1、海口市西海岸带状公园景观提升工海口市西海岸带状公园景观提升工程程PPP 项目项目物有所值评价报告物有所值评价报告编制单位：编制单位：红上财富（上海）投资管理有限公司红上财富（上海）投资管理有限公司编制日编制日期：二期：二一六年一六年五五月月海口市西海岸带状公园景观提升工程 PPP 项目物有所值评价报告I目目录录一、项目基础信息一、项目基础信息.11.1 项目概况.11.1.1 项目建设背景及意义.11.1.2 项目基本情况.31.1.3 项目公司股权情况.41.2 风险分配基本框架.41.3 项目运作方式.61.4 项目交易结构.81.4.1 项目投融资结构.81.4.2 项目回报机制.81.2、4.3 项目相关配套安排.91.5 项目合同体系.91.6 监管架构.101.7 采购方式选择.11二、政府支出测算二、政府支出测算.132.1 股权投资支出.132.2 可用性服务费支出.132.3 运维绩效服务费支出.14三、项目定性评价三、项目定性评价.193.1 评价依据.193.2 评价背景.19海口市西海岸带状公园景观提升工程 PPP 项目物有所值评价报告II3.2.1 增加供给.193.2.2 优化风险分配.203.2.3 提高运营效率.213.2.4 促进创新和公平竞争.223.3 评价流程及细则.243.4 定性评价结果.27四、物有所值评价结论四、物有所值评价结论.28附件3、：附件：.29海口市西海岸带状公园景观提升工程 PPP 项目物有所值评价报告1一一、项目基础信息项目基础信息1.1 项目概况项目概况1.1.1 项目建设背景及意义海南是中国最大的经济特区和唯一的热带岛屿省份。建省办经济特区20 多年来，经济社会发展取得显著成就。但由于发展起步晚，基础差，海南经济社会发展整体水平仍然较低，保护生态环境、调整经济结构、推动科学发展的任务十分艰巨。充分发挥海南的区位和资源优势，建设海南国际旅游岛，打造有国际竞争力的旅游胜地，是海南加快发展现代服务业，实现经济社会又好又快发展的重大举措，对中国调整优化经济结构和转变发展方式具有重要示范作用。海口市是海南省省会城市，也是4、海南省实施国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见的领头羊和排头兵，为贯彻落实省委省政府关于提升海口市城市形象的指示精神，高起点、高标准、高效率推进各项景观提升工程和道路升级改造工程，在坚持生态底线、突出绿色生态的前提下，加强规划引领、科学设计，注重景观风貌提升的整体性、系统性和科学性，综合考虑环境保护、配套设施及停车场等因素，使其兼具景观性与服务性。实现海口市城市风貌和城市管理两个大变样而进行实施城市风貌景观提升工程，根据海口市总体规划（2011-2020 年），针对基础设施的薄弱环节，全面推进城市道路沿线园林景观绿化工程建设。整个工程将坚持统一规划、综合开发、配套建设和基础设施先行的5、原则，有秩序、有重点地开发建设，突出绿色生态特点，打造出一个彰显热带滨海城市风貌和形象的海口。海口市西海岸带状公园景观提升工程 PPP 项目物有所值评价报告2西海岸带状公园作为海口市重点打造的零距离亲水休闲娱乐旅游景区，是海南省展示海口形象和热带滨海城市的重要举措。但是，由于缺乏建设资金，海口市在打造西海岸带状公园的景区建设过程中，公共休闲和美化环境方面的项目投入较少，景区的整体环境还处于较低的档次。为推动海南的旅游发展，提升景区品质，公园内的园林景观提升和环境整治基础设施建设已迫在眉睫。为此，根据海口市“双创”指挥部要求，改造提升西海岸带状公园景观工程，顺应市民和来岛观光游客的需求，突现椰城6、特色，更好展示海南作为国际旅游岛的形象。提升服务业态，建设舒适和谐的生态景区和现代化的中心商务区，精心打造一流的生态人居环境。因此，本项目显得十分必要和迫切的。PPP 模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。本项目海口市海口市西海岸带状公园景观提升工程 PPP 项目建设，采用政府和社会资本合作模式（PPP）建设，符合国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见（国办发201542 号）中提到的：围绕增加公共产品和公共服务供给，在环境保护7、林业、交通运输、卫生、养老、文化等公共服务领域，广泛采用政府和社会资本合作模式，对统筹做好稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险工作具有战略意义。通过 PPP 模式建设，可使项目的政府主管部门集中力量做好政策制定、发展规划、市场监管和指导服务，从公共产品的直接“提供者”转变为社会资海口市西海岸带状公园景观提升工程 PPP 项目物有所值评价报告3本的“合作者”以及 PPP 项目的“监管者”；根据项目的实际情况，通过可用性服务费、运维绩效费服务费等，稳定社会资本收益预期，建立合理的投资回报机制；通过 PPP 模式建设本项目，还可以按照风险收益对等原则，在政府和社会资本间合理分配项目风险：原则上，8、项目的建设、运营风险由社会资本承担，法律、政策调整风险由政府承担，自然灾害等不可抗力风险由双方共同承担，从而构建有效的风险分担机制。1.1.2 项目基本情况1、项目建设规模及内容本次建设西海岸带状公园，规划总面积为 932094 平方米。本次拟景观提升改造用地面积约为 383191 平方米。范围为滨海大道以北，东起十一支队，西至五源河，不包含现状的帆板训练基地、印象海南剧场、假日海滩、贵族游艇会所以及新国宾馆、喜来登酒店、黄金海岸花园等项目用地。主要建设内容为：具体工程内容如为：景观绿化工程、土方造塑、广场工程、园林工程及其它配套服务设施。2、项目建设期项目建设工期为 12 个月，计划自 209、16 年 6 月至 2017 年 5 月。3、项目投资估算海口市海口市西海岸带状公园景观提升工程 PPP 项目总投资约24660.32 万元，其中建安费 20841.4 万元，工程建设其他费用 1992.23 万元，预备费 1826.69 万元。海口市西海岸带状公园景观提升工程 PPP 项目物有所值评价报告41.1.3 项目公司股权情况1、项目公司股份构成：代表政府方的海口市城市建设投资有限公司占股 20%，社会资本方占股 80%；海口市城市建设投资有限公司成立于 2003 年 6 月 11 日，现为国有控股公司。公司主要职能为融资、政府投资项目建设管理、房地产开发等。注册资本为 1 亿元；员10、工人数：271 人；注册地址：中国海南省海口市秀英区和谐路 16 号。2、项目公司股东构成：项目公司法人代表由中选社会资本出任，董事会成员由 5 人构成，其中社会资本方 3 人，海口市城市建设投资有限公司 2人；3、项目公司章程中应约定以下主要条款：（1）海口市城市建设投资有限公司在项目建设期、运营期股本参与分红；（2）项目合作周期 11 年期满后，项目公司无偿移交给海口市人民政府相关部门或其指定机构。1.2 风险分配基本框架风险分配基本框架目前，学术界对于 PPP 项目的风险分担原则已达成共识，PPP 项目的风险分配应遵循三条主要原则：由对风险最有控制力的一方承担相应的风险；承担的风险程度与11、所得回报相匹配；承担的风险要有上限。为了帮助政府和社会资本更好地对本项目的风险进行合理的分配，在上述风险分担原则的基础上，现提出风险分配基本框架，如下图所示。海口市西海岸带状公园景观提升工程 PPP 项目物有所值评价报告5基于上述风险分配基本框架，PPP 项目的风险分担可划分为三个阶段。1、初始风险分配初始风险分配是在项目的可行性研究阶段，由海口市园林管理局结合海口市经济和项目发展情况首先对拟实施的海口市海口市西海岸带状公园景观提升工程 PPP 项目进行风险识别，确定该项目中存在的各种风险。海口市园林管理局根据风险分析结果初步判断哪些风险是在海口市园林管理局和社会资本方控制力之内的，哪些是在双12、方风险控制力之外的。对于双方控制力之外的风险由双方共同承担，在下一阶段谈判时详细确定。海口市园林管理局最有控制力的风险是海口市园林管理局需要自留的，由海口海口市西海岸带状公园景观提升工程 PPP 项目物有所值评价报告6市园林管理局承担，剩余风险则需转移给社会资本方，至此，初始风险分配结束。2、谈判分配社会资本方对初始风险分配的结果进行评估，判断其对海口市园林管理局转移给它的风险是否有控制力。如果社会资本方评估确定对转移给它的风险最有控制力，则进行相应的风险管理；反之，则返回风险分配阶段进行谈判。对于剩余的风险双方进行谈判，以项目的总体收益最大化为出发点，考虑各方对待风险的态度和拥有的资源，然后13、进行分配。此时绝大部分风险是双方控制力之外的风险，所以结果主要是共同承担。3、风险的跟踪和再分配海口市园林管理局和社会资本方签订合同后，项目的风险分配就进入了风险的跟踪和再分配阶段，这一阶段的主要任务是跟踪已经得到分配的风险是否发生意料之外的变化或者出现未曾识别的风险，然后进行风险的再分配。如果出现了未识别的风险，则按照风险初步分配阶段的方法分析和初步分配风险。1.3 项目运作方式项目运作方式本项目采用 BOT（建设-运营-移交）模式进行运作。项目公司负责本项目的投资、融资、设计、建设、运营维护及期末移交等工作。政府方负责委托第三方机构进行工程勘查、工程咨询、环境影响评价、PPP 咨询等前期工14、作以及后续的工程监理、中期评估等工作，相关费用由项目公司按合同金额支付。海口市西海岸带状公园景观提升工程 PPP 项目物有所值评价报告7本项目为非经营性项目，无收入来源。因此，采用政府付费方式，由海口市政府海口市人民政府直接向项目公司付费购买公共产品和服务。主要分为以下步骤：1、通过竞争性磋商选择社会资本方按照财政部政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法（财库2014214 号）和政府和社会资本合作项目政府采购管理办法（财库2014215 号），通过竞争性磋商选择社会资本方。2、组建项目公司由海口市人民政府与本次政府采购中选社会资本签订PPP 合作合同，再由中选社会资本与海口市城市建设投资有限15、公司签订股东协议，合资成立项目公司。项目公司资本金为项目总投资的 20%。社会资本方承担 80%的股权，政府方承担 20%的股权，其余资金由项目公司成立后通过融资等方式筹集。3、项目建设项目公司负责投资、融资、设计、建设、维护运营、移交等工作。社会资本方应是具有城市园林绿化一级资质的独立企业法人。政府方负责委托第三方机构进行工程勘查、工程咨询、环境影响评价、PPP 咨询等前期工作以及后续的工程监理、中期评估等工作，相关费用由项目公司按合同金额支付。4、项目运营海口市西海岸带状公园景观提升工程 PPP 项目物有所值评价报告8项目建成后，项目公司按 海口市城镇园林绿地养护管理标准（试行）一级管养标16、准进行按期养护，项目的主要收益为政府支付可用性服务费及运维绩效费服务费。5、项目移交在项目合作周期 11 年期满以后，项目公司所有资产将无偿移交给政府方或其代表，包括本项目运行过程积累下来的设计资料、财务资料、保密资料等。向政府方移交的项目资产不应存在任何抵押、担保、留置等障碍或负担。在移交发生前一年，政府与项目公司双方将讨论公司资产移交程序；在移交前六个月，双方将对资产清单和移交方法进行友好协商。所有需移交资产均需处于良好的运行状态，并不得成为政府方继续经营该项目的负担。政府方负责进行移交所必需的一切其他事项。1.4 项目交易结构项目交易结构本项目的交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制。17、1.4.1 项目投融资结构由中选社会资本与海口市城市建设投资有限公司签订股东协议，组建项目公司；项目资本金为项目总投资的 20%。剩余项目总投资的 80%，由中选社会资本承担融资责任。项目公司根据投资需求，自行选择适宜方式实施融资，若项目融资部分不能及时到位，差额由社会资本方自行补足。1.4.2 项目回报机制本项目社会资本取得投资回报的资金来源由政府支付可用性服务费、运维绩效服务费组成。海口市西海岸带状公园景观提升工程 PPP 项目物有所值评价报告91、可用性服务费：可用性服务费指项目公司为本项目建设符合适用法律及协议规定的竣工验收标准的公共资产之目的投入的资本性总支出而需要获得的服务收入。可18、用性服务费计算基数主要由三部分组成：工程建设成本、社会资本投入的资本金回报和融资利息补贴。考虑工程造价（建安费）下浮率不低于 8%，资本金回报率不高于 5.8%，融资补贴利率为 4.9%（央行五年期以上贷款利率）。具体付费金额以政府财政部门审定的竣工决算投资额为基准，资本金部分按竞争性磋商确定的资本金回报率，非资本金部分按 4.9%，在运营期 10 年内以每年等额本息方式进行支付。2、运维绩效服务费是指项目公司为维持本项目可用性之目的提供的符合协议规定的绩效标准的运营维护服务而需要获得的服务收入，主要包括本项目所有景观提升工程、公共设施等运营维护成本及税金等。就本项目而言，年度运维绩效服务费是19、指竞争性磋商时社会资本关于运维绩效服务费的报价，未来将根据本实施方案约定的调价公式进行调价。1.4.3 项目相关配套安排本项目无相关配套设施的安排。1.5 项目合同体系项目合同体系1.5.1 社会资本与政府方相关法律结构及合同体系1、PPP 项目合作合同由海口市园林管理局代表海口市人民政府与中选社会资本签署。明确双方的权利和义务、合作范围和期限、项目建设和维护、项目付费、终止和补偿等事项，为项目主合同。2、项目公司股东协议由海口市城市建设投资有限公司和中选社会资本签署。约定项目公司的出资方式、治理结构、决策机制、收益分配等海口市西海岸带状公园景观提升工程 PPP 项目物有所值评价报告10事项，20、以及社会资本的退出机制、融资责任、风险承担事项（如融资费用超支等）和政府给予的政策支持等。项目公司股东协议在签订PPP项目合作合同时一并签署。1.5.2 与本项目相关的其他合同关系与本项目相关的其他合同关系包括但不限于以下几个方面：1、勘察合同、工程咨询合同、环境影响评价合同、PPP咨询合同等项目前期合同以及建设期的监理合同、运营中期的委托评估合同由实施机构与相关服务单位签订。2、设计合同、造价咨询合同和施工总承包合同，由项目公司与相关单位签订。3、项目的融资合同、保险合同等其他合同由项目公司及保险购买主体按国家有关法律法规要求与各当事人签署。4、项目实施机构授权海口市城市建设投资有限公司对工21、程进行项目管理，双方签署委托管理协议。5、在项目建设及运营期内，项目公司所签署的一切合同均应向实施机构报备。1.6 监管架构监管架构1、授权关系海口市人民政府授权海口市城市建设投资有限公司代表政府与社会资本共同组建 PPP 项目公司。海口市人民政府授权海口市园林管理局办理项目准备、采购、监管和移交等工作，授权项目公司对本项目有投资、融资、设计、建设、运营维护、移交及取得合理收益的权利。海口市西海岸带状公园景观提升工程 PPP 项目物有所值评价报告112、监管方式（1）履约监管海口市人民政府或其授权的海口市园林管理局根据项目合同约定对项目公司在项目合作期内的合同履行情况进行监督管理，定期对项目公22、司经营情况进行评估和考核。（2）行政监管政府相关行业主管部门依据法定职责对项目公司生产、安全、环保等进行行政监管。1）安全生产监管，包括政府主管部门可在不影响项目正常运行的条件下，随时进场监督、检查项目设施的建设、运营状况等；2）成本监管，包括项目公司应向政府主管部门提交年度经营成本、管理成本、财务费用等的分析资料；3）报告制度，包括项目公司向政府主管部门和其他相关部门定期报告和临时报告。（3）公众监督项目公司接受用户投诉和政府主管部门接受用户对项目公司的投诉。1.7 采购方式选择采购方式选择1、招标方式：按照财政部政府和社会资本合作项目政府采购管理办法，在海南政府采购招标网及海口市公共资源交23、易网上公开发布采购预公告及采购公告。2、招标人：海口市人民政府指定海口市园林管理局。海口市西海岸带状公园景观提升工程 PPP 项目物有所值评价报告123、供应商资格要求：申请人应满足中华人民共和国政府采购法第22 条规定的条件；供应商除具有建设行政主管部门颁发的城市园林绿化企业壹级资质证书外，还应具有建设行政主管部门颁发的工程设计综合资质甲级证书或风景园林工程设计专项甲级资质证书。本项目接受联合体；如为联合体，联合体牵头方应具有建设行政主管部门颁发的城市园林绿化企业壹级资质证书；供应商财务状况良好，没有处于财产被接管、冻结、破产或其他不良状态、无重大不良资产或不良投资项目；商业信誉良好，在经济24、活动中无重大违法违规行为，近三年内（如供应商成立不足三年，应自成立之日起）财务会计资料无虚假记载、银行和税务信用评价系统中无不良记录，未被海口市禁止进入海口市人民政府采购市场。注：本项目接受联合体形式报名和磋商，联合体成员数量不得超过两家。联合体各方必须按规定的格式签订联合体协议，明确联合体牵头方和联合体参与方的主要权利和义务；联合体各方不得再以自己名义单独或加入其他联合体参加竞争性磋商。采用联合体响应的，由联合体牵头单位报名，并负责处理联合体竞争性磋商过程所有相关事宜。4、竞争性磋商：项目实施机构通过组建竞争性磋商小组与符合条件的供应商就采购货物、工程和服务事宜进行磋商，供应商按照磋商文件的25、要求提交响应文件和报价，采购人从磋商小组评审后提出的候选供应商名单中确定供应商。海口市西海岸带状公园景观提升工程 PPP 项目物有所值评价报告13二、政府支出测算二、政府支出测算本方案所测算的项目投资及政府支出责任仅作为项目物有所值评价、政府财政承受能力评估的依据供政府决策参考。政府实际支出责任（包括支付金额及支付时间）应根据最终签订的正式 PPP 合同，在项目竣工结算后，依照审计确定金额进行核算调整后确定。本项目合作周期为 11 年，其中建设期 1 年（包括设计、施工期 6 个月，存活期 3 个月，保存期 3 个月），运营维护期 10 年。2.1 股权投资支出股权投资支出按总投资 2466026、.32 万元的 20%计算，项目资本金约 4932.10 万元（包含项目资本金和注册资本金），海口市城市建设投资有限公司与中选社会资本按 20%和 80%的比例出资组建项目公司，其中海口市城市建设投资有限公司出资 986.42 万元占 20%，社会资本出资 3945.68 万元占 80%。海口市人民政府在项目公司注册时即将 986.42 万元资本金到位。股权投资支出=项目资本金政府占项目公司股权比例=4932.10 20%=986.42 万元。2.2 可用性服务费支出可用性服务费支出可用性服务费指项目公司为本项目建设符合适用法律及协议规定的竣工验收标准的公共资产之目的投入的资本性总支出而需要获27、得的服务收入。可用性服务费计算基数主要由三部分组成：工程建设成本、社会资本投入的资本金回报和融资利息补贴。考虑工程造价（建安费）下浮率不低于 8%，资本金回报率不高于 5.8%，融资补贴利率为 4.9%（央行五年期以上贷款利率）。具体付费金额以政府财政部门审定的竣工决算投资额为基海口市西海岸带状公园景观提升工程 PPP 项目物有所值评价报告14准，资本金部分按竞争性磋商确定的资本金回报率，非资本金部分按 4.9%，在运营期 10 年内以每年等额本息方式进行支付。2.3 运维绩效服务费支出运维绩效服务费支出本项目按照海口市城镇园林绿地养护管理标准（试行）中一级管养标准进行养护，运营维护成本按海南28、省园林绿化与仿古建筑工程综合定额（2013 年版）测算，在不考虑社会资本关于定额（运维费）下浮率的报价情况下，每年养护成本约为 827.98 万元/年。最终运维绩效服务费以项目实际工程量按海南省园林绿化与仿古建筑工程综合定额（2013年版）进行计算，并按中选社会资本关于定额（运维费）下浮率进行下浮之后的金额为准。海口市西海岸带状公园景观提升工程 PPP 项目物有所值评价报告15表表 2-1建设成本建设成本估算估算表表单位：万元单位：万元序号序号工程或费用名称工程或费用名称估算金额估算金额备注备注1建安工程费用19174.09暂按可研中建安工程费用下浮 8%，实际以审计局的审定的建安工程费用为准29、，按定额计价方式执行，并根据中选社会资本响应文件中投报的工程造价下浮率结算。2工程建设其他费用1992.233预备费1826.694资本金回报286.06资本金 4932.10 万元，资本金回报率 5.8%5融资补贴利息884.98融资补贴利率 4.9%6工程动态总投资24164.05可用性服务费计算基数备注：最终建设总投资规模以政府审计部门审定的项目竣工决算值为准。海口市西海岸带状公园景观提升工程 PPP 项目物有所值评价报告16表表 2-2项目资本金部分付费测算表项目资本金部分付费测算表单位：万元单位：万元项目项目建设期建设期运营期运营期第第 1 年年第第 2 年年第第 3 年年第第 4 30、年年第第 5 年年第第 6 年年第第 7 年年第第 8 年年第第 9 年年第第 10 年年第第 11 年年年初未支付金额4932.104554.384154.763731.963284.632811.362310.641780.881220.39627.39支付总投资资金比例7.66%8.10%8.57%9.07%9.60%10.15%10.74%11.36%12.02%12.72%当年应付投资本金377.72399.62422.80447.33473.27500.72529.76560.49593.00627.39当年应付收益286.06264.16240.98216.45190.5116331、.06134.02103.2970.7836.39当年应付总金额663.78663.78663.78663.78663.78663.78663.78663.78663.78663.78年末余额4932.104554.384154.763731.963284.632811.362310.641780.881220.39627.390.00备注：本项目资本金部分暂按资本金回报率 5.8%，采用等额本息方式计算政府支出，实际计算以竞争性磋商中确定的资本金回报率为准。海口市西海岸带状公园景观提升工程 PPP 项目物有所值评价报告17表表 2-3项目非资本金部分付费测算表项目非资本金部分付费测算表单位：32、万元单位：万元项目项目建设期建设期运营期运营期第第 1 年年第第 2 年年第第 3 年年第第 4 年年第第 5 年年第第 6 年年第第 7 年年第第 8 年年第第 9 年年第第 10 年年第第 11 年年年初未支付金额19231.95 17695.77 16084.32 14393.91 12620.67 10760.548809.266762.364615.172362.77支付总投资资金比例7.99%8.38%8.79%9.22%9.67%10.15%10.64%11.16%11.71%12.29%当年应付投资本金1536.181611.451690.411773.241860.1319533、1.282046.902147.192252.402362.77当年应付收益942.36867.09788.13705.30618.41527.26431.64331.35226.14115.77当年应付总金额2478.542478.542478.542478.542478.542478.542478.542478.542478.542478.54年末余额19231.95 17695.77 16084.32 14393.91 12620.67 10760.548809.266762.364615.172362.770.00备注：本项目非资本金部分按融资补贴利率 4.9%（央行五年期以上贷款利率34、），采用等额本息方式计算政府支出。实际计算基数以政府财政部门审定的项目竣工决算值减去项目资本金为准。海口市西海岸带状公园景观提升工程 PPP 项目物有所值评价报告18表表 2-4政府支出测算汇总表政府支出测算汇总表单位：万元单位：万元序号序号项目项目第第 1 年年第第 2 年年第第 3 年年第第 4 年年第第 5 年年第第 6 年年第第 7 年年第第 8 年年第第 9 年年第第 10 年年 第第 11 年年合计合计1股权投资986.42986.422可用性服务费3142.323142.323142.323142.323142.323142.323142.323142.323142.32314235、.3231423.202.1资本金及回报663.78663.78663.78663.78663.78663.78663.78663.78663.78663.786637.802.2其他资金及利息补贴2478.542478.542478.542478.542478.542478.542478.542478.542478.542478.5424785.403运维绩效服务费1341.721341.721341.721341.721341.721341.721341.721341.721341.721341.7213417.204支出合计986.424484.044484.044484.044484.36、044484.044484.044484.044484.044484.044484.0445826.82备注：1、本方案中所有测算数据以及政府可用性服务费的实际值均以待竞争性磋商过程中确定的值为准。2、本方案中关于运维绩效服务费暂未考虑社会资本关于定额（运维费）下浮率的报价，最终运维绩效服务费以项目实际工程量按海南省园林绿化与仿古建筑工程综合定额（2013 年版）进行计算，并按中选社会资本关于定额（运维费）下浮率进行下浮之后的金额为准。海口市西海岸带状公园景观提升工程 PPP 项目物有所值评价报告19三三、项目项目定性评价定性评价3.1 评价依据评价依据（1）国务院办公厅关于在公共服务领域推广37、政府和社会资本合作模式指导意见的通知（国办发201542 号）；（2）国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724 号）；（3）财政部 政府和社会资本合作模式操作指南（财金 2014113 号）；（4）财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金201476 号）；（5）海南省财政厅关于推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见（琼财债2015196 号）。3.2 评价背景评价背景该项目采用政府和社会资本合作模式（PPP 模式）与采用政府传统采购模式相比，在增加供给、优化风险分配、提高交通运行效率、促进创新和公平竞争等方面具有显著效益。3.2.1 38、增加供给PPP 模式有利于加快基础设施的提供，将政府短期内无法承担的初始投资转化为社会资本投资和政府的长期付费，从而增加各领域基础设施供给服务，降低政府财政负担。对本项目而言，总投资 24660.32万元，注册资本金约 4932.10 万元，其中政府仅投入 986.42 万元占海口市西海岸带状公园景观提升工程 PPP 项目物有所值评价报告2020%股份，社会资本投入 3945.68 万元占 80%股份，剩余资金由项目公司向金融机构融资筹集。多元化的融资模式为地方政府减轻了约3945.68 万元的近期投资预算和约 19728.22 万元中长期投资预算。3.2.2 优化风险分配PPP 模式在项目初39、期就可以合理调节私人资本和政府资金所占比例，解决项目整个生命周期中的风险分配。由于政府分担一部分风险，使风险分配更合理，减少了私人资本风险，从而降低了融资难度，提高了项目融资成功的可能性。政府在分担风险的同时也拥有一定的控制权。从运作程序看，PPP 模式包括选择项目合作公司、确立项目、成立项目公司、招投标和项目融资、项目建设、项目运行管理、项目移交等环节。PPP 方式的操作规则使私营企业参与到包括建设项目的确认、设计和可行性研究等前期工作在内的整个项目运行周期中，有效地实现了对项目建设与运行的控制，从而有利于降低项目建设投资风险，较好地保障国家与私营企业各方的利益。本项目若采用 PPP 模式，40、将会组建项目公司。项目公司作为项目投资建设运营商承担了项目大部分风险，其通过加强内部管理、购买商业保函及保险等手段最大程度上规避了未来可能涉及的风险。政府作为项目监管方，会从保护和促进公共利益的立场出发，负责项目总体策划，理顺各参与机构之间的权限和关系，为项目防范风险提供了有力保证。海口市西海岸带状公园景观提升工程 PPP 项目物有所值评价报告21表表 3-1 优化风险分配方面优化风险分配方面 PPP 模式评价内容一览表模式评价内容一览表序号评价内容项目评价结论1考虑到需要管理的与项目相关的风险，社会资本对这些风险进行定价和管理的能力如何？PPP 模式的操作规则使社会资本参与到项目的前期工作中41、，这不仅降低了社会资本的投资风险，而且能将社会资本在建设投资中有效的管理方法与技术引入到项目中，实现对项目建设与运营的控制，从而降低了项目建设投资的风险，保障了政府与社会资本双方的利益。2支付机制和合同条款可以激励社会资本进行良好的风险管理吗？政府部门通过合同条款将部分风险转移到社会资本，社会资本通过良好的风险管理，减少风险发生的可能性，以减少经济损失。3项目是否需要采购重大的资本资产，且成本超支与工期延宕风险是否是影响项目成败的重要因素？本项目不需要采购重大的资本资产，但成本超支和工期延期会影响项目的正常建设和运营，无法及时满足社会需求。4采购竞争能实现预定的风险转移目标吗？供应商之间的竞争42、可以使政府做出最佳选择，将成本超支、进度拖延或收入不足等风险转移到社会资本。3.2.3 提高运营效率PPP 模式社会资本方的技术经验整合、服务创新激励、项目协议约束付费与绩效捆绑机制，都将激励社会资本提高项目实施效率、改进管理和提高绩效水平，从而降低公共服务成本，提高公共服务质量。国外经验表明，与传统的融资模式相比，PPP 项目平均为政府部门节约 17%的费用。PPP 模式能把政府机构的社会责任、远景规划、协调能力与私营机构的企业家精神、资金支持、技术手段和管理效率结合海口市西海岸带状公园景观提升工程 PPP 项目物有所值评价报告22到一起。政府和私人部门可以形成互利的长期目标，以最有效的成本43、为公众提供高质量的服务。由于本项目将会引进在工程建设和道路管理经营领域优质的有丰富经验的民间机构，保证了项目在技术和经济上的可行性，使得本项目的实施效率极大提高，极大地缩短建设周期，使项目费用明显降低。时间就是金钱，争取了项目尽快落地实施，提前产生了公共服务的供给，既产生更多的社会效益，又使得社会资本提前产生了经济效益和更多的投资机会。表表 3-2PPP 模式提高运营效率方面评价内容一览表模式提高运营效率方面评价内容一览表序号评价内容项目评价结论1项目范围是否有利于社会资本对相关运营过程进行“一条龙”控制？社会资本对相关运营过程进行“一条龙”控制，可提高项目生命周期的效率，降低项目成本。2社会44、资本是否比项目实施机构在提供该服务方面具有更多的经验和专长？参与基础设施项目的投资者是在市场机制中经过优胜劣汰下来的优胜者，它们具有先进的经验理念、技术经验和管理模式。3社会资本是否能够运营维护其他类似项目，向其他客户提供类似服务（不一定只通过一个项目提供），从而追求规模经济效应？社会资本项目经验丰富，同时，社会资本运作灵活，通常可以缩短项目建设周期，及时满足社会公众需要，促进经济和社会发展。3.2.4 促进创新和公平竞争PPP 模式中民间资本参与项目能推动项目设计、施工、设施管理过程等方面的革新，提高办事效率，传播先进管理理念和经验。政府海口市西海岸带状公园景观提升工程 PPP 项目物有所值45、评价报告23可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色。在保证工程质量的同时从投资中解放出来，降低政府负债，减轻政府财政预算方面的压力。PPP 模式通过政府与民间资本合作成立项目公司负责项目的建设和经营。政府采用竞争性磋商选择民间投资者，通过投资者之间的公平竞争，政府可以选择在经营和管理水平、技术水平上具有优势的民间投资者。在项目公司成立以后，投资者以盈利为目的，采用先进的管理模式，控制成本，降低风险，提高施工和服务质量，精心经营以提高项目的收益。政府、投资者和项目公司之间形成委托代理关系，通过激励相容机制的约束，在整个过程中，本项目的建设和经营效率都会得到46、提高。表表 3-3 促进创新和公平竞争方面促进创新和公平竞争方面 PPP 模式评价内容一览表模式评价内容一览表序号评价内容项目评价结论1在解决方案设计、服务提供等方面是否有创新空间？在政府激励机制下，民间资本项目设计、施工、设施管理过程等方面有较大的创新空间，创新也有利于其提高运营效率和节约成本。2是否存在公平方面的原因需由政府直接实施项目和提供服务，而不是通过 PPP 模式？政府垄断投资建设，不符合市场规律，会产生一些弊端。3是否有法律法规政策要求政府直接提供服务？没有法律法规政策要求政府直接提供服务。4政府是否能确保预算的长期稳定性，并就延迟付款设立合理的政府在基础设施项目投资方面的压力一47、直有增无减，项目可能由于地方财政资金紧海口市西海岸带状公园景观提升工程 PPP 项目物有所值评价报告24补偿社会资本的机制？缺而被推迟或不能完全建立起立。5采购时是否能吸引足够的社会资本？采用 PPP 模式，政府可以给予投资者相应的政策扶持作为补偿，提高社会资本投资项目的积极性。6是否存在多家社会资本具备足够完成项目的能力？本类型项目设计、建设、运营等已经比较成熟，经验丰富者多。能够实现充分的竞争，符合 PPP 政府采购管理办法的原则。3.3 评价流程及细则评价流程及细则本项目物有所值定性分析采用专家评分法，主要包括确定定性分析指标、组成专家小组、召开专家小组会议和做出定性分析结论等。（一）确48、定定性分析指标项目本级财政部门会同行业主管部门根据项目具体情况，在专家评分表中已给定的基本指标及其权重基础上，组织确定不少于三项附加补充指标及其权重。补充指标可以从推荐的补充指标中选取，也可另行提出，但不可与基本指标重复，补充指标权重之和为 20%。另行提出补充指标的，应一并提出相应的评分参考标准。1、基本指标说明（1）全生命周期配合程度：主要通过察看项目计划整合全生命周期各环节的情况来评分。采用 PPP 模式，将项目的设计、建造、融资、运营和维护等全生命周期环节整合起来，通过一个长期合同全部交由社会资本合作方实施，是实现物有所值的重要机理。（2）风险识别与分配：主要通过察看在项目识别阶段对项49、目风险的认识情况来评分。清晰识别和优化分配风险，是物有所值的一个海口市西海岸带状公园景观提升工程 PPP 项目物有所值评价报告25主要驱动因素。在项目识别阶段的物有所值评价工作开始前，着手风险识别工作，有利于在后续工作实现风险分配优化。（3）绩效导向与鼓励创新：绩效导向主要通过察看在项目识别阶段项目绩效指标的设置情况来评分。PPP 项目的绩效指标，特别是关键绩效指标，主要确定对即项目运营维护和产出进行检测的要求和标准，例如，针对公共产品和服务的数量和质量（或可用性）等。绩效指标越符合项目具体情况，越全面合理，越清晰明确，则绩效导向程度越高。鼓励创新主要通过察看项目产出说明来评分。一般来讲，产出50、说明应主要规定社会资本合作方应付产出的规格要求，尽可能不对项目的投入和社会资本合作方具体实施等如何交付问题提出要求，从而为社会资本合作方提供创新机会。（4）潜在竞争程度：主要通过察看项目将引起社会资本(或其联合体)之间竞争的潜力，以及预计在随后的项目准备、采购等阶段是否能够采取促进竞争的措施等来评分。（5）政府机构能力：主要通过察看政府的 PPP 理念，以及结合项目具体情况察看相关政府部门及机构的 PPP 能力等来评分。PPP 理念主要包括依法依合同平等合作、风险分担、全生命周期绩效管理等，以及 PPP 不仅是基础设施及公共服务融资手段，更是转变政府职能、建立现代财政制度等的重要手段。政府的 51、PPP 能力主要包括知识、技能和经验等，包括可通过购买服务获得的能力。海口市西海岸带状公园景观提升工程 PPP 项目物有所值评价报告26（6）可融资性：主要通过预计项目对金融机构（贷款和债券市场）的吸引力来评分。吸引力越大，项目越具有融资可行性，越能够顺利完成融资交割和较快进入建设、运营阶段，实现较快增加基础设施及公共服务供给的可能性就越大。2、推荐的补充指标说明（1）全生命周期成本估计准确性：主要通过察看项目对采用 PPP模式的全生命周期成本的理解和认识程度、以及全生命周期成本将被准确预估的可能性来评分。全生命周期成本是确定 PPP 合作期长短、付费多少、政府补贴等的重要依据。（2）运营收入52、增长潜力：主要通过预计社会资本合作方增加额外收入的可能程度来评分。社会资本合作方通过实施项目，在满足公共需求的前提下，增加额外收入，可以降低政府的成本和公众的支出。（3）预期使用寿命：主要依据项目的资产预期使用寿命来评分。项目的资产使用寿命长，为利用 PPP 模式提高效率和降低全生命周期成本提供了基础条件。（二）组成专家小组项目本级财政部门会同行业主管部门根据项目具体情况，选取不少于 5 名物有所值评价专家，组成专家小组，并确定组长。专家小组至少包括工程技术、金融、项目管理、财政和法律等五个领域的专家各一名。定性分析所需材料应于专家小组会议召开之日前 5 个工作日送达专家。海口市西海岸带状公园53、景观提升工程 PPP 项目物有所值评价报告27（三）召开专家小组会议项目本级财政部门会同行业主管部门组织召开专家小组会议。专家小组会议基本程序如下：第一，专家在充分讨论项目情况后，对照评分参考标准，单项指标采用百分制原则，分为 5 个等级表示不同水平的物有所值。按指标对项目进行评分，填入专家评分表并签名；第二，针对每个指标求专家评分的总分，并去掉一个最高分和一个最低分，然后计算每个指标对应的平均分，再对平均分按照指标权重计算加权分，得到评分结果；注：60 分以下为不及格，即物有所值定性评价不通过；60 分及以上则物有所值定性评价通过，其中，6069 分为合格，7079 分一般，8089 分为良54、好，90100 分为优秀；第三，形成专家小组意见。3.4 定性评价结果定性评价结果根据各位专家对海口市海口市西海岸带状公园景观提升工程PPP 项目物有所值定性分析意见我们得出的结论为：海口市海口市西海岸带状公园景观提升工程 PPP 项目物有所值定性评价最终得分为 73.80 分，超过基准分 60 分，从该结果看本项目适宜采用 PPP 模式。海口市西海岸带状公园景观提升工程 PPP 项目物有所值评价报告28四四、物有所值评物有所值评价结论价结论根据政府和社会资本合作模式操作指南试行（财金2014113 号）要求，物有所值定量评工作各地根据实际情况开展，经过专家组讨论，目前阶段各地尚未建立起 PS55、C 和 PPP 值（影子报价）数据库，难保证数据客观真实,财政部也未发布具体的指引，因此，本项目以定性评价为主，根据专家打分结果和专家组评分意见：本项目加权得分 73.80 分，通过物有所值评价。海口市西海岸带状公园景观提升工程 PPP 项目物有所值评价报告29附件：附件：海口市西海岸带状公园景观提升工程海口市西海岸带状公园景观提升工程 PPP 项目项目物有物有所值定性分析评分结果计算表所值定性分析评分结果计算表指标指标权重权重 A总分总分 B最高分最高分 C 最低分最低分 D平均分平均分 E=（B-C-D）（专家数（专家数-2）加权加权分分F=EA基基本本指指标标全生命周期配合程度20%392817578.6715.73风险识别与分配20%347806069.0013.80绩效导向与鼓励创新10%366806274.677.47潜在竞争程度10%341766068.336.83政府机构能力10%422908084.008.40可融资性10%370806076.677.67基本指标小计基本指标小计80%59.90附附加加指指标标全生命周期成本估计准确性10%340806066.676.67运营收入增长潜力5%329706066.333.32预期使用寿命长短5%375806078.333.92附加指标小计附加指标小计20%13.90评分结果评分结果100%73.80