测算支出测算5.1股权投资支出测算股权投资支出测算本项目由鹤佳公司出资不超过项目总投资的 10%，暂时以 10%确定，因此政府的股权投资支出责任为 4500 万元。5.2运营补贴支出测算运营35、补贴支出测算本项目财务分析基础数据来自于项目可行性研究报告以及住建局提供的相关数据，对项目进行测算。在项目运营期间，政府承担项目可行性缺口补助的付费责任。政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本、年度运营成本和合理利润。5.2.1财务假设财务假设（1）建设成本建设成本根据可研，本项目总投资估算为 46436.53 万元，此次财政可承受能力论证暂以采购拦标价（即总投资下浮 3.09%至 45000 万元）作为本项目总投资计算基数，最终以财政评审的结果为准。（2）年度运营成本年度运营成本根据可行性研究报告及项目实施方案的数据，本项目的年度运沿江景观带（滨江大道）PPP 项目财政承受能36、力论证报告23营成本假设为 975.54 万元，并以 7.4%计算利润。（3）沿江景观带（滨江大道）沿江景观带（滨江大道）PPPPPP 项目收益率项目收益率项目年收益率为 7.4%，半年收益率为 3.7%。（4）使用者付费价格标准使用者付费价格标准本项目采用可行性缺口补助方式，使用者付费收入主要为商业网点租赁收入、广告牌收入和停车费收入，该部分收入暂估值为 150万元/年，具体构成如下：商业网点预计可租赁面积约为 2000m2,，以浏园浴场旺季为 7、8、9、10 四个月计算，每平方米每天租赁费用 4 元，每年该部分收入合计约为 96.8 万元。广告牌收入：目前可用于商业广告的广告牌约为 2037、 个，按 6500元/年计算，每年收入约为 13 万元。停车费收入：按照目前建设内容实际情况车位约 500 多个，且在背水面入口处，以免费停车场为主，预计可收费停车位仅 200 个，按照使用率 50%测算，每个车位每天收入 11 元，每年收入约为 40.15万元。综上所述，每年使用者付费收入约为 149.95 万元，暂以 150万元/年计算，最终将根据实际运营情况进行调整。沿江景观带（滨江大道）PPP 项目财政承受能力论证报告24（5）资金来源资金来源本次测算假定项目总投资额全部来源于自有资金和融资资金。（6）其他说明其他说明1)所有计算结果均为含税价格。2)本项目可用性服务费采用等额本金方式38、计算。3)测算过程中，测算数值考虑项目公司金融苛刻条件，所有数字为招标上限价，总投资后期根据财政评审会有一定核减。4)相应测算结果仅用于政府决策参考，不作为政府实际预算支出依据。具体列入预算的财政支出，应根据项目实际评审结果确定。财政部门在支付服务费时也须结合实施机构对项目公司的绩效考核结果进行付费。5.2.2本项目运营补贴支出测算结果本项目运营补贴支出测算结果表表 5 5-1-1 本项目运营补贴支出测算结果本项目运营补贴支出测算结果单位：万元单位：万元序序号号支付日期支付日期可用性服务费可用性服务费运营绩效服务费运营绩效服务费使用者付费使用者付费补助合计补助合计12020 年 3 月3,9139、5.00523.8675.004,363.8622020 年 9 月3,831.75523.8675.004,280.6132021 年 3 月3,748.50523.8675.004,197.3642021 年 9 月3,665.25523.8675.004,114.1152022 年 3 月3,582.00523.8675.004,030.8662022 年 9 月3,498.75523.8675.003,947.61沿江景观带（滨江大道）PPP 项目财政承受能力论证报告2572023 年 3 月3,415.50523.8675.003,864.3682023 年 9 月3,332.25540、23.8675.003,781.1192024 年 3 月3,249.00523.8675.003,697.86102024 年 9 月3,165.75523.8675.003,614.61112025 年 3 月3,082.50523.8675.003,531.36122025 年 9 月2,999.25523.8675.003,448.11132026 年 3 月2,916.00523.8675.003,364.86142026 年 9 月2,832.75523.8675.003,281.61152027 年 3 月2,749.50523.8675.003,198.36162027 年 941、 月2,666.25523.8675.003,115.11172028 年 3 月2,583.00523.8675.003,031.86182028 年 9 月2,499.75523.8675.002,948.61192029 年 3 月2,416.50523.8675.002,865.36202029 年 9 月2,333.25523.8675.002,782.11合计合计62,482.5062,482.5010477.3010477.301500.001500.0071459.8071459.805.3风险承担支出测算风险承担支出测算（1）建设期风险承担支出建设期风险承担支出根据类似项目经42、验和相关法律法规，建议项目设计、建设等商业风险由项目公司主要承担，由于各类风险的具体支出数额和概率均难以准确预测，因此按照比例法测算风险承担支出。建设期全部风险承担成本比例为 10%，政府自留承担风险定为 20%，政府的投资建设风险为 2%：表表 5 5-2-2 本项目建设期风险估算表本项目建设期风险估算表沿江景观带（滨江大道）PPP 项目财政承受能力论证报告26单位：万元单位：万元年份年份20182019合计合计建设成本2250022500建设风险支出比例2%2%建设成本风险支出金额450450900政府在 2 年的建设期内风险支出额共计 900 万元。（2）运营期风险承担支出运营期风险承担43、支出在运营期内全部风险承担成本比例为 20%，政府自留风险占全部风险承担比例在运营初期为 20%，则政府运营期内承担自留运营风险成本比例为 4%。运营成本运营期政府自留风险支出比例=975.544%=39.02万元。则 10 年运营期内需增加的支出为 390.22 万元。政府风险承担的总成本为 1290.22 万元。沿江景观带（滨江大道）PPP 项目财政承受能力论证报告275.4配套投入支出测算配套投入支出测算本项目中，政府方为项目建设施工所必须的包括水、电、气、道路等配套设施和项目所需的上下游服务等给予必要的协助支持。由于本项目配套已经列入其他政府基础设施计划，因此配套投入支出为 0。5.544、财政支出汇总分析财政支出汇总分析财政支出包括股权投资支出、运营补贴支出、风险承担支出和配套投入支出。本项目财政总支出上限详见下表：表表 5 5-3-3 本项目财政总支出上限本项目财政总支出上限单位：万元单位：万元年份年份财政股权投资财政股权投资支出支出运营补贴支出运营补贴支出风险承风险承担支出担支出财政配套投财政配套投入支出入支出财政支出汇总财政支出汇总20182,250.00-450.00-2,700.0020192,250.00-450.00-2,700.002020-8,644.4839.02-8,683.502021-8,311.4839.02-8,350.502022-7,978.445、839.02-8,017.502023-7,645.4839.02-7,684.502024-7,312.4839.02-7,351.502025-6,979.4839.02-7,018.502026-6,646.4839.02-6,685.502027-6,313.4839.02-6,352.502028-5,980.4839.02-6,019.502029-5,647.4839.02-5,686.50合计合计4 4,500.00,500.007 71 1,4,45959.8.80 01,290.221,290.22-7 77 7,2,25050.0.02 2沿江景观带（滨江大道）PPP 项46、目财政承受能力论证报告28图图 5 5-1-1 本项目财政总支出上限（万元）本项目财政总支出上限（万元）因政府方出资代表具体分红方式、分红时间以采购过程中确定的融资方案、分配方案、实际经营情况为准，所以在此次测算中暂不考虑政府方出资代表取得收益返还财政的金额。若考虑分红返还，财政总支出将在 77,250.02 基础上减少 7000 万元至 8500 万元（最终以实际利润分配方案为准）。6能力评估能力评估6.16.1 财政支出能力评估财政支出能力评估根据齐齐哈尔市 2013 年-2017 年每年财政预算执行情况，沿江景观带（滨江大道）PPP 项目财政承受能力论证报告292013-2017 年齐齐47、哈尔市市本级一般公共预算收入、支出情况如下：表表 6-16-1 2012013 3 年年-2012017 7 年齐齐哈尔市市本级一般公共预算收入支出表年齐齐哈尔市市本级一般公共预算收入支出表年份年份一般公共预算收入一般公共预算收入（万元）（万元）同比增速同比增速一般公共预算支出一般公共预算支出（万元）（万元）同比增速同比增速2013313,422-658,780-2014358,47514.37%737,65811.97%2015377,6805.36%1,041,36041.17%2016356,583-5.59%1,058,3711.63%2017351,149-1.52%1,046,7548、2-1.10%由上表可知：2013-2017 年间，齐齐哈尔市一般公共预算收入同比增速的几何平均值为 2.88%，一般公共预算支出同比增速的几何平均值为 12.27%，近三年（2015 年-2017 年）一般公共预算支出基本处于持平状态。基于以上数据，结合齐齐哈尔市未来时期内经济发展的中长期规划，同时综合考虑我国经济形势，本次公共预算支出增长率拟定为 6%。除本项目外，目前齐齐哈尔市本级财政暂无其他 PPP 项目，齐齐哈尔市本级财政承担的 PPP 项目支出与本级财政一般公共预算支出比例如下：表表 6 6-2-2PPPPP P 项目项目占本级占本级财政一般财政一般公共公共预算支出比例预算支出比例49、单位单位：万元：万元年份一般公共预算支出10%一般公共预算支出同比增速本项目支出占比20181,109,557.12110,955.716%2,700.000.24%20191,176,130.55117,613.056%2,700.000.23%沿江景观带（滨江大道）PPP 项目财政承受能力论证报告3020201,246,698.38124,669.846%8,683.500.70%20211,321,500.28132,150.036%8,350.500.63%20221,400,790.30140,079.036%8,017.500.57%20231,484,837.72148,483.50、776%7,684.500.52%20241,573,927.98157,392.806%7,351.500.47%20251,668,363.66166,836.376%7,018.500.42%20261,768,465.48176,846.556%6,685.500.38%20271,874,573.41187,457.346%6,352.500.34%20281,987,047.81198,704.786%6,019.500.30%20292,106,270.68210,627.076%5,686.500.27%图图 6 6-1-1 本项目支出占本项目支出占 1 10 0%一般公共预算51、支出图一般公共预算支出图综合上述测算数据得知，齐齐哈尔市目前以 PPP 模式实施的项目支出，占齐齐哈尔市本级财政一般公共预算支出比例均不超过且远低于 10%，占比最高年为 2020 年，占比为 0.70%。因此，本项目处于财政承受能力范围内。6.26.2 行业领域平衡性评估行业领域平衡性评估行业和领域平衡性评估，是根据 PPP 模式适用的行业和领域范沿江景观带（滨江大道）PPP 项目财政承受能力论证报告31围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域 PPP 项目，防止某一行业和领域 PPP 项目过于集中。本项目符合目前齐齐哈尔市城市规划需求，且除本项目外，齐齐哈尔市暂无52、其他以 PPP 模式实施的市政类项目，因此不会出现某一行业和领域方面 PPP 项目过于集中的问题。7综述综述综上所述，在整个合作期内，本项目每年需从财政预算中支出数额占一般公共预算支出比例，不超过齐齐哈尔市本级 PPP 财政支出上限，故本项目在齐齐哈尔市本级财政承受范围内。8补充说明补充说明项目财务测算是基于项目可行性研究报告中的相关数据，用于满足财政承受能力论证的要求而进行的合理分析，相应测算结果仅用于政府决策参考，不作为政府实际预算支出依据。通过财政承受能力论证后，意味本项目可以采用 PPP 模式进行运作，政府应同意将本项目的 PPP 支出纳入政府财政中长期预算。具体列入预算的财政支出，应按照上述补贴计算公式，结合项目实际建设工程决算投资以及中标人在投标文件中投报的边界条件重新进行计算。财政部门在支付服务费时也须结合实施机构对项目公司的绩效考核结果进行付费。